OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA
przedstawiona w dniu 13 czerwca 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑146/23 i C‑374/23
XL
przeciwko
Sądowi Rejonowemu w Białymstoku
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sąd Rejonowy w Białymstoku (Polska)]
oraz
SR,
RB
przeciwko
Lietuvos Respublika
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie, Litwa)]
Odesłanie prejudycjalne – Państwo prawne – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – Zasada niezawisłości sędziowskiej – Wynagrodzenie sędziów
Wprowadzenie
1. W systemach ustrojowych opartych na zasadzie podziału władz wynagrodzenie sędziów stanowi od zawsze przedmiot koniecznej troski. Jak dalekowzrocznie zauważył Alexander Hamilton w dziele The Federalist, „O[bok] nieusuwalności z urzędu nic nie jest w stanie w większym stopniu przyczynić się do zagwarantowania niezawisłości sędziów aniżeli zapewnienie im stałego uposażenia. […] Natura ludzka tak jest skonstruowana, że WŁADZTWO NAD ŚRODKAMI UTRZYMANIA CZŁOWIEKA JEST RÓWNOZNACZNE Z WŁADZTWEM NAD JEGO WOLĄ. Nie można żywić żadnych nadziei, że w jakimkolwiek systemie, w którym władza sądownicza jest uzależniona od środków pieniężnych przekazywanych sporadycznie przez władzę ustawodawczą, ziści się faktycznie idea pełnego podziału tych władz”(2).
2. Rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stanowią dla Trybunału okazję do ponownego przeanalizowania i rozwinięcia dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego wynagrodzenia sędziów na gruncie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(3) w kontekście zasad niezawisłości sędziowskiej i skutecznej ochrony sądowej(4).
3. W wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses(5), i wyroku Escribano Vindel(6), Trybunał orzekł, że poziom wynagrodzenia otrzymywanego przez członków władzy sądowniczej odpowiadający wadze wykonywanych przez nich zadań stanowi gwarancję niezawisłości sędziowskiej. Aby ten wymóg był spełniony, sąd(7) musi wypełniać swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia(8). Trybunał uznał, że ten wymóg jest równie ważny jak nieusuwalność członków władzy sądowniczej, i tym samym bezpośrednio powiązał ze sobą bezpieczeństwo kadencji sędziów oraz ich bezpieczeństwo materialne(9).
4. Sędziowie, podobnie jak osoby pełniące inne funkcje publiczne oraz inni urzędnicy, nie korzystają z żadnego immunitetu, który chroniłby ich przed środkami obniżenia wynagrodzeń(10). W wyroku w sprawie sędziów portugalskich i wyroku Escribano Vindel Trybunał orzekł, że zasada niezawisłości sędziowskiej zagwarantowana w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie w pewnych okolicznościach podejmowały środki mające na celu obniżenie wynagrodzenia sędziów. Aby wyeliminować sytuację, którą postrzegano w kategoriach nadmiernego deficytu budżetowego, Republika Portugalska i Królestwo Hiszpanii(11) obniżyły wynagrodzenia wszystkich osób pełniących funkcje publiczne i pracowników sfery budżetowej, w tym zatrudnionych w organach ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych państwa(12). Te środki nie były wymierzone w członków władzy sądowniczej ani nie wyodrębniały tych członków w celu poddania ich szczególnemu traktowaniu. Miały one również charakter tymczasowy i ograniczony(13).
5. Rozpatrywane niniejszym wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały złożone w związku z zastosowaniem powszechnie obowiązujących przepisów regulujących wynagrodzenia sędziów w Polsce oraz na Litwie; nie dotyczą one natomiast obniżenia wynagrodzenia otrzymywanego przez poszczególnych sędziów, na przykład w następstwie postępowania dyscyplinarnego. Przepisy te mają również szerszy zakres niż te badane przez Trybunał w wyroku w sprawie sędziów portugalskich i wyroku Escribano Vindel. Sądy odsyłające zwracają się do Trybunału o dokonanie oceny roli odgrywanej przez władzę ustawodawczą i wykonawczą w procesie ustalania wynagrodzenia sędziów oraz jego ewentualnego obniżania. Pragną one również ustalić, czy z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE można wyprowadzić odpowiednie kryteria regulujące ten proces.
Ramy prawne – prawo krajowe
Prawo polskie
6. Artykuł 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi:
„1. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
2. Sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
[…]”.
7. Artykuł 91 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (14) brzmi:
„[…]
§ 1c. Podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski« przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego […], z zastrzeżeniem § 1d.
§ 1d. Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1c, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w dotychczasowej wysokości.
§ 2. Wynagrodzenie zasadnicze sędziego określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, o której mowa w § 1c. Stawki wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach sędziowskich oraz mnożniki, służące do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziów w poszczególnych stawkach, określa załącznik do ustawy.
[…]
§ 7. Wynagrodzenie sędziów różnicuje ponadto dodatek za długoletnią pracę, wynoszący, począwszy od szóstego roku pracy, 5 % wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym roku o 1 %, aż do osiągnięcia 20 % wynagrodzenia zasadniczego”.
8. W dniu 17 grudnia 2021 r. ustawodawca polski przyjął ustawę o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022(15). Weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 8:
„1. W roku 2022 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 oraz z 2021 r. poz. 1080 i 1236), stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
2. Podstawę, o której mowa w ust. 1, zwiększa się o kwotę 26 zł.
3. Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia sędziego określonej w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w roku 2022 za podstawę tę przyjmuje się przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zwiększone o 26 zł.
4. Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o wynagrodzeniu sędziego, w roku 2022 za wynagrodzenie to przyjmuje się wynagrodzenie naliczone zgodnie z ust. 1 i 2”.
9. W dniu 1 grudnia 2022 r. ustawodawca polski przyjął ustawę o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023(16). Weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2023 r. Zgodnie z jej art. 8:
„1. W roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072, z późn. zm.), stanowi kwota w wysokości 5444,42 zł.
2. Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia sędziego określonej w art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w roku 2023 za podstawę tę przyjmuje się kwotę w wysokości 5444,42 zł”.
Prawo litewskie
10. Artykuł 3 Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (ustawy Republiki Litewskiej o wynagrodzeniach sędziów, zwanej dalej „LRJ”) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. (17)stanowi, że do obliczania wynagrodzenia sędziów stosuje się stawkę bazową płacy zasadniczej (wynagrodzenia) polityków sprawujących funkcje państwowe, sędziów, urzędników państwowych, urzędników służby cywilnej i pracowników instytucji finansowanych przez państwo i gminy Republiki Litewskiej na dany rok, przyjętą przez Lietuvos Respublikos Seimas (parlament Republiki Litewskiej). Stawka bazowa na nadchodzący rok budżetowy ma zostać ustalona na podstawie krajowego układu zbiorowego z uwzględnieniem średniej rocznej stopy inflacji za rok ubiegły (obliczonej na podstawie krajowego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych), poziomu minimalnego miesięcznego wynagrodzenia oraz wpływu innych czynników oddziałujących na poziom i zmiany przeciętnego wynagrodzenia w sektorze publicznym. Lietuvos Respublikos Seimas (parlament Republiki Litewskiej) zatwierdza stawkę bazową uzgodnioną w krajowym układzie zbiorowym. Jeżeli krajowy układ zbiorowy nie zostanie zawarty lub zmieniony do dnia 1 czerwca bieżącego roku, stawka bazowa na nadchodzący rok budżetowy jest przyjmowana przez parlament na wniosek Lietuvos Respublikos Vyriausybė (rządu Republiki Litewskiej) po dokonaniu oceny i uwzględnieniu okoliczności przewidzianych w tymże artykule. Nowa stawka bazowa, która ma zostać zatwierdzona, nie może być niższa od dotychczasowej stawki bazowej, chyba że zostają ustalone i stwierdzone okoliczności nadzwyczajne zgodnie z procedurą przewidzianą w Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII-1289 (ustawie konstytucyjnej Republiki Litewskiej o wprowadzeniu w życie paktu fiskalnego) z dnia 6 listopada 2014 r. (TAR, 2014, nr 17028).
11. W myśl art. 4 ust. 2 LRJ wynagrodzenie sędziów(18) składało(19) się: po pierwsze, z płacy zasadniczej; po drugie, z dodatku stażowego za lata pracy na rzecz państwa litewskiego; po trzecie, ze świadczenia pieniężnego za pracę i pozostawanie w gotowości do pracy w dni odpoczynku i dni ustawowo wolne od pracy oraz, po czwarte, z dodatku za zwiększenie obciążenia pracą. Zgodnie z rozdziałem II załącznika do LRJ płacę zasadniczą sędziów(20) oblicza się przez przemnożenie współczynnika płacy zasadniczej, określonego w załączniku do LRJ, przez stawkę bazową. W 2022 r. stawka bazowa wynosiła 181 EUR, zaś w 2023 r. – 186 EUR. Współczynnik płacy zasadniczej sędziego sądu regionalnego wynosił 17,2(21).
12. Artykuł 3 Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 [ustawy nr XIV-2011 Republiki Litewskiej z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie określenia stawki bazowej płacy zasadniczej (wynagrodzenia) i zmiany środków budżetowych związanych z płacami zasadniczymi] (TAR, 2023, nr 11589), stanowi:
„Stawka bazowa płacy zasadniczej (wynagrodzenia)
1. Na potrzeby obliczania płacy zasadniczej (wynagrodzenia) pracowników, o których mowa w art. 2 niniejszej ustawy, stawka bazowa płacy zasadniczej (wynagrodzenia) jest równa przeciętnemu wynagrodzeniu w gospodarce narodowej (w tym w spółkach jednoosobowych) za rok 2022, ogłoszonemu przez Valstybės duomenų agentūra [(urząd statystyczny, Litwa)], i wynosi 1785,40 EUR.
2. Na potrzeby stosowania stawki bazowej płacy zasadniczej (wynagrodzenia), o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, przeliczona płaca zasadnicza nie może być niższa niż płaca zasadnicza (wynagrodzenie) przed dokonaniem przeliczenia”.
13. Nowy system wynagradzania sędziów sądów powszechnych i wyspecjalizowanych Republiki Litewskiej zaczął obowiązywać w dniu 1 lipca 2023 r. Rozporządzeniem nr 1R-85 Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (ministra sprawiedliwości Republiki Litewskiej) z dnia 2 kwietnia 2004 r. i uchwałą Lietuvos advokatų taryba (litewskiej rady adwokackiej) z dnia 26 marca 2004 r. zatwierdzono zalecane maksymalne honoraria przyznawane za świadczenie usług prawnych przez adwokata w sprawach cywilnych.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑146/23
14. W dniu 4 grudnia 2003 r. XL został powołany na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Suwałkach (Polska). W dniu 3 kwietnia 2007 r. został on przeniesiony na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Białymstoku (Polska), w którym obecnie wykonuje czynności orzecznicze. Począwszy od dnia 5 sierpnia 2021 r. XL pozostaje zaszeregowany w „piątej” stawce wynagrodzenia zasadniczego. Miesięczne wynagrodzenie XL oblicza się, mnożąc podstawę wynagrodzenia zasadniczego ustaloną, w 2022 r., w wysokości 5050,48 PLN oraz, w styczniu 2023 r., w wysokości 5444,42 PLN, przez mnożnik 2,5, przy czym podstawa jego wynagrodzenia zasadniczego jest powiększana o 20 % z tytułu dodatku za długoletnią pracę(22). XL wytoczył przeciwko swojemu pracodawcy, którym jest Sąd Rejonowy w Białymstoku, powództwo o zapłatę kwoty 10 000 PLN tytułem wynagrodzenia za pracę w okresie od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w płatności tej kwoty. Ta kwota stanowi różnicę wynagrodzenia otrzymanego przez XL w okresie od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. i wynagrodzenia ewentualnie mu należnego na podstawie mechanizmu przewidzianego w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zdaniem XL ta różnica wynosi 1362,12 PLN miesięcznie za okres od lipca do listopada 2022 r., 1053,90 PLN za grudzień 2022 r.(23) oraz 2135,50 PLN za styczeń 2023 r.
15. Jako podstawę do dochodzenia roszczenia XL wskazał, że ustawy wprowadzające przepisy szczególne służące realizacji ustaw budżetowych na lata 2021, 2022 i 2023 nie są zgodne z ustawą – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i prawem Unii, ponieważ, z racji tego, iż obniżają jego wynagrodzenie, naruszają one zasadę niezawisłości sędziowskiej i stwarzają warunki pozwalające władzy ustawodawczej i wykonawczej wpływać na treść orzeczeń sądowych. Pracodawca XL twierdzi, że wypłacił mu wynagrodzenie zgodnie z prawem oraz że nie może samodzielnie kształtować wysokości wynagrodzenia sędziów.
16. Obie strony powołują się na uzasadnienie projektów ustaw wprowadzających przepisy szczególne służące realizacji ustaw budżetowych na lata 2021, 2022 i 2023, ale wywodzą z nich diametralnie odmienne wnioski. XL zwraca uwagę, że wynagrodzenia sędziów zostały „zamrożone” w porównaniu z wzrostem (na poziomie 40 %–60 %) wynagrodzenia osób kierujących niektórymi podmiotami z sektora podmiotów państwowych. Pracodawca XL wskazuje, że nie dysponuje środkami innymi niż te przewidziane w jego budżecie.
17. Zdaniem sądu odsyłającego w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych ustanowiono mechanizm obliczania podstawy wynagrodzenia zasadniczego sędziów w danym roku w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego. Mechanizm ten, który został wprowadzony w dniu 22 kwietnia 2009 r., ma na celu zapewnienie, że system wynagradzania sędziów realizuje wzorzec określony w art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzona w 2009 r. zmiana służyła większej obiektywizacji ustalania wynagrodzenia sędziów i ograniczyła wpływ innych władz na wysokość wynagrodzenia zasadniczego sędziów. Przed tą zmianą system ustalania wynagrodzenia sędziów opierał się między innymi na kwocie bazowej określanej corocznie w ustawie budżetowej państwa.
18. Sąd odsyłający zauważa, że „mechanizm określający podstawę wynagrodzenia zasadniczego sędziów był trzykrotnie zmieniany z inicjatywy władzy wykonawczej poprzez ustawy wprowadzające przepisy szczególne służące realizacji ustawy budżetowej odpowiednio na rok 2021, 2022 i 2023”(24). W 2021 r. wynagrodzenia sędziów zostały „zamrożone”, a podstawa ich wynagrodzenia zasadniczego była ustalana w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. zamiast w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. W 2022 r. podstawa wynagrodzenia zasadniczego sędziów była określana w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. Spowodowało to wzrost w porównaniu ze średnim wynagrodzeniem w drugim kwartale 2021 r. W 2023 r. wynagrodzenia sędziów były ustalane w odniesieniu do wskazanej kwoty bazowej(25) zamiast w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r.
19. Zmiany w budżecie państwa na 2021 r. zostały wprowadzone w związku z sytuacją gospodarczą Polski spowodowaną wybuchem epidemii COVID-19. W przepisach dotyczących budżetu państwa na 2022 r. nie było mowy o żadnych szczególnych okolicznościach, natomiast w przepisach dotyczących budżetu państwa na 2023 r. wskazano na istotny wpływ na budżet pandemii COVID-19 oraz rosyjskiej inwazji na Ukrainę.
20. W grudniu 2022 r. Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego (Polska)(26), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (Polska)(27) oraz Krajowa Rada Sądownictwa (zwana dalej „KRS”)(28) wnieśli do Trybunału Konstytucyjnego (Polska) odrębne wnioski o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisów budżetowych dotyczących wynagrodzenia sędziów w 2023 r. Sąd odsyłający podziela zastrzeżenia wyrażone przez wnioskodawców w tych postępowaniach. Jego zdaniem „zamrożenie” na trzy lata systemu, w ramach którego wynagrodzenia sędziowskie są ustalane w oparciu o obiektywny parametr, jakim jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, zagraża niezależności sądownictwa. Grozi ono trwałym, powtarzalnym i konsekwentnym obniżaniem wysokości wynagrodzenia sędziów w celu podporządkowania władzy sądowniczej władzy wykonawczej oraz ustawodawczej. To zagrożenie jawi się jako szczególnie wyraźne w świetle niedawnego kryzysu praworządności w Polsce. Jest to ponadto zdecydowanie niezrozumiałe, jeśli pod uwagę wziąć stabilną sytuację finansową państwa polskiego. Sąd odsyłający uważa również, że zmiana na niekorzyść sędziów zasad ustalania ich wynagrodzenia, zwłaszcza w perspektywie rosnących kosztów utrzymania, może mieć negatywny wpływ na inicjatywy podejmowane w celu poprawy funkcjonowania sądów(29). Istnieje duże ryzyko, że sędziowie będą masowo występować z pozwami zmierzającymi do zakwestionowania wynagrodzenia, które otrzymali w latach 2021, 2022 i 2023.
21. Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 [TUE] określający wartości, na których opiera się Unia Europejska, z odniesieniem do poszanowania państwa prawnego oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE] w związku z art. 47 [Karty] odnoszące się do zapewnienia przez państwa członkowskie skutecznej ochrony prawnej osadzającej się na prawie dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które celem ograniczenia wydatków budżetowych powodują odstąpienie od mechanizmu ustalania wynagrodzenia sędziów na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależnych od arbitralnej ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz skutkują trwałym obniżeniem poziomu wynagrodzeń sędziów, naruszając konstytucyjne gwarancje zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu i zakresowi ich obowiązków oraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez niezależne sądy i niezawisłych sędziów?”.
Sprawa C‑374/23
22. Skarżący, SR i RB, są sędziami Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie, Litwa). Dochodzą oni od Lietuvos Respublika (Republiki Litewskiej) odszkodowania za szkodę wyrządzoną zaniechaniem(30). SR dochodzi odszkodowania w kwocie 74 286,09 EUR, a RB – w kwocie 95 620,17 EUR(31). W postanowieniu odsyłającym nie wskazano, w jaki sposób skarżący wyliczyli te kwoty.
23. SR i RB utrzymują, że poziom ich wynagrodzenia zależy od woli politycznej władzy wykonawczej i ustawodawczej. Jest to niezgodne z zasadą niezawisłości sędziowskiej wyrażoną w art. 109 Lietuvos Respublikos Konstitucija (konstytucji Republiki Litewskiej), a także ze zobowiązaniami międzynarodowymi Republiki Litewskiej.
24. Republika Litewska wnosi o oddalenie skargi SR i RB. Wskazuje ona między innymi, że stawka bazowa wynagrodzenia jest w przypadku pracowników sfery budżetowej ustalana co roku w zależności od zasobów finansowych i zobowiązań państwa. W latach 2018–2023 stawka bazowa była stale podwyższana w świetle warunków gospodarczych i społecznych, zobowiązań państwa oraz zakładanej dostępności zasobów finansowych. Stawka bazowa ma „bezpośrednie przełożenie gospodarcze na sektor prywatny i przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej”. Republika Litewska podnosi też, że system wynagradzania sędziów jest objęty zakresem wyłącznego uznania konstytucyjnego państwa oraz jego instytucji.
25. Według Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie) miesięczne wynagrodzenie brutto sędziów sądów regionalnych wynosiło w 2008 r. 2440,85 EUR, a w 2021 r. – 2362 EUR(32). Chociaż wydaje się, że wynagrodzenie sędziów wzrosło o około 8 % w okresie 13 lat obejmującym lata 2008–2021, to w rzeczywistości spadło ono o 3,2 % w ujęciu nominalnym ze względu na wpływ samych tylko zmian podatkowych. Sąd odsyłający wskazał, że począwszy od końca 2021 r. wynagrodzenie sędziów zbliża się do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W pierwszym kwartale 2022 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 1729,90 EUR, podczas gdy średnie miesięczne wynagrodzenie sędziego wynosiło 3113,20 EUR(33).
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) zauważa, że podczas gdy zalecane honorarium przyznawane za godzinę pracy adwokata wynosi 179,90 EUR(34), to kwota wynagrodzenia brutto za godzinę pracy sędziego sądu regionalnego(35) wynosi około 20 EUR. Ponieważ Republika Litewska sankcjonuje między innymi maksymalne honoraria przyznawane adwokatom, stwarza ona dyskryminację między adwokatami a sędziami w odniesieniu do otrzymywanego przez nich wynagrodzenia, co stanowi naruszenie art. 29 i 48 konstytucji Republiki Litewskiej, które dotyczą zakazu dyskryminacji i równego traktowania w zakresie praw człowieka(36), oraz art. 2 TUE. Rząd litewski pośrednio uznaje, że stawka bazowa wynagrodzenia sędziów nie powinna być zależna od woli politycznej władzy ustawodawczej lub wykonawczej, lecz od krajowych wskaźników ekonomicznych(37). W tym kontekście rząd litewski zainicjował reformę systemu wynagradzania służby cywilnej w celu zapewnienia, aby wynagrodzenie urzędników państwowych było ustalane w oparciu o takie wskaźniki ekonomiczne.
27. W związku z tym Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wartości demokracji, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka i sprawiedliwości, na które powołano się w art. 2 TUE, oraz postanowienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że przyznają one władzy ustawodawczej i wykonawczej państw członkowskich niczym nieskrępowaną i wyłączną swobodę określania, w drodze ustawodawstwa krajowego, wynagrodzenia sędziów na poziomie, który zależy wyłącznie od woli władzy ustawodawczej i wykonawczej?
2) Czy postanowienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a także art. 47 Karty, który dotyczy w szczególności niezawisłości sądownictwa, należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one państwom członkowskim na wprowadzanie, w drodze ustawodawstwa krajowego, przepisów określających wynagrodzenie sędziów na poziomie niższym niż ustalone przez państwo wynagrodzenie lub honorarium otrzymywane przez przedstawicieli innych zawodów prawniczych?”.
Postępowanie przed Trybunałem
28. W sprawie C‑146/23 uwagi na piśmie przedstawili XL, rząd polski i Komisja Europejska.
29. W wyroku z dnia 8 listopada 2023 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K 1/23, Trybunał Konstytucyjny orzekł w szczególności, że art. 8 i 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 są „niezgodne z” art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
30. W decyzji z dnia 16 listopada 2023 r. prezes Trybunału zwrócił się do Sądu Rejonowego w Białymstoku, po pierwsze, o uściślenie, czy podtrzymuje tę część swego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, która dotyczy okresu od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 stycznia 2023 r., oraz, po drugie, o wskazanie ewentualnego wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zgodność z prawem art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022.
31. W piśmie z dnia 30 listopada 2023 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku potwierdził, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 8 i 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023(38) są „niezgodne” między innymi z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz że w związku z tym przepisy te utraciły moc obowiązującą(39).
32. Sąd Rejonowy w Białymstoku wskazał również, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w pełnym zakresie, w tym w części, która dotyczy okresu od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. Według Sądu Rejonowego w Białymstoku wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z konstytucją art. 8 i 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w świetle art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez pryzmat godności urzędu sędziego w związku z zakresem obowiązków sędziów. W tym wyroku nie przeanalizowano zasady niezawisłości sędziowskiej oraz wolności od ingerencji w tę zasadę władzy ustawodawczej lub wykonawczej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny nie zbadał ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022.
33. W sprawie C‑374/23 uwagi na piśmie przedstawiły rządy litewski i polski oraz Komisja.
34. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. Trybunał połączył sprawy C‑146/23 i C‑374/23 do łącznego rozpoznania w ramach ustnego etapu postępowania i do wydania wyroku.
35. Na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. rządy litewski i polski oraz Komisja przedstawiły swoje stanowiska ustnie i udzieliły odpowiedzi na pytania Trybunału.
Ocena
W przedmiocie właściwości Trybunału w sprawie C‑374/23
36. Rząd litewski(40) zauważa, że państwom członkowskim przysługuje wyłączna kompetencja do regulowania, zgodnie z prawem krajowym, wynagrodzenia otrzymywanego przez sędziów oraz przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników. W związku z tym prawo Unii nie odgrywa w tym zakresie żadnej roli. Rząd litewski, w ramach prac nad ustawami budżetowymi, musi brać pod uwagę między innymi sytuację społeczno-gospodarczą panującą na Litwie, potrzeby i zasoby państwa oraz jego zobowiązania finansowe. Poprzez pytania prejudycjalne Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie w przedmiocie granic zakresu uznania, jakim dysponuje władza ustawodawcza i wykonawcza na Litwie, tak jak owe granice zostały zakreślone w konstytucji Republiki Litewskiej oraz tak jak interpretuje je Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunał konstytucyjny Republiki Litewskiej). Trybunał nie ma właściwości do wydania takiego rozstrzygnięcia.
37. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji muszą one przestrzegać prawa Unii, w szczególności zaś art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(41). Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie mają zapewnić, by sądy mogące rozstrzygać o wykładni lub stosowaniu prawa Unii(42) odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej(43). Postanowienie to stoi na przeszkodzie przepisom krajowym dotyczącym organizacji wymiaru sprawiedliwości, które osłabiają ochronę wartości państwa prawnego(44). Państwa członkowskie są zatem zobowiązane ukształtować organizację wymiaru sprawiedliwości w sposób zapewniający przestrzeganie wymogów wynikających z prawa Unii. Wymogi te obejmują w szczególności niezależność sądów powołanych do orzekania w kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii w celu zapewnienia podmiotom prawa skutecznej ochrony sądowej praw wywodzonych z porządku prawnego Unii(45).
38. Z przytoczonego orzecznictwa, w szczególności zaś z wyroku w sprawie sędziów portugalskich i wyroku Escribano Vindel, wynika, że Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni prawa Unii w sprawach dotyczących organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim, w tym wynagrodzenia sędziów.
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych w sprawie C‑374/23
39. Rząd litewski podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑374/23 jest niedopuszczalny, ponieważ pytania zadane przez Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) nie mają związku ze stanem faktycznym i przedmiotem zawisłego przed tym sądem sporu. W związku z tym odpowiedź Trybunału na pytania prejudycjalne jest zbędna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
40. Artykuł 267 TFUE stanowi, że orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być „niezbędn[e]”, aby umożliwić sądowi odsyłającemu „wydani[e] wyroku” w rozpatrywanej przezeń sprawie. Dlatego też Trybunał wielokrotnie wskazywał, że zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, iż sąd krajowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym tylko wtedy, gdy istnieje przed nim spór, w którym sąd ten ma wydać orzeczenie pozwalające na uwzględnienie orzeczenia prejudycjalnego(46).
41. Postępowanie główne w sprawie C‑374/23 dotyczy skargi o odszkodowanie wniesionej przeciwko Republice Litewskiej przez dwóch sędziów, SR i SB, w której to skardze utrzymują oni, iż przysługujących władzy ustawodawczej i wykonawczej uprawnień do określania ich wynagrodzeń nie da się pogodzić z niezależnością sądownictwa. Ten element stanowi łącznik między sporem zawisłym przed Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnym sądem administracyjnym w Wilnie) a wykładnią prawa Unii, o którą wnioskuje ten sąd. Uważam zatem, że dokonanie przez Trybunał wykładni jest „niezbędne” dla umożliwienia sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(47).
W przedmiocie znaczenia art. 2 TUE i art. 47 Karty w sprawach połączonych C‑146/23 i C‑374/23
42. Zdaniem rządu litewskiego z uwagi na fakt, że kształtowanie wynagrodzenia sędziów stanowi kompetencję wyłączną państw członkowskich, te ostatnie, gdy określają to wynagrodzenie, nie stosują prawa Unii. Z powyższego wynika, że Karta, zgodnie z jej art. 51 ust. 1, nie znajduje zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym.
43. Artykuł 51 ust. 1 Karty stanowi, że jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Z postanowień odsyłających w sprawach C‑146/23 i C‑374/23 nie wynika, że XL albo SR i RB powołują się na prawo przyznane im przez porządek prawny Unii albo że toczą się wobec nich postępowania, w ramach których stosowane jest prawo Unii. W postanowieniach odsyłających nie została również wskazana jakakolwiek kwestia związana z wykładnią lub stosowaniem przepisów prawa Unii. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawierają żadnego elementu świadczącego o tym, że ktokolwiek powołuje się na prawo do skutecznego środka prawnego zagwarantowane w art. 47 Karty. Wydaje się zatem, że w kontekście postępowań głównych nie można się powoływać na art. 47 Karty(48).
44. Artykuł 19 TUE konkretyzuje wartość państwa prawnego, o której mowa w art. 2 TUE. Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie mają ustanowić system środków prawnych i procedur pozwalających zagwarantować poszanowanie przysługującego jednostkom prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Skuteczna ochrona sądowa praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, stanowi zasadę ogólną prawa Unii, która wynika z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim(49) i którą potwierdza art. 47 Karty(50). W tych okolicznościach proponuję Trybunałowi, aby uznał za zbędne dokonywanie odrębnej od art. 19 TUE wykładni art. 2 TUE(51).
Co do istoty
45. Poprzez swoje pytania Sąd Rejonowy w Białymstoku i Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) wnoszą o dokonanie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w kontekście dwóch zagadnień. W ramach pierwszego z nich należy rozstrzygnąć, czy to postanowienie przewiduje, że organy władzy ustawodawczej lub wykonawczej mogą uchwalać przepisy określające lub obniżające wynagrodzenia sędziów. Drugie z tych zagadnień dotyczy tego, jakich kryteriów powinny przestrzegać państwa członkowskie przy uchwalaniu takich przepisów, aby dochować zgodności z tym postanowieniem.
46. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie narzuca państwom członkowskim konkretnego modelu konstytucyjnego regulującego stosunki i interakcje pomiędzy poszczególnymi organami państwowymi, zwłaszcza w odniesieniu do definicji i rozgraniczenia ich kompetencji. Przy wyborze modeli konstytucyjnych państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania między innymi art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, tak aby nie podważać niezawisłości sędziowskiej ani nie ingerować w działalność sądowniczą(52). Ze względu na różnorodność struktur oraz tradycji politycznych i konstytucyjnych państw członkowskich role odgrywane przez podmioty uczestniczące w procesie określania poziomu i składników wynagrodzenia sędziów mogą się znacząco od siebie różnić(53). W demokracji zasada podziału władz oraz potrzeba zabezpieczenia władzy sądowniczej przed niewłaściwym wpływem zewnętrznym, wywieranym między innymi przez władzę ustawodawczą lub wykonawczą, nie pozbawiają tych dwóch ostatnich możliwości decydowania o wielu aspektach organizacji państwowego aparatu wymiaru sprawiedliwości, w tym o wynagrodzeniach sędziów.
47. W celu zapewnienia przejrzystości, obiektywności i pewności prawa(54) do państw członkowskich należy określenie ram prawnych ułatwiających ustalenie wynagrodzenia sędziów, co obejmuje wskazanie podmiotów uczestniczących w tym procesie, a także powierzonych im ról(55). Ramy te muszą mieć na celu ochronę niezawisłości sędziowskiej poprzez zapewnienie, że poziom wynagrodzenia sędziów jest adekwatny do wagi sprawowanego przez nich urzędu. Przepisy krajowe regulujące wynagrodzenia sędziów muszą opierać się na odpowiednich, obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach, które zapewniają poszanowanie zasady proporcjonalności. Wynika stąd, że wynagrodzenia sędziów nie mogą być kształtowane ani obniżane uznaniowo bądź poprzez odniesienie do indywidualnych okoliczności. Przepis krajowy mający na celu obniżenie poziomu wynagrodzenia sędziów musi jasno określać uzasadnienie takiego działania. Takie obniżenia wynagrodzeń sędziowskich, które mogą z niego wynikać, muszą mieć charakter tymczasowy, a ich wielkość i okres obowiązywania muszą być dostosowane do wagi i utrzymujących się warunków uzasadniających ich przyjęcie. W żadnym wypadku takie środki obniżenia wynagrodzeń nie mogą prowadzić do niekorzystnego traktowania sędziów(56). Aby ocenić, czy środki obniżenia wynagrodzeń sędziów są wymierzone we władzę sądowniczą, należy przy ich badaniu brać pod uwagę zmiany w wynagrodzeniu otrzymywanym przez sędziów oraz przez osoby pełniące porównywalne funkcje publiczne, mając w szczególności na względzie wszelkie niedawne podwyższenia wynagrodzenia sędziów(57). W celu zapewnienia przestrzegania tych zasad oraz zwiększenia ich stabilności przepisy dotyczące wynagrodzeń sędziów oraz wszystkie środki obniżenia tych wynagrodzeń muszą podlegać kontroli sądowej(58).
48. Rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą poziomu wynagrodzenia zasadniczego sędziów w Polsce i na Litwie(59). W świetle definicji „wynagrodzenia” zawartej w art. 157 ust. 2 akapit pierwszy TFUE pod uwagę przy ocenie, czy wynagrodzenie sędziów jest adekwatne do wagi sprawowanego przez nich urzędu, należy brać wszelkie korzyści w gotówce lub w naturze, obecne lub przyszłe, otrzymywane przez sędziów bezpośrednio lub pośrednio z racji zatrudnienia(60). Wśród przykładów korzyści w gotówce lub w naturze, które podlegają uwzględnieniu, znajdują się dodatki lub świadczenia otrzymywane z tytułu sprawowania określonych funkcji lub wykonywania dodatkowych zadań albo pełnienia dodatkowych obowiązków(61), starszeństwa służbowego, stażu pracy lub doświadczenia, jak również emerytalne świadczenia nieskładkowe lub subsydiowane świadczenia emerytalne z pracowniczych programów emerytalnych(62) i świadczenia w zakresie opieki zdrowotnej mające charakter dodatkowy w stosunku do tych, które otrzymuje ogół pracowników w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego, mieszkania, a także pojazdy lub telefony, z których można korzystać do celów prywatnych(63). Ograniczenia lub przeszkody w wykonywaniu przez sędziów innego rodzaju działalności gospodarczej(64) także powinny zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy otrzymywane przez nich wynagrodzenie jest odpowiednie(65).
49. Wobec braku harmonizacji oraz w świetle panujących w Unii różnych warunków społeczno-gospodarczych i odmiennych ograniczeń budżetowych, z jakimi mierzą się poszczególne państwa członkowskie, to właśnie te ostatnie znajdują się zwykle w najlepszym położeniu do kształtowania wynagrodzenia sędziów podlegających ich jurysdykcji. W związku z tym państwa członkowskie dysponują, z zastrzeżeniem nadrzędnych wymogów, jakie nakłada na nie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zakresem uznania przy określaniu poziomu wynagrodzenia sędziów. Ten zakres uznania nie jest nieograniczony. Wskaźniki obiektywne, takie jak przeciętna lub minimalna pensja w gospodarce narodowej (przemnożona przez odpowiedni współczynnik) lub też wynagrodzenie otrzymywane przez osoby pełniące inne funkcje publiczne w kraju oraz przez innych urzędników krajowych, którym przypisano równoważny zakres obowiązków, stanowią przykłady dopuszczalnych wartości referencyjnych, które państwa członkowskie mogą zastosować, w połączeniu z innymi parametrami społeczno-gospodarczymi, takimi jak koszty utrzymania (wskaźnik cen konsumpcyjnych w danym państwie członkowskim), stopa inflacji itp., w celu ustalenia wynagrodzenia sędziów(66). Ponieważ poziomy wynagrodzeń, w tym poziomy wynagrodzeń minimalnych, nie są zharmonizowane w Unii(67) oraz istotnie się od siebie różnią ze względu na znaczące dysproporcje w zakresie warunków społeczno-gospodarczych panujących w poszczególnych państwach członkowskich(68), zwykłe porównanie wynagrodzeń, w ramach którego pod uwagę bierze się samą tylko ich wartość pieniężną, nie jest wystarczające. Wynagrodzenie sędziów należy oceniać w konkretnym krajowym kontekście społeczno-gospodarczym każdego państwa członkowskiego(69).
50. W ramach oceny, czy wynagrodzenie sędziów jest odpowiednie, należy zweryfikować, czy – w konkretnych krajowych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych – znajduje się ono na poziomie wystarczającym do przyciągnięcia, zatrzymania i motywowania osób o wysokiej moralności, pochodzących z różnych środowisk i dysponujących niezbędnymi kwalifikacjami zawodowymi lub doświadczeniem(70). Nieodpowiednie wynagrodzenie może osłabiać morale, zmniejszać wydajność, a w ostatecznym rozrachunku utrudniać rekrutację, zniechęcając wykwalifikowanych kandydatów do podejmowania zawodu. Może ono również wpływać na retencję sędziów, ponieważ niskie wynagrodzenie może ich skłaniać do odchodzenia z zawodu lub do przechodzenia w stan spoczynku przed końcem kadencji lub osiągnięciem wieku obowiązkowego przejścia w stan spoczynku, co przekłada się na zmniejszenie ogólnego poziomu doświadczenia osób pracujących w wymiarze sprawiedliwości(71).
51. W braku jakichkolwiek oznak świadczących o tym, że wynagrodzenie sędziów jest opodatkowane w sposób niezgodny z prawem lub nieproporcjonalny(72), zasada skutecznej ochrony sądowej nie stoi na przeszkodzie podatkom lub innym opłatom, takim jak składki na ubezpieczenie społeczne, jakie państwo członkowskie zgodnie z prawem pobiera od wynagrodzenia sędziów na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów. W związku z tym takie obciążenia ogólne nie wchodzą w zakres kontroli zgodności systemu wynagrodzeń sędziowskich z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
52. Niewłaściwe jest również porównywanie wynagrodzenia sędziów z poziomem honorariów należnych adwokatom z tytułu udzielania porad prawnych lub wykonywania czynności poleconych przez państwo, nawet jeżeli poziom tych honorariów jest określony przepisami prawa. Choć poziom wynagrodzenia sędziów nie może być oderwany od poziomu wynagrodzenia osób pracujących w podobnych branżach sektora prywatnego(73), to jednak sprawowanie urzędu sędziego stanowi służbę publiczną, a nie przedsięwzięcie gospodarcze(74). Wiąże się ono ze świadomym wyborem ścieżki kariery w sferze budżetowej, między innymi w zamian za bezpieczeństwo kadencji oraz stabilne wynagrodzenie pieniężne(75). O ile może to prowadzić do sytuacji, w której sędziowie otrzymują wynagrodzenia niższe aniżeli honoraria inkasowane w niektórych przypadkach przez adwokatów prowadzących praktykę prywatną, o tyle sędziowie nie są narażeni na ryzyko gospodarcze(76), nie ponoszą kosztów ogólnych(77), nie są podatnikami VAT oraz, co do zasady, otrzymują wynagrodzenie niezależnie od wyniku postępowania, osiąganych rezultatów lub wydajności(78). Mogę też wreszcie dodać, że podczas gdy sędziowie otrzymują wynagrodzenie w regularnych i przewidywalnych odstępach czasu, to terminy, w jakich klienci płacą adwokatom należne im honoraria, mogą być zarówno długie, jak i wysoce nieprzewidywalne(79).
53. W związku z tym przy ocenie, czy wynagrodzenie sędziów jest odpowiednie, należy zastosować zarówno podejście holistyczne, uwzględniające wszystkie istotne czynniki społeczno-gospodarcze, jak i podejście dynamiczne lub temporalne, uwzględniające zmiany tego wynagrodzenia na przestrzeni czasu. Choć nie jest konieczne, aby państwa członkowskie automatycznie dostosowywały wynagrodzenia sędziów, tak by odzwierciedlały one wpływ inflacji lub wzrost kosztów utrzymania, albo też dokonywały przeglądu poziomu wynagrodzeń w określonych odstępach czasu, to ciągłe niepodejmowanie takich działań może prowadzić do obniżenia jego wartości. Żadne istotne obniżenie na przestrzeni czasu poziomu wynagrodzenia sędziów nie pozostaje bez uszczerbku dla niezawisłości sędziowskiej i godności urzędu sędziego. O ile nie nastąpił nagły i ostry spadek wartości wynagrodzenia sędziów, ocena zmian w tym wynagrodzeniu powinna być przeprowadzona w odniesieniu do reprezentatywnego okresu wynoszącego co najmniej dziesięć lat.
54. Co się tyczy niniejszych spraw połączonych, w prawie polskim i w prawie litewskim określono ramy ustalania wynagrodzenia sędziów(80). Postępowanie przed Trybunałem nie ujawniło istnienia żadnego elementu, który świadczyłby o tym, że w ten sposób władza ustawodawcza lub wykonawcza w Polsce lub na Litwie uzurpowała sobie rolę lub kompetencje jakiegokolwiek innego uprawnionego podmiotu(81). Z rozpatrywanych odesłań prejudycjalnych wynika również, że w tych państwach członkowskich zasady dotyczące wynagrodzeń sędziowskich oraz wszelkie środki obniżenia tych wynagrodzeń podlegają kontroli sądowej.
55. U podstaw sprawy C‑146/23 znajdują się ustawy wprowadzające przepisy szczególne służące realizacji ustaw budżetowych na lata 2021, 2022 i 2023(82), którymi zmieniono art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz obniżono wynagrodzenie sędziów. Nie podnosi się argumentu, że polskie organy władzy ustawodawczej lub wykonawczej nie miały na gruncie prawa polskiego uprawnień do wprowadzenia, ustawami wprowadzającymi przepisy szczególne służące realizacji ustaw budżetowych na lata 2021, 2022 i 2023, zmian w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Niemniej jednak nieco niejasna pozostaje kwestia pełnego zakresu oddziaływania na te ustawy budżetowe wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., wydanego w sprawie o sygnaturze K 1/23(83). Na rozprawie rząd polski potwierdził w odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał, że wynagrodzenie należne sędziom w następstwie tego wyroku zostało im wypłacone. W sprawie C‑374/23 SR i RB wnieśli przeciwko Republice Litewskiej skargę, w której domagają się odszkodowania za szkodę wyrządzoną jej zaniechaniem, ponieważ nie można wszcząć żadnego innego postępowania sądowego w celu zobowiązania władzy ustawodawczej i wykonawczej do wypłaty sędziom wynagrodzenia, które byłoby adekwatne do godności ich urzędu. Z wyroku Savickas(84) jasno wynika, że środek obniżenia wynagrodzenia sędziów może być zakwestionowany przed sądami litewskimi oraz że są dostępne pieniężne środki naprawcze umożliwiające odzyskanie bezprawnie niewypłaconego wynagrodzenia.
56. Sąd odsyłający w sprawie C‑146/23 jest zdania, że zmiany wprowadzone w roku 2022 i 2023 w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych są sprzeczne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W przeciwieństwie do przepisów analizowanych w wyroku w sprawie sędziów portugalskich(85) zmiany wprowadzone do uregulowania polskiego nie mają charakteru ogólnego, lecz są wymierzone konkretnie w sędziów i ustanawiają trwałe odstępstwo od mechanizmu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych.
57. Nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenie sędziów(86) w Polsce było w latach 2022 i 2023 niższe od wynagrodzenia obliczanego zgodnie z art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Owo obniżenie zbiegło się również ze znaczącym wzrostem kosztów utrzymania w tym państwie członkowskim. Można jednak zauważyć, że w tym samym okresie wynagrodzenie sędziów nie było niższe niż w latach ubiegłych, ponieważ w istocie wydaje się, iż w 2022 r. wzrosło ono o 4,37 % w porównaniu z 2021 r., a w 2023 r. – o 7,8 % w porównaniu z 2022 r. Rząd polski utrzymywał, że przedmiotowe zmiany nie skutkowały „zamrożeniem” wynagrodzenia sędziów, lecz jedynie spowolnieniem tempa jego wzrostu. XL wymienia wprawdzie wielu urzędników, którzy w 2022 r. otrzymali wyższe podwyżki wynagrodzeń niż sędziowie, jednak na rozprawie rząd polski zaznaczył, że zwykli urzędnicy w tym państwie członkowskim zarabiają znacznie mniej niż sędziowie oraz że w przeciwieństwie do sędziów ich wynagrodzenia nie zostały ostatnio podwyższone.
58. Co się tyczy jakoby trwałego charakteru zmian, do których doszło w Polsce, to o ile wydaje się, że art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych był zmieniany przez trzy kolejne lata(87), o tyle wydaje się, że przepis ten nadal pozostaje w mocy. Rząd polski potwierdził na rozprawie, że każda ze zmian tego przepisu, wprowadzona ustawami wprowadzającymi przepisy szczególne służące realizacji ustaw budżetowych na lata 2021, 2022 i 2023, dotyczyła pojedynczego roku budżetowego i obowiązywała wyłącznie przez rok. Ponadto z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika w żaden sposób, że w 2024 r. zaproponowano wprowadzenie podobnych zmian w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych(88). Skutki zmian w art. 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz w systemie wynagradzania sędziów wydają się zatem ograniczone zarówno pod względem czasowym, jak i kwotowym.
59. Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że te sporne zmiany były wymierzone w wynagrodzenia otrzymywane w Polsce przez sędziów i prokuratorów lub wyodrębniały te wynagrodzenia, ponieważ analogiczne środki nie miały zastosowania do wynagrodzeń otrzymywanych przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników. Rząd polski zaznaczył zarówno w swoich uwagach na piśmie, jak i na rozprawie, iż sędziowie i prokuratorzy byli już wcześniej traktowani w sposób preferencyjny na gruncie polityki płacowej stosowanej przez to państwo w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne i urzędników. Rząd polski podniósł następnie, że w latach 2013–2018 wynagrodzenia sędziów i prokuratorów były wyłączone ze stosowanych w tym okresie środków mrożenia wynagrodzeń w sferze budżetowej. Elementy te wskazują na to, że w latach 2013–2023 wynagrodzenia sędziów nie były przedmiotem środków, które poddawałyby je niekorzystnemu traktowaniu w porównaniu z wynagrodzeniami otrzymywanymi przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników, ani nie zostały naruszone w sposób nieproporcjonalny w porównaniu z wynagrodzeniami otrzymywanymi przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników(89). Ponadto wydaje się, że w tym okresie nie doszło do znaczącego obniżenia ich wynagrodzenia(90).
60. Rząd polski uzasadnił zmiany z 2022 i 2023 r. pandemią COVID-19 i rosyjską inwazją na Ukrainę w lutym 2022 r. Moim zdaniem są to istotne, obiektywne, weryfikowalne i nadzwyczajne okoliczności, które niewątpliwie znacząco nadwyrężyły budżety wszystkich państw członkowskich, w tym również Rzeczypospolitej Polskiej, i które mogły uzasadniać obniżenie wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne i urzędników, w tym wynagrodzeń sędziów. Do obniżenia wynagrodzenia sędziów w sposób zgodny z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie jest wymagane ani zaistnienie sytuacji krajowego kryzysu budżetowego, ani wszczęcie procedury nadmiernego deficytu na podstawie art. 126 ust. 2 TFUE i Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu(91). Środki obniżenia wynagrodzeń sędziów oraz inne cięcia budżetowe mogą być uzasadnione wysiłkami na rzecz uniknięcia wystąpienia nadmiernego deficytu w danym państwie członkowskim(92). Jeśli chodzi o proporcjonalność środków przyjętych w odpowiedzi na te okoliczności, we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑146/23 zaznaczono, że wynagrodzenie otrzymane w 2022 i 2023 r. przez XL znacznie przekraczało dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia w Polsce(93).
61. Choć rozstrzygnięcie tej kwestii należy ostatecznie do sądu odsyłającego, rozważania zawarte w pkt 56–60 niniejszej opinii zdają się świadczyć o tym, że wynagrodzenie sędziów w Polsce w 2022 i 2023 r. było adekwatne do wymogu ich niezawisłości oraz wagi sprawowanego przez nich urzędu.
62. W sprawie C‑374/23 Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) wskazał, że w okresie 13 lat obejmującym lata 2008–2021 wynagrodzenie sędziów spadło o 3,2 % w ujęciu nominalnym ze względu na wpływ samych tylko zmian podatkowych. Sąd odsyłający nie przedstawił żadnych szczegółowych danych dotyczących reformy podatkowej przeprowadzonej na Litwie w 2019 r. W każdym wypadku, jak wskazano w pkt 51 niniejszej opinii, opodatkowanie wynagrodzenia sędziów pozostaje zasadniczo bez znaczenia dla oceny dokonywanej w świetle art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
63. Rząd litewski i Komisja podnoszą, że, zgodnie z art. 3 LRJ, stawka bazowa wykorzystywana na potrzeby obliczenia płacy zasadniczej sędziów oraz osób pełniących inne funkcje publiczne i innych urzędników zasadza się na jasnych i obiektywnych parametrach związanych z warunkami społeczno-gospodarczymi panującymi w Republice Litewskiej(94). Co do zasady jest ona aktualizowana corocznie i nie może być niższa niż w roku poprzednim. W sprawie C‑374/23 nie pojawiają się żadne elementy, które mogłyby sugerować, że wynagrodzenia sędziów na Litwie były przedmiotem środków, które poddawałyby je niekorzystnemu traktowaniu w porównaniu z wynagrodzeniami otrzymywanymi przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników, czy też że owe wynagrodzenia zostały naruszone w sposób nieproporcjonalny w porównaniu z wynagrodzeniami otrzymywanymi przez osoby pełniące inne funkcje publiczne i innych urzędników. Jak wynika między innymi z art. 3 LRJ, wynagrodzenie sędziów jest ustalane równolegle z wynagrodzeniami osób pełniących inne funkcje publiczne i innych urzędników. Sytuacja wygląda tak samo w przypadku systemu obowiązującego w następstwie przeprowadzonej reformy systemu wynagradzania pracowników sfery budżetowej, która została zatwierdzona w dniu 25 maja 2023 r.(95). Okoliczność, że w rezultacie tej reformy wynagrodzenia sędziów oraz osób pełniących inne funkcje publiczne i innych urzędników zostały (znacząco) podwyższone, nie podważa, na gruncie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodności z prawem kwot, które zostały uprzednio wypłacone sędziom.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) zaznaczył, że względny poziom wynagrodzeń otrzymywanych przez sędziów na Litwie stopniowo się obniżał oraz że począwszy od końca 2021 r. zbliża się on do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Na rozprawie rząd litewski utrzymywał, że wartości przedstawione przez sąd odsyłający są nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględniają kwot zaległego wynagrodzenia wypłacanych sędziom w latach 2016–2019 w następstwie wyroku Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunału konstytucyjnego Republiki Litewskiej), w którym środek obniżenia wynagrodzenia sędziów został uznany za niezgodny z konstytucją(96).
65. Choć ocena, czy wynagrodzenia sędziów w postępowaniu głównym są odpowiednie, należy ostatecznie do Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie), to na ryc. 3.36 sprawozdania CEPEJ z 2020 r.(97) i na ryc. 3.46 sprawozdania CEPEJ z 2022 r.(98) wskazano, że przeciętne wynagrodzenie brutto sędziów Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (sądu najwyższego na Litwie) było 2,2-krotnie (2018 r.) i 2,1-krotnie (2020 r.) wyższe niż przeciętne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej(99). Z porównania danych dotyczących innych państw członkowskich wynika, że w 2018 r. wynagrodzenie sędziów litewskich(100) na początku sprawowania przez nich urzędu w sądzie najwyższym tego państwa plasowało się pośrodku stawki, zaś w ujęciu względnym było ono wyższe niż wynagrodzenie otrzymywane przez sędziów sprawujących porównywalne urzędy w Austrii (1,5), Belgii (1,6), Finlandii (1,5), Francji (1,3), Chorwacji (1,7), Niderlandach (1,3), Niemczech (0,9), na Węgrzech (1,8), we Włoszech (1,9), w Luksemburgu (1,4), na Łotwie (1,9), w Słowenii (1,6), Szwecji (1,8) i Hiszpanii (2,1)(101).
Wnioski
66. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Sąd Rejonowy w Białymstoku (Polska) i Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie, Litwa) odpowiedział następująco:
Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że
nie stoi on na przeszkodzie uchwalaniu przez organy władzy ustawodawczej lub wykonawczej państw członkowskich przepisów określających lub zmniejszających wynagrodzenia sędziów, w tym w drodze układów zbiorowych zawieranych zgodnie z prawem krajowym;
zobowiązuje on państwa członkowskie do ustanowienia ram prawnych ułatwiających ustalanie wynagrodzeń sędziów, które mają na celu ochronę niezawisłości sędziowskiej poprzez zapewnienie, że poziom wynagrodzeń sędziów jest adekwatny do wagi sprawowanego przez nich urzędu; przepisy regulujące wynagrodzenia sędziów muszą opierać się na odpowiednich, obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach, które zapewniają poszanowanie zasady proporcjonalności;
wymaga on, aby każda ocena czy poziom wynagrodzenia sędziów jest odpowiedni uwzględniała wszystkie istotne czynniki społeczno-gospodarcze i odnosiła się do zmian tego wynagrodzenia na przestrzeni czasu;
wymaga on, aby wszelkie przepisy krajowe mające na celu obniżenie poziomu wynagrodzeń sędziowskich zawierały jasne uzasadnienie; takie obniżenia wynagrodzeń sędziowskich, które mogą z nich wynikać, muszą mieć charakter tymczasowy, a ich wielkość i okres obowiązywania muszą być dostosowane do wagi i utrzymujących się warunków uzasadniających ich przyjęcie; w żadnym wypadku takie środki obniżenia wynagrodzeń nie mogą prowadzić do niekorzystnego traktowania sędziów;
wymaga on, aby przepisy dotyczące wynagrodzenia sędziów oraz wszystkie środki obniżenia tych wynagrodzeń podlegały kontroli sądowej.