SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 13 de diciembre de 2018 (*)
«Ayudas de Estado — Industria química — Decisión de continuar la explotación de una empresa durante el procedimiento concursal — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado — Recurso de anulación — Afectación individual — Admisibilidad — Concepto de “ayuda de Estado” — Ventaja — Criterio del acreedor privado — Imputabilidad al Estado — Obligación de motivación»
En el asunto T‑284/15,
AlzChem AG, con domicilio social en Trostberg (Alemania), representada inicialmente por el Sr. P. Alexiadis, Solicitor, y los Sres. A. Borsos e I. Georgiopoulos, abogados, y posteriormente por los Sres. Alexiadis y Borsos, la Sra. E. Kazili y los Sres. P. Oravec y K. Csach, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. G. Conte y la Sra. L. Armati, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Eslovaca, representada por la Sra. B. Ricziová, en calidad de agente,
Fortischem a.s., con domicilio social en Nováky (Eslovaquia), representada por los Sres. C. Arhold, P. Hodál y M. Staroň, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE, por el que se solicita la anulación del artículo 2 de la Decisión (UE) 2015/1826 de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) ejecutada por Eslovaquia en favor de NCHZ (DO 2015, L 269, p. 71),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. G. Berardis, Presidente, y por el Sr. S. Papasavvas y la Sra. O. Spineanu-Matei (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de abril de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
I. Antecedentes del litigio
1 La demandante, AlzChem AG, es una sociedad que tiene su domicilio social en Alemania y ejerce su actividad en varios mercados de productos de química fina en determinados Estados miembros de la Unión Europea, entre ellos, la República Eslovaca.
2 Novácké chemické závody, a.s. v konkurze (en lo sucesivo, «NCHZ») era un productor químico de propiedad privada con tres divisiones. Esta sociedad explotaba una fábrica de productos químicos situada en la región de Trenčín (Eslovaquia). Las actividades principales de la empresa eran la producción de carburo de calcio y gases técnicos, la producción de cloruro de polivinilo (PVC) y sus subproductos y, cada vez más, de productos de química pesada y fina de reducido tonelaje.
3 El 8 de octubre de 2009, NCHZ, tras declarar su incapacidad para mantener su actividad y su estado de insolvencia, entró en procedimiento concursal.
4 El 5 de noviembre de 2009, la República Eslovaca aprobó la zákon č. 493/2009 Z.z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa strategických spoločností a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Ley n.o 493/2009 sobre determinadas medidas relativas a las sociedades estratégicas y sobre la modificación de determinadas leyes; en lo sucesivo, «Ley sobre las sociedades estratégicas»). Esta Ley, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, otorgaba al Estado un derecho preferente para adquirir empresas estratégicas sometidas a un procedimiento concursal y exigía la presencia de un administrador concursal (en lo sucesivo, «administrador») para garantizar la continuación de la explotación de la empresa estratégica durante el procedimiento. El 2 de diciembre de 2009, NCHZ fue declarada empresa estratégica por las autoridades eslovacas en virtud de dicha Ley y disfrutó de tal condición hasta la expiración de esta, el 31 de diciembre de 2010. NCHZ fue la única empresa a la que se aplicó la referida Ley (en lo sucesivo, «primer período concursal»).
5 Después del 31 de diciembre de 2010, se aplicó a NCHZ la zákon č. 7/2005 Z.z. o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Ley n.o 7/2005 relativa a la insolvencia y la reestructuración y por la que se modifican determinadas leyes; en lo sucesivo, «Ley concursal») (en lo sucesivo, «segundo período concursal»). En la reunión conjunta de 26 de enero de 2011, celebrada entre los acreedores ordinarios —agrupados en el seno de la junta de acreedores (en lo sucesivo, «junta de acreedores»)— y los acreedores privilegiados afectados (en lo sucesivo, «reunión de 26 de enero de 2011»), el entonces administrador los informó de que los gastos de explotación generados por la actividad de NCHZ eran superiores a los ingresos de explotación. Además, expuso a los acreedores su análisis económico de 23 de diciembre de 2010 (en lo sucesivo, «análisis económico»), que fue completado con una presentación de los directivos. Los acreedores mencionados decidieron entonces continuar la explotación de NCHZ (en lo sucesivo, «decisión de 26 de enero de 2011»). Una vez aprobada esta decisión mediante resolución del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín, Eslovaquia) de 17 de febrero de 2011 [en lo sucesivo, «resolución del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín)» o «resolución de 17 de febrero de 2011»], el administrador prosiguió esta explotación. En el presente asunto, según la Ley concursal, la junta de acreedores, los acreedores privilegiados y el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) componían el órgano competente (en lo sucesivo, «órgano competente»).
[omissis]
10 Por carta de 2 de julio de 2013, la Comisión notificó a las autoridades eslovacas su decisión de incoar el procedimiento formal de examen establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (DO 2013, C 297, p. 85), en relación, por un lado, con la autorización del Estado, mediante la Ley sobre las sociedades estratégicas, de continuar la explotación de NCHZ desde diciembre de 2009 hasta diciembre de 2010 y, por otra, con la decisión de los acreedores de enero de 2011 de continuar con las actividades de NCHZ tras la expiración de la Ley sobre las sociedades estratégicas. Además, la Comisión expresó sus dudas sobre el carácter incondicional de la licitación mediante la cual se vendió NCHZ y consideró que había claros indicios de que no se había interrumpido la continuidad económica entre NCHZ y la nueva entidad.
[omissis]
II. Decisión impugnada
13 El 15 de octubre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2015/1826, relativa a la ayuda estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) ejecutada por Eslovaquia en favor de NCHZ (DO 2015, L 269, p. 71; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
14 La Comisión consideró que la declaración de NCHZ como empresa estratégica (en lo sucesivo, «primera medida») constituía una ventaja selectiva en favor de dicha empresa, era imputable al Estado, implicaba la utilización de fondos públicos y falseaba la competencia en un mercado abierto a los intercambios entre los Estados miembros. La Comisión llegó pues a la conclusión de que dicha medida constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y de que esta ayuda era ilegal e incompatible con el mercado interior (considerandos 110 y 114 a 124 de la Decisión impugnada). Tras evaluar que el importe de la ayuda de Estado ascendía a 4 783 424,10 euros, consideró que la ayuda debía recuperarse de NCHZ y que la orden de recuperación debía ampliarse a Fortischem, que mantenía un vínculo de continuidad económica con NCHZ (considerandos 101 y 174 de la Decisión impugnada).
15 En cambio, la Comisión estimó que la continuación de las operaciones de NCHZ en virtud de la decisión de 26 de enero de 2011 (en lo sucesivo, «segunda medida») no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, puesto que no se cumplían al menos dos de los requisitos acumulativos necesarios para definir una ayuda de Estado, a saber, la imputabilidad de la medida al Estado y la existencia de una ventaja económica.
16 La parte dispositiva de la Decisión impugnada está redactada en los siguientes términos:
«Artículo 2
La decisión de permitir la [continuación] de las operaciones de NCHZ tras la expiración de la Ley, apoyada en la decisión de la junta de acreedores, no constituyó ayuda estatal a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1.
[…]
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la [República Eslovaca].»
[omissis]
V. Fundamentos de Derecho
[omissis]
B. Sobre el fondo
[omissis]
2. Sobre la imputabilidad al Estado de la continuación de la explotación de NCHZ durante el segundo período concursal (segundo motivo)
[omissis]
b) Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación en relación con la imputabilidad de la segunda medida al Estado debido a la aprobación por el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) de la decisión de 26 de enero de 2011 (primera parte del segundo motivo)
97 La demandante aduce que, como indica la Comisión en el considerando 46 de la Decisión impugnada, en su condición de parte interesada, alegó que la decisión de autorizar el mantenimiento del funcionamiento de NCHZ era imputable al Estado, en especial porque el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) había confirmado tal decisión y la había hecho vinculante.
98 Ahora bien, aunque la Comisión admite en los considerandos 14, 33, 35, 36 y 102 de la Decisión impugnada la intervención del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) en el proceso de toma de decisiones, guarda silencio, en los considerandos 103 y 104 de la Decisión impugnada, en los que se expone su análisis de la cuestión de la imputabilidad de la segunda medida al Estado, sobre el papel desempeñado por dicho tribunal. La demandante concluye que, pese a que las resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales suelen considerarse imputables al Estado, la Comisión no ha aportado ninguna indicación que pueda explicar la razón por la cual la resolución del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) carecía de pertinencia o, en el supuesto de que fuera pertinente, la razón por la cual no fue suficiente para poder imputar la segunda medida al Estado.
99 La Comisión opina que la Decisión impugnada está suficientemente motivada. Considera haber presentado de manera clara e inequívoca el razonamiento que siguió, permitiendo con ello a la demandante entender tal razonamiento, y al Tribunal General, ejercer su control jurisdiccional. La Comisión sostiene que ya ha puntualizado que, en una situación en la que todos los acreedores, la mayoría de los cuales son privados, deciden expresamente que redunda en su interés económico permitir que se mantengan las actividades de la empresa insolvente, esa decisión no es imputable al Estado por el mero hecho de que un tribunal la confirme posteriormente y la declare vinculante. Según la Comisión, si bien la demandante puede discrepar de que este enfoque sea procedente, no puede alegar no haber comprendido la lógica que subyace tras la conclusión de la Comisión, porque, a pesar de la concisión de la Decisión impugnada sobre ese punto, el razonamiento se desprende sin ambigüedad de esta, en particular de sus considerandos 102 a 104.
100 Con carácter preliminar, ha de entenderse que, mediante sus alegaciones, la demandante invoca, en esencia, el incumplimiento de la obligación de motivación con respecto al papel del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) en el proceso de toma de decisiones.
101 Debe señalarse que, en el considerando 102 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que «todos los acreedores de la junta de acreedores y los acreedores [privilegiados] acordaron, en enero de 2011, que NCHZ siguiera funcionando» y que «esta decisión fue confirmada posteriormente por el [súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín)] de conformidad con la Ley concursal […] y, por consiguiente, adquirió un carácter vinculante para el administrador».
102 En el considerando 103 de la Decisión impugnada, la Comisión trató la cuestión de la eventual existencia de un derecho de veto de la junta de acreedores y de los acreedores privilegiados y concluyó, a este respecto, que «ningún organismo estatal podría haber exigido la ejecución de sus intereses para impedir que siguieran acumulándose las deudas».
103 En el considerando 104 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que «p[odía] concluirse que la continuación de las operaciones de NCHZ se basó en una decisión determinada por los acreedores privados, ya que los acreedores públicos no estaban facultados para vetar que NCHZ continuara operando» y que «por este motivo, la decisión de continuar la explotación de NCHZ tras la expiración de la Ley no p[odía] considerarse imputable al Estado».
104 Es manifiesto que, habida cuenta de las circunstancias del presente asunto y con arreglo a las disposiciones de la Ley concursal, el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) formaba parte del órgano competente que debía decidir sobre la continuación de la explotación de NCHZ y que, con arreglo al artículo 83, apartado 4, de esta Ley, el administrador estaba vinculado por la resolución de 17 de febrero de 2011.
105 Pues bien, debe señalarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión no indicó claramente cómo había entendido el papel del súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) en el proceso de toma de decisiones. En los considerandos 14, 26 y 32 de la Decisión impugnada y en el artículo 2 de esta, la Comisión únicamente mencionó la decisión de 26 de enero de 2011, sin referirse a la intervención de este tribunal (véase el apartado 78 de la presente sentencia), mientras que, en los considerandos 33, 35, 36 y 102 de la Decisión impugnada, sí hizo referencia a la resolución de dicho tribunal, pero sin explicar su papel preciso en el presente asunto, habida cuenta de los términos del artículo 83, apartado 4, de la Ley concursal, lo que parecía sugerir que tal tribunal solo intervenía para aprobar la decisión de 26 de enero de 2011 y declararla vinculante (véase, en particular, el considerando 33 de la Decisión impugnada).
106 Además, aunque en su apreciación de la decisión de continuar la explotación de NCHZ durante el segundo período concursal la Comisión mencionó, en el considerando 102 de la Decisión impugnada, la existencia de la resolución de 17 de febrero de 2011, procede señalar que, en ninguno de los considerandos 103 a 112 de esta Decisión, y más específicamente en los considerandos 103 y 104, se hace referencia a dicha resolución. La Comisión únicamente aludió a la decisión de 26 de enero de 2011.
107 Por otra parte, como indicó la Comisión en la vista oral, no cabe excluir que una medida pueda considerarse una decisión imputable al Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, a raíz de una resolución de un órgano jurisdiccional nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de octubre de 2016, DEI y Comisión/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, apartados 59, 77 y 81, y de 3 de marzo de 2016, Simet/Comisión, T‑15/14, EU:T:2016:124, apartados 38, 44 y 45).
108 En este contexto, debe considerarse que la Comisión debería haber expuesto en la Decisión impugnada las razones que la llevaron a concluir que la decisión de continuar la explotación de NCHZ no era imputable al súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín).
109 A este respecto, en cuanto a la alegación de la Comisión de que presentó de manera clara e inequívoca el razonamiento que siguió, debe indicarse que sus explicaciones, recogidas en el apartado 99 de la presente sentencia, no se desprenden en absoluto de la Decisión impugnada, sino de los escritos que ha remitido al Tribunal General, con los que, contrariamente a lo que aduce, ha completado la motivación de la Decisión impugnada. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 74 de la presente sentencia, la motivación debe figurar en el propio cuerpo de la Decisión impugnada y no puede ser explicitada por primera vez y a posteriori ante el juez de la Unión.
110 Por lo tanto, tal como mantiene la demandante, la Comisión no expuso en la Decisión impugnada las razones por las cuales la resolución del súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) no tuvo incidencia alguna en el análisis de la Comisión sobre la imputabilidad de la medida examinada.
111 Además, en la vista oral, el Tribunal General, en aras de una mejor comprensión, preguntó a la Comisión si, habida cuenta de las disposiciones de la Ley concursal, el tribunal que interviene con arreglo al artículo 83, apartado 4, de dicha Ley, como el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) en el presente asunto, debe examinar únicamente si se respetan los aspectos formales de la decisión de los acreedores o si debe comprobar además el fundamento de dicha decisión y, en su caso, puede tomar una decisión diferente. Es preciso señalar que la Comisión no supo dar una respuesta a este respecto. Se limitó a sostener que, en el presente asunto, el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) no tenía más opción que confirmar la decisión de 26 de enero de 2011, sin sostener con ello que el control de dicho tribunal estuviera limitado jurídicamente.
112 De lo anterior se deduce que, habida cuenta del contexto particular en el que el súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) intervino en este asunto, en el que era miembro del órgano competente, la Decisión impugnada adolece de falta de motivación sobre la imputabilidad al Estado de la decisión de continuar la explotación de NCHZ durante el segundo período concursal.
[omissis]
3. Sobre la existencia de una ventaja económica concedida como consecuencia de la decisión de continuar la explotación de NCHZ durante el segundo período concursal (primera parte del primer motivo)
[omissis]
c) Sobre la aplicación errónea del criterio del acreedor privado (primera imputación)
[omissis]
3) Sobre la comparabilidad de la situación de los acreedores públicos y privados
[omissis]
i) Sobre la consideración del Estado como acreedor único
[omissis]
184 Debe considerarse que, tal como aduce la Comisión —apoyada por la República Eslovaca y Fortischem—, la alegación de la demandante a este respecto parte de la premisa de que la Comisión no debería haber tenido en cuenta a cada acreedor público de forma individualizada, sino a la República Eslovaca como acreedor público único, en representación de todos los acreedores públicos afectados.
185 Pues bien, tanto la Comisión como las coadyuvantes invocan el carácter erróneo de esta premisa, ya que, según ellas, se desprende del criterio del acreedor privado que cada acreedor público debe pronunciarse en función de las características de los créditos que posee frente al deudor de que se trate y que debe compararse la decisión de cada acreedor público con la que un acreedor privado habría tomado en la misma situación.
186 Ha de comenzar indicándose que la demandante no invoca ninguna jurisprudencia en apoyo de su alegación y se limita a cuestionar que la jurisprudencia invocada por la Comisión pueda respaldar la tesis de esta. La demandante estima que no se ha resuelto esta cuestión, mientras que la Comisión considera que no había por qué hacerlo, puesto que tal cuestión es inherente a la propia aplicación del criterio del acreedor privado.
187 En primer lugar, en la sentencia de 11 de julio de 2002, HAMSA/Comisión (T‑152/99, EU:T:2002:188), invocada por la Comisión, el juez de la Unión consideró que correspondía a la Comisión determinar si la condonación de deuda que cada uno de los organismos públicos de que se trataba había concedido era manifiestamente más importante que la que habría otorgado un hipotético acreedor privado que se encontrara, con respecto a la demandante, en una situación análoga a la del organismo público correspondiente y que tratara de recuperar las cantidades que se le adeudaban. Según el juez de la Unión, los acreedores deben optar entre el importe que se les ofrece en el convenio propuesto, por un lado, y el importe que esperan poder recuperar tras la eventual liquidación de la empresa, por otro; su opción se ve influida por una serie de factores, como su condición de acreedor privilegiado u ordinario, la naturaleza y amplitud de las eventuales garantías que posea, su apreciación de las posibilidades de saneamiento de la empresa, así como el beneficio que obtendría en caso de liquidación (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2002, HAMSA/Comisión, T‑152/99, EU:T:2002:188, apartados 168 y 170).
188 Por lo tanto, se desprende de la sentencia de 11 de julio de 2002, HAMSA/Comisión (T‑152/99, EU:T:2002:188), en particular de sus apartados 166 a 172, que el juez de la Unión preconiza un examen de la situación individual de los acreedores públicos, principalmente en función de su condición de acreedores ordinarios o privilegiados, para determinar, en esencia, si la elección de estos va más allá de lo que justifican las exigencias comerciales o si puede explicarse por la voluntad de conceder una ventaja a la empresa de que se trate. De ello se deduce que el juez de la Unión considera que los acreedores públicos no deben ser considerados como una entidad única, sino que es necesario tener en cuenta sus características particulares.
189 Por otra parte, debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual la sentencia de 11 de julio de 2002, HAMSA/Comisión (T‑152/99, EU:T:2002:188), no es pertinente, ya que, en el asunto que dio lugar a esa sentencia, todos los acreedores públicos concedieron condonaciones de deuda a la beneficiaria de la ayuda controvertida, mientras que, en el presente asunto, los intereses de la aseguradora social manifiestamente no se tuvieron en cuenta para aplicar el criterio del acreedor privado, puesto que los intereses de esta última se tuvieron en cuenta considerándola acreedora después de la apertura del proceso concursal (considerando 110 de la Decisión impugnada) (véanse los apartados 161 a 163 de la presente sentencia).
190 Por último, debe señalarse que las consideraciones de la sentencia de 11 de julio de 2002, HAMSA/Comisión (T‑152/99, EU:T:2002:188), apartados 168 y 170, se retomaron en la sentencia de 17 de mayo de 2011, Buczek Automotive/Comisión (T‑1/08, EU:T:2011:216), apartado 84.
191 En segundo lugar, por lo que respecta a la sentencia de 11 de septiembre de 2012, Corsica Ferries France/Comisión (T‑565/08, EU:T:2012:415), apartados 85 a 94, también invocada por la Comisión, debe considerarse que, como aduce la demandante, carece de pertinencia en el presente asunto. En efecto, la cuestión planteada era si la Comisión había definido de manera inequívoca las actividades económicas del Estado francés para las que podía existir eventualmente una necesidad de protección de la imagen de marca, pero no se trataba de averiguar si el Estado debía haber sido considerado acreedor único.
192 En tercer lugar, debe recordarse que, en las sentencias citadas en el apartado 61 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia indicó la necesidad de tener en cuenta, al aplicar el principio del acreedor privado, a un acreedor privado que se encontrara en una situación lo más semejante posible a la del acreedor público y que deseara obtener el pago de las cantidades que le adeudaba un deudor que pasara por dificultades financieras, lo que supone no tener que considerar al Estado como un acreedor único, que agrupa a todos los acreedores públicos afectados.
193 En cuarto lugar, como señala acertadamente la Comisión, según la jurisprudencia aplicable en materia de ayudas de Estado, en ciertas ocasiones, es necesario establecer una distinción entre el papel del Estado como operador económico y su papel como autoridad pública (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, C‑278/92 a C‑280/92, EU:C:1994:325, apartado 22). De ello se desprende que, en materia de ayudas de Estado, el Estado no debe considerarse necesariamente como una entidad única.
[omissis]
196 De todo lo anterior resulta que el hecho de considerar al Estado como un acreedor único podría llevar a admitir que algunos acreedores públicos deberían tomar una decisión contraria a sus intereses y no adoptar un comportamiento similar al de un acreedor privado que se encontrara en la misma situación, en contra de lo que determina la jurisprudencia citada en el apartado 61 de la presente sentencia. Por lo tanto, debe desestimarse la alegación de la demandante relativa a la consideración del Estado como acreedor único.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
decide:
1) Anular el artículo 2 de la Decisión (UE) 2015/1826 de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) ejecutada por Eslovaquia en favor de NCHZ.
2) Condenar a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas y con las de AlzChem AG.
3) La República Eslovaca y Fortischem a.s. cargarán con sus propias costas.
Berardis | Papasavvas | Spineanu-Matei |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de diciembre de 2018.
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