Дело T‑286/15
KF
срещу
Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN)
„Жалба за отмяна и искане за обезщетение — Персонал на SATCEN — Договорно наети служители — Компетентност на юрисдикциите на Съюза — Обща външна политика и политика на сигурност — Член 24 ДЕС — Членове 263, 268, 270 и 275 ДФЕС — Член 47 от Хартата на основните права — Равно третиране — Решения 2014/401/ОВППС и 2009/747/ОВППС — Комисия по жалбите на SATCEN — Възражение за незаконосъобразност — Искане за съдействие — Ред за провеждане на административното разследване — Временно отстраняване от длъжност — Дисциплинарно производство — Освобождаване от длъжност — Принцип на добра администрация — Изискване за безпристрастност — Право на изслушване — Достъп до преписката — Извъндоговорна отговорност — Преждевременно искане за обезщетение — Неимуществена вреда“
Резюме — Решение на Общия съд (девети разширен състав) от 25 октомври 2018 г.
1. Обща външна политика и политика на сигурност — Компетентност на съда на Съюза — Актове, които Сателитният център на Европейския съюз е приел за прекратяване на договора с един от своите служители — Включване
(член 19, параграф 1 ДЕС и член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 263 ДФЕС, член 268 ДФЕС, член 270 ДФЕС, член 275, първа алинея ДФЕС и член 340, втора алинея ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; глава VII от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него; член 91 от Правилника за длъжностните лица и приложение IX към него)
2. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Възможност на Съвета да изключи компетентността на Общия съд да се произнася по споровете между SATCEN и неговите служители — Липса
(член 19, параграф 1, първа алинея ДЕС; член 256 ДФЕС и член 263, пета алинея ДФЕС; член 28, параграф 6 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
3. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Обжалване по съдебен ред на решението, с което се отхвърля подадената по административен ред жалба — Допустимост
(член 28, параграфи 1—3 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета; член 90 от Правилника за длъжностните лица)
4. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Правно основание
(членове 263, 268 и 270 ДФЕС; Решения 2009/747/ОВППС и 2014/401/ОВППС на Съвета; член 1 и член 1а, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица; член 3а, параграф 1, буква б) от Условията за работа на другите служители)
5. Жалба за отмяна — Жалба, която всъщност се отнася до спор с договорен характер — Отмяна на акт, който се вписва в договорен контекст — Липса на компетентност на съда на Съюза — Недопустимост
(членове 263 и 288 ДФЕС)
6. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Увреждащ акт — Понятие — Образуване на дисциплинарно производство — Подготвителен акт — Изключване — Възможност за оспорване по повод на жалба срещу обжалваемо решение
(член 263 ДФЕС; Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
7. Възражение за незаконосъобразност — Обхват — Актове, срещу които може да се повдигне възражение за незаконосъобразност — Акт от общ характер, на който се основава обжалваното решение — Необходимост от правна връзка между обжалвания акт и оспорения акт от общ характер — Последици от незаконосъобразността на акт с общо приложение
(член 277 ДФЕС)
8. Жалба за отмяна — Обжалван акт — Преценка на законосъобразността в зависимост от наличните данни към момента на приемането на акта — Жалба срещу решение, прието на основание на разпоредба, която впоследствие съдът на Съюза е отменил — Отхвърляне — Нарушение на правото на ефективна съдебна защита — Липса
(член 263 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 28, параграф 6 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
9. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Производство — Изслушване на заинтересованото лице от директора на SATCEN — Изслушване преди решението на директора да сезира дисциплинарната комисия — Предмет
(член 10 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
10. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Разследване, предхождащо образуването на дисциплинарното производство — Право на преценка на директора на SATCEN
(член 10 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
11. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Изискване за безпристрастност — Понятие
(член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
12. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Право на изслушване и на достъп до преписката
(член 41, параграф 2, буква а) от Хартата на основните права на Европейския съюз)
13. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Разследване, предхождащо образуването на дисциплинарното производство — Предмет — Разследване на предполагаем психически тормоз — Изпращане на въпросник от разследващия служител на оплакалите се лица, в който от тях се иска да определят на какви категории поведение на разследвания служител са били свидетели — Недопустимост
(член 10 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
14. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Разследване, предхождащо образуването на дисциплинарното производство — Задължение на администрацията за поверителност — Граници — Задължение за запазване на поверителност след приключване на разследването, за да се предотврати достъпът на разследвания служител до преписката — Липса
(член 10 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
15. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Разследване, предхождащо образуването на дисциплинарното производство — Разследване, в което са допуснати процесуални нарушения — Последици
(член 41, параграф 2, букви a) и б) от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2009/747/ОВППС на Съвета; член 10 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
16. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Дисциплинарен режим — Временно отстраняване на служител от длъжност — Задължение за предварително изслушване на заинтересованото лице — Обхват — Приемане на решението за временно отстраняване от длъжност, без на съответния служител да са предоставени документите, на които се основават заключенията от разследването на неговото поведение — Недопустимост
(член 41, параграф 2, букви a) и б) от Хартата на основните права на Европейския съюз; Решение 2009/747/ОВППС на Съвета; член 18 от Решение 2009/747/ОВППС на Съвета и приложение IX към него)
17. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Извъндоговорна отговорност — Поправяне на вреда, причинена на служител — Задължение на администрацията за полагане на грижа
(член 270 ДФЕС; Решение 2009/747/ОВППС на Съвета; членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)
18. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Отменително решение — Последици — Задължение за приемане на мерки за изпълнение — Съдебно решение за отмяна на решение за прекратяване на договора на служител, извършено след дисциплинарно производство — Искане за обезщетяване на жалбоподателя за претърпените имуществени вреди — Преждевременност на искането
(член 266 ДФЕС; Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
19. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Иск за обезщетение — Отмяна на обжалвания незаконосъобразен акт, която не е достатъчно средство за поправяне на неимуществената вреда — Решения за временно отстраняване и за освобождаване от длъжност на служител след административно разследване, в което са допуснати нарушения
(Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
20. Агенции на Европейския съюз — Сателитен център на Европейския съюз (SATCEN) — Правилник за персонала — Производство по обжалване — Обжалване пред съда на Съюза — Искане за обезщетение, свързано с искане за отмяна — Отхвърляне на искането за отмяна, което води до отхвърляне на искането за обезщетение
(Решение 2009/747/ОВППС на Съвета)
1. Съдът на Съюза е компетентен да се произнесе по спор между Сателитния център на Европейския съюз (SATCEN) и бивш договорно нает служител, при който последният иска както отмяната на няколко взети срещу него решения, сред които по-специално решения за временно отстраняване от длъжност, за образуване на дисциплинарно производство и за освобождаване от длъжност, така и обезщетение. Тази компетентност произтича съответно, що се отнася до контрола за законосъобразността на обжалваните решения, от член 263 ДФЕС, а що се отнася до искането за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза, от член 268 ДФЕС във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС, като се вземат предвид член 19, параграф 1 ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Всъщност обстоятелството, че обжалваните решения са приети в рамките на дейността на орган, работещ в областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), само по себе си не означава, че юрисдикциите на Съюза не са компетентни да се произнесат по настоящия спор. Всъщност член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС въвеждат изключение от правилото за обща компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда на Европейския съюз, за да осигурява спазването на правото при тълкуването на Договорите, и поради това трябва да се тълкуват стеснително. Също така, макар член 47 от Хартата да не може да създаде компетентност за Съда на Европейския съюз, когато Договорите я изключват, принципът на ефективна съдебна защита все пак предполага изключването на компетентността на юрисдикциите на Съюза в областта на ОВППС да се тълкува стеснително. Освен това решенията за временно отстраняване от длъжност, за образуване на дисциплинарно производство и за освобождаване от длъжност са само актове на управление на персонала, които, предвид техните основания, цели и контекста на приемането им, не са имали за цел да допринесат за провеждането, определянето или прилагането на ОВППС по смисъла на член 24, параграф 2 ДЕС, нито, по-конкретно, да изпълняват задачите на SATCEN в областта на ОВППС. В този контекст Решение 2009/747 относно Правилника за персонала на SATCEN предвижда в глава VII и в приложение IX дисциплинарен режим, който прилича на установения в дял VI от Правилника за длъжностните лица и в приложение IX към него.
Поради това следва да се приеме, че спорът прилича на споровете между институция, орган, служба или агенция на Съюза извън рамките на ОВППС и един от нейните длъжностни лица или служители, които спорове могат да бъдат отнесени пред юрисдикциите на Съюза в съответствие с член 270 ДФЕС. Не може обаче да се приеме, че изключването на компетентността на Съда на Европейския съюз в областта на ОВППС се простира дотам, че да изключи компетентността на съда на Съюза да контролира законосъобразността на обжалваните актове, които са издадени от орган на Съюза, макар че съдът на Съюза е компетентен да контролира законосъобразността на идентични актове — що се отнася до тяхното съдържание, до преследваните с тях цели, до процедурата, довела до приемането им и до контекста, свързан с това приемане — когато такива актове засягат институция, орган, служба или агенция на Съюза, чиято задача е извън ОВППС. Всяко друго тълкуване би довело до изключване, в нарушение на принципа на равно третиране, на служителя на орган на Съюза от областта на ОВППС от системата за съдебна защита, с която разполагат служителите на Съюза.
(вж. т. 83—85, 91, 93, 95—97 и 99)
2. Съгласно член 263, пета алинея ДФЕС актовете за създаване на органи, служби и агенции на Съюза могат да предвиждат специфични условия и правила относно исковете, заведени от физически или юридически лица срещу актове на тези органи, служби или агенции, предназначени да произведат правно действие спрямо тях.
Що се отнася до Решение 2009/747 относно Правилника за персонала на Сателитния център на Европейския съюз (SATCEN), тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че предоставя на Съвета правото да изключи в това решение всякакъв съдебен контрол от юрисдикциите на Съюза върху актовете, приети от директора на това образувание и предназначени да произведат правно действие в рамките на вътрешната му дейност, като възложи на комисията по жалбите изключителната компетентност да се произнася, без страните да могат да обжалват решението по споровете между SATCEN и неговия персонал, както е посочено в член 28, параграф 6 от Правилника за персонала на SATCEN. Приемането на такова тълкуване би накърнило компетентността на съда на Съюза да осигури спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, както изисква член 19, параграф 1, първа алинея, второ изречение ДЕС. „[С]пецифични[те] условия и правила“ по смисъла на член 263, пета алинея ДФЕС обаче трябва да бъдат тълкувани в смисъл, че се отнасят до създаването от служба или агенция на Съюза на чисто вътрешни условия и правила, които предхождат съдебното обжалване и които уреждат по-специално функционирането на механизъм за самоконтрол или развитието на производство за решаване на спора по взаимно съгласие, за да се избегне съдебен спор пред юрисдикциите на Съюза.
От това следва, че член 28, параграф 6 от Правилника за персонала на SATCEN е несъвместим с Договорите, и по-специално с член 19 ДЕС и член 256 ДФЕС, тъй като предвижда, че комисията по жалбите има задължителна и изключителна компетентност да разрешава споровете между SATCEN и неговите служители, при положение че Общият съд е компетентен да разглежда и да се произнася като първа инстанция по такива жалби и искания.
(вж. т. 106, 107 и 109)
3. Вж. текста на решението.
(вж. т. 115)
4. Член 270 ДФЕС не е приложим към споровете между Сателитния център на Европейския съюз (SATCEN) и неговите служители. Всъщност съгласно тази разпоредба Съдът на Европейския съюз е компетентен по всеки спор между Съюза и негови служители, в границите и при условията, определени в Правилника за длъжностните лица на Съюза и условията за работа на другите служители на Съюза. В това отношение, видно от член 1 и член 1а, параграф 2 от Правилника във връзка с член 3а, параграф 1, буква б) от Условията за работа на другите служители на Съюза, тези разпоредби са приложими за договорно наетите служители на орган, служба или агенция на Съюза единствено ако актът за създаване на този орган, служба или агенция предвижда това. Що се отнася обаче до договорно наетите служители на SATCEN, нито Решение 2014/401, свързано с ОВППС, нито Решение 2009/747 относно Правилника за персонала на SATCEN предвиждат приложимост на Правилника за длъжностните лица и на условията за работа на другите служители. Следователно жалба на служител на SATCEN за отмяна попада в приложното поле на член 263 ДФЕС, а искането му за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза — в това на член 268 ДФЕС.
(вж. т. 122 и 123)
5. Вж. текста на решението.
(вж. т. 125)
6. Вж. текста на решението.
(вж. т. 141 и 143)
7. Вж. текста на решението.
(вж. т. 155—157)
8. Вж. текста на решението.
(вж. т. 164—166)
9. Вж. текста на решението.
(вж. т. 173)
10. Вж. текста на решението.
(вж. т. 175)
11. Вж. текста на решението.
(вж. т. 176)
12. Вж. текста на решението.
(вж. т. 177)
13. Целта на административното разследване на служител на Сателитния център на Европейския съюз (SATCEN), последвало твърдения за неизпълнение на професионалните задължения, е да установи дали са налице деянията, в които този служител е обвинен, и при това положение трябва да се състои в надлежно и безпристрастно установяване на всички конкретни и релевантни обстоятелства в настоящия случай. В това отношение, когато директорът на SATCEN е сезиран с оплакване, което поставя под въпрос цялостното отношение на служителя, като го квалифицира като „тормоз“, разследващият служител трябва да прикани оплакалите се лица да докажат твърдените факти и да прецени дали те са изчерпателни и съгласувани, преди евентуално да ги квалифицира от правна гледна точка.
При това положение, когато разследващият служител изпраща на оплакалите се лица въпросник относно тормоза с няколко възможни отговора, по същество съответстващи на общите категории поведение, които биха могли да бъдат характеризирани като „психически тормоз, целта на подобна инициатива е не да установи дали са налице конкретно твърдените факти, а да поиска от адресатите на въпросника да изразят общо и абстрактно как възприемат категориите поведение, които считат, че са констатирали у разследвания служител. Вярно е, че SATCEN разполага с широка свобода на преценка както по въпроса дали изобщо да започне разследване, така и когато определя по какъв ред на практика да го проведе. Въпреки това, когато изпраща до хората, работещи ежедневно със съответния служител, въпросник с няколко възможни отговора, в който той е посочен и определен лично, SATCEN не е проявил предпазливостта и грижата, необходими в спор между институция на Съюза и един от нейните служители.
(вж. т. 198—201)
14. В рамките на вътрешно административно разследване, проведено в отговор на оплакване, администрацията е длъжна да претегли две права, които биха могли да си противоречат, а именно правото на лицето, срещу което е подадено оплакването, да упражни правото си на защита и правото на подалото оплакването лице неговото оплакване да бъде разгледано надлежно, като правото на последното лице се изразява в задължение на администрацията за поверителност, по силата на което тя е длъжна да се въздържа от всякакви действия, които могат да застрашат резултатите от разследването.
Такова претегляне на противоречащи права обаче не следва да се извършва, когато резултатите от административното разследване вече са били получени, така че правилното протичане на това разследване не е могло да бъде застрашено от разкриването на показания на лицето, срещу което е подадена жалбата.
(вж. т. 221 и 222)
15. Вж. текста на решението.
(вж. т. 225, 229 и 230)
16. Решението за временно отстраняване от длъжност на служител на Сателитния център на Европейския съюз (SATCEN) на основание член 18 от приложение IX към Правилника за персонала на SATCEN, взето при обвинение в тежко нарушение, е индивидуална мярка с неблагоприятни последици, която поради това следва да бъде приета при спазване на правото на защита, и в частност на правото на изслушване. При това положение, освен ако по надлежния ред не бъдат установени особени обстоятелства, решение за временно отстраняване от длъжност може да бъде прието едва след като служителят получи възможност надлежно да изложи становището си по уличаващите го доказателства, на които компетентният орган възнамерява да основе това решение.
В това отношение, от една страна, от разпоредбите на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права на Европейския съюз е видно, че всяко лице разполага с право на достъп до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна. От това следва, че служител на SATCEN има право на достъп до информацията, с която разполага неговият работодател и която може да му позволи да разбере съдържанието на твърденията, обосновали временното отстраняване от длъжност, за да може да докаже по-специално че не носи отговорност за посочените деяния, че не става въпрос за тежки нарушения, които да обосноват решение за временно отстраняване от длъжност, че не е достатъчно вероятно или сигурно, че тези деяния са извършени, така че разглежданото временно отстраняване от длъжност е незаконосъобразно. От друга страна, за да се зачете правото на изслушване, гарантирано от член 41, параграф 2, буква а) от Хартата, необходимо е също така на етапа, на който от съответния служител е поискано да представи обясненията си, администрацията да го уведоми достатъчно точно за евентуалните последици, произтичащи от въпросната информация.
В този контекст фактът, че релевантната информация не е съобщена на съответния служител, не може да бъде обоснован с необходимостта да се защити ефективността на административното разследване на деянията, в които съответният служител лице е обвинен, доколкото към момента на приемане на решението за временно отстраняване от длъжност разследването е приключило и докладът от него е изпратен на директора на SATCEN.
(вж. т. 235—237)
17. Когато действа в качеството на работодател, Съюзът носи по-голяма отговорност, която се изразява в задължението да поправи всички вреди, причинени на неговия персонал от всяко неправомерно действие в качеството му на работодател. Всъщност за разлика от всеки друг частноправен субект длъжностното лице или служителят на Съюза е свързан с институцията, органа, службата или агенцията, на която е подчинен, чрез служебно правоотношение, съдържащо баланс от специфични насрещни права и задължения, чиято цел е главно да запази отношението на доверие, което трябва да съществува между администрацията и нейните длъжностни лица и служители, за да се гарантира на гражданите доброто изпълнение на възложените на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза задачи от общ интерес. Макар тези принципи да са развити в контекста на жалби, подадени на основание член 270 ДФЕС и членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица, те следва да се приложат mutatis mutandis и в споровете между Сателитния център на Европейския съюз и неговия персонал.
(вж. т. 245 и 246)
18. Вж. текста на решението.
(вж. т. 250—254)
19. Вж. текста на решението.
(вж. т. 256, 258, 259 и 261)
20. Вж. текста на решението.
(вж. т. 260)