Language of document : ECLI:EU:T:2018:718

Sag T-286/15

KF

mod

EU-Satellitcentret (SATCEN)

»Annullations- og erstatningssøgsmål – ansatte i Satcen – kontraktansatte – Unionens retsinstansers kompetence – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – artikel 24 TEU – artikel 263 TEUF, 268 TEUF, 270 TEUF og 275 TEUF – artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder – ligebehandling – afgørelse 2014/401/FUSP og 2009/747/FUSP – Satcens Klageudvalg – ulovlighedsindsigelse – anmodning om bistand – måden, hvorpå den administrative undersøgelse blev gennemført – suspension – disciplinærsag – fjernelse fra tjenesten – princippet om god forvaltning – krav om upartiskhed – ret til at blive hørt – aktindsigt – ansvar uden for kontraktforhold – for tidlig erstatningspåstand – ikke-økonomisk skade«

Sammendrag – Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 25. oktober 2018

1.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – Unionens retsinstansers kompetence – retsakter vedtaget af EU-Satellitcentret, der bevirker, at en kontrakt indgået med en af dets ansatte ophører – omfattet

(Art. 19, stk. 1, TUE og art. 24, stk. 1, andet afsnit, TUE; art. 263 TEUF, 268 TEUF og 270 TEUF samt art. 275, stk. 1, TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende, art. 47; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, kapitel VII og bilag IX; tjenestemandsvedtægten, art. 91 og bilag IX)

2.      EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag – Rådets mulighed for at bestemme, at Retten ikke har kompetence til at træffe afgørelse i tvister mellem Satcen og dets ansatte – foreligger ikke

(Art. 19, stk. 1, første afsnit, TEUF, art. 256 TEUF og art. 263, stk. 5, TEUF; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, art. 28, stk. 6)

3.      EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag– søgsmål ved Unionens retsinstanser – søgsmål rettet mod afgørelsen om afvisning af klage – formaliteten

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, art. 28, stk. 1-3; tjenestemandsvedtægten, art. 90)

4.      EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag– søgsmål ved Unionens retsinstanser – hjemmel

[Art. 263 TEUF, 268 TEUF og 270 TEUF; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP og 2014/401/FUSP; tjenestemandsvedtægten, art. 1 og art. 1a, stk. 2; ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, art. 3a, stk. 1, litra b)]

5.      Annullationssøgsmål – søgsmål, som reelt vedrører en tvist af kontraktmæssig karakter – annullation af en retsakt, der indgår i et kontraktforhold – manglende kompetence for Unionens retsinstanser – afvisning

(Art. 263 TEUF og 288 TEUF)

6.      EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag– søgsmål ved Unionens retsinstanser – akt, der indeholder et klagepunkt – begreb – indledning af en disciplinærsag – forberedende akt – ikke omfattet – mulighed for anfægtelse i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en afgørelse, der kan anfægtes

(Art. 263 TEUF; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP)

7.      Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – generel retsakt, der er hjemmel for den anfægtede afgørelse – kravet om en retlig forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den omtvistede generelle retsakt – retsvirkningen af en almengyldig retsakts ulovlighed

(Art. 277 TEUF)

8.      Annullationssøgsmål – den anfægtede retsakt – vurdering af lovligheden på grundlag af de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten – søgsmål, hvorved en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af en bestemmelse, som efterfølgende er annulleret af Unionens retsinstanser, anfægtes – ikke lagt til grund – tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsprøvelse – foreligger ikke

(Art. 263 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, art. 28, stk. 6)

9.      EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – retspleje – direktøren for Satcens høring af den berørte – høring inden direktøren træffer afgørelse om, hvorvidt der skal rejses sag i Disciplinærrådet – formål

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, bilag IX, art. 10)

10.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – undersøgelse forud for indledningen af en disciplinærsag – direktøren for Satcens skønsmæssige beføjelser

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, bilag IX, art. 10)

11.    Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til en god forvaltning – krav om upartiskhed – begreb

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41)

12.    Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til en god forvaltning – retten til at blive hørt og retten for enhver til aktindsigt i sager

[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a)]

13.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – undersøgelse forud for indledningen af en disciplinærsag – formål –undersøgelse vedrørende en påstået psykisk chikane – undersøgerens fremsendelse af et spørgeskema til klagerne, hvori de anmodes om at identificere de former for adfærd, som den ansatte, der er genstand for undersøgelsen, efter deres opfattelse har udvist – ikke tilladt

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, bilag IX, art. 10)

14.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – undersøgelse forud for indledningen af en disciplinærsag – administrationens fortrolighedspligt – grænser – pligt til at bevare fortroligheden efter undersøgelsens afslutning for at undgå, at den ansatte, som er genstand for undersøgelsen, får aktindsigt – foreligger ikke

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, bilag IX, art. 10)

15.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – undersøgelse forud for indledningen af en disciplinærsag – undersøgelse behæftet med proceduremæssige uregelmæssigheder – følger

[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a) og b); Rådets afgørelse 2009/747/FUSP, bilag IX, art. 10]

16.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – disciplinærordning – suspension af en ansat – pligt til forinden at høre den berørte – rækkevidde – afgørelsen om suspension vedtaget uden at meddele den pågældende ansatte de akter, som konklusionerne på undersøgelsen af vedkommendes adfærd var baseret på – ikke tilladt

[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a) og b); Rådets afgørelse 2009/747/FUSP; bilag IX, art. 18]

17.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – ansvar uden for kontraktforhold – erstatning af en skade, der er forvoldt en ansat – administrationens omsorgspligt

(Art. 270 TEUF; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP; tjenestemandsvedtægten, art. 90 og 91)

18.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag – søgsmål ved Unionens retsinstanser – dom om annullation – retsvirkninger – forpligtelse til at træffe foranstaltninger til opfyldelse heraf – dom om annullation af en afgørelse om at ophæve en ansats kontraktefter en disciplinær forfølgning – sagsøgerens erstatningspåstand for så vidt angår det lidte økonomiske tab – påstanden fremsat for tidligt

(Art. 266 TEUF; Rådets afgørelse 2009/747/FUSP)

19.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag– søgsmål ved Unionens retsinstanser – erstatningssøgsmål – annullation af den anfægtede ulovlige retsakt, som ikke sikrer en passende erstatning af den ikke-økonomiske skade – afgørelse om at suspendere en ansat og afgørelse om at fjerne en ansat fra tjenesten efter en administrativ undersøgelse, som er behæftet med uregelmæssigheder

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP)

20.    EU's agenturer – EU-Satellitcentret (Satcen) – vedtægten for de ansatte – klagesag – søgsmål ved Unionens retsinstanser – erstatningspåstand tilknyttet en annullationspåstand – afvisning af annullationspåstanden medfører afvisning af erstatningspåstanden

(Rådets afgørelse 2009/747/FUSP)

1.      Unionens retsinstanser har kompetence til at træffe afgørelse i en tvist mellem EU-Satellitcentret (Satcen) og en tidligere kontraktansat, hvorunder sidstnævnte har nedlagt påstand om annullation af flere afgørelser truffet over for den pågældende, herunder bl.a. afgørelser om suspension, om indledning af en disciplinærsag og om at fjerne den pågældende fra tjenesten, tillige med påstand om erstatning. Denne kompetence følger henholdsvis af artikel 263 TEUF for så vidt angår efterprøvelsen af de nævnte retsakters lovlighed og af artikel 268 TEUF, sammenholdt med artikel 340, stk. 2, TEUF, for så vidt angår tvister om ansvar uden for kontraktforhold, og idet der herved tages hensyn til artikel 19, stk. 1, TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

Den omstændighed, at de anfægtede afgørelser blev truffet i forbindelse med aktiviteterne i et organ, som agerer inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), kan ikke i sig selv indebære, at Unionens retsinstanser ikke har kompetence til at træffe afgørelse i sagen. Artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF indfører i denne forbindelse en undtagelse fra reglen om den generelle kompetence, som artikel 19 tildeler Den Europæiske Unions Domstol, for at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen af traktaterne, og de skal følgelig fortolkes indskrænkende. Selv om chartrets artikel 47 ikke kan skabe en kompetence for Den Europæiske Unions Domstol, når en sådan kompetence er udelukket i medfør af traktaterne, indebærer princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse imidlertid også, at udelukkelsen af Domstolens kompetence på FUSP-området skal fortolkes indskrænkende. Afgørelserne om suspension, om indledning af disciplinær forfølgning og om fjernelse fra tjenesten udgør desuden rene personaleforvaltningsakter, som med hensyn til deres begrundelser og formål såvel som den sammenhæng, hvori de blev vedtaget, hverken havde til formål at bidrage til udformningen, fastlæggelsen eller gennemførelsen af FUSP som omhandlet i artikel 24, stk. 2, TEU eller nærmere bestemt at opfylde Satcens opgaver, som henhører under FUSP. I denne forbindelse er der i kapitel VII i vedtægten for de ansatte i Satcen og i bilag IX hertil fastsat en disciplinærordning, som svarer til den, der er fastsat i afsnit VI i tjenestemandsvedtægten og i bilag IX hertil.

Det må derfor fastslås, at den foreliggende tvist er beslægtet med tvister mellem et af Unionens organer, kontorer eller agenturer, der ikke henhører under FUSP, og en af dets tjenestemænd eller øvrige ansatte, som kan forelægges Unionens retsinstanser i henhold til artikel 270 TEUF. Det kan imidlertid ikke antages, at denne undtagelse fra Den Europæiske Unions Domstols kompetence på FUSP-området udstrækker sig til at udelukke, at Unionens retsinstanser har kompetence til at prøve lovligheden af anfægtede retsakter, som hidrører fra et EU-organ, selv om Unionens retsinstanser har kompetence til at prøve lovligheden af retsakter, som er identiske med hensyn til deres indhold, de formål, som de forfølger, proceduren for deres vedtagelse og den sammenhæng, hvori de blev vedtaget, når sådanne retsakter vedrører en EU-institution eller et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, hvis opgave ligger uden for FUSP. Enhver anden fortolkning ville indebære, at ansatte ved EU-organer, der henhører under FUSP, udelukkedes fra den retsbeskyttelsesordning, der gælder for EU-ansatte, hvilket ville være i strid med ligebehandlingsprincippet.

(jf. præmis 83-85, 91, 93, 95-97 og 99)

2.      Artikel 263, stk. 5, TEUF bestemmer, at retsakter om oprettelse af EU-organer, ‑kontorer og ‑agenturer kan fastsætte særlige betingelser og vilkår for fysiske eller juridiske personers indbringelse af klager med henblik på prøvelse af retsakter vedtaget af disse organer, kontorer og agenturer, som skal have retsvirkning for dem.

Hvad angår afgørelse 2009/747 om vedtægten for de ansatte ved EU-Satellitcentret (Satcen) kan denne bestemmelse ikke fortolkes således, at den giver Rådet ret til i denne afgørelse at afskære Unionens retsinstanser fra retslig prøvelse af de retsakter, som vedtages af direktøren for disse ansatte, og som skal have retsvirkning for centrets interne funktion, ved at tildele Klageudvalget enekompetence til at afgøre tvister mellem Satcen og dets ansatte, hvorved der ikke kan rejses appel i tvister mellem Satcen og dets personale, hvilket fremgår af artikel 28, stk. 6, i vedtægten for de ansatte ved Satcen. Hvis der anlægges en sådan fortolkning, vil det gribe ind i Unionens retsinstansers kompetence til at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne således som krævet i artikel 19, stk. 1, første afsnit, andet punktum, TEU. De »særlige betingelser og vilkår«, der er omhandlet i artikel 263, stk. 5, TEUF, skal fortolkes således, at de vedrører et EU-organs, ‑kontors eller ‑agenturs fastsættelse af rent interne betingelser og vilkår, der ligger forud for en retssag, og som bl.a. regulerer funktionen i en mekanisme med egenovervågning eller afviklingen af en procedure for mindelige løsninger for at forberede eller undgå en tvist ved Unionens retsinstanser.

Det følger heraf, at artikel 28, stk. 6, i vedtægten for de ansatte ved Satcen er uforenelig med traktaterne og navnlig med artikel 19 TEU og artikel 256 TEUF, for så vidt som den bestemmer, at Klageudvalget har obligatorisk og eksklusiv kompetence til at afgøre tvister mellem Satcen og centrets ansatte, selv om Retten har kompetence til som første instans at træffe afgørelse i sådanne sager.

(jf. præmis 106, 107 og 109)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 115)

4.      Artikel 270 TEUF finder ikke anvendelse på tvister mellem EU-Satellitcentret (Satcen) og dets ansatte. Ifølge denne bestemmelse har Den Europæiske Unions Domstol nemlig kompetence til at afgøre alle tvister mellem Unionen og dens ansatte med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i vedtægten for Unionens tjenestemænd og de ansættelsesvilkår, der gælder for dens øvrige ansatte. Det følger i denne forbindelse af artikel 1 og artikel 1a, stk. 2, i tjenestemandsvedtægten, sammenholdt med artikel 3a, stk. 1, litra b), i ansættelsesvilkårene, at disse bestemmelser finder anvendelse på kontraktansatte medarbejdere i et af Unionens organer, kontorer eller agenturer, hvis dette fremgår af den retsakt, hvorved dette organ, kontor eller agentur oprettes. Med hensyn til kontraktansatte medarbejdere ved Satcen fremgår det imidlertid hverken af afgørelse 2014/401 om EU-satellitcentret eller af afgørelse 2009/747 om vedtægten for de ansatte ved Satcen, at tjenestemandsvedtægten eller de ansættelsesvilkår, der gælder for dens øvrige ansatte, finder anvendelse. Heraf følger, at et annullationssøgsmål, som er anlagt af en ansat i Satcen, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 263 TEUF, og at dennes påstande om håndhævelse af Unionens ansvar uden for kontraktforhold er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 268 TEUF.

(jf. præmis 122 og 123)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 125)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 141 og 143)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 155-157)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 164-166)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 173)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 175)

11.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 176)

12.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 177)

13.    En administrativ undersøgelse, som iværksættes efter klager over, at en ansat i EU-Satellitcentret (Satcen) har tilsidesat sine tjenstlige pligter, har til formål at fastslå rigtigheden af de faktiske omstændigheder, som vedkommende bliver foreholdt, og den skal derfor omfatte en omhyggelig og upartisk afdækning af de nødvendige præcise og relevante oplysninger om det foreliggende tilfælde. Når der indgives klage til direktøren for Satcen, hvori der rejses tvivl om en ansats generelle optræden, der bl.a. betegnes som chikane, skal undersøgeren opfordre klagerne til at underbygge de hævdede omstændigheder, vurdere, om de er udførlige og samstemmende, og i givet fald kvalificere dem retligt.

Når undersøgeren således sender et spørgeskema om chikane til klagerne, som indeholdt multiple choice-felter, der i det væsentlige svarede til generelle former for adfærd, der kan betegnes som psykisk chikane, er formålet med et sådant initiativ således ikke at forsøge at fastslå rigtigheden af de hævdede præcise omstændigheder, men at anmode modtagerne af spørgeskemaet om at tilkendegive, hvordan de generelt og abstrakt forholdt sig til de former for adfærd, som den pågældende ansatte efter deres opfattelse har udvist. Satcen har ganske vist et vidt skøn til at afgøre, hvorvidt der skal iværksættes en undersøgelse, og hvordan den skal gennemføres i praksis. Da Satcen sendte personer, som til daglig arbejder sammen med den ansatte, et multiple choice-spørgeskema, som omhandlede den pågældende, og hvori dennes navn var angivet, optrådte centret imidlertid ikke med den forsigtighed og omhu, der kræves i en tvist mellem et EU-organ og en af dets ansatte.

(jf. præmis 198-201)

14.    Administrationen er i forbindelse med en administrativ undersøgelse, der er indledt efter en klage, forpligtet til at afveje to rettigheder, som kan være modstridende, nemlig retten for den person, der er genstand for klagen, til at udøve sin ret til forsvar og retten for klageren til, at den pågældendes klage undersøges korrekt, og denne ret for klageren giver sig udtryk i en tavshedspligt for administrationen, i henhold til hvilken denne er forpligtet til at afholde sig fra ethvert skridt, der kan skade undersøgelsens resultater.

Der er imidlertid ikke blevet foretaget en sådan afvejning af modstridende rettigheder, eftersom resultaterne af den administrative undersøgelse allerede forelå, og denne undersøgelses afvikling derfor ikke kunne bringes i fare ved, at vidneudsagnene blev fremlagt for den person, som er genstand for klagen.

(jf. præmis 221 og 222)

15.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 225, 229 og 230)

16.    En afgørelse om suspension af en ansat i EU-Satellitcentret (Satcen), som træffes på grundlag af artikel 18 i bilag IX til afgørelse 2009/747 om vedtægten for de ansatte ved Satcen, fordi det hævdes, at der er begået en alvorlig fejl, udgør ikke desto mindre en individuel foranstaltning, som berører vedkommende negativt, og som følgelig skal træffes under overholdelse af retten til forsvar og navnlig retten til at blive hørt. En afgørelse om suspension kan derfor, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, der er tilstrækkeligt godtgjort, først vedtages, efter at den ansatte har haft mulighed for i rette tid at fremkomme med sine synspunkter vedrørende de forhold, der lægges vedkommende til last, og hvorpå den kompetente myndighed agter at støtte sin afgørelse.

I denne forbindelse fremgår det for det første af artikel 41, stk. 2, litra b), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at enhver har ret til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed. Det følger heraf, at en ansat i Satcen har ret til aktindsigt i de oplysninger, som dennes arbejdsgiver ligger inde med, og som kan gøre det muligt for den pågældende at forstå indholdet af de anklager, der ligger til grund for suspensionen, således at det bl.a. kan godtgøres, at de omfattede handlinger ikke hører under dennes ansvar, at de ikke er så alvorlige, at de kan begrunde en afgørelse om suspension, at de ikke udviser en tilstrækkelig grad af sandsynlighed, eller at de er åbenbart grundløse, hvorfor suspensionen af denne ansatte er ulovlig. For det andet er det for af hensyn til retten til at blive hørt, som er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), ligeledes nødvendigt, at administrationen underretter den pågældende ansatte tilstrækkeligt præcist om de konsekvenser, administrationen kan drage af de pågældende oplysninger, på det tidspunkt, hvor den ansatte anmodes om at fremkomme med sine bemærkninger.

I denne sammenhæng kan den manglende fremlæggelse over for den ansatte af relevante oplysninger ikke begrundes i behovet for at sikre effektiviteten af den administrative undersøgelse vedrørende de forhold, der blev lagt den ansatte til last, for så vidt som granskningen var afsluttet, og undersøgelsesrapporten var fremlagt for Satcens direktør på det tidspunkt, hvor afgørelsen om suspension blev vedtaget.

(jf. præmis 235-237)

17.    Når Unionen handler som arbejdsgiver, er den følgelig underlagt et skærpet ansvar, der kommer til udtryk ved en pligt til at erstatte den skade, som personalet måtte lide, som følge af de ulovligheder, Unionen måtte begå i sin egenskab af arbejdsgiver. En tjenestemand eller en ansat i Unionen er nemlig i modsætning til enhver anden borger bundet til den institution eller til det organ, kontor eller agentur, som den pågældende tilhører, af en ansættelsesretlig forbindelse, der indebærer en ligevægt af specifikke gensidige rettigheder og pligter, som i det væsentlige har til formål at bevare det tillidsforhold, der skal bestå mellem administrationen og dens tjenestemænd og ansatte med henblik på at sikre borgerne, at de opgaver af almen interesse, som skal varetages af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, udføres korrekt. Selv om disse princippet er udviklet i forbindelse med søgsmål anlagt på grundlag af artikel 270 TEUF og personalevedtægtens artikel 90 og 91, finder de tilsvarende anvendelse på tvister mellem EU-Satellitcentret og dets personale.

(jf. præmis 245 og 246)

18.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 250-254)

19.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 256, 258, 259 og 261)

20.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 260)