Asunto T‑286/15
KF
contra
Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE)
«Recursos de anulación y de indemnización — Personal del CSUE — Agentes contractuales — Competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión — Política exterior y de seguridad común — Artículo 24 TUE — Artículos 263 TFUE, 268 TFUE, 270 TFUE y 275 TFUE — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Igualdad de trato — Decisiones 2014/401/PESC y 2009/747/PESC — Comisión de Recursos del CSUE — Excepción de ilegalidad — Solicitud de asistencia — Modalidades de la investigación administrativa — Suspensión — Procedimiento disciplinario — Separación del servicio — Principio de buena administración — Exigencia de imparcialidad — Derecho a ser oído — Acceso al expediente — Responsabilidad extracontractual — Pretensiones de indemnización prematuras — Daños morales»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 25 de octubre de 2018
1. Política exterior y de seguridad común — Competencia del juez de la Unión — Actos adoptados por el Centro de Satélites de la Unión Europea que tienen por efecto poner fin al contrato de uno de sus agentes — Inclusión
(Arts. 19 TUE, ap. 1, y 24 TUE, ap. 1, párr. 2; arts. 263 TFUE, 268 TFUE, 270 TFUE, 275 TFUE, párr.1, y 340 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2009/747/PESC del Consejo, capítulo VII y anexo IX; Estatuto de los Funcionarios, art. 91 y anexo IX)
2. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Posibilidad del Consejo de excluir la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre los litigios entre el CSUE y sus agentes — Inexistencia
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 1; arts. 256 TFUE y 263 TFUE, párr. 5; Decisión 2009/747/PESC del Consejo, art. 28, ap. 6)
3. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Recurso dirigido contra la decisión desestimatoria de la reclamación — Admisibilidad
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo, art. 28, aps. 1 a 3; Estatuto de los Funcionarios, art. 90)
4. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Base jurídica
[Arts. 263 TFUE, 268 TFUE y 270 TFUE; Decisiones 2009/747/PESC y 2014/401/PESC del Consejo; Estatuto de los Funcionarios, arts. 1 y 1 bis, ap. 2; Régimen aplicable a los otros agentes, art. 3 bis, ap. 1, letra b)]
5. Recurso de anulación — Recurso cuyo objeto es en realidad un litigio de naturaleza contractual — Anulación de un acto que se inscribe en un marco contractual — Incompetencia del juez de la Unión — Inadmisibilidad
(Arts. 263 TFUE y 288 TFUE)
6. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Acto lesivo — Concepto — Incoación de un procedimiento disciplinario — Acto de trámite — Exclusión — Posibilidad de impugnación con ocasión de un recurso dirigido contra una decisión impugnable
(Art. 263 TFUE; Decisión 2009/747/PESC del Consejo)
7. Excepción de ilegalidad — Alcance — Actos cuya ilegalidad puede ser alegada — Acto de carácter general en el que se basa la decisión impugnada — Necesidad de un vínculo jurídico entre el acto impugnado y el acto general controvertido — Efecto de la ilegalidad de un acto de alcance general
(Art. 277 TFUE)
8. Recurso de anulación — Acto impugnado — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible en el momento de adoptarse el acto — Recurso mediante el que se impugna una decisión adoptada sobre la base de una disposición posteriormente anulada por el juez de la Unión — Desestimación — Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva — Inexistencia
(Art. 263 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2009/747/PESC del Consejo, art. 28, ap. 6)
9. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Procedimiento — Audiencia del interesado por el director del CSUE — Audiencia previa a la decisión del director de someter el asunto al Consejo de Disciplina — Objeto
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 10)
10. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Investigación previa a la apertura del procedimiento disciplinario — Facultad de apreciación del director del CSUE
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 10)
11. Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a una buena administración — Exigencia de imparcialidad — Concepto
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)
12. Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a una buena administración — Derecho a ser oído y a acceder al expediente
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a)]
13. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Investigación previa a la apertura del procedimiento disciplinario — Objeto — Investigación relativa a un presunto acoso laboral — Envío por parte del instructor de un cuestionario a los denunciantes en el que les solicita que identifiquen los tipos de comportamientos observados en relación con la agente investigada — Improcedencia
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 10)
14. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Investigación previa a la apertura del procedimiento disciplinario — Deber de confidencialidad de la administración — Límites — Obligación de mantenimiento tras la terminación de la investigación para impedir el acceso al expediente por parte del agente investigado — Inexistencia
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 10)
15. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Investigación previa a la apertura del procedimiento disciplinario — Investigación viciada por irregularidades de procedimiento — Consecuencias
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letras a) y b); Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 10]
16. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Régimen disciplinario — Suspensión de un agente — Obligación de audiencia previa del interesado — Alcance — Adopción de la decisión de suspensión sin comunicar al agente en cuestión los documentos en que se basan las conclusiones de una investigación relativa a su comportamiento — Improcedencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letras a) y b); Decisión 2009/747/PESC del Consejo, anexo IX, art. 18]
17. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Responsabilidad extracontractual — Reparación de un perjuicio causado a un agente — Deber de asistencia y protección que incumbe a la administración
(Art. 270 TFUE; Decisión 2009/747/PESC del Consejo; Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
18. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Sentencia anulatoria — Efectos — Obligación de adoptar medidas de ejecución — Sentencia por la que se anula una decisión de poner fin al contrato de un agente al término de un procedimiento disciplinario — Pretensión de indemnización del perjuicio material sufrido presentada por el demandante — Pretensión prematura
(Art. 266 TFUE; Decisión 2009/747/PESC del Consejo)
19. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Recurso de indemnización — Anulación del acto ilegal impugnado que no garantiza la reparación adecuada del daño moral — Decisiones de suspensión y de separación del servicio de un agente al término de una investigación administrativa viciada por irregularidades
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo)
20. Agencias de la Unión Europea — Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) — Estatuto del personal — Procedimiento de recurso — Recurso ante el juez de la Unión — Pretensión de indemnización ligada a una pretensión de anulación — Desestimación de la pretensión de anulación que provoca la desestimación de la pretensión de indemnización
(Decisión 2009/747/PESC del Consejo)
1. El juez de la Unión es competente para pronunciarse sobre un litigio entre el Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) y un antiguo agente contractual en el marco del cual este solicita la anulación de varias decisiones adoptadas en su contra, en particular unas decisiones de suspensión, de apertura de un procedimiento disciplinario y de separación del servicio, así como una indemnización. Esta competencia se deriva, respectivamente, en lo tocante al control de legalidad de las decisiones impugnadas, del artículo 263 TFUE y, en lo concerniente a las pretensiones dirigidas a que se establezca la responsabilidad extracontractual de la Unión, del artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, tomando en consideración el artículo 19 TUE, apartado 1, y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
En efecto, el hecho de que las decisiones impugnadas se inscriban en el contexto del funcionamiento de un organismo que actúa en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC) no implica, por sí solo, que los órganos jurisdiccionales de la Unión sean incompetentes para conocer del litigio. A este respecto, el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y el artículo 275 TFUE, párrafo primero, introducen una excepción a la regla de la competencia general que el artículo 19 TUE confiere al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para garantizar el respeto del Derecho en la interpretación de los Tratados y, en consecuencia, deben interpretarse restrictivamente. Asimismo, si bien el artículo 47 de la Carta no puede crear una competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando los Tratados excluyen esa posibilidad, el principio de tutela judicial efectiva conlleva que la exclusión de la competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión en materia de PESC debe interpretarse restrictivamente. Además, las decisiones de suspensión, de apertura del procedimiento disciplinario y de separación del servicio son actos de pura gestión del personal que, a la vista de su motivación y objetivos, así como del contexto en que se adoptaron, no tenían por objeto contribuir a la dirección, la definición o la ejecución de la PESC, en el sentido del artículo 24 TUE, apartado 2, ni, más concretamente, realizar las misiones del CSUE comprendidas en la PESC. En este contexto, la Decisión 2009/747/PESC del Consejo, relativa al Estatuto del personal del CSUE, establece, en su capítulo VII y en su anexo IX, un régimen disciplinario semejante al recogido en el título VI y en el anexo IX del Estatuto de los Funcionarios.
Por lo tanto, procede considerar que el litigio se asemeja a los litigios entre una institución, un órgano o un organismo de la Unión no comprendido en la PESC y alguno de sus funcionarios o agentes, litigios que pueden someterse a los órganos jurisdiccionales de la Unión en virtud del artículo 270 TFUE. Pues bien, no cabe considerar que la excepción a la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en materia de PESC llegue hasta el extremo de excluir la competencia del juez de la Unión para controlar la legalidad de las decisiones impugnadas, dictadas por un organismo de la Unión, siendo así que el juez de la Unión es competente para controlar actos de idéntico contenido, objetivos perseguidos, procedimiento y contexto de adopción, cuando tales actos los dicta una institución, un órgano o un organismo de la Unión con misiones ajenas a la PESC. Cualquier otra interpretación supondría excluir al agente de un organismo de la Unión en el ámbito de la PESC del sistema de tutela judicial abierto a los agentes de la Unión, en violación del principio de igualdad de trato.
(véanse los apartados 83 a 85, 91, 93, 95 a 97 y 99)
2. Según el artículo 263 TFUE, párrafo quinto, los actos por los que se crean los órganos y organismos de la Unión podrán prever condiciones y procedimientos específicos para los recursos presentados por personas físicas o jurídicas contra actos de dichos órganos u organismos destinados a producir efectos jurídicos frente a ellas.
Por lo que respecta a la Decisión 2009/747, relativa al Estatuto del personal del Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE), esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que faculta al Consejo para, en esta Decisión, sustraer a todo control jurisdiccional por parte de los órganos jurisdiccionales de la Unión los actos adoptados por el director del organismo que estén destinados a producir efectos jurídicos en el marco de su funcionamiento interno, atribuyendo a la Comisión de Recursos competencia exclusiva para conocer de manera inapelable de los litigios entre el CSUE y su personal, como se establece en el artículo 28, apartado 6, del referido Estatuto. Aceptar tal interpretación menoscabaría la competencia del juez de la Unión para garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados, como exige el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo primero, segunda frase. Pues bien, las «condiciones y procedimientos específicos» a los que se alude en el artículo 263 TFUE, párrafo quinto, deben interpretarse en el sentido que se refieren al establecimiento, por un órgano u organismo de la Unión, de condiciones y procedimientos puramente internos, previos a un recurso judicial, que regulan, en particular, el funcionamiento de un mecanismo de autovigilancia o el desarrollo de un procedimiento de solución amistosa para evitar un litigio ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
De ello se sigue que el artículo 28, apartado 6, del Estatuto del personal del CSUE es incompatible con los Tratados, en particular con los artículos 19 TUE y 256 TFUE, por cuanto prevé que la Comisión de Recursos dispone, con carácter obligatorio y exclusivo, de competencia para resolver los litigios entre el CSUE y sus agentes, cuando es al Tribunal a quien compete conocer en primera instancia de este tipo de recursos.
(véanse los apartados 106, 107 y 109)
3. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 115)
4. El artículo 270 TFUE no es aplicable a los litigios entre el Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) y sus agentes. En efecto, a tenor de esta disposición, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las condiciones que establezca el Estatuto de los Funcionarios y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión. A este respecto, de una lectura conjunta de los artículos 1 y 1 bis, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios, y del artículo 3 bis, apartado 1, letra b), del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión, se desprende que esta normativa solo es aplicable a los agentes contractuales de un órgano u organismo de la Unión si el acto constitutivo del mismo así lo prevé. Pues bien, en lo que respecta a los agentes contractuales del CSUE, ni la Decisión 2014/401/PESC del Consejo, relativa al CSUE, ni la Decisión 2009/747, relativa al Estatuto del personal del CSUE, contemplan la aplicabilidad del Estatuto de los Funcionarios y del Régimen aplicable a los otros agentes. De ello se deduce que el recurso de anulación de un agente del CSUE está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 263 TFUE y su demanda por responsabilidad extracontractual de la Unión, en el del artículo 268 TFUE.
(véanse los apartados 122 y 123)
5. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 125)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 141 y 143)
7. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 155 a 157)
8. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 164 a 166)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 173)
10. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 175)
11. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 176)
12. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 177)
13. La investigación administrativa que se abre a raíz de las alegaciones de incumplimiento de las obligaciones profesionales de un agente del Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE) tiene por objeto establecer la realidad de los hechos que se le imputan y, por ende, debe consistir en la búsqueda diligente e imparcial de todos los elementos concretos y pertinentes relativos al caso concreto. A este respecto, en caso de que se presente una denuncia ante el director del CSUE mediante la que se censure la actitud de un agente en su conjunto, calificándola de acoso, corresponde al instructor invitar a los denunciantes a justificar los hechos alegados y apreciar que estos sean detallados y concordantes antes de, si procede, calificarlos jurídicamente.
Por tanto, cuando el instructor remite a los denunciantes un cuestionario sobre el acoso con opciones de respuesta múltiple que en lo fundamental se corresponden con tipos generales de comportamientos que pueden ser característicos de acoso laboral, tal iniciativa no tiene pues como finalidad establecer la realidad de unos hechos precisos que han sido alegados, sino solicitar a los destinatarios del cuestionario que compartan sus sensaciones, de manera general y abstracta, acerca de ciertos tipos de comportamientos que consideren haber experimentado en relación con el agente investigado. Es cierto que el CSUE dispone de un amplio margen de apreciación en cuanto a la apertura misma de una investigación y a la determinación de las modalidades prácticas de esta. No obstante, al enviar a las personas que trabajaban a diario con el agente en cuestión un cuestionario de opción múltiple, referido a él y en el cual se le designa con nombre y apellido, el CSUE no actúa con la prudencia y diligencia necesarias en una controversia entre un organismo de la Unión y uno de sus agentes.
(véanse los apartados 198 a 201)
14. En el contexto de una investigación administrativa interna desarrollada a raíz de una denuncia, la administración está obligada a ponderar dos derechos que pueden resultar contradictorios, a saber, el derecho de la persona objeto de la denuncia de ejercer su derecho de defensa y el derecho del denunciante a que su denuncia se examine correctamente, derecho este último que impone a la administración un deber de confidencialidad, en virtud del cual esta debe abstenerse de cualquier acción que pueda comprometer los resultados de la investigación.
No obstante, no ha lugar a realizar tal ponderación de derechos contradictorios cuando ya se han obtenido los resultados de la investigación administrativa, de modo que el correcto desarrollo de esta no podría verse comprometido por la divulgación de los testimonios a la persona objeto de la denuncia.
(véanse los apartados 221 y 222)
15. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 225, 229 y 230)
16. La decisión por la que se suspende a un agente del Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE), con arreglo al artículo 18 del anexo IX de la Decisión 2009/747, relativa al Estatuto del personal del CSUE, que se adopta si existe una acusación de falta grave, constituye una medida individual desfavorable que debe adoptarse, pues, respetando el derecho de defensa, en particular el derecho a ser oído. Por consiguiente, a menos que existan circunstancias especiales debidamente acreditadas, una decisión de suspensión solo puede adoptarse después de haber ofrecido al agente afectado la posibilidad de dar a conocer en tiempo útil su punto de vista sobre las pruebas existentes en su contra y en las que la autoridad competente proyecta basar su decisión.
A este respecto, por un lado, de lo dispuesto en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea resulta que toda persona tiene derecho a acceder al expediente que la afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. De ello se desprende que un agente del CSUE tiene derecho a acceder a la información en poder de su empleador que pueda permitirle comprender el contenido de las alegaciones que justifican la suspensión con el fin de que pueda demostrar, en particular, que no es responsable de los comportamientos que se le imputan; que no revisten una gravedad que justifique la decisión de suspensión; que no presentan un grado suficiente de verosimilitud, o que carecen manifiestamente de todo fundamento, de forma que la suspensión del agente en cuestión es ilegal. Por otro lado, para respetar el derecho a ser oído, garantizado por el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, también es necesario que la administración informe al agente afectado, con suficiente precisión, de las consecuencias que puede extraer de la información en cuestión en el momento en que se solicita al interesado que formule sus observaciones.
En este contexto, la falta de divulgación de la información pertinente al agente en cuestión no puede justificarse por la necesidad de proteger la eficacia de la investigación administrativa relativa a los hechos imputados a dicho agente, dado que, en el momento en que se adoptó la decisión de suspensión, las investigaciones ya habían concluido y se había elevado el informe de investigación al director del CSUE.
(véanse los apartados 235 a 237)
17. Cuando actúa en condición de empleador, la Unión está sujeta a una mayor responsabilidad que se manifiesta en la obligación de reparar todos los daños causados a su personal por cualquier ilegalidad cometida en cuanto empleador. En efecto, a diferencia de cualquier otro particular, el funcionario o el agente de la Unión está vinculado a la institución, el órgano o el organismo de que depende por una relación jurídica de servicio caracterizada por un equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos específicos, que tiene fundamentalmente por objeto mantener la relación de confianza que debe existir entre las instituciones y sus funcionarios y agentes para garantizar a los ciudadanos el buen cumplimiento de las misiones de interés general encomendadas a las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión. Aunque estos principios se han desarrollado en el contexto de los recursos interpuestos con arreglo al artículo 270 TFUE y a los artículos 90 y 91 del Estatuto de los Funcionarios, es preciso aplicarlos, mutatis mutandis, a los litigios entre el Centro de Satélites de la Unión Europea y su personal.
(véanse los apartados 245 y 246)
18. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 250 a 254)
19. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 256, 258, 259 y 261)
20. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 260)