Affaire T‑286/15
KF
contre
Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE)
« Recours en annulation et en indemnité – Personnel du CSUE – Agents contractuels – Compétence des juridictions de l’Union – Politique étrangère et de sécurité commune – Article 24 TUE – Articles 263, 268, 270 et 275 TFUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux – Égalité de traitement – Décisions 2014/401/PESC et 2009/747/PESC – Commission de recours du CSUE – Exception d’illégalité – Demande d’assistance – Modalités de l’enquête administrative – Suspension – Procédure disciplinaire – Révocation – Principe de bonne administration – Exigence d’impartialité – Droit d’être entendu – Accès au dossier – Responsabilité non contractuelle – Conclusions indemnitaires prématurées – Préjudice moral »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 25 octobre 2018
1. Politique étrangère et de sécurité commune – Compétence du juge de l’Union – Actes adoptés par le Centre satellitaire de l’Union européenne ayant pour effet de mettre un terme au contrat de l’un de ses agents – Inclusion
(Art. 19, § 1, TUE et 24, § 1, al. 2, TUE ; art. 263 TFUE, 268 TFUE, 270 TFUE, 275, al. 1, TFUE et 340, al. 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2009/747/PESC, chapitre VII et annexe IX ; statut des fonctionnaires, art. 91 et annexe IX)
2. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Possibilité pour le Conseil d’exclure la compétence du Tribunal pour statuer sur les litiges entre le CSUE et ses agents – Absence
(Art. 19, § 1, al. 1, TUE ; art. 256 TFUE et 263, al. 5, TFUE ; décision du Conseil 2009/747/PESC, art. 28, § 6)
3. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Recours dirigé contre la décision de rejet de la réclamation – Recevabilité
(Décision du Conseil 2009/747/PESC, art. 28, § 1 à 3 ; statut des fonctionnaires, art. 90)
4. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Base juridique
[Art. 263 TFUE, 268 TFUE et 270 TFUE ; décisions du Conseil 2009/747/PESC et 2014/401/PESC ; statut des fonctionnaires, art. 1er et 1er bis, § 2 ; régime applicable aux autres agents, art. 3 bis, § 1, b)]
5. Recours en annulation – Recours concernant en réalité un litige de nature contractuelle – Annulation d’un acte s’inscrivant dans un cadre contractuel – Incompétence du juge de l’Union – Irrecevabilité
(Art. 263 TFUE et 288 TFUE)
6. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Acte faisant grief – Notion – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Acte préparatoire – Exclusion – Possibilité de contestation à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision attaquable
(Art. 263 TFUE ; décision du Conseil 2009/747/PESC)
7. Exception d’illégalité – Portée – Actes dont l’illégalité peut être excipée – Acte de caractère général fondant la décision attaquée – Nécessité d’un lien juridique entre l’acte attaqué et l’acte général contesté – Effet de l’illégalité d’un acte de portée générale
(Art. 277 TFUE)
8. Recours en annulation – Acte attaqué – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de l’acte – Recours mettant en cause une décision adoptée sur le fondement d’une disposition postérieurement annulée par le juge de l’Union – Rejet – Violation du droit à un recours juridictionnel effectif – Absence
(Art. 263 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2009/747/PESC, art. 28, § 6)
9. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Procédure – Audition de l’intéressé par le directeur du CSUE – Audition préalable à la décision du directeur de saisir le conseil de discipline – Objet
(Décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 10)
10. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Enquête préalable à l’ouverture de la procédure disciplinaire – Pouvoir d’appréciation du directeur du CSUE
(Décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 10)
11. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Exigence d’impartialité – Notion
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)
12. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Droit d’être entendu et d’accéder au dossier
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a)]
13. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Enquête préalable à l’ouverture de la procédure disciplinaire – Objet – Enquête relative à un prétendu harcèlement moral – Envoi par l’enquêteur d’un questionnaire aux plaignants leur demandant d’identifier les catégories de comportements observées chez l’agent visé par l’enquête – Inadmissibilité
(Décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 10)
14. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Enquête préalable à l’ouverture de la procédure disciplinaire – Devoir de confidentialité de l’administration – Limites – Obligation de maintien après la clôture de l’enquête pour empêcher l’accès au dossier par l’agent ayant fait l’objet de l’enquête – Absence
(Décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 10)
15. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Enquête préalable à l’ouverture de la procédure disciplinaire – Enquête entachée d’irrégularités procédurales – Conséquences
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) et b) ; décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 10]
16. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Régime disciplinaire – Suspension d’un agent – Obligation d’audition préalable de l’intéressé – Portée – Adoption de la décision de suspension sans communiquer à l’agent concerné les pièces fondant les conclusions d’une enquête relative à son comportement – Inadmissibilité
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) et b) ; décision du Conseil 2009/747/PESC, annexe IX, art. 18]
17. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Responsabilité non contractuelle – Réparation d’un dommage causé à un agent – Devoir de sollicitude incombant à l’administration
(Art. 270 TFUE ; décision du Conseil 2009/747/PESC ; statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
18. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Arrêt d’annulation – Effets – Obligation d’adopter des mesures d’exécution – Arrêt annulant une décision de mettre un terme au contrat d’un agent à la suite d’une procédure disciplinaire – Demande d’indemnisation du requérant quant au préjudice matériel subi – Caractère prématuré de la demande
(Art. 266 TFUE ; décision du Conseil 2009/747/PESC)
19. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Recours en indemnité – Annulation de l’acte illégal attaqué n’assurant pas la réparation adéquate du préjudice moral – Décisions de suspension et de révocation d’un agent à la suite d’une enquête administrative entachée d’irrégularités
(Décision du Conseil 2009/747/PESC)
20. Agences de l’Union européenne – Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) – Règlement du personnel – Procédure de recours – Recours devant le juge de l’Union – Demande en indemnité liée à une demande en annulation – Rejet de la demande en annulation entraînant le rejet de la demande en indemnité
(Décision du Conseil 2009/747/PESC)
1. Le juge de l’Union est compétent pour statuer sur un litige entre le Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) et un ancien agent contractuel dans le cadre duquel ce dernier demande l’annulation de plusieurs décisions prises à son encontre, dont notamment des décisions de suspension, d’ouverture d’une procédure disciplinaire et de révocation, ainsi qu’une indemnisation. Cette compétence découle, respectivement, s’agissant du contrôle de la légalité des décisions attaquées, de l’article 263 TFUE et, s’agissant des conclusions tendant à la mise en œuvre de la responsabilité non contractuelle de l’Union, de l’article 268 TFUE, lu en combinaison avec l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en prenant en considération l’article 19, paragraphe 1, TUE et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
En effet, la circonstance que les décisions attaquées s’inscrivent dans le cadre du fonctionnement d’un organisme agissant dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ne saurait, à elle seule, impliquer que les juridictions de l’Union soient incompétentes pour statuer sur le litige. À cet égard, l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et l’article 275, premier alinéa, TFUE introduisent une dérogation à la règle de compétence générale que l’article 19 TUE confère à la Cour de justice de l’Union européenne pour assurer le respect du droit dans l’interprétation des traités et doivent, de ce fait, être interprétés restrictivement. De même, si l’article 47 de la charte ne peut créer une compétence pour la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque les traités l’excluent, le principe de protection juridictionnelle effective implique toutefois que l’exclusion de la compétence des juridictions de l’Union en matière de PESC soit interprétée de manière restrictive. En outre, les décisions de suspension, d’ouverture d’une procédure disciplinaire et de révocation constituent des actes de pure gestion du personnel qui, au regard de leurs motifs et de leurs objectifs, ainsi que du contexte de leur adoption, n’avaient pas pour objet de contribuer à la conduite, à la définition ou à la mise en œuvre du PESC au sens de l’article 24, paragraphe 2, TUE, ni, plus particulièrement, de répondre aux missions du CSUE relevant de la PESC. Dans ce contexte, la décision 2009/747, concernant le règlement du personnel du CSUE, prévoit, en son chapitre VII et en son annexe IX, un régime disciplinaire semblable à celui prévu au titre VI et à l’annexe IX du statut des fonctionnaires.
Il y a donc lieu de considérer que le litige s’apparente aux litiges entre une institution, un organe ou un organisme de l’Union ne relevant pas de la PESC et l’un de ses fonctionnaires ou agents, lesquels peuvent être portés devant les juridictions de l’Union en vertu de l’article 270 TFUE. Or, il ne saurait être considéré que la dérogation à la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne en matière de PESC s’étend jusqu’à exclure la compétence du juge de l’Union pour contrôler la légalité des décisions attaquées qui relèvent d’un organisme de l’Union, alors même que le juge de l’Union est compétent pour contrôler la légalité d’actes identiques quant à leur contenu, aux objectifs qu’ils poursuivent, à la procédure conduisant à leur adoption et au contexte entourant cette adoption, lorsque de tels actes concernent une institution, un organe ou un organisme de l’Union dont la mission est étrangère à la PESC. Toute autre interprétation reviendrait à exclure l’agent d’un organisme de l’Union relevant de la PESC du système de protection juridictionnelle offert aux agents de l’Union, en méconnaissance du principe d’égalité de traitement.
(voir points 83-85, 91, 93, 95-97, 99)
2. Selon l’article 263, cinquième alinéa, TFUE, les actes créant les organes ou organismes de l’Union peuvent prévoir des conditions et des modalités particulières concernant les recours formés par des personnes physiques ou morales contre des actes de ces organes ou organismes destinés à produire des effets juridiques à leur égard.
S’agissant de la décision 2009/747, concernant le règlement du personnel du Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE), cette disposition ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle accorderait au Conseil, dans cette décision, le droit de soustraire à tout contrôle juridictionnel par les juridictions de l’Union les actes adoptés par le directeur de l’entité et destinés à produire des effets juridiques dans le cadre de son fonctionnement interne, en attribuant à la commission de recours la compétence exclusive pour statuer sans appel sur les litiges entre le CSUE et son personnel, comme il est indiqué à l’article 28, paragraphe 6, du règlement du personnel du CSUE. Admettre une telle interprétation porterait atteinte à la compétence du juge de l’Union d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités, tel qu’exigé par l’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, seconde phrase, TUE. Or, les « conditions et modalités particulières » au sens de l’article 263, cinquième alinéa, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils visent l’établissement, par un organe ou un organisme de l’Union, de conditions et de modalités purement internes, préalables à un recours juridictionnel, qui régissent, notamment, le fonctionnement d’un mécanisme d’autosurveillance ou le déroulement d’une procédure de règlement amiable pour éviter un contentieux devant les juridictions de l’Union.
Il s’ensuit que l’article 28, paragraphe 6, du règlement du personnel du CSUE est incompatible avec les traités et, en particulier, avec l’article 19 TUE et l’article 256 TFUE, en ce qu’il prévoit que la commission de recours dispose, à titre obligatoire et exclusif, d’une compétence pour trancher les litiges entre le CSUE et ses agents, alors même que le Tribunal est compétent pour connaître en première instance de ce type de recours.
(voir points 106, 107, 109)
3. Voir le texte de la décision.
(voir point 115)
4. L’article 270 TFUE n’est pas applicable aux litiges entre le Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) et ses agents. En effet, aux termes de cette disposition, la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer sur tout litige entre l’Union et ses agents dans les limites et conditions déterminées par le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de l’Union. À cet égard, il ressort d’une lecture combinée de l’article 1er et de l’article 1er bis, paragraphe 2, du statut, et de l’article 3 bis, paragraphe 1, sous b), du régime applicable aux autres agents, que ces réglementations sont applicables aux agents contractuels d’un organe ou organisme de l’Union uniquement si l’acte créant ledit organe ou organisme le prévoit. Or, s’agissant des agents contractuels du CSUE, ni la décision 2014/401, relative au CSUE, ni la décision 2009/747, concernant le règlement du personnel du CSUE, ne prévoient l’applicabilité du statut et du régime applicable aux autres agents. Il s’ensuit que le recours en annulation d’un agent du CSUE relève du champ d’application de l’article 263 TFUE et sa demande de mise en œuvre de la responsabilité non contractuelle de l’Union, de celui de l’article 268 TFUE.
(voir points 122, 123)
5. Voir le texte de la décision.
(voir point 125)
6. Voir le texte de la décision.
(voir points 141, 143)
7. Voir le texte de la décision.
(voir points 155-157)
8. Voir le texte de la décision.
(voir points 164-166)
9. Voir le texte de la décision.
(voir point 173)
10. Voir le texte de la décision.
(voir point 175)
11. Voir le texte de la décision.
(voir point 176)
12. Voir le texte de la décision.
(voir point 177)
13. L’enquête administrative consécutive à des allégations de manquement aux obligations professionnelles concernant un agent du Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) a pour objet l’établissement de la matérialité des faits qui lui sont reprochés et doit, dès lors, consister en la recherche diligente et impartiale de tous les éléments précis et pertinents relatifs au cas d’espèce. À cet égard, en cas de saisine du directeur du CSUE d’une plainte mettant en cause l’attitude globale d’un agent, en la qualifiant de harcèlement, il appartient à l’enquêteur d’inviter les plaignants à étayer les faits allégués, d’en apprécier le caractère circonstancié et concordant avant, le cas échéant, de les qualifier juridiquement.
Dès lors, lorsque l’enquêteur adresse aux plaignants un questionnaire sur le harcèlement, comportant des entrées à choix multiple correspondant, en substance, à des catégories générales de comportements susceptibles de caractériser un harcèlement moral, une telle initiative a donc pour finalité non pas de rechercher l’établissement de la matérialité de faits précis allégués, mais de demander aux destinataires du questionnaire de faire part de leur ressenti, de façon générale et abstraite, sur des catégories de comportements qu’ils estiment avoir constatés chez l’agent visé par l’enquête. Il est vrai que le CSUE dispose d’une large marge d’appréciation quant à l’ouverture même d’une enquête et quant à la détermination des modalités pratiques de cette dernière. Toutefois, en adressant aux personnes travaillant au quotidien avec l’agent concerné un questionnaire à choix multiple, le visant et le désignant personnellement, le CSUE n’agit pas avec la prudence et la diligence nécessaires dans un litige opposant un organisme de l’Union et l’un de ses agents.
(voir points 198-201)
14. L’administration est tenue, dans le cadre d’une enquête administrative interne menée à la suite d’une plainte, de mettre en balance deux droits qui peuvent être contradictoires, à savoir le droit pour la personne faisant l’objet de la plainte d’exercer ses droits de la défense et le droit du plaignant à ce que sa plainte soit examinée correctement, ce droit du plaignant se traduisant en un devoir de confidentialité incombant à l’administration, en vertu duquel celle-ci est tenue de s’abstenir de toute démarche de nature à pouvoir compromettre les résultats de l’enquête.
Toutefois, une telle mise en balance de droits contradictoires n’a pas à être opérée lorsque les résultats de l’enquête administrative ont déjà été obtenus, de sorte que le bon déroulement de cette dernière ne pourrait être compromis par la divulgation des témoignages à la personne faisant l’objet de la plainte.
(voir points 221, 222)
15. Voir le texte de la décision.
(voir points 225, 229, 230)
16. La décision portant suspension d’un agent du Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE) fondée sur l’article 18 de l’annexe IX de la décision 2009/747, concernant le règlement du personnel du CSUE, laquelle est prise en présence d’une allégation de faute grave, constitue une mesure individuelle défavorable qui doit, en conséquence, être adoptée dans le respect des droits de la défense, en particulier le droit d’être entendu. Dès lors, sauf circonstances particulières dûment établies, une décision de suspension ne peut être adoptée qu’après que l’agent concerné a été mis en mesure de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge et sur lesquels l’autorité compétente envisage de fonder cette décision.
À cet égard, d’une part, il résulte des dispositions de l’article 41, paragraphe 2, sous b), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que toute personne bénéficie d’un droit d’accès au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires. Il en découle qu’un agent du CSUE a un droit d’accès aux informations détenues par son employeur susceptibles de lui permettre de comprendre la teneur des allégations justifiant la suspension, et ce afin de pouvoir démontrer, notamment, que les agissements visés ne relèvent pas de sa responsabilité, qu’ils ne sont pas d’une gravité qui justifierait une décision de suspension, qu’ils ne présentent pas un caractère de vraisemblance suffisant ou qu’ils sont manifestement dénués de tout fondement, de sorte que la suspension de l’agent en cause serait illégale. D’autre part, pour respecter le droit d’être entendu, garanti par l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte, il est également nécessaire que l’administration informe l’agent concerné, avec une précision suffisante, sur les conséquences qu’elle est susceptible de tirer des informations en cause, au stade où il est demandé à l’intéressé de faire part de ses observations.
Dans ce contexte, la non-divulgation à l’agent concerné des informations pertinentes ne saurait être justifiée par la nécessité de protéger l’efficacité de l’enquête administrative relative aux faits reprochés audit agent, dans la mesure où, au moment de l’adoption de la décision de suspension, les investigations ont été terminées et le rapport d’enquête a été remis au directeur du CSUE.
(voir points 235-237)
17. Lorsqu’elle agit en tant qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer tous les dommages causés à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur. En effet, à la différence de tout autre particulier, le fonctionnaire ou l’agent de l’Union est lié à l’institution, l’organe ou l’organisme dont il dépend par une relation juridique d’emploi comportant un équilibre de droits et d’obligations réciproques spécifiques, essentiellement destiné à préserver la relation de confiance qui doit exister entre l’administration et ses fonctionnaires et agents aux fins de garantir aux citoyens le bon accomplissement des missions d’intérêt général dévolues aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union. Si ces principes ont été développés dans le contexte des recours introduits sur le fondement de l’article 270 TFUE et des articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires, il convient d’en faire application, mutatis mutandis, dans les litiges entre le Centre satellitaire de l’Union européenne et son personnel.
(voir points 245, 246)
18. Voir le texte de la décision.
(voir points 250-254)
19. Voir le texte de la décision.
(voir points 256, 258, 259, 261)
20. Voir le texte de la décision.
(voir point 260)