Predmet T-286/15
KF
protiv
Satelitskog centra Europske unije (SATCEN)
„Tužba za poništenje i naknadu štete – Osoblje SATCEN-a – Ugovorno osoblje – Nadležnost sudova Unije – Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Članak 24. UEU-a – Članci 263., 268., 270. i 275. UFEU-a – Članak 47. Povelje o temeljnim pravima – Jednako postupanje – Odluke 2014/401/ZVSP i 2009/747/ZVSP – Povjerenstvo za žalbe SATCEN-a – Prigovor nezakonitosti – Zahtjev za pomoć – Način na koji je provedena upravna istraga – Privremeno udaljavanje s radnog mjesta – Disciplinski postupak – Udaljavanje s radnog mjesta – Načelo dobre uprave – Zahtjev nepristranosti – Pravo na saslušanje – Pristup spisu – Izvanugovorna odgovornost – Preuranjeni zahtjev za naknadu štete – Nematerijalna šteta”
Sažetak – Presuda Općeg suda (deveto prošireno vijeće) od 25. listopada 2018.
1. Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Nadležnost suda Unije – Akti koje je donio Satelitski centar Europske unije, čija je posljedica raskid ugovora jednog od članova njegova osoblja – Uključenost
(čl. 19. st. 1. UEU-a i čl. 24. st. 1. podst. 2. UEU-a; čl. 263., 268. i 270 UFEU-a, čl. 275. st. 1. UFEU-a i čl. 340. st. 2. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, poglavlje VII. i Prilog IX.; Pravilnik o osoblju, članak 91. i Prilog IX.)
2. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Mogućnost Vijeća da isključi nadležnost Općeg suda za odlučivanje o sporovima između SATCEN-a i članova njegova osoblja – Nepostojanje
(čl. 19. st. 1. UEU-a; čl. 256. UFEU-a i čl. 263. st. 5. UFEU-a; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, čl. 28. st. 6.)
3. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Tužba protiv odluke o odbijanju pritužbe – Dopuštenost
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, čl. 28. st. 1. do 3.; Pravilnik o osoblju, članak 90.)
4. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Pravna osnova
(čl. 263., 268. i 270. UFEU-a; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP i Odluka Vijeća 2014/401/ZVSP; Pravilnik o osoblju, čl. 1. i čl. 1.a st. 2.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 3.a st. 1. t. (b))
5. Tužba za poništenje – Tužba koja se u stvarnosti odnosi na spor ugovorne naravi – Poništenje akta ugovorne naravi – Nenadležnost suda Unije – Nedopuštenost
(čl. 263. i 288. UFEU-a)
6. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Akt koji negativno utječe – Pojam – Pokretanje disciplinskog postupka – Pripremni akt – Isključenost – Mogućnost osporavanja u okviru tužbe podnesene protiv odluke koja se može pobijati
(čl. 263. UFEU-a; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP)
7. Prigovor nezakonitosti – Doseg – Akti na čiju se nezakonitost moguće pozivati – Opći akt na kojem se temelji pobijana odluka – Nužnost postojanja pravne veze između pobijanog akta i spornog općeg akta – Učinak nezakonitosti općeg akta
(čl. 277. UFEU-a)
8. Tužba za poništenje – Pobijani akt – Ocjena zakonitosti prema informacijama raspoloživim u trenutku donošenja akta – Tužba kojom se pobija odluka donesena na temelju odredbe koju je naknadno poništio sud Unije – Odbijanje – Povreda prava na djelotvorno pravno sredstvo – Nepostojanje
(čl. 263. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, čl. 28. st. 6.)
9. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Postupak – Saslušanje zainteresirane osobe pred direktorom SATCEN-a – Saslušanje prije nego što direktor donese odluku o pokretanju postupka pred disciplinskim vijećem – Predmet
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 10.)
10. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Istraga prije pokretanja disciplinskog postupka – Diskrecijsko pravo direktora SATCEN-a
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 10.)
11. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Uvjet nepristranosti – Pojam
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.)
12. Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na dobru upravu – Pravo na saslušanje i pristup spisu
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a))
13. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Istraga prije pokretanja disciplinskog postupka – Predmet – Istraga o navodnom uznemiravanju – Slanje upitnika od strane istražitelja u kojem se od podnositelja pritužbe traži da navedu kategorije ponašanja uočene kod člana osoblja protiv kojeg se vodi istraga – Nedopuštenost
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 10.)
14. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Istraga prije pokretanja disciplinskog postupka – Obveza povjerljivosti uprave – Granice – Obveza zadržavanja nakon zaključenja istrage kako bi se službeniku protiv kojeg se vodi istraga onemogućio uvid u spis – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 10.)
15. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Istraga prije pokretanja disciplinskog postupka – Istraga koja sadržava procesne nepravilnosti – Posljedice
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a) i (b); Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 10.)
16. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Disciplinske mjere – Privremeno udaljavanje službenika – Obveza prethodnog saslušanja zainteresirane osobe – Doseg – Donošenje odluke o privremenom udaljavanju, a da dotičnom službeniku pritom nisu dostavljene isprave na kojima se temelje zaključci istrage o njegovu ponašanju – Nedopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a) i (b); Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP, Prilog IX., čl. 18.)
17. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Izvanugovorna odgovornost – Naknada štete prouzročene službeniku – Dužnost brižnog postupanja uprave
(čl. 270. UFEU-a; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP; Pravilnik o osoblju, čl. 90. i 91.)
18. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Poništavajuća presuda – Učinci – Obveza donošenja provedbenih mjera – Presuda kojom se poništava odluka o raskidu ugovora službenika nakon provođenja disciplinskog postupka – Zahtjev za naknadu pretrpljene imovinske štete tužitelja – Preuranjenost zahtjeva
(čl. 266. UFEU-a; Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP)
19. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Tužba za naknadu štete – Poništenje pobijanog nezakonitog akta kojim se ne osigurava odgovarajuća naknada neimovinske štete – Donošenje odluke o privremenom udaljavanju i odluke o udaljavanju službenika nakon provođenja upravne istrage koja sadržava nepravilnosti
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP)
20. Agencije Europske unije – Satelitski centar Europske unije (SATCEN) – Pravilnik o osoblju – Tužbeni postupak – Tužba pred sudom Unije – Zahtjev za naknadu štete koji je u vezi sa zahtjevom za poništenje – Odbijanje zahtjeva za poništenje koje ima za posljedicu odbijanje zahtjeva za naknadu štete
(Odluka Vijeća 2009/747/ZVSP)
1. Sudovi Unije nadležni su odlučivati o sporu između Satelitskog centra Europske unije (SATCEN) i bivšeg člana ugovornog osoblja u okviru kojeg potonji traži poništenje više odluka koje su donesene protiv njega, među kojima su odluke o privremenom udaljavanju s radnog mjesta, o pokretanju disciplinskog postupka i o udaljavanju s radnog mjesta, kao i naknadi štete. Ta nadležnost proizlazi, kada je riječ o nadzoru zakonitosti pobijanih odluka, iz članka 263. UFEU-a, a kada je riječ o zahtjevu za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Unije, iz članka 268. UFEU-a u vezi s člankom 340. drugim stavkom UFEU-a, uzimajući u obzir članak 19. stavak 1. UEU-a i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Naime, okolnost da su pobijane odluke donesene u okviru funkcioniranja tijela koje djeluje u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) ne može sama po sebi značiti da sudovi Unije nisu nadležni za odlučivanje u sporu. U tom smislu, u članku 24. stavku 1. drugom podstavku posljednjoj rečenici UEU-a i u članku 275. prvom stavku UFEU-a uvodi se odstupanje od pravila o općoj nadležnosti koju članak 19. UEU-a dodjeljuje Sudu Europske unije za osiguravanje poštovanja prava pri tumačenju Ugovorâ i stoga se moraju restriktivno tumačiti. Isto tako, iako je točno da članak 47. Povelje ne može stvoriti nadležnost Suda Europske unije ako je Ugovori isključuju, načelo djelotvorne sudske zaštite ipak podrazumijeva da se isključenje nadležnosti sudova Unije u području ZVSP-a tumači usko. Nadalje, odluke o privremenom udaljavanju s radnog mjesta, o pokretanju disciplinskog postupka i o udaljavanju s radnog mjesta su isključivo akti upravljanja osobljem, kojima se, s obzirom na njihovo obrazloženje i ciljeve, kao i kontekst u kojem su doneseni, nije nastojalo pridonijeti donošenju, definiranju ili provođenju ZVSP-a u smislu članka 24. stavka 2. UEU-a, niti se njima, konkretnije, nastojalo izvršiti zadaće SATCEN-a obuhvaćene ZVSP-om. U tom kontekstu, u poglavlju VII. i Prilogu IX. Odluke 2009/747 o Pravilniku o osoblju SATCEN-a predviđaju se disciplinske mjere slične onima predviđenim u glavi VI. i Prilogu IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.
Stoga valja smatrati da je ovaj spor sličan sporovima između institucije, tijela, ureda ili agencije Unije koji nisu obuhvaćeni ZVSP-om i jednog od njihovih dužnosnika ili drugih službenika, koji se mogu pokrenuti pred sudovima Unije na temelju članka 270. UFEU-a. Međutim, ne može se smatrati da je odstupanje od nadležnosti Suda Europske unije u području ZVSP-a tako široko da isključuje nadležnost suda Unije za nadzor zakonitosti pobijanih odluka koje su u nadležnosti agencija ili ureda Unije, dok je sud Unije nadležan za nadzor zakonitosti akata koji su jednaki po sadržaju, ciljevima, postupku koji dovodi do njihova donošenja i kontekstu u kojem su doneseni ako se takvi akti odnose na instituciju, tijelo, ured ili agenciju Unije čija zadaća nije obuhvaćena ZVSP-om. Svakim bi se drugim tumačenjem člana osoblja tijela Unije koje je obuhvaćeno ZVSP-om isključilo iz sustava sudske zaštite koja se nudi članovima osoblja Unije, protivno načelu jednakog postupanja.
(t. 83.-85., 91., 93., 95.-97., 99.)
2. U skladu s člankom 263. petim stavkom UFEU-a, aktima o osnivanju tijelâ, ureda i agencija Unije mogu se utvrditi posebni uvjeti i aranžmani u vezi s postupcima koje fizičke ili pravne osobe pokreću protiv akata tih tijela, ureda ili agencija i koji prema njima imaju pravni učinak.
Kada je riječ o Odluci 2009/747 o Pravilniku o osoblju Satelitskog centra Europske unije (SATCEN), ta se odredba ne može tumačiti na način da se njome Vijeću, u toj odluci, dodjeljuje pravo da izuzme iz svakog nadzora sudova Unije akte koje je donio direktor tijela kojima se nastoje proizvesti pravni učinci u okviru njegova unutarnjeg funkcioniranja, pri čemu se povjerenstvu za žalbe dodjeljuje isključiva nadležnost za donošenje konačnih odluka o sporovima između SATCEN-a i njegova osoblja, kao što je navedeno u članku 28. stavku 6. Pravilnika o osoblju SATCEN-a. Prihvaćanjem takvog tumačenja ugrozila bi se nadležnost suda Unije za osiguravanje poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ, koje se zahtijeva člankom 19. stavkom 1. prvim podstavkom drugom rečenicom UEU-a. Međutim, „posebne uvjete i aranžmane” u smislu članka 263. petog stavka UFEU-a treba tumačiti na način da se odnose na to da tijelo, ured ili agencija Unije utvrđuju isključivo unutarnje uvjete i aranžmane koji prethode tužbi i uređuju, osobito, funkcioniranje mehanizma samonadzora ili odvijanje postupka mirnog rješenja spora radi izbjegavanja spora pred sudovima Unije.
Iz toga slijedi da članak 28. stavak 6. Pravilnika o osoblju SATCEN-a nije usklađen s Ugovorima i, konkretno, s člankom 19. UEU-a i člankom 256. UFEU-a, s obzirom na to da se njime predviđa da povjerenstvo za žalbe obvezno i isključivo ima nadležnost za rješavanje sporova između SATCEN-a i članova njegova osoblja, dok je Opći sud nadležan za odlučivanje u prvostupanjskom postupku o tim vrstama tužbi.
(t. 106., 107., 109.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 115.)
4. Članak 270. UFEU-a ne može se primijeniti na sporove između Satelitskog centra Europske unije (SATCEN) i članova njegova osoblja. Naime, u skladu s tom odredbom, Sud Europske unije nadležan je u svim sporovima između Unije i njezinih službenika u granicama i prema uvjetima utvrđenima u Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja za ostale službenike Unije. U tom pogledu, iz tumačenja članka 1. i članka 1.a stavka 2. Pravilnika o osoblju u vezi s člankom 3.a stavkom 1. točkom (b) Uvjeta zaposlenja ostalih službenika, ti propisi primjenjuju se na ugovorno osoblje tijela, ureda ili agencije Unije samo ako se to predviđa aktom kojim se osniva navedeno tijelo, ured ili agencija. Međutim, kada je riječ o ugovornom osoblju SATCEN-a, ni Odluka 2014/401 o SATCEN-u ni Odluka 2009/747 o Pravilniku o osoblju SATCEN-a ne predviđaju da se na ugovorno osoblje SATCEN-a primjenjuje Pravilnik o osoblju za dužnosnike i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika. Iz toga slijedi da je tužba za poništenje člana osoblja SATCEN-a obuhvaćena područjem primjene članka 263. UFEU-a, a da je njegov zahtjev za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti Unije obuhvaćen područjem primjene članka 268. UFEU-a.
(t. 122., 123.)
5. Vidjeti tekst odluke.
(t. 125.)
6. Vidjeti tekst odluke.
(t. 141., 143.)
7. Vidjeti tekst odluke.
(t. 155.-157.)
8. Vidjeti tekst odluke.
(t. 164.-166.)
9. Vidjeti tekst odluke.
(t. 173.)
10. Vidjeti tekst odluke.
(t. 175.)
11. Vidjeti tekst odluke.
(t. 176.)
12. Vidjeti tekst odluke.
(t. 177.)
13. Upravna istraga koja se provodi nakon tvrdnji o nepoštovanju profesionalnih obveza u pogledu člana osoblja Satelitskog centra Europske unije (SATCEN) ima za cilj utvrđivanje postojanja činjenica koje mu se stavljaju na teret te stoga treba uključivati pažljivo i nepristrano traženje svih preciznih i relevantnih dokaza koji se odnose na taj slučaj. U tom pogledu, u slučaju podnošenja pritužbe direktoru SATCEN-a kojom se dovodi u pitanje ukupno ponašanje člana osoblja, koje se kvalificira kao uznemiravanje, na istražitelju je da pozove podnositelje pritužbe da potkrijepe navedene činjenice, da ocijeni jesu li one obrazložene i dosljedne prije nego što ih, ovisno o slučaju, pravno kvalificira.
Prema tome, kad istražitelj uputi podnositeljima pritužbe upitnik o uznemiravanju, koji sadržava pitanja s višestrukim izborom odgovora koja u bitnome odgovaraju općim kategorijama ponašanja koja mogu predstavljati uznemiravanje, takav pokušaj nema dakle za cilj nastojati utvrditi postojanje preciznih navedenih činjenica, nego pitati osobe koje su ispunjavale upitnik da općenito i apstraktno iznesu svoje osjećaje o kategorijama ponašanja koje smatraju da su uočili kod člana osoblja protiv kojeg se vodi istraga. Točno je da SATCEN raspolaže širokom marginom prosudbe u pogledu samog pokretanja istrage i određivanja načina na koje će se ona provesti. Međutim, time što osobama koje svakodnevno rade s dotičnim članom osoblja upućuje upitnik s višestrukim izborom odgovora, koji se odnosi na njega te se u njemu osobno navodi, SATCEN ne postupa s dužnom pažnjom i oprezom nužnim u sporu između tijela Unije i jednog od članova njegova osoblja.
(t. 198.-201.)
14. Uprava je dužna, u okviru unutarnje upravne istrage provedene nakon pritužbe, odvagnuti dva prava koja mogu biti proturječna, odnosno pravo osobe na koju se odnosi pritužba da ostvari svoja prava obrane i pravo podnositelja pritužbe da se njegova pritužba pravilno ispita, uzimajući u obzir da se to pravo podnositelja pritužbe odražava u obvezi povjerljivosti koju ima uprava, na temelju koje je ona dužna suzdržati se od svih mjera koje mogu ugroziti rezultate istrage.
Međutim, takvo odvagivanje proturječnih prava nije provedeno ako su rezultati upravne istrage bili već dobiveni, tako da pravilno provođenje te istrage nije moglo biti ugroženo otkrivanjem izjava svjedoka osobi koja je predmet pritužbe.
(t. 221., 222.)
15. Vidjeti tekst odluke.
(t. 225., 229., 230.)
16. Odluka koja se odnosi na privremeno udaljavanje s radnog mjesta člana osoblja Satelitskog centra Europske unije (SATCEN) na temelju članka 18. Priloga IX. Odluci 2009/747 o Pravilniku o osoblju SATCEN-a, koja je donesena zbog optužbi za tešku povredu dužnosti, jest nepovoljna pojedinačna mjera pri čijem donošenju stoga treba poštovati prava obrane, konkretno pravo na saslušanje. Stoga, osim ako postoje pravilno utvrđene posebne okolnosti, odluka o privremenom udaljavanju s radnog mjesta može se donijeti tek nakon što je dotični član osoblja mogao učinkovito iznijeti svoje stajalište o dokazima koji mu se stavljaju na teret i na kojima nadležno tijelo namjerava temeljiti tu odluku.
U tom pogledu, s jedne strane, iz odredbi članka 41. stavka 2. točke (b) Povelje Europske unije o temeljnim pravima proizlazi da svaka osoba ima pravo na pristup svojem spisu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne. Iz toga proizlazi da član osoblja SATCEN-a ima pravo na pristup informacijama koje drži njegov poslodavac i koje mu mogu omogućiti da shvati sadržaj tvrdnji kojima se opravdava privremeno udaljavanje s radnog mjesta, i to kako bi mogao, među ostalim, dokazati da predmetno postupanje nije obuhvaćeno njegovom odgovornosti, da nije toliko ozbiljno kako bi opravdalo odluku o privremenom udaljavanju s radnog mjesta, da nije dovoljno vjerojatno ili da je očito neutemeljeno, tako da je privremeno udaljavanje člana osoblja s radnog mjesta nezakonito. S druge strane, kako bi se poštovalo pravo na saslušanje zajamčeno člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje, potrebno je i da uprava dovoljno detaljno obavijesti dotičnog člana osoblja o posljedicama do kojih mogu dovesti predmetne informacije, u fazi u kojoj se od zainteresirane osobe traži podnošenje očitovanja.
U tom kontekstu, neotkrivanje relevantnih informacija zainteresiranom članu osoblja ne može se opravdati potrebom zaštite učinkovitost upravne istrage o radnjama koje se stavljaju na teret tom članu osoblja, jer je u trenutku donošenja odluke o privremenom udaljavanju s radnog mjesta istraga završena te je izvješće o istrazi podneseno direktoru SATCEN-a.
(t. 235.-237.)
17. Kada postupa kao poslodavac, Unija ima veću odgovornost koja se odražava u obvezi naknade sve štete prouzročene njezinu osoblju bilo kakvom nezakonitosti koju počini u svojstvu poslodavca. Naime, za razliku od bilo kojeg drugog pojedinca, dužnosnika ili člana osoblja Unije s institucijom, tijelom, uredom ili agencijom u kojoj je zaposlen, povezuje radnopravni odnos, koji uključuje ravnotežu posebnih i uzajamnih prava i obveza, koja je u biti namijenjena očuvanju odnosa povjerenja koji treba postojati između uprave i njezinih dužnosnika i službenika kako bi se građanima zajamčilo da će se dužnosti u općem interesu povjerene institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije pravilno izvršavati. Iako su ta načela razvijena u kontekstu tužbi podnesenih na temelju članka 270. UFEU-a i članaka 90. i 91. Pravilnika o osoblju, valja je mutatis mutandis primijeniti u sporovima između Satelitskog centra Europske unije i njegovog osoblja.
(t. 245., 246.)
18. Vidjeti tekst odluke.
(t. 250.-254.)
19. Vidjeti tekst odluke.
(t. 256., 258., 259., 261.)
20. Vidjeti tekst odluke.
(t. 260.)