Causa T‑286/15
KF
contro
Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN)
«Ricorso d’annullamento e per risarcimento danni – Personale del SATCEN – Agenti contrattuali – Competenza dei giudici dell’Unione – Politica estera e di sicurezza comune – Articolo 24 TUE – Articoli 263, 268, 270 e 275 TFUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali – Parità di trattamento – Decisioni 2014/401/PESC e 2009/747/PESC – Commissione di ricorso del SATCEN – Eccezione di illegittimità – Domanda di assistenza – Modalità dell’indagine amministrativa – Sospensione – Procedimento disciplinare – Destituzione – Principio di buona amministrazione – Requisito d’imparzialità – Diritto di essere ascoltato – Accesso al fascicolo – Responsabilità extracontrattuale – Domanda di risarcimento prematura – Danno morale»
Massime – Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 25 ottobre 2018
1. Politica estera e di sicurezza comune – Competenza del giudice dell’Unione – Atti adottati dal Centro satellitare dell’Unione europea aventi l’effetto di porre fine al contratto di uno dei suoi agenti – Inclusione
(Artt. 19, § 1, TUE e 24, § 1, comma 2, TUE; artt. 263 TFUE, 268 TFUE, 270 TFUE, 275, comma 1, TFUE e 340, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2009/747/PESC, capo VII e allegato IX; Statuto dei funzionari, art. 91 e allegato IX)
2. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Possibilità per il Consiglio di escludere la competenza del Tribunale a statuire sulle controversie tra il SATCEN e i suoi agenti – Insussistenza
(Art. 19, § 1, comma 1, TUE; artt. 256 TFUE e 263, comma 5, TFUE; decisione del Consiglio 2009/747/PESC, art. 28, § 6)
3. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Ricorso diretto contro il provvedimento di rigetto del reclamo – Ricevibilità
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC, art. 28, §§ 1‑3; Statuto dei funzionari, art. 90)
4. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Base giuridica
[Artt. 263 TFUE, 268 TFUE e 270 TFUE; decisioni del Consiglio 2009/747/PESC e 2014/401/PESC; Statuto dei funzionari, artt. 1 e 1 bis, § 2; regime applicabile agli altri agenti, art. 3 bis, § 1, b)]
5. Ricorso di annullamento – Ricorso che riguarda in realtà una controversia di natura contrattuale – Annullamento di un atto che si colloca in un quadro contrattuale – Incompetenza del giudice dell’Unione – Irricevibilità
(Artt. 263 TFUE e 288 TFUE)
6. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Atto lesivo – Nozione – Avvio di un procedimento disciplinare – Atto preparatorio – Esclusione – Possibilità di contestazione in occasione di un ricorso diretto contro una decisione impugnabile
(Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio 2009/747/PESC)
7. Eccezione di illegittimità – Portata – Atti di cui può essere eccepita l’illegittimità – Atto a carattere generale su cui si fonda la decisione impugnata – Necessità di un nesso giuridico tra l’atto impugnato e l’atto a carattere generale contestato – Effetto dell’illegittimità di un atto di portata generale
(Art. 277 TFUE)
8. Ricorso di annullamento – Atto impugnato – Valutazione della legittimità in base alle informazioni disponibili al momento dell’adozione dell’atto – Ricorso con cui si contesta una decisione adottata sulla base di una disposizione successivamente annullata dal giudice dell’Unione – Rigetto – Violazione del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo – Insussistenza
(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2009/747/PESC, art. 28, § 6)
9. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Procedura – Audizione dell’interessato da parte del direttore del SATCEN – Audizione preliminare alla decisione del direttore di adire il consiglio di disciplina – Oggetto
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 10)
10. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Indagine preliminare all’avvio del procedimento disciplinare – Potere discrezionale del direttore del SATCEN
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 10)
11. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Requisito d’imparzialità – Nozione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)
12. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Diritto di essere ascoltati e di accedere al fascicolo
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a)]
13. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Indagine preliminare all’avvio del procedimento disciplinare – Oggetto – Indagine relativa ad asserite molestie psicologiche – Invio ai denuncianti, da parte dell’ufficio incaricato delle indagini, di un questionario nel quale si chiede loro di individuare le categorie di comportamenti riscontrati in capo all’agente indagato – Inammissibilità
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 10)
14. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Indagine preliminare all’avvio del procedimento disciplinare – Dovere di riservatezza dell’amministrazione – Limiti – Obbligo di conservazione dopo la chiusura dell’indagine per impedire l’accesso al fascicolo da parte dell’agente indagato – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 10)
15. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Indagine preliminare all’avvio del procedimento disciplinare – Indagine viziata da irregolarità procedurali – Conseguenze
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a) e b); decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 10]
16. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Regime disciplinare – Sospensione di un agente – Obbligo di previa audizione dell’interessato – Portata – Adozione della decisione di sospensione senza comunicare all’agente gli elementi su cui si basano le conclusioni dell’indagine relativa al suo comportamento – Inammissibilità
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a) e b); decisione del Consiglio 2009/747/PESC, allegato IX, art. 18]
17. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Responsabilità extracontrattuale – Risarcimento del danno causato a un agente – Dovere di sollecitudine dell’amministrazione
(Art. 270 TFUE; decisione del Consiglio 2009/747/PESC; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
18. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Sentenza di annullamento – Effetti – Obbligo di adottare provvedimenti d’esecuzione – Sentenza che annulla la decisione di porre fine al contratto di un agente in seguito ad un procedimento disciplinare – Domanda di risarcimento del danno materiale subito dal ricorrente – Carattere prematuro della domanda
(Art. 266 TFUE; decisione del Consiglio 2009/747/PESC)
19. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Ricorso per risarcimento danni – Annullamento dell’atto illegittimo impugnato che non garantisce un adeguato risarcimento del danno morale – Decisioni di sospensione e di destituzione di un agente in seguito a un’indagine amministrativa viziata da irregolarità
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC)
20. Agenzie dell’Unione europea – Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) – Statuto del personale – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Domanda di risarcimento danni connessa ad una domanda di annullamento – Rigetto della domanda di annullamento che comporta il rigetto della domanda di risarcimento danni
(Decisione del Consiglio 2009/747/PESC)
1. Il giudice dell’Unione è competente a statuire su una controversia tra il Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) e un ex agente contrattuale, nell’ambito della quale quest’ultimo chiede l’annullamento di diverse decisioni prese a suo carico, tra cui, segnatamente, decisioni di sospensione, di avvio di un procedimento disciplinare e di destituzione, nonché un risarcimento danni. Tale competenza discende, rispettivamente, per quanto riguarda il controllo della legittimità delle decisioni impugnate, dall’articolo 263 TFUE e, per quanto riguarda le conclusioni dirette a far valere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, dall’articolo 268 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 340, secondo comma, TFUE, alla luce dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 47 de la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Infatti, la circostanza che le decisioni impugnate rientrino nell’ambito del funzionamento di un organismo che agisce nel quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC), non può, di per sé, comportare che i giudici dell’Unione siano incompetenti a giudicare la controversia. Al riguardo, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, e l’articolo 275, primo comma, TFUE, introducono una deroga alla regola della competenza generale che l’articolo 19 TUE conferisce alla Corte di giustizia dell’Unione europea per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione dei Trattati, e devono dunque essere interpretati restrittivamente. Parimenti, sebbene l’articolo 47 della Carta non possa creare una competenza per la Corte di giustizia dell’Unione europea, qualora i Trattati la escludano, il principio della tutela giurisdizionale effettiva implica tuttavia che l’esclusione della competenza dei giudici dell’Unione in materia di PESC sia interpretata restrittivamente. Inoltre, le decisioni di sospensione, di avvio di un procedimento disciplinare e di destituzione costituiscono atti di mera gestione del personale, i quali, alla luce della loro motivazione e dei loro obiettivi, nonché del contesto della loro adozione, non erano intesi a contribuire alla conduzione, alla definizione o all’attuazione della PESC ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, TUE, né, più in particolare, a rispondere alle missioni del SATCEN nell’ambito della PESC. In tal contesto, la decisione 2009/747, relativa allo statuto del personale del Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN), prevede nel capitolo VII e nell’allegato IX, un regime disciplinare analogo a quello di cui al titolo VI e all’allegato IX dello Statuto del personale.
Di conseguenza, si deve considerare che la controversia è analoga alle controversie tra un’istituzione, organo od organismo dell’Unione che non rientrano nella PESC, e uno dei suoi funzionari o agenti, le quali possono essere sottoposte ai giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 270 TFUE. Orbene, non si può ritenere che la deroga alla competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia di PESC si estenda fino ad escludere la competenza dei giudici dell’Unione per controllare la legittimità delle decisioni impugnate che emanano da un organismo dell’Unione, quando i giudici dell’Unione sono competenti per controllare la legittimità di atti identici quanto al contenuto, agli obiettivi che perseguono, al procedimento che conduce alla loro adozione e al contesto in cui essa avviene, qualora tali atti riguardino un’istituzione, organo od organismo dell’Unione la cui missione sia estranea alla PESC. Qualsiasi diversa interpretazione porterebbe a escludere l’agente di un organismo dell’Unione che rientra nella PESC dal sistema di tutela giurisdizionale offerto agli agenti dell’Unione, in violazione dei principio della parità di trattamento.
(v. punti 83‑85, 91, 93, 95‑97, 99)
2. Ai termini dell’articolo 263, quinto comma, TFUE, gli atti che istituiscono gli organi e organismi dell’Unione possono prevedere condizioni e modalità specifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti giuridici nei loro confronti.
Con riferimento alla decisione 2009/747, relativa allo statuto del personale del Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN), tale disposizione non può essere interpretata nel senso che concede al Consiglio, nella detta decisione, il diritto di sottrarre a qualsiasi controllo giurisdizionale da parte del giudice dell’Unione gli atti adottati dal direttore dell’ente e destinati a produrre effetti giuridici nell’ambito del suo funzionamento interno, attribuendo alla commissione di ricorso la competenza esclusiva per decidere, senza che sia possibile presentare ricorso, le controversie tra il SATCEN e il suo personale, come è indicato all’articolo 28, paragrafo 6, dello statuto del personale del SATCEN. Ammettere una siffatta interpretazione pregiudicherebbe la competenza del giudice dell’Unione di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati, come richiesto dall’articolo 19, paragrafo 1, primo comma, seconda frase, TUE. Orbene, le «condizioni e modalità specifiche» ai sensi dell’articolo 263, quinto comma, TFUE, devono essere interpretate nel senso che si riferiscono alla fissazione, da parte di un organo o organismo dell’Unione, di condizioni e modalità meramente interne, preliminari a un ricorso giurisdizionale, che disciplinano, segnatamente, il funzionamento di un meccanismo di autosorveglianza o lo svolgimento di un procedimento di composizione amichevole al fine di evitare un contenzioso dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione.
Ne deriva che l’articolo 28, paragrafo 6, dello statuto del personale del SATCEN è incompatibile con i trattati e, in particolare, con l’articolo 19 TUE e con l’articolo 256 TFUE, in quanto prevede che la commissione di ricorso dispone della competenza obbligatoria ed esclusiva a risolvere le controversie tra il SATCEN e il suo personale, quando invece il Tribunale è competente a conoscere in primo grado di tale tipologia di ricorsi.
(v. punti 106, 107, 109)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 115)
4. L’articolo 270 TFUE non è applicabile alle controversie tra il Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) e suoi agenti. Infatti, ai sensi di tale disposizione, la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra l’Unione e i suoi agenti, nei limiti e alle condizioni fissati dallo Statuto dei funzionari e dal regime applicabile agli altri agenti dell’Unione. A tale proposito, da una lettura combinata dell’articolo 1, e dell’articolo 1 bis, paragrafo 2, dello Statuto e dell’articolo 3 bis, paragrafo 1, lettera b), del Regime applicabile agli altri agenti, risulta che tali normative sono applicabili agli agenti contrattuali di un organo o organismo dell’Unione unicamente ove l’atto che istituisce detto organo o organismo lo preveda. Orbene, per quanto riguarda gli agenti contrattuali del SATCEN, né la decisione 2014/401, sul SATCEN, né la decisione 2009/747, relativa allo statuto del personale del SATCEN prevedono l’applicabilità dello Statuto e del Regime applicabile agli altri agenti. Ne consegue che il ricorso di annullamento di un agente del SATCEN rientra nel campo di applicazione dell’articolo 263 TFUE, e la sua domanda volta a far valere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in quello dell’articolo 268 TFUE.
(v. punti 122, 123)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 125)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 141, 143)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 155‑157)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 164‑166)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 173)
10. V. il testo della decisione.
(v. punto 175)
11. V. il testo della decisione.
(v. punto 176)
12. V. il testo della decisione.
(v. punto 177)
13. L’indagine amministrativa conseguente ad accuse di violazione dei doveri professionali relative a un agente del Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN) ha per oggetto l’accertamento dell’esistenza dei fatti contestati e deve, pertanto, consistere nella ricerca diligente e imparziale di tutti gli elementi precisi e pertinenti relativi al caso in questione. Al riguardo, in caso di proposizione al direttore del SATCEN di una denuncia che mette in discussione l’atteggiamento generale di un agente, qualificandolo come «molestie», la persona incaricata delle indagini doveva invitare i denuncianti a dimostrare i fatti allegati e valutarne il carattere coerente e dettagliato, prima, eventualmente, di qualificarli giuridicamente.
Pertanto, qualora la persona incaricata delle indagini invii ai denuncianti un questionario sulle molestie, contenente domande a risposta multipla corrispondenti, in sostanza, a categorie generali di comportamenti che possono costituire molestie psicologiche, una tale iniziativa non ha pertanto lo scopo di accertare la sussistenza dei fatti precisi allegati, ma quello di chiedere ai destinatari del questionario di esprimere le loro opinioni, in modo generale e astratto, su categorie di comportamenti che essi ritengono aver constatato nell’agente sottoposto ad indagine. È vero che il SATCEN gode di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda l’avvio di un’indagine e la determinazione delle modalità pratiche della stessa. Tuttavia, rivolgendo a coloro che lavorano quotidianamente con l’agente interessato un questionario a risposta multipla, che lo riguarda e ne indica il nome, il SATCEN non agisce con la prudenza e la diligenza necessarie in una controversia tra un organismo dell’Unione e uno dei suoi agenti.
(v. punti 198‑201)
14. L’amministrazione è tenuta, nell’ambito di un’indagine amministrativa interna condotta a seguito di una denuncia, a conciliare due diritti che possono essere contraddittori, vale a dire il diritto della persona denunciata di esercitare i propri diritti di difesa, e il diritto del denunciante a che la sua denuncia sia esaminata correttamente, ove tale diritto del denunciante si traduce in un obbligo di riservatezza che incombe all’amministrazione, in forza del quale essa è tenuta ad evitare ogni comportamento idoneo a compromettere i risultati dell’indagine.
Tuttavia, una siffatta ponderazione di diritti in conflitto non deve essere effettuata qualora i risultati dell’indagine amministrativa siano già stati ottenuti, di modo che il buon andamento dell’indagine non potrebbe essere compromesso dalla divulgazione delle testimonianze alla persona sottoposta all’indagine.
(v. punti 221, 222)
15. V. il testo della decisione.
(v. punti 225, 229, 230)
16. La decisione recante sospensione di un agente del Centro satellitare dell’Unione europea (SATCEN), basata sull’articolo 18 dell’allegato IX della decisione 2009/747, relativa allo statuto del personale del SATCEN, la quale è adottata in presenza di un addebito di colpa grave, costituisce un provvedimento individuale sfavorevole, il quale deve, pertanto, essere adottato nel rispetto dei diritti della difesa, in particolare del diritto di essere ascoltato. Di conseguenza, salvo circostanze particolari debitamente dimostrate, una decisione di sospensione può essere adottata solo dopo che l’agente interessato sia stato messo in grado di far conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi posti a suo carico e sui quali l’autorità competente prevede di fondare tale decisione.
A tale proposito, risulta, da un lato, dalle disposizioni dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che ogni persona ha il diritto di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale. Ne deriva che un agente del SATCEN ha un diritto di accesso alle informazioni detenute dal suo datore di lavoro che possono consentirgli di comprendere il tenore delle asserzioni che giustificano la sospensione, e ciò al fine di dimostrare, in particolare, che i comportamenti di cui trattasi non rientrano nella sua responsabilità, che non sono di una gravità tale da giustificare una decisione di sospensione, che non presentano un carattere di verosimiglianza sufficiente o che sono manifestamente privi di fondamento, di modo che la sospensione dell’agente di cui trattasi sarebbe illegittima. Dall’altro lato, per rispettare il diritto di essere ascoltato, garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, è altresì necessario che l’amministrazione informi l’agente interessato con sufficiente precisione delle conseguenze che essa può far discendere dalle informazioni in questione, nella fase in cui è chiesto alla parte interessata di presentare le proprie osservazioni.
In tal contesto, la mancata comunicazione all’agente interessato delle informazioni pertinenti non può essere giustificata dalla necessità di tutelare l’efficacia dell’indagine amministrativa relativa ai fatti contestati a detto agente, in quanto, al momento dell’adozione della decisione di sospensione, le indagini sono terminate e il rapporto d’indagine è stato presentato al direttore del SATCEN.
(v. punti 235‑237)
17. Quando agisce in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta con l’obbligo di risarcire tutti i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro. Infatti, a differenza di ogni altro privato, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione, organo od organismo dal quale dipende da una relazione giuridica di impiego che comporta un equilibrio di diritti e obblighi reciproci specifici, essenzialmente destinato a preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra l’amministrazione e i suoi funzionari o agenti al fine di garantire ai cittadini la corretta esecuzione dei compiti di interesse generale spettanti alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Anche se tali principi sono stati sviluppati nell’ambito di ricorsi proposti sulla base dell’articolo 270 TFUE e degli articoli 90 e 91 dello Statuto dei funzionari, essi devono essere applicati, mutatis mutandis, alle controversie tra il Centro satellitare dell’Unione europea e il suo personale.
(v. punti 245, 246)
18. V. il testo della decisione.
(v. punti 250‑254)
19. V. il testo della decisione.
(v. punti 256, 258, 259, 261)
20. V. il testo della decisione.
(v. punto 260)