Cauza T‑286/15
KF
împotriva
Centrului Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN)
„Acțiune în anulare și în despăgubire – Personalul SATCEN – Agenți contractuali – Competența instanțelor Uniunii – Politica externă și de securitate comună – Articolul 24 TUE – Articolele 263, 268, 270 și 275 TFUE – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale – Egalitate de tratament – Deciziile 2014/401/PESC și 2009/747/PESC – Comisia de recurs a SATCEN – Excepție de nelegalitate – Cerere de asistență – Modul de desfășurare a anchetei administrative – Suspendare – Procedură disciplinară – Revocare – Principiul bunei administrări – Cerința de imparțialitate – Dreptul de a fi ascultat – Accesul la dosar – Răspundere extracontractuală – Concluzii în despăgubire premature – Prejudiciu moral”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 25 octombrie 2018
1. Politica externă și de securitate comună – Competența instanței Uniunii – Acte adoptate de Centrul Satelitar al Uniunii Europene care au ca efect încetarea contractului unuia dintre agenții săi – Includere
[art. 19 alin. (1) TUE și art. 24 alin. (1) al doilea paragraf TUE; art. 263 TFUE, art. 268 TFUE, art. 270 TFUE, art. 275 primul paragraf TFUE și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, capitolul VII și anexa IX; Statutul funcționarilor, art. 91 și anexa IX]
2. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Posibilitatea Consiliului de a exclude competența Tribunalului de a se pronunța asupra litigiilor dintre SATCEN și agenții săi – Inexistență
[art. 19 alin. (1) primul paragraf TUE; art. 256 TFUE și art. 263 al cincilea paragraf TFUE; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, art. 28 alin. (6)]
3. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Acțiune îndreptată împotriva deciziei de respingere a reclamației – Admisibilitate
[Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, art. 28, alin. (1)-(3); Statutul funcționarilor, art. 90]
4. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Temei juridic
[art. 263 TFUE, 268 TFUE și 270 TFUE; Deciziile 2009/747/PESC și 2014/401/PESC ale Consiliului; Statutul funcționarilor, art. 1 și art. 1a alin. (2); Regimul aplicabil celorlalți agenți, art. 3a alin. (1) lit. (b)]
5. Acțiune în anulare – Acțiune care privește în realitate un litigiu de natură contractuală – Anularea unui act care se înscrie într‑un cadru contractual – Necompetența instanței Uniunii – Inadmisibilitate
(art. 263 TFUE și 288 TFUE)
6. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Act care lezează – Noțiune – Inițiere a unei proceduri disciplinare – Act pregătitor – Excludere – Posibilitate de contestare cu ocazia unei acțiuni îndreptate împotriva unei decizii atacabile
(art. 263 TFUE; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului)
7. Excepție de nelegalitate – Domeniu de aplicare – Acte a căror nelegalitate poate fi invocată – Act cu caracter general pe care se întemeiază decizia atacată – Necesitatea unei legături juridice între actul atacat și actul general contestat – Efectul nelegalității unui act cu aplicabilitate generală
(art. 277 TFUE)
8. Acțiune în anulare – Act atacat – Aprecierea legalității în funcție de informațiile disponibile la momentul adoptării actului – Acțiune care pune în discuție o decizie adoptată în temeiul unei dispoziții anulate ulterior de instanța Uniunii – Respingere – Încălcarea dreptului la o cale de atac jurisdicțională efectivă – Inexistență
[art. 263 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, art. 28 alin. (6)]
9. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Procedură – Audierea persoanei interesate de către directorul SATCEN – Audiere prealabilă deciziei directorului de a sesiza comisia de disciplină – Obiect
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 10)
10. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Anchetă prealabilă inițierii procedurii disciplinare – Puterea de apreciere a directorului SATCEN
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 10)
11. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la bună administrare – Cerința de imparțialitate – Noțiune
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41)
12. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la bună administrare – Dreptul de a fi ascultat și de a avea acces la dosar
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a)]
13. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Anchetă prealabilă inițierii procedurii disciplinare – Obiect – Anchetă referitoare la o pretinsă hărțuire morală – Trimitere de către anchetator a unui chestionar autorilor plângerii prin care li se solicită să identifice categoriile de comportamente observate la agentul vizat de anchetă – Inadmisibilitate
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 10)
14. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Anchetă prealabilă inițierii procedurii disciplinare – Obligație de confidențialitate a administrației – Limite – Obligația de menținere după încheierea anchetei pentru a împiedica accesul la dosar de către agentul care a făcut obiectul anchetei – Inexistență
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 10)
15. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Anchetă prealabilă inițierii procedurii disciplinare – Anchetă afectată de neregularități procedurale – Consecințe
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și (b); Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 10]
16. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Regim disciplinar – Suspendarea unui agent – Obligația de audiere prealabilă a persoanei interesate – Conținut – Adoptarea deciziei de suspendare fără a comunica agentului în cauză înscrisurile pe care se întemeiază concluziile unei anchete referitoare la comportamentul său – Inadmisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și (b); Decizia 2009/747/PESC a Consiliului, anexa IX, art. 18]
17. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Răspundere extracontractuală – Repararea unui prejudiciu cauzat unui agent – Obligația de solicitudine care incumbă administrației
(art. 270 TFUE; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului; Statutul funcționarilor, art. 90 și 91)
18. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Hotărâre de anulare – Efecte – Obligația de a adopta măsuri de executare – Hotărâre prin care se anulează o decizie de încetare a contractului unui agent ca urmare a unei proceduri disciplinare – Cerere de despăgubire a reclamantului pentru prejudiciul material suferit – Caracterul prematur al cererii
(art. 266 TFUE; Decizia 2009/747/PESC a Consiliului)
19. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Acțiune în despăgubire – Anularea actului nelegal atacat care nu asigură repararea adecvată a prejudiciului moral – Decizii de suspendare și de revocare a unui agent ca urmare a unei anchete administrative afectate de neregularități
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului)
20. Agenții ale Uniunii Europene – Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) – Statutul personalului – Procedura căii de atac – Acțiune în fața instanței Uniunii – Cerere de despăgubire legată de o acțiune în anulare – Respingere a cererii de anulare care determină respingerea cererii de despăgubire
(Decizia 2009/747/PESC a Consiliului)
1. Instanța Uniunii este competentă să se pronunțe asupra unui litigiu între Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) și un fost agent contractual în cadrul căruia acesta din urmă solicită anularea mai multor decizii luate împotriva sa, printre care în special deciziile de suspendare, de deschidere a unei proceduri disciplinare și de revocare, precum și o despăgubire. Această competență rezultă, în ceea ce privește controlul legalității deciziilor atacate, din articolul 263 TFUE, și, respectiv, în ceea ce privește concluziile privind angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, din articolul 268 TFUE coroborat cu articolul 340 al doilea paragraf TFUE, cu luarea în considerare a articolului 19 alineatul (1) TUE și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Astfel, împrejurarea că deciziile atacate se înscriu în cadrul funcționării unui organism care acționează în domeniul politicii de securitate și apărare comune (PESC) nu poate, prin ea însăși, să implice că instanțele Uniunii ar fi necompetente să se pronunțe cu privire la litigiu. În această privință, articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și articolul 275 primul paragraf TFUE introduc o derogare de la regula competenței generale pe care articolul 19 TUE o conferă Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru a asigura respectarea dreptului în interpretarea tratatelor și trebuie, prin urmare, să fie interpretate restrictiv. De asemenea, deși articolul 47 din cartă nu poate crea o competență pentru Curtea de Justiție a Uniunii Europene atunci când tratatele o exclud, principiul protecției jurisdicționale efective implică totuși ca excluderea competenței instanțelor Uniunii în domeniul PESC să fie interpretată în mod restrictiv. În plus, deciziile de suspendare, de deschidere a unei proceduri disciplinare și de revocare constituie acte de pură administrare a personalului care, din perspectiva motivelor și a obiectivelor lor, precum și a contextului adoptării lor, nu aveau ca obiect să contribuie la desfășurarea, la definirea sau la punerea în aplicare a PESC în sensul articolului 24 alineatul (2) TUE și nici, mai precis, să răspundă misiunilor SATCEN în cadrul PESC. În acest context, Decizia 2009/747 privind Statutul personalului SATCEN prevede, în capitolul VII și în anexa IX, un regim disciplinar asemănător celui prevăzut în titlul VI din Statutul funcționarilor și în anexa IX la acesta.
Prin urmare, este necesar să se considere că litigiul se aseamănă cu litigiile dintre o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii care nu țin de PESC și unul dintre funcționarii sau agenții săi, care pot fi supuse instanțelor Uniunii în temeiul articolului 270 TFUE. Or, nu se poate considera că derogarea de la competența Curții de Justiție a Uniunii Europene în domeniul PESC se extinde până la a exclude competența instanței Uniunii de a controla legalitatea deciziilor atacate, care aparțin unui organism al Uniunii, în condițiile în care instanța Uniunii este competentă să controleze legalitatea unor acte identice în ceea ce privește conținutul lor, obiectivele pe care le urmăresc, procedura care conduce la adoptarea lor și contextul acestei adoptări, în cazul în care astfel de acte privesc o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii care nu are legătură cu PESC. Orice altă interpretare ar echivala cu excluderea agentului unui organism al Uniunii care ține de PESC de la sistemul de protecție jurisdicțională oferit agenților Uniunii, cu încălcarea principiului egalității de tratament.
(a se vedea punctele 83-85, 91, 93, 95-97 și 99)
2. Potrivit articolului 263 al cincilea paragraf TFUE, actele de constituire a organelor, a oficiilor sau a agențiilor Uniunii pot să prevadă condiții și proceduri speciale privind acțiunile formulate de persoanele fizice sau juridice împotriva actelor acestor organe, oficii sau agenții care sunt destinate să producă efecte juridice față de ele.
În ceea ce privește Decizia 2009/747 privind Statutul personalului Centrului Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN), această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că ar acorda Consiliului, prin această decizie, dreptul să sustragă de la orice control jurisdicțional al instanțelor Uniunii actele adoptate de directorul entității și menite să producă efecte juridice în cadrul funcționării sale interne, atribuind Comisiei de recurs competența exclusivă de a se pronunța definitiv cu privire la litigiile dintre SATCEN și personalul său, după cum se arată la articolul 28 alineatul (6) din Statutul personalului SATCEN. Admiterea unei asemenea interpretări ar aduce atingere competenței instanței Uniunii de a asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor, astfel cum impune articolul 19 alineatul (1) primul paragraf a doua teză TUE. Or, „condiții[le] și proceduri[le] speciale” în sensul articolului 263 al cincilea paragraf TFUE trebuie interpretate în sensul că privesc stabilirea de către un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii a condițiilor și a procedurilor pur interne, prealabile unei acțiuni în justiție, care guvernează în special funcționarea unui mecanism de autosupraveghere sau derularea unei proceduri de soluționare amiabilă pentru a evita un contencios în fața instanțelor Uniunii.
Rezultă că articolul 28 alineatul (6) din Statutul personalului SATCEN este incompatibil cu tratatele și în special cu articolul 19 TUE și cu articolul 256 TFUE, în măsura în care prevede că Comisia de recurs dispune, cu titlu obligatoriu și exclusiv, de competența de a soluționa litigiile dintre SATCEN și agenții săi, în condițiile în care Tribunalul este competent să soluționeze în primă instanță acest tip de acțiune.
(a se vedea punctele 106, 107 și 109)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 115)
4. Articolul 270 TFUE nu este aplicabil litigiilor dintre Centrul Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) și agenții săi. Astfel, potrivit acestei dispoziții, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe asupra oricărui litigiu dintre Uniune și agenții acesteia în limitele și în condițiile stabilite prin Statutul funcționarilor și prin Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii. În această privință, din coroborarea articolului 1 și a articolului 1a alineatul (2) din Statutul funcționarilor cu articolul 3a alineatul (1) litera (b) din Regimul aplicabil celorlalți agenți reiese că aceste reglementări sunt aplicabile agenților contractuali ai unui organ, ai unui oficiu sau ai unei agenții a Uniunii numai dacă actul de înființare a organului, a oficiului sau a agenției menționate prevede acest lucru. Or, în ceea ce privește agenții contractuali ai SATCEN, nici Decizia 2014/401 privind SATCEN, nici Decizia 2009/747 privind Statutul personalului SATCEN nu prevăd aplicabilitatea Statutul funcționarilor și a Regimului aplicabil celorlalți agenți. În consecință, acțiunea în anulare formulată de un agent al SATCEN intră în domeniul de aplicare al articolului 263 TFUE, iar cererea sa de angajare a răspunderii extracontractuale a Uniunii în cel al articolului 268 TFUE.
(a se vedea punctele 122 și 123)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 125)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 141 și 143)
7. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 155-157)
8. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 164-166)
9. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 173)
10. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 175)
11. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 176)
12. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 177)
13. Ancheta administrativă desfășurată în urma unor acuzații de neîndeplinire a obligațiilor profesionale privind un agent al Centrului Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) are ca obiect stabilirea materialității faptelor care îi sunt reproșate și trebuie, în consecință, să constea în cercetarea diligentă și imparțială a tuturor elementelor precise și pertinente referitoare la speță. În această privință, în cazul sesizării directorului SATCEN cu o plângere care pune în discuție atitudinea generală a unui agent, calificând‑o drept hărțuire, anchetatorului îi revine sarcina de a‑i invita pe autorii plângerii să susțină cu probe faptele invocate și de a aprecia caracterul circumstanțiat și concordant al acestora, dacă este cazul, înainte de a le califica din punct de vedere juridic.
Prin urmare, în cazul în care anchetatorul adresează autorilor plângerii un chestionar privind hărțuirea, care cuprinde intrări cu variante multiple de răspuns corespunzătoare în esență unor categorii generale de comportamente care pot caracteriza o hărțuire morală, o astfel de inițiativă nu are ca finalitate căutarea stabilirii materialității faptelor precise invocate, ci solicitarea adresată destinatarilor chestionarului de a comunica impresia lor, în mod general și abstract, cu privire la categorii de comportamente pe care apreciază că le‑au constatat la agentul vizat de anchetă. Este adevărat că SATCEN dispune de o largă marjă de apreciere cu privire la însăși deschiderea unei anchete și cu privire la determinarea modului practic de desfășurare a acesteia din urmă. Cu toate acestea, adresând persoanelor care lucrează zilnic cu agentul în cauză un chestionar cu variante multiple de răspuns, care îl viza și îl desemna personal, SATCEN nu a acționat cu prudența și cu diligența necesare într‑un litigiu între un organism al Uniunii și unul dintre agenții săi.
(a se vedea punctele 198-201)
14. Administrația era obligată, în cadrul unei anchete administrative interne desfășurate în urma unei plângeri, să pună în balanță două drepturi care pot fi contradictorii, și anume dreptul persoanei care face obiectul plângerii de a‑și exercita dreptul la apărare și dreptul autorului plângerii ca plângerea sa să fie examinată corect, acest drept al autorului plângerii având ca efect o obligație de confidențialitate care revine administrației, în temeiul căreia aceasta este obligată să se abțină de la orice demers de natură să poată compromite rezultatele anchetei.
Totuși, o asemenea punere în balanță a drepturilor contradictorii nu trebuie să fie realizată atunci când rezultatele anchetei administrative au fost deja obținute, astfel încât buna desfășurare a acesteia din urmă nu ar putea să fie compromisă de divulgarea mărturiilor către persoana care face obiectul plângerii.
(a se vedea punctele 221 și 222)
15. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 225, 229 și 230)
16. Decizia de suspendare a unui agent al Centrului Satelitar al Uniunii Europene (SATCEN) întemeiată pe articolul 18 din anexa IX la Decizia 2009/747 privind Statutul personalului SATCEN, care este luată în cazul unei acuzații de abatere gravă, constituie o măsură individuală defavorabilă care trebuie, în consecință, să fie adoptată cu respectarea dreptului la apărare, în special a dreptului de a fi ascultat. Prin urmare, cu excepția unor împrejurări speciale stabilite în mod corespunzător, nu se poate adopta o decizie de suspendare decât după ce agentului în cauză i s‑a dat posibilitatea de a‑și prezenta în mod util punctul de vedere cu privire la elementele reținute împotriva sa, pe care autoritatea competentă intenționează să întemeieze această decizie.
În această privință, pe de o parte, din dispozițiile articolului 41 alineatul (2) litera (b) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene rezultă că orice persoană are dreptul de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și de secretul profesional și comercial. Reiese de aici că un agent al SATCEN are un drept de acces la informațiile deținute de angajatorul său care îi pot permite să înțeleagă conținutul susținerilor care justifică suspendarea, pentru a putea demonstra în special că acțiunile vizate nu țin de răspunderea sa, că nu sunt de o gravitate care să justifice o decizie de suspendare, că nu au un caracter verosimil suficient sau că sunt în mod vădit lipsite de orice temei, astfel încât suspendarea agentului în discuție ar fi nelegală. Pe de altă parte, pentru respectarea dreptului de a fi ascultat, garantat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, este de asemenea necesar ca administrația să îl informeze pe agentul în cauză, cu o precizie suficientă, cu privire la consecințele pe care le poate deduce din informațiile în discuție, în stadiul în care se solicită persoanei interesate să comunice observațiile sale.
În acest context, nedivulgarea către agentul în cauză a informațiilor pertinente nu poate fi justificată de necesitatea de a proteja eficacitatea anchetei administrative referitoare la faptele reproșate acestui agent, întrucât, la momentul adoptării deciziei de suspendare, investigațiile au fost terminate și raportul de anchetă a fost predat directorului SATCEN.
(a se vedea punctele 235-237)
17. Atunci când acționează în calitate de angajator, Uniunea este supusă unei răspunderi crescute, care se manifestă prin obligația de a repara toate prejudiciile cauzate personalului său prin orice nelegalitate săvârșită în calitatea sa de angajator. Astfel, spre deosebire de orice alt particular, funcționarul sau agentul Uniunii este legat de instituția, de organul, de oficiul sau de agenția de care depinde printr‑un raport juridic de muncă care implică un echilibru între drepturile și obligațiile reciproce specifice, destinate în esență păstrării relației de încredere care trebuie să existe între administrație și funcționarii și agenții săi pentru a le garanta cetățenilor buna îndeplinire a misiunilor de interes general încredințate instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii. Deși aceste principii au fost dezvoltate în contextul acțiunilor introduse în temeiul articolului 270 TFUE și al articolelor 90 și 91 din Statutul funcționarilor, ele trebuie să se aplice mutatis mutandis în litigiile dintre Centrul Satelitar al Uniunii Europene și personalul său.
(a se vedea punctele 245 și 246)
18. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 250-254)
19. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 256, 258, 259 și 261)
20. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 260)