Mål T‑286/15
KF
mot
Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen)
”Talan om ogiltigförklaring och skadestånd – Anställda vid Satcen – Kontraktsanställda – Unionsdomstolarnas behörighet – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Artikel 24 FEU – Artiklarna 263, 268, 270 och 275 FEUF – Artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Likabehandling – Beslut 2014/401/Gusp och 2009/747/Gusp – Satcens överklagandenämnd – Invändning om rättsstridighet – Begäran om bistånd – Förfaranderegler för den administrativa utredningen – Avstängning – Disciplinärt förfarande – Avsättning – Principen om god förvaltning – Kravet på opartiskhet – Rätten att yttra sig – Tillgång till handlingarna i ärendet – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – För tidigt framställt skadeståndsyrkande – Ideell skada”
Sammanfattning – Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 25 oktober 2018
1. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Unionsdomstolens behörighet – Rättsakter antagna av Europeiska unionens satellitcentrum som har som verkan att ett anställningsavtal med en av dess anställda avslutas – Omfattas
(Artiklarna 19.1 FEU och 24.1 andra stycket FEU; artiklarna 263 FEUF, 268 FEUF, 270 FEUF, 275 första stycket FEUF och 340 andra stycket FEUF, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2009/747/Gusp, kapitel VII och bilaga IX; tjänsteföreskrifterna, artikel 91 och bilaga IX)
2. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Möjlighet för rådet att föreskriva att tribunalen inte är behörig att pröva tvister mellan Satcen och dess anställda – Föreligger inte
(Artikel 19.1 första stycket FEU; artiklarna 256 FEUF och 263 femte stycket FEUF; rådets beslut 2009/747/Gusp, artikel 28.6)
3. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Talan mot beslutet att avslå klagomålet – Upptagande till prövning
(Rådets beslut 2009/747/Gusp, artikel 28.1–28.3; tjänsteföreskrifterna, artikel 90)
4. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Rättslig grund
(Artiklarna 263 FEUF, 268 FEUF och 270 FEUF; rådets beslut 2009/747/Gusp och 2014/401/Gusp; tjänsteföreskrifterna, artikel 1 och 1a.2; anställningsvillkoren för övriga anställda, artikel 3a.1 b)
5. Talan om ogiltigförklaring – Talan som i själva verket rör en avtalsrättslig tvist – Ogiltigförklaring av en rättsakt som ingår i ett avtalsrättsligt sammanhang – Unionsdomstolen saknar behörighet – Avvisning
(Artiklarna 263 FEUF och 288 FEUF)
6. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Rättsakt som går någon emot – Begrepp – Inledande av ett disciplinärt förfarande – Förberedande rättsakt – Omfattas inte – Möjlighet att ifrågasätta denna rättsakt i samband med en talan mot ett beslut mot vilket talan kan föras
(Artikel 263 FEUF; rådets beslut 2009/747/Gusp)
7. Invändning om rättsstridighet – Räckvidd – Rättsakter som kan bli föremål för invändning om rättsstridighet – Rättsakt av allmän karaktär som ligger till grund för det angripna beslutet – Det måste föreligga en rättslig koppling mellan den angripna rättsakten och den ifrågasatta rättsakten med allmän giltighet – Verkan av en förklaring att en rättsakt med allmän giltighet är rättsstridig
(Artikel 277 FEUF)
8. Talan om ogiltigförklaring – Akt mot vilken talan väckts – Bedömning av lagenligheten utifrån de uppgifter som var tillgängliga när akten antogs – Talan varigenom ett beslut som fattats med stöd av en bestämmelse som unionsdomstolen redan ogiltigförklarat ifrågasätts – Ogillande – Åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel – Föreligger inte
(Artikel 263 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2009/747/Gusp, artikel 28.6)
9. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – Förfarande – Den berörde hörs av Satcens direktör – Den berörde hörs före direktörens beslut att vända sig till disciplinnämnden – Föremål
(Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX, artikel 10)
10. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – Utredning innan det disciplinära förfarandet inleds – Satcens direktörs utrymme för skönsmässig bedömning
(Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX, artikel 10)
11. Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till god förvaltning – Kravet på opartiskhet – Begrepp
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41)
12. Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till god förvaltning – Rätten att höras och att få tillgång till handlingarna i ärendet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a)
13. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – Utredning innan det disciplinära förfarandet inleds – Föremål – Utredning om påstådd mobbning – Utredaren sänder ett frågeformulär till de personer som framfört klagomål där de ombeds att ange vilka kategorier av beteenden hos den anställde som är föremål för utredning som de observerat – Otillåtet
(Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX, artikel 10)
14. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – Utredning innan det disciplinära förfarandet inleds – Administrationens sekretesskyldighet – Gränser – Skyldighet att fortsätta att upprätthålla sekretess efter att utredningen avslutats, för att hindra att den anställde som varit föremål för utredning får tillgång till handlingarna i ärendet – Föreligger inte
(Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX, artikel 10)
15. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – Utredning innan det disciplinära förfarandet inleds – Förfarandefel som ägt rum under utredningen – Följder
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a och b; Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX, artikel 10)
16. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Disciplinåtgärder – En anställd avstängs – Skyldighet att först höra den berörde – Räckvidd – Beslutet om avstängning har fattats utan att den berörde anställde underrättats om de handlingar som legat till grund för slutsatserna från en utredning som rör dennes beteende – Otillåtet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a och b; Rådets beslut 2009/747/Gusp, bilaga IX,, artikel 18)
17. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Skadestånd för en skada som vållats en anställd – Administrationens omsorgsplikt
(Artikel 270 FEUF; rådets beslut 2009/747/Gusp; tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90 och 91)
18. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Skyldighet att vidta genomförandeåtgärder – Dom om ogiltigförklaring av ett beslut att avsluta en anställds anställningsavtal efter ett disciplinärt förfarande – Begäran att sökanden ska ersättas för ideell skada – Begäran har framställts för tidigt
(Artikel 266 FEUF; rådets beslut 2009/747/Gusp)
19. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Skadeståndstalan – Ogiltigförklaring av den rättsstridiga angripna rättsakten utgör inte tillräcklig ersättning för den ideella skadan – Beslut om avstängning och om avsättning av en anställd efter en administrativ utredning under vilken förfarandefel ägt rum
(Rådets beslut 2009/747/Gusp)
20. Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) – Personalföreskrifter – Överklagande – Talan vid unionsdomstolen – Skadeståndstalan som har samband med en talan om ogiltigförklaring – Ogillande av talan om ogiltigförklaring medför ogillande av skadeståndstalan
(Rådets beslut 2009/747/Gusp)
1. Unionsdomstolen är behörig att pröva en tvist mellan Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) och en tidigare kontraktsanställd, i vilken den sistnämnde yrkat ogiltigförklaring av ett antal beslut som antagits gentemot denne, däribland ett beslut om avstängning, ett beslut att inleda ett disciplinärt förfarande och ett beslut om avsättning samt yrkat ersättning för skada. Denna behörighet följer av artikel 263 FEUF vad gäller laglighetskontrollen av de angripna besluten, och av artikel 268 FEUF, jämförd med artikel 340 andra stycket FEUF, vad gäller de yrkanden som rör unionens utomobligatoriska ansvar, med beaktande av artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Den omständigheten att de angripna besluten hänför sig till det sätt på vilket ett organ som är verksamt inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) fungerar kan nämligen inte i sig innebära att unionens domstolar inte har behörighet att pröva tvisten. Genom artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF har det härvid införts ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet för Europeiska unionens domstol att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning av fördragen, varför dessa bestämmelser ska tolkas restriktivt. Artikel 47 i stadgan kan inte ge Europeiska unionens domstol behörighet när någon sådan behörighet inte föreligger enligt fördragen. Principen om ett effektivt domstolsskydd innebär emellertid att undantaget från domstolens behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska tolkas restriktivt. Dessutom utgör besluten om avstängning, om inledande av ett disciplinärt förfarande och om avsättning akter som enbart avser personalförvaltning som, mot bakgrund av deras skäl och mål och det sammanhang i vilket de antagits, inte avsåg att bidra till att föra, utforma och genomföra Gusp, i den mening som avses i artikel 24.2 FEU, eller närmare bestämt fullgöra Satcens uppdrag inom ramen för Gusp. Det ska härvid påpekas att det i beslut 2009/747, om tjänsteföreskrifterna för anställda vid Satcen, i kapitel VII och i bilaga IX föreskrivs ett disciplinärt förfarande liknande det som föreskrivs i avdelning VI och bilaga IX i tjänsteföreskrifterna.
Det måste därför anses att tvisten kan jämföras med tvister mellan en institution, ett organ eller en byrå i unionen som inte omfattas av Gusp och en av dess tjänstemän eller andra anställda, som kan hänskjutas till unionsdomstolen enligt artikel 270 FEUF. Det kan emellertid inte anses att undantaget från Europeiska unionens domstols behörighet vad rör Gusp är så extensivt att det utesluter unionsdomstolens behörighet att kontrollera lagenligheten av de angripna besluten, som härrör från ett av unionens organ, medan unionsdomstolen är behörig att pröva lagenligheten av rättsakter som är identiska vad gäller deras innehåll, de mål som eftersträvas med dem och det förfarande som leder fram till att de antas samt det sammanhang i vilket de antogs, när sådana rättsakter avser en institution, ett organ eller en byrå i unionen vars uppdrag inte avser Gusp. En annan tolkning skulle innebära att en anställd vid ett unionsorgan som omfattas av Gusp skulle undantas från det rättsliga skydd som tillerkänns anställda i unionen, vilket strider mot principen om likabehandling.
(se punkterna 83–85, 91, 93, 95–97 och 99)
2. Enligt artikel 263 femte stycket FEUF kan, i de akter genom vilka unionens organ och byråer inrättas, särskilda villkor och former föreskrivas för talan som väcks av fysiska eller juridiska personer mot akter som antas av dessa organ eller byråer och som ska ha rättsverkan i förhållande till dem.
Vad rör beslut 2009/747 om tjänsteföreskrifter för Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) kan denna bestämmelse inte tolkas så, att rådet, i detta beslut, getts behörighet att utesluta all domstolsprövning av unionsdomstolen av de akter som antas av Satcens direktör som är avsedda att ha rättsverkningar inom ramen för dess interna arbete, genom att ge överklagandenämnden exklusiv behörighet att pröva tvister, utan möjlighet till överklagande, mellan Satcen och dess anställda, såsom anges i artikel 28.6 i tjänsteföreskrifterna för anställda vid Satcen. Att godta en sådan tolkning skulle påverka unionsdomstolens behörighet att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 19.1 första stycket andra meningen FEU. Uttrycket ”särskilda villkor och former”, i den mening som avses i artikel 263 femte stycket FEUF, ska förstås så, att de avser att ett av unionens organ eller en av dess byråer inrättar villkor och former som är helt interna och som föregår en domstolsprövning och som bland annat reglerar ett system för självövervakning eller ett förlikningsförfarande för att undvika att en tvist tas till unionsdomstolen.
Av detta följer att artikel 28.6 i tjänsteföreskrifterna för anställda vid Satcen är oförenlig med fördragen, i synnerhet med artikel 19 FEU och artikel 256 FEUF, i den del det däri föreskrivs att överklagandenämnden har en tvingande och exklusiv behörighet att avgöra tvister mellan Satcen och dess anställda, även om tribunalen är behörig att i första instans avgöra sådana ärenden.
(se punkterna 106, 107 och 109)
3. Se domen.
(se punkt 115)
4. Artikel 270 FEUF är inte tillämplig på tvister mellan Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen) och dess anställda. Enligt denna bestämmelse ska nämligen Europeiska unionens domstol vara behörig att avgöra alla tvister mellan unionen och dess anställda inom de gränser och på de villkor som fastställts i tjänsteföreskrifterna för unionens tjänstemän och de anställningsvillkor som gäller för unionens övriga anställda. I detta avseende följer av artikel 1 och artikel 1a.2 i tjänsteföreskrifterna för unionens tjänstemän och artikel 3a.1 b i anställningsvillkoren för övriga anställda, att dessa bestämmelser är tillämpliga på kontraktsanställd personal vid ett av unionens organ eller byråer endast om detta föreskrivs i den akt varigenom nämnda organ eller byrå inrättas. När det gäller kontraktsanställda vid Satcen, föreskrivs varken i beslut 2014/401, om Satcen, eller i beslut 2009/747, om tjänsteföreskrifterna för anställda vid Satcen, att tjänsteföreskrifterna för unionens tjänstemän och anställningsvillkoren är tillämpliga. Härav följer att en talan om ogiltigförklaring som väcks av en av Satcens anställda omfattas av tillämpningsområdet för artikel 263 FEUF och att den anställdes yrkande om att fastställa unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar omfattas av tillämpningsområdet för artikel 268 FEUF.
(se punkterna 122 och 123)
5. Se domen.
(se punkt 125)
6. Se domen.
(se punkterna 141 och 143)
7. Se domen.
(se punkterna 155–157)
8. Se domen.
(se punkterna 164–166)
9. Se domen.
(se punkt 173)
10. Se domen.
(se punkt 175)
11. Se domen.
(se punkt 176)
12. Se domen.
(se punkt 177)
13. Den administrativa utredning som görs efter påståendena om att en anställd vid Satcen inte fullgjort sina skyldigheter i tjänsten syftar till att fastställa om de handlingar som åberopats mot honom eller henne faktiskt ägt rum, och därför måste efterforskningen av all exakt och relevant bevisning om det aktuella ärendet utföras med omsorg och opartiskt. När det framställs klagomål till Satcens direktör, varigenom en anställds övergripande attityd ifrågasätts, genom att den klassificeras som ”mobbning”, ankommer det på utredaren att uppmana klagandena att styrka de påstådda omständigheterna, samt bedöma den detaljerade och överensstämmande karaktären av dem, innan de i förekommande fall kan bli föremål för en rättslig kvalificering.
När utredaren skickar ett frågeformulär om mobbning till dem som framfört klagomål, vilket omfattar flervalsposter som i huvudsak motsvarar allmänna kategorier av beteenden som kan utgöra mobbning, syftar ett sådant initiativ således inte till att försöka fastställa huruvida de konkreta omständigheter som åberopats föreligger, utan till att uppmana mottagarna av frågeformuläret att ge uttryck för sina känslor på ett allmänt och abstrakt sätt avseende de kategorier av beteenden hos den anställde som är föremål för utredning som de anser vara fastställda. Det stämmer att Satcen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning huruvida en undersökning ska inledas och hur den ska genomföras i praktiken. Genom att emellertid skicka ett frågeformulär med flervalsfrågor till människor som dagligen arbetar med den berörde anställde avseende henne i vilken hon namnges, har Satcen inte agerat med den omsorg och aktsamhet som krävs i en tvist mellan ett unionsorgan och en av dess anställda.
(se punkterna 198–201)
14. Administrationen har, inom ramen för en administrativ utredning, som genomförts efter ett klagomål, skyldighet att göra en avvägning mellan två eventuellt motstridiga rättigheter, nämligen rätten för den person som är föremål för klagomålet att utöva sin rätt till försvar och klagandens rätt att få sitt klagomål prövat på ett korrekt sätt. Klagandens rätt kommer till uttryck i en tystnadsplikt som åligger administrationen, enligt vilken denna är skyldig att avstå från varje handlande som kan äventyra resultaten av utredningen.
En sådan avvägning av motstridiga rättigheter har inte gjorts i förevarande fall, eftersom resultaten av den administrativa utredningen redan uppnåtts, och ett korrekt genomförande av utredningen skulle därför inte kunna äventyras genom att vittnesmålen utlämnas till den person som klagomålen rör.
(se punkterna 221 och 222)
15. Se domen.
(se punkterna 225, 229 och 230)
16. Beslutet om avstängning av en anställd vid Europeiska unionens satellitcentrum (Satcen), vilket grundas på artikel 18 i bilaga IX till beslut 2009/747 om tjänsteföreskrifter för Satcen, och som antagits vid en anklagelse om ett allvarligt fel, utgör en enskild åtgärd som negativt berör den enskilde och som således ska antas med iakttagande av rätten till försvar, i synnerhet rätten att bli hörd. Förutom när det föreligger särskilda omständigheter som har styrkts i vederbörlig ordning, kan således ett beslut om avstängning endast fattas om den berörde anställde har getts tillfälle att framföra sin uppfattning om de uppgifter som lagts honom till last och på vilka den behöriga myndigheten avser att grunda detta beslut.
I detta avseende följer för det första av artikel 41.2 b i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet. Av detta följer att en anställd vid Satcen har rätt till tillgång till information som innehas av hans eller hennes arbetsgivare som gör det möjligt för honom eller henne att förstå innehållet i de påståenden som motiverar avstängningen för att bland annat kunna visa att de handlingar som avses inte faller under hans eller hennes ansvar, inte är tillräckligt allvarliga för att motivera ett beslut om avstängning, att det inte är tillräckligt troliga eller att de är uppenbart ogrundade, och att avstängningen av den anställde i fråga därför är olaglig. För det andra är det för att iaktta rätten att bli hörd, som garanteras i artikel 41.2 a i stadgan, också nödvändigt att administrationen informerar den anställde i fråga med tillräcklig precision om vilka slutsatser den kan dra av den berörda informationen vid den tidpunkten då den berörda parten bereddes tillfälle att yttra sig.
I detta sammanhang kan underlåtenheten att till den berörde anställde överlämna relevant information inte rättfärdigas av behovet att värna om effektiviteten av den administrativa utredningen rörande anklagelserna mot nämnde anställde, eftersom undersökningarna hade slutförts och undersökningsrapporten överlämnats till Satcens direktör, vid den tidpunkt då beslutet om avstängning fattades.
(se punkterna 235–237)
17. När unionen agerar som arbetsgivare underkastas den ett särskilt ansvar, vilket kommer till uttryck i dess skyldighet att ersätta sin personal för varje skada som unionen i egenskap av arbetsgivare vållar sin personal. En tjänsteman eller annan unionsanställd är, till skillnad från andra enskilda, knuten till den institution, organ eller byrå där han eller hon arbetar enligt ett reglerat anställningsförhållande som bygger på en balans mellan ömsesidiga särskilda rättigheter och skyldigheter, som främst syftar till att bevara en förtroendefull relation mellan administrationen och deras tjänstemän och anställda för att garantera medborgarna att unionens institutioners, organs eller byråers uppdrag av allmänintresse genomförs på ett framgångsrikt sätt. Trots att dessa principer har utvecklats inom ramen för olika fall av talan som väcks med stöd av artikel 270 FEUF och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, ska de i tillämpliga delar tillämpas i tvister mellan Europeiska unionens satellitcentrum och dess personal.
(se punkterna 245 och 246)
18. Se domen.
(se punkterna 250–254)
19. Se domen.
(Se punkterna 256, 258, 259 och 261)
20. Se domen.
(se punkt 260)