Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 25 de abril de 2024 (1)
Asunto C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
contra
Land Baden-Württemberg,
con intervención de
Freistaat Bayern
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Sigmaringen, Alemania (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Sigmaringen, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Pagos por zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas — Zonas de montaña — Indemnización compensatoria — Exclusión del pago de superficies agrícolas situadas en la región limítrofe en otra zona administrativa»
I. Introducción
1. El comienzo de 2024 ha estado marcado por las manifestaciones y bloqueos organizados por los agricultores de varios Estados miembros de la Unión. (2) Al tiempo que exigían la igualdad de condiciones de competencia entre los agricultores de la Unión y una mejora de sus remuneraciones, denunciaban una serie de retrasos administrativos que les impedían obtener a tiempo las ayudas prometidas, en particular en el marco de la política agrícola común.
2. El presente asunto es una ilustración más de las dificultades prácticas a las que pueden verse expuestos los agricultores.
3. El Reglamento (UE) n.º 1305/2013 (3) establece un régimen de ayudas al desarrollo rural y prevé que los Estados miembros puedan optar por compensar a los agricultores cuyas tierras estén situadas en zonas con limitaciones naturales. Aunque Alemania ha optado por esta posibilidad, los estados federados son responsables de determinar los requisitos de subvencionabilidad y de verificar su cumplimiento. Como ninguno de los estados federados está facultado para conceder un pago por tierras que no se encuentren en su territorio, cada estado federado decide acerca del pago por las tierras situadas en su ámbito de competencia territorial.
4. La situación se vuelve un tanto kafkiana cuando, como en el asunto principal, a pesar de que todas las tierras de la explotación de un agricultor son subvencionables en orden a dicho pago porque cumplen los requisitos materiales establecidos por cada uno de los dos estados federados de que se trata, el agricultor se ve impedido de obtener una indemnización por la parte de sus tierras que no está situada en el estado federado en el que su explotación tiene su centro principal, ya que solo es posible presentar una solicitud de ayuda en el estado federado en el que está situado el centro principal de actividad de la explotación.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento n.º 1305/2013
5. Los considerandos 7, 9 y 26 del Reglamento n.º 1305/2013 exponen lo siguiente:
«(7) Con objeto de que los programas de desarrollo rural puedan acometerse de inmediato y se lleven a cabo de manera eficaz, es necesario que la ayuda del Feader se base en la existencia de condiciones administrativas marco idóneas. Para ello, es preciso que los Estados miembros evalúen la aplicabilidad y el cumplimiento de determinadas condiciones previas. Cada Estado miembro debe elaborar un programa nacional de desarrollo rural para todo su territorio, un conjunto de programas regionales, o ambos a la vez un programa nacional y un conjunto de programas regionales. Cada programa debe definir una estrategia para alcanzar los objetivos fijados en relación con las prioridades de desarrollo rural de la Unión y una selección de medidas. La programación debe ajustarse a las prioridades de desarrollo rural de la Unión y, al mismo tiempo, adaptarse a los contextos nacionales y complementar las demás políticas de la Unión, especialmente la política relativa a los mercados agrícolas, la política de cohesión y la política pesquera común. Los Estados miembros que opten por un conjunto de programas regionales también deben poder elaborar un marco nacional, sin dotación presupuestaria propia, con el fin de facilitar la coordinación entre las regiones para abordar los desafíos de alcance nacional.
[…]
(9) Los programas de desarrollo rural deben determinar las necesidades de la zona que comprenden y describir una estrategia coherente para satisfacerlas teniendo en cuenta las prioridades de desarrollo rural de la Unión. Esta estrategia debe basarse en la fijación de objetivos. Deben determinarse los vínculos entre las necesidades identificadas, los objetivos que se fijen y la elección de las medidas seleccionadas para alcanzarlos. Los programas de desarrollo rural también deben contener toda la información necesaria para evaluar su conformidad con los requisitos del presente Reglamento.
[…]
(26) En aras del uso eficiente de los fondos de la Unión y de la igualdad de trato de los agricultores de toda la Unión, procede definir, de acuerdo con criterios objetivos, las zonas de montaña y las zonas que tienen limitaciones naturales u otras limitaciones específicas. En el caso de las zonas que tienen limitaciones naturales, debe tratarse de criterios biofísicos respaldados por pruebas científicas sólidas. Deben adoptarse disposiciones transitorias con el fin de facilitar la supresión gradual de los pagos en las zonas que dejen de considerarse zonas con limitaciones naturales como resultado de la aplicación de esos criterios.»
6. El artículo 1, apartado 1, de dicho Reglamento establece:
«El presente Reglamento establece normas generales que rigen la ayuda de la Unión al desarrollo rural financiada por el [Feader] establecido mediante el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1200/2005 y n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549)]. Establece los objetivos a los que debe contribuir la política de desarrollo rural y las prioridades de desarrollo rural de la Unión. Define el marco estratégico de la política de desarrollo rural y establece las medidas que deben adoptarse para aplicar la política de desarrollo rural. También establece normas para la programación, la creación de redes, la gestión, el seguimiento y la evaluación sobre la base de las responsabilidades compartidas entre los Estados miembros y la Comisión, así como normas para garantizar la coordinación entre el Feader y otros instrumentos de la Unión.»
7. El artículo 5, párrafo primero, punto 4, letra a), del mencionado Reglamento dispone:
«Los objetivos de desarrollo rural, que contribuyen a la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, se enmarcarán en las seis prioridades siguientes de desarrollo rural de la Unión, que reflejan los objetivos temáticos correspondientes del [Marco Estratégico Común (MEC)]:
[…]
4) Restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas relacionados con la agricultura y la silvicultura, haciendo especial hincapié en:
a) restaurar, preservar y mejorar la biodiversidad (incluido en las zonas Natura 2000 y en las zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas), los sistemas agrarios de alto valor natural, así como el estado de los paisajes europeos».
8. El artículo 6, apartado 2, del mismo Reglamento dispone:
«Los Estados miembros podrán presentar bien un programa único para todo su territorio, bien un conjunto de programas regionales. Alternativamente, en casos debidamente justificados, podrán presentar un programa nacional y un conjunto de programas regionales. Si un Estado miembro presenta un programa nacional y un conjunto de programas regionales, las medidas o los tipos de operaciones se programarán bien a nivel nacional, bien a nivel regional, y se garantizará la coherencia entre las estrategias de los programas nacionales y regionales.»
9. El artículo 31, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1305/2013 establece:
«1. Los pagos a los agricultores de las zonas de montaña y otras zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas se concederán anualmente por hectárea de superficie agrícola para compensar a los agricultores por la totalidad o una parte de los costes adicionales y las pérdidas de ingresos como consecuencia de las limitaciones que supone la producción agrícola en la zona en cuestión.
[…]
2. Los pagos se concederán a los agricultores que se comprometan a llevar a cabo su actividad agraria en las zonas designadas con arreglo al artículo 32 y que sean agricultores activos en el sentido del artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 (4) tal como se aplique en el Estado miembro de que se trate.»
10. El artículo 32 del Reglamento n.º 1305/2013 está redactado como sigue:
«1. Los Estados miembros designarán, sobre la base de los apartados 2, 3 y 4, las zonas que pueden optar a los pagos previstos en el artículo 31 de acuerdo con las siguientes categorías:
a) zonas de montaña;
b) zonas distintas de las de montaña con limitaciones naturales significativas; y
c) otras zonas con limitaciones específicas.
2. Las zonas de montaña podrán optar a los pagos previstos en el artículo 31 cuando se caractericen por una limitación considerable de las posibilidades de utilizar la tierra y por un aumento apreciable de los costes necesarios para trabajarla a causa de:
a) la existencia, debido a la altitud, de condiciones climáticas rigurosas que reduzcan notablemente el período vegetativo;
b) la presencia, a más baja altitud y en la mayor parte de la zona considerada, de pendientes demasiado pronunciadas para el uso de maquinaria o que requieran la utilización de equipos especiales muy costosos, o una combinación de estos dos factores cuando, siendo menor la dificultad resultante de cada uno de ellos por separado, tal combinación dé lugar a una dificultad de grado equivalente.
[…].
(3) Las zonas distintas de las de montaña podrán optar a los pagos en virtud del artículo 31 cuando se considere que presentan limitaciones naturales significativas si al menos el 60 % de la superficie agrícola cumple como mínimo uno de los criterios enumerados en el anexo III a partir de los umbrales indicados.
El cumplimiento de esos requisitos se garantizará en el nivel de las unidades administrativas locales (LAU 2) o en el nivel de una unidad local claramente delimitada que cubra una sola zona geográfica contigua precisa, dotada de una identidad económica y administrativa definible.
[…]»
2. Reglamento n.º 1307/2013
11. El artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1307/2013 establece:
«No se abonarán pagos directos a las personas físicas o jurídicas, o grupos de personas físicas o jurídicas cuyas superficies agrarias sean principalmente superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para pasto o cultivo, y que no realicen en dichas superficies las actividades mínimas definidas por los Estados miembros de conformidad con el artículo 4, apartado 2).»
B. Derecho alemán
1. Legislación federal
12. El artículo 2 del Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Reglamento relativo a la aplicación de los regímenes de ayuda y del sistema integrado de gestión y control), de 24 de febrero de 2015, (5) dispone:
«1. Salvo que se disponga lo contrario en el presente Reglamento o en el artículo 1, apartado 1, puntos 4 a 6, los órganos competentes del estado federado con arreglo a la legislación de este en el que se encuentre el centro principal de la explotación del agricultor tendrán competencia territorial a efectos de la aplicación del presente Reglamento y de las disposiciones a las que se refiere el artículo 1, apartado 1.
2 El centro de actividad principal de la explotación pertinente para determinar el órgano competente del estado federado será, sin perjuicio de una transferencia de jurisdicción de conformidad con el apartado 3, el lugar situado dentro de la demarcación de la administración tributaria competente para la exacción del impuesto sobre la renta del agricultor. En el caso de personas jurídicas, comunidades de bienes y masas patrimoniales, la autoridad competente será la autoridad del estado federado en cuyo territorio se encuentre el órgano de dirección de la persona jurídica, comunidad de bienes o masa patrimonial.
3 Si el agricultor solo tiene un establecimiento y este se encuentra en un estado federado distinto de aquel en el que está situado el centro principal de la explotación, la autoridad del estado federado en cuyo territorio situado el establecimiento podrá, de acuerdo con la autoridad del estado federado que tenga competencia territorial con arreglo al apartado 2 y con el consentimiento del agricultor, asumir la competencia en el ámbito de aplicación del presente Reglamento; el centro principal de actividad de la explotación será entonces el lugar en el que esté situado el establecimiento.
[…]».
2. Legislación del estado federado de Baden-Württemberg
13. El punto 1.1 del Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (Reglamento del Ministerio de Medio Rural sobre el fomento de las explotaciones agrarias en zonas de montaña y en determinadas zonas desfavorecidas) de 6 de noviembre de 2019, (6) modificado por el Verwaltungsvorschrift (Orden Ministerial) de 15 de noviembre de 2021 (en lo sucesivo, «VwV AZL») (7) establece:
«El objetivo de esta ayuda es garantizar el uso sostenible de las tierras agrícolas en las zonas desfavorecidas designadas [zonas de montaña, zonas desfavorecidas por razones naturales importantes, zonas desfavorecidas por otras razones específicas que no sean zonas de montaña de acuerdo con la lista de zonas en vigor (véase el punto 4 [del VwV AZL])], contribuyendo así a la conservación del paisaje y al mantenimiento y fomento de medidas de agricultura sostenible.»
14. El punto 2.1 del VwV AZL dispone:
«Solo podrán optar a las ayudas los agricultores activos en el sentido del artículo 9 del Reglamento n.º 1307/2013 que exploten por sí mismos superficies situadas en las zonas con limitaciones de Baden-Wurtemberg recientemente delimitadas. La ayuda solo podrá concederse a los agricultores cuya explotación, tal como se define en el artículo 2 del InVeKoSV, se encuentre en Baden-Württemberg y cuyo domicilio se encuentre en un Estado miembro de la Unión.»
15. En virtud del punto 3.2.1 del VwV AZL:
«Solo se concederán indemnizaciones compensatorias por las zonas situadas en las zonas subvencionables recientemente delimitadas de Baden-Wurtemberg (véase el punto 4.2)».
16. El punto 4.2 del VwV AZL establece:
«Las siguientes categorías de zonas (zonas con limitaciones) están inscritas en el registro de zonas […] y son pertinentes:
las zonas de montaña,
Las zonas que no sean de montaña y que estén sujetas a limitaciones naturales importantes,
otras zonas sujetas a limitaciones específicas.»
3. Legislación del estado federado de Baviera
17. La Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Directrices del Ministerio de Alimentación, Agricultura y Silvicultura del Estado de Baviera sobre la concesión de la indemnización compensatoria en zonas con limitaciones de conformidad con el Reglamento n.º 1305/2013) de 1 de marzo de 2019 (en lo sucesivo, «AGZ») (8) establece que se podrá conceder una indemnización compensatoria por las tierras agrícolas situadas en zonas de Baviera y sujetas a limitaciones. Para tener derecho a la ayuda, el agricultor debe explotar una superficie agrícola con limitaciones en Baviera con una superficie mínima de tres hectáreas y tener el centro principal de su explotación en Baviera.
III. Hechos que originaron litigio, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, demandante en el asunto principal, es una explotación lechera situada en la región fronteriza entre el estado federado de Baden-Wurtemberg y el estado federado de Baviera, en Alemania. Su domicilio se encuentra en el estado federado de Baden-Wurtemberg. Cuenta con unas 100 hectáreas en Baden-Wurtemberg y unas 27 hectáreas en Baviera. Todas estas superficies se encuentran en una zona montañosa.
19. Las autoridades del estado federado de Baden-Wurtemberg clasificaron las 100 hectáreas de la explotación de la demandante en el asunto principal situadas en el territorio de dicho estado federado como superficies subvencionables en orden a la percepción de la indemnización compensatoria por las limitaciones naturales a las que están sujetas dichas tierras. Las autoridades del estado federado de Baviera hicieron lo mismo respecto a las 27 hectáreas de dicha explotación situadas en territorio bávaro.
20. Hasta 2018, la demandante en el asunto principal percibió la indemnización compensatoria de la autoridad competente del estado federado de Baden-Wurtemberg por todas las superficies que explotaba, incluidas, por tanto, las tierras situadas en Baviera.
21. El 8 de mayo de 2019 la demandante en el asunto principal presentó ante la misma autoridad una solicitud de indemnización compensatoria correspondiente a 2019 para todas sus zonas subvencionables.
22. El 5 de diciembre de 2019, las autoridades administrativas del estado federado de Baden-Wurtemberg concedieron a la demandante en el asunto principal una indemnización compensatoria de 4 095,66 euros correspondiente a las superficies subvencionables situadas en dicho estado federado y desestimaron la solicitud en relación con las superficies situadas en Baviera por no estar situadas en Baden-Wurtemberg.
23. Mediante resolución de 11 de mayo de 2021, el Regierungspräsidium Tübingen (Delegación del Gobierno de Tubinga, Alemania) desestimó la reclamación presentada por la demandante en el asunto principal contra la resolución de 5 de diciembre de 2019.
24. El 17 de junio de 2021 la demandante en el litigio principal interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional remitente en el que solicitaba, por una parte, la anulación de la resolución de 5 de diciembre de 2019, confirmada por la resolución de 11 de mayo de 2021, y, por otra parte, la concesión de una indemnización compensatoria por importe de 1 371,26 euros en relación con las superficies subvencionables situadas en Baviera. Con carácter subsidiario, solicitaba que se declarase que la denegación de su solicitud respecto de esas zonas y los fundamentos jurídicos en los que se basó (9) infringen los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013.
25. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la interpretación de esos dos artículos y sobre el alcance del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en lo que respecta a los requisitos de concesión de indemnizaciones compensatorias como las solicitadas por la demandante en el asunto principal.
26. Dicho órgano jurisdiccional señala, para empezar, que diversas entidades territoriales de la República Federal de Alemania u otras autoridades públicas conceden un gran número de subvenciones en Alemania mediante «reglamentos administrativos», dirigidos a los funcionarios y empleados del órgano administrativo de que se trate, que establecen normas detalladas para el ejercicio de la discrecionalidad de dicho órgano. Según la legislación nacional, los ciudadanos no pueden invocar directamente las normas contenidas en estos reglamentos administrativos frente al Estado si no se considera que tienen un efecto externo sobre los ciudadanos. (10)
27. A continuación, el órgano jurisdiccional remitente señala que los requisitos materiales y formales para la concesión de los pagos por las zonas con limitaciones naturales previstos en el artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013 se rigen por los reglamentos administrativos del Ministerio de Medio Rural y Protección de los Consumidores del estado federado de Baden-Wurtemberg. En consecuencia, para que un solicitante pueda acogerse a estos pagos, debe tener el centro principal de su explotación (11) en Baden-Wurtemberg y la superficie para la que se solicita la indemnización compensatoria debe estar situada en Baden-Wurtemberg y haber sido designada por este estado federado como zona con limitaciones. Las solicitudes de ayuda solo pueden presentarse en el estado federado en el que se encuentre el centro principal de actividad de la explotación del solicitante. Dado que las autoridades administrativas alemanas cotejan los datos de las distintas aplicaciones utilizadas por los estados federados r para comprobar que el solicitante no ha presentado ya una solicitud de indemnización compensatoria en otro lugar, no es posible presentar solicitudes de ayuda en varios estados federados. Una solicitud de este tipo solo puede presentarse en el estado federado en cuyo territorio esté el centro principal de actividad de la explotación.
28. El órgano jurisdiccional remitente señala, además, que conforme a la práctica administrativa del estado federado de Baviera, en lo que respecta a las decisiones de concesión de la indemnización compensatoria, para percibir dicha indemnización, el centro principal de la explotación del agricultor debe estar en dicho estado federado y la superficie respecto a la que se solicita la indemnización, que debe haber sido designada por dicho estado federado como zona con limitaciones naturales, debe estar situada también en el territorio de Baviera. Por consiguiente, un solicitante cuyas tierras estén situadas en el territorio de dos estados federados solo podrá presentar su solicitud ante el estado federado en el que la explotación tenga el centro principal de su actividad. Los tribunales de lo contencioso-administrativo bávaros ya han resuelto que esta situación no es contraria al Derecho de la Unión, basándose en que el Reglamento n.º 1305/2013 no concede derecho directo alguno a percibir la indemnización compensatoria del organismo competente del estado federado y que, por lo tanto, este puede determinar los requisitos para la concesión de dicha indemnización y excluir de la ayuda las zonas situadas fuera de Baviera. (12)
29. Así pues, la demandante en el asunto principal se encuentra en la siguiente situación. Aunque posee terrenos situados en dos estados federados y cada uno de estos ha declarado esos terrenos zonas subvencionables en orden a la indemnización compensatoria, la demandante en el asunto principal solo puede solicitar la concesión de dicha indemnización (1) en el estado federado en el que se encuentra el centro de actividad principal de su explotación y (2) únicamente respecto a las superficies situadas en ese estado federado. En el estado actual de las normas y prácticas administrativas, la demandante en el asunto principal no puede percibir una indemnización del estado federado de Baden-Württemberg por sus superficies situadas en Baviera y no puede presentar una solicitud por dichas superficies situadas en Baviera.
30. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, sobre el alcance del margen de maniobra que el Derecho de la Unión reconoce a los Estados miembros cuando determinan los criterios para la concesión de las medidas de apoyo a los agricultores, en particular en una situación como la del asunto principal, que afecta a superficies subvencionables situadas en dos zonas que son competencia de autoridades administrativas locales distintas. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas acerca de si, cuando un Estado miembro o una de sus regiones prevé la posibilidad de conceder una indemnización compensatoria, ello da lugar, con arreglo al artículo 31, apartado 1, del Reglamento n.º 1305/2013, a un derecho al pago que el ciudadano interesado pueda invocar. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente afirma que los ciudadanos no pueden invocar directamente los reglamentos administrativos en los que se basa la política de ayudas de cada estado federado y solo la práctica de las autoridades administrativas sería vinculante para ellos. No obstante, la impugnación de dicha práctica se limita únicamente a la invocación del principio de igualdad de trato garantizado constitucionalmente. En la hipótesis de que el Reglamento n.º 1305/2013 no reconozca un derecho al pago, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si el artículo 31, apartado 1, del Reglamento determina, en los propios términos de dicho tribunal, la «cualidad normativa» que deben tener los actos adoptados por el Estado miembro o la región que haya decidido conceder una indemnización compensatoria en los que se establezcan los requisitos para tener derecho a ella.
31. En tales circunstancias, el Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Sigmaringen, Alemania) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución recibida en la Secretaría el 17 de abril de 2023, plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Son compatibles con los artículos 31, apartados 1, párrafo primero, y 2, y 32, apartados 1, letra a), 2, párrafo primero, y 3, párrafos segundo y tercero, del Reglamento n.º 1305/2013, una normativa administrativa y una práctica nacionales en materia de ayudas que excluyen el pago de una indemnización compensatoria para superficies situadas en zonas de montaña y en determinadas zonas con limitaciones, por el mero hecho de que las superficies que deban subvencionarse con la indemnización compensatoria se encuentran fuera de la región del Estado miembro en el sentido del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, letra b), de dicho Reglamento, que concede la indemnización compensatoria? ¿Constituye el centro principal de la explotación del agricultor que cultiva la superficie un criterio de diferenciación admisible a estos efectos?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 31, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 en el sentido de que la normativa de un Estado miembro o de una región del Estado miembro que haya optado por conceder ayudas a los agricultores de zonas de montaña y otras zonas con limitaciones en el sentido del artículo 31, apartado 1, de dicho Reglamento debe establecer que la ayuda también se concederá para las superficies que hayan sido calificadas como zonas de montaña o zonas con otras limitaciones en el sentido del artículo 32, apartado 1, del mencionado Reglamento por otro Estado miembro u otra región del mismo Estado miembro que también haya decidido conceder ayudas a los agricultores de zonas de montaña y zonas con otras limitaciones en el sentido del artículo 31, apartado 1, del mismo Reglamento?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 31, apartados 1, párrafo primero, y 2, del Reglamento n.º 1305/2013 en el sentido de que en principio el derecho de un agricultor en virtud del Derecho de la Unión a la concesión de la ayuda (indemnización compensatoria) por el Estado miembro o la región del Estado miembro se deriva directamente de este Reglamento, si el agricultor es un agricultor activo y cultiva superficies que el Estado miembro o la región del Estado miembro ha calificado como zona de montaña o zona con otras limitaciones en el sentido del artículo 32, apartado 1, de dicho Reglamento y el Estado miembro de que se trate o su región ha decidido conceder ayudas (indemnizaciones compensatorias) en el sentido del artículo 31, apartado 1, párrafo primero, del mencionado Reglamento?
En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión prejudicial:
a) ¿Frente a quién puede ejercerse la pretensión de Derecho de la Unión derivada del artículo 31, apartado 1, del Reglamento n.º 1305/2013? ¿Cabe ejercerla siempre frente al propio Estado miembro o, en todo caso, frente a la región [artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, letra b), de dicho Reglamento] del Estado miembro, cuando, independientemente de dicho Estado miembro, la región ha optado por conceder indemnizaciones compensatorias a los agricultores con arreglo al artículo 31 del mencionado Reglamento?
b) La pretensión basada en el Derecho de la Unión, ¿obliga en principio a que el agricultor cumpla otros requisitos que vayan más allá del artículo 31, apartados 1, párrafo primero, y 2, del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, que el Estado miembro que concede la indemnización compensatoria o su región exige en la aplicación interna de dichas disposiciones?
En caso de respuesta negativa a la tercera cuestión prejudicial:
4) ¿Debe interpretarse el artículo 31, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 1305/2013 en el sentido de que la normativa de un Estado miembro o de una de sus regiones que establece las condiciones para la concesión de la ayuda (indemnización compensatoria) en el sentido del artículo 31, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento debe tener una cualidad normativa que dé lugar a que los agricultores tengan derecho a la concesión de la ayuda (indemnización compensatoria) si cumplen los requisitos para el pago de la ayuda establecidas por el Estado miembro de que se trate o sus regiones, con independencia de la práctica real en materia de ayudas del Estado miembro o de su región?»
32. La demandante en el procedimiento principal, el estado federado de Baden-Wurtemberg, el estado federado de Baviera y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas.
IV. Análisis
33. Antes de responder a las cuestiones prejudiciales, me detendré brevemente en el régimen establecido por el Reglamento n.º 1305/2013 para las zonas con limitaciones naturales, como las zonas de montaña (A). A continuación, responderé a las dos primeras cuestiones prejudiciales, que examinaré conjuntamente (B). Concluiré el análisis con mi propuesta de respuesta a la tercera cuestión prejudicial (C), antes de exponer las razones por las que, a mi juicio, no es necesario responder a la cuarta cuestión (D).
A. Sobre el régimen establecido por el Reglamento n.º 1305/2013 para las zonas con limitaciones naturales
34. El Reglamento n.º 1305/2013 establece normas generales que regulan la ayuda de la Unión al desarrollo rural financiada por el Feader, y fija los objetivos a los que debe contribuir la política de desarrollo rural, y las prioridades de la Unión en materia de desarrollo rural. (13)
35. El Reglamento también establece las normas de programación (14) «con arreglo a responsabilidades compartidas entre los Estados miembros y la Comisión». (15) La ayuda del Feader se solicita para la consecución de los objetivos de desarrollo rural perseguidos a través de las prioridades de la Unión (16) por medio de programas de ayuda al desarrollo rural definidos por los Estados miembros, (17) que aplican una estrategia dirigida a cumplir las prioridades de la Unión establecidas en el Reglamento n.º 1305/2013 a través de un conjunto de medidas definidas en el título III de dicho Reglamento.
36. Estas medidas incluyen pagos a los agricultores de zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas. (18) Estos pagos contribuyen a alcanzar la prioridad de desarrollo sostenible de la Unión de «restaurar, preservar y mejorar la biodiversidad». (19) El Reglamento n.º 1305/2013 prevé que los pagos se concedan a los agricultores situados en dichas zonas anualmente por hectárea de superficie agrícola para «compensar a los agricultores por la totalidad o una parte de los costes adicionales y las pérdidas de ingresos como consecuencia de las limitaciones que supone la producción agrícola en la zona en cuestión». (20) Los pagos se conceden a los agricultores «activos» (21) que se comprometen a llevar a cabo su actividad agraria en las zonas designadas con arreglo al artículo 32 de dicho Reglamento. (22) A continuación, el citado Reglamento establece importes mínimos y máximos de los pagos (23) y permite a los Estados miembros incrementarlos en determinados casos (24) o establecer pagos decrecientes. (25) En principio, la subvencionabilidad de los gastos se determina con arreglo a las normas nacionales. (26)
37. La designación por los Estados miembros de terrenos situados en zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas sigue los principios establecidos en el artículo 32 del Reglamento n.º 1305/2013. Este establece, en esencia, que las zonas de montaña designadas se caracterizan por «una limitación considerable de las posibilidades de utilizar la tierra y por un aumento apreciable de los costes necesarios para trabajarla». (27) En aras del uso eficiente de los fondos de la Unión que apoyan la acción de los Estados miembros y de la igualdad de trato, estas zonas deben definirse mediante criterios biofísicos respaldados por pruebas científicas sólidas. (28)
38. Así pues, es innegable que el Reglamento n.º 1305/2013 deja un amplio margen de discrecionalidad a los Estados miembros en cuanto a si desean incluir en sus programas un mecanismo de compensación en favor de los agricultores (29) cuyas tierras estén situadas en zonas con limitaciones naturales y en cuanto a las reglas de aplicación de las ayudas que establece, (30) por ejemplo, en lo que respecta a la aplicación concreta de las disposiciones de dicho Reglamento (como el tamaño de las explotaciones subvencionables o su ubicación), el importe de la ayuda o las exigencias documentales. (31)
39. Sin embargo, este amplio margen de apreciación está sujeto a restricciones, como explicaré en las secciones siguientes.
B. Cuestiones prejudiciales primera y segunda
40. El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que se pronuncie sobre si es compatible con los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013 una situación en la que una autoridad regional puede limitar el derecho al pago de una indemnización compensatoria únicamente a las superficies subvencionables de la explotación de un agricultor situadas en el territorio de la región en la que se encuentra el centro principal de actividad de la explotación (primera cuestión prejudicial). El órgano jurisdiccional remitente solicita asimismo que se dilucide si los artículos 31 y 32 de dicho Reglamento obligan a las autoridades de una región a conceder el pago por las superficies de esa misma explotación que hayan sido designadas subvencionables en orden al pago de una indemnización compensatoria por las autoridades de otra región en cuyo territorio están situadas dichas superficies (segunda cuestión prejudicial).
41. Así pues, las dos primeras cuestiones prejudiciales, que propongo examinar conjuntamente, plantean, en definitiva, si el amplio margen de apreciación que acabo de describir puede justificar una situación en la que, pese a que un Estado miembro y sus regiones han previsto, en sus programas de desarrollo rural, la posibilidad de conceder pagos en virtud del artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013 y la ejecución de ese plan está, al menos en parte, delegada en el plano regional bajo la autoridad de los estados federados, un agricultor activo solo puede solicitar una indemnización por las tierras subvencionables situadas en el territorio del estado federado en el que haya establecido el centro principal de actividad de su explotación, excluyendo por tanto toda posibilidad de indemnización por las tierras de ese agricultor situadas en el territorio de otro estado federado, aunque este último las considere subvencionables en orden a dichos pagos.
42. De la petición de decisión prejudicial se desprende que el estado federado de Baden-Wurtemberg (32) describió detalladamente los programas de ayuda que tenía previsto adoptar, en particular en lo relativo a las indemnizaciones compensatorias, en un plan de medidas y desarrollo del espacio rural de Baden-Wurtemberg para los años 2014 a 2020 que fue aprobado por la Comisión Europea. (33) El estado federado de Baden-Wurtemberg explica que el importe del pago es específico del estado federado y no puede transferirse sin más a zonas de otros estados federados con la misma clasificación. Este planteamiento es necesario además en el contexto de la estructura federal de Alemania, ya que los estados federados encargados de elaborar el plan marco nacional tendrían que poder garantizar que el procedimiento de ayuda se lleve a cabo correctamente dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Las competencias del estado federado de Baden-Wurtemberg se limitan, por tanto, al territorio de dicho estado federado. La organización práctica de la ayuda mediante la concesión de indemnizaciones compensatorias es materia en la que los Estados miembros ejercen su facultad de apreciación.
43. Consideraré, en primer lugar, la competencia de las autoridades del estado federado de Baden-Württemberg para conceder una indemnización compensatoria respecto a las superficies agrícolas de la demandante en el asunto principal situadas en Baviera.
44. Observo de entrada que el hecho de que un Estado miembro, en virtud de su organización y estructura internas, delegue en entidades regionales la facultad de decidir la concesión de una indemnización compensatoria en las condiciones establecidas por el Reglamento n.º 1305/2013 no es criticable, evidentemente, ya que la estructura federal de un Estado miembro es un componente de su identidad nacional que la Unión está obligada a respetar en virtud del artículo 4 TUE, apartado 2. (34) Además, el Reglamento n.º 1305/2013 asigna explícitamente la función de garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento bien a «unidades administrativas locales», (35) o bien a una unidad local claramente delimitada que cubra una sola zona geográfica precisa, dotada de una identidad económica y administrativa definible. (36) De este modo, el legislador de la Unión favorece que el nivel en el que se aplica el plan y se toman las decisiones sobre la concesión de los pagos previstos en el artículo 31 del mencionado Reglamento sea el más cercano posible a los agricultores interesados.
45. He de añadir que la designación de las zonas que pueden dar derecho a los pagos previstos en dicho artículo 31 del Reglamento no se basa únicamente en una clasificación puramente geográfica o topográfica, sino que puede requerir el ejercicio de una facultad de apreciación de las circunstancias regionales específicas.
46. En efecto, los Estados miembros deben delimitar con precisión esta clasificación excluyendo, por ejemplo, las zonas en que se hayan documentado geográficamente limitaciones naturales significativas, pero que hayan superado tales limitaciones «como consecuencia de las inversiones o la actividad económica, o en las que se evidencie una productividad normal de la tierra, o si los métodos de producción o los sistemas agrarios compensan las pérdidas de ingresos o los costes adicionales». (37) Por lo tanto, es perfectamente coherente que una evaluación de este tipo pueda llevarse a cabo de forma más eficaz en el plano normativo y administrativo más cercano a la zona en cuestión.
47. Como explica el estado federado de Baden-Wurtemberg en sus observaciones, el principio de autonomía normativa reconocido a los estados federados implica que los criterios para clasificar las zonas como subvencionables en orden a los pagos previstos en el artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013 pueden evaluarse de forma diferente en función del estado federado de que se trate y que una zona clasificada como «zona de montaña» por el estado federado de Baviera puede no cumplir los criterios adoptados por el estado federado de Baden-Wurtemberg. (38)
48. Cada estado federado decide si establece o no indemnizaciones compensatorias en virtud del artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013, fija los criterios de subvencionabilidad aplicables en su territorio y el importe de los pagos por hectárea de superficie de montaña, que pueden variar por tanto de un estado federado a otro, y designa las zonas afectadas. Cada estado federado ejerce, por tanto, dentro de los límites de su soberanía territorial y de su autonomía financiera, la discrecionalidad reconocida en los artículos 31 y 32 de dicho Reglamento para su aplicación.
49. En tal situación, exigir a las autoridades de Baden-Württemberg una indemnización compensatoria a la demandante en el asunto principal por las tierras agrícolas que posee en Baviera plantearía, entre otras cosas, el problema de determinar el importe de dicha indemnización y vulneraría el principio de división de poderes del ordenamiento jurídico alemán.
50. Por todas estas razones, de mi lectura del Reglamento n.º 1305/2013 y, en particular, del papel que reconoce a las autoridades regionales en la planificación del desarrollo rural y en la ejecución y el seguimiento de las medidas decididas en los planes, cualquiera que sea su nivel, se desprende que el artículo 31, apartados 1, párrafo primero, y 2, y el artículo 32, apartados 1, letra a), 2, párrafo primero, y 3, párrafos segundo y tercero, de dicho Reglamento deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa que limita la competencia de la autoridad regional designada a nivel nacional para decidir sobre la concesión de los pagos previstos en dichas disposiciones únicamente a las superficies agrícolas que estén sometidas a su competencia normativa.
51. En segundo lugar, hay que analizar el criterio de la ubicación del centro principal de actividad de la explotación como factor que limita el alcance territorial del derecho al pago de la indemnización compensatoria.
52. Aunque, como he mencionado anteriormente, el legislador de la Unión se preocupó de respetar la plena competencia de los Estados miembros para designar las entidades competentes a efectos de la concesión de los pagos previstos en el artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013, también estableció claramente que un agricultor activo debe poder solicitar la indemnización compensatoria prevista en cualquier zona designada como subvencionable.
53. En efecto, por un lado, conforme a la clara redacción del artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013 «los pagos a los agricultores […] se concederán anualmente por hectárea de superficie agrícola» (39) (apartado 1) y «los pagos se concederán a los agricultores que se comprometan a llevar a cabo su actividad agraria y que sean agricultores activos» (apartado 2). (40) Por lo tanto, nada indica que el legislador de la Unión pretendiera que determinadas zonas que cumplen los requisitos establecidos en el Reglamento no puedan recibir el pago correspondiente, cuando así esté previsto. En segundo lugar, limitar el pago únicamente a las zonas sometidas a la competencia territorial del estado federado en el que se encuentra el centro principal de actividad de la explotación socava el objetivo perseguido por el Reglamento n.º 1305/2013, ya que la ayuda en favor de las zonas con limitaciones naturales responde a una prioridad identificada por la Unión para el desarrollo rural. (41) Por último, el hecho de que la explotación de las superficies subvencionables no pueda dar lugar a una indemnización compensatoria en condiciones como las del litigio principal es también contrario a la coherencia entre las estrategias previstas por el programa nacional y los programas regionales que exige el Reglamento n.º 1305/2013. (42)
54. Por tanto, sería contrario a la intención del legislador de la Unión y al objetivo del Reglamento n.º 1305/2013 considerar que este no se opone a una regulación nacional de los requisitos de concesión de las indemnizaciones compensatorias previstos en el artículo 31 de dicho Reglamento que excluye una parte de las tierras, que por lo demás son perfectamente subvencionables, por el único motivo de que no están situadas exclusivamente en una zona geográfica contigua sometida a la competencia de una única autoridad administrativa regional. Sin embargo, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la demandante en el asunto principal no puede presentar una solicitud de ayuda respecto a sus superficies situadas en Baviera, (43) ya que tal solicitud solo puede presentarse ante las autoridades del estado federado en el que se encuentra el centro principal de actividad de su explotación, y dichas autoridades no tienen competencia sobre las tierras situadas fuera del propio estado federado. Tan solo existe un derecho parcial al pago. Esto no respeta la letra ni el espíritu del Reglamento n.º 1305/2013.
55. Por lo tanto, una cosa es considerar que las autoridades del estado federado de Baden-Wurtemberg solo pueden estar obligadas a conceder un pago en virtud del artículo 31 del Reglamento n.º 1305/2013, siempre que se cumplan los requisitos establecidos a tal efecto por dicho Reglamento, en relación con las tierras situadas en el territorio de dicho estado federado y que, por lo tanto, estén sometidas a su competencia.
56. Otra cosa sería considerar compatible con el Reglamento n.º 1305/2013 una situación en la que la ubicación del centro principal de actividad de la explotación determine por sí sola el ámbito territorial del derecho de ayuda y en la que ese derecho quede excluido para las tierras de esa misma explotación que no estén situadas en el territorio de la misma autoridad administrativa regional que el centro principal de actividad de su explotación, aunque esas tierras cumplan todos los requisitos exigidos por dicho Reglamento para poder percibir la ayuda.
57. En efecto, cuando un Estado miembro, en su caso a través de sus regiones, opta en su programa por apoyar el desarrollo rural, en particular mediante la introducción de pagos para las zonas con limitaciones naturales, no puede, en ejercicio del amplio margen de apreciación que, por lo demás, se le reconoce, (44) inaplicar los requisitos enumerados taxativamente en el Reglamento n.º 1305/2013, consistentes, por una parte, en la designación de la zona de que se trate como subvencionable debido a su configuración natural y a las limitaciones que dicha configuración supone para la producción agrícola (artículo 31, apartado 1, del Reglamento, aclarado por el artículo 32) y, por otra parte, en la condición de agricultor activo (45) (artículo 31, apartado 2, del Reglamento). Limitar el derecho al pago a las superficies agrícolas situadas en el estado federado donde la explotación tiene su centro principal de actividad añade así un requisito no previsto en el Reglamento n.º 1305/2013. Este nuevo requisito, que no guarda relación alguna con los criterios biofísicos basados en pruebas científicas que preconiza el legislador de la Unión, (46) amenaza directamente, como ha señalado la Comisión, la efectividad de las indemnizaciones compensatorias previstas en el Reglamento para las zonas con limitaciones, (47) que —cabe recordar— sirven a un objetivo de desarrollo rural identificado y a una de las prioridades de la Unión. (48) La aplicación de tal requisito implica que, como ocurre en el asunto principal, las zonas que cumplen todas las exigencias establecidas en el Reglamento n.º 1305/2013 —zonas cuya conformidad con todos los criterios necesarios para acogerse al mecanismo de indemnización ya ha sido comprobada por una autoridad nacional— se encuentran, pura y simplemente, excluidas del derecho al pago.
58. Dado que, en la situación controvertida en el litigio principal, consta que los terrenos de la demandante en el asunto principal situados en Baviera cumplen los requisitos establecidos por dicho estado federado para tener derecho a una indemnización compensatoria en virtud de los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013, procede declarar que estas disposiciones se oponen a que el criterio del centro principal de actividad de la explotación se utilice como factor que limite el derecho a la indemnización compensatoria únicamente a las superficies situadas en el estado federado en el que se encuentra el centro principal de la explotación.
59. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las dos primeras cuestiones prejudiciales que los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013 deben interpretarse en el sentido de que: 1) no se oponen a una normativa que limita la competencia de la autoridad regional designada a nivel nacional para decidir sobre la concesión de los pagos previstos en dichas disposiciones únicamente a las superficies agrícolas que son de su competencia normativa, y 2) se oponen a una normativa nacional que, al establecer que solo las superficies declaradas subvencionables por el estado federado en el que está situado el centro principal de actividad de la explotación del agricultor activo interesado pueden dar lugar al pago de la indemnización compensatoria, excluye toda posibilidad de pago respecto de las superficies de esa misma explotación que hayan sido declaradas subvencionables por otro estado federado.
C. Tercera cuestión prejudicial
60. En esencia, el órgano jurisdiccional remitente solicita que el Tribunal de Justicia dilucide si los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013 reconocen el derecho a un pago en favor de un agricultor activo que explota tierras situadas en zonas con limitaciones naturales, en el sentido de dichas disposiciones, cuando el Estado miembro o la región de que se trate ha optado por aplicar dicho pago en su plan de desarrollo rural y ha declarado subvencionables esas tierras. En caso de que exista tal derecho, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, además, en primer lugar, ante qué órgano puede hacer valer su derecho el agricultor y, en segundo lugar, si ese derecho puede estar sujeto a requisitos adicionales a los ya previstos en el Reglamento n.º 1305/2013.
61. La respuesta a esta pregunta puede ya deducirse, al menos en parte, del análisis de las dos primeras cuestiones prejudiciales. Estos elementos de la respuesta deben completarse volviendo sobre la naturaleza del Reglamento n.º 1305/2013.
62. El artículo 288 TFUE establece que el reglamento es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Si bien, debido a su propia índole y a su función en el sistema de las fuentes del Derecho de la Unión, las disposiciones de los reglamentos tienen, por regla general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación, algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por parte de los Estados miembros. (49) Estos pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que: 1) no obstaculicen su aplicabilidad directa; 2) no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y 3) regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones. (50)
63. Hay que remitirse a las disposiciones pertinentes del reglamento de que se trate para comprobar si, interpretadas de conformidad con los objetivos de este, prohíben, exigen o permiten que los Estados miembros adopten determinadas medidas de aplicación y, en particular en este último supuesto, si la medida de que se trata está cubierta por el margen de apreciación reconocido a todos los Estados miembros. (51) Además, si bien se permiten determinadas medidas de aplicación adoptadas por los Estados miembros, esta aplicación del Derecho de la Unión está sujeta, en virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, al cumplimiento de las disposiciones de dicha Carta. Del mismo modo, los Estados miembros están obligados a observar los principios generales del Derecho de la Unión. (52)
64. No obstante, a mi juicio, no debería ser necesario ir tan lejos al examinar cómo las autoridades federales alemanas ejercen su facultad discrecional, ya que el régimen aplicable a los pagos por superficies con limitaciones naturales no permite a los Estados miembros adoptar una medida de aplicación, como la controvertida en el asunto principal, cuyo resultado sea limitar el derecho al pago únicamente a las superficies subvencionables de un agricultor activo situadas en el territorio del estado federado en el que la explotación tiene su centro principal de actividad.
65. Por lo que respecta a los artículos 31 y 32 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, ya he señalado, en relación con el primero de ellos, que los pagos a los agricultores «se conceden» a los agricultores activos que se comprometen a llevar a cabo su actividad agraria en las zonas designadas, con el fin de compensarles por la totalidad o parte de los costes adicionales y las pérdidas de ingresos derivados de esas limitaciones de la producción. El hecho de que los pagos se concedan a los agricultores que se comprometan a ejercer su actividad agraria en las zonas designadas en virtud del artículo 32 de dicho Reglamento y que sean agricultores activos se desprende inequívocamente del artículo 31, apartado 2, del mencionado Reglamento.
66. Los Estados miembros podrán ejercer su margen de apreciación, en primer lugar, eligiendo si incluyen o no en sus programas nacionales ayudas específicas para las zonas con limitaciones naturales. Después, una vez tomada esta decisión, los Estados miembros pueden seguir ejerciendo su margen de apreciación y, por tanto, adoptar medidas de aplicación en el sentido de la jurisprudencia mencionada en los puntos 62 y 63 de las presentes conclusiones, en lo que respecta al cálculo de los costes adicionales y las pérdidas de ingresos (artículo 31, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1305/2013), que los Estados miembros también pueden ajustar (artículo 31, apartado 1, párrafo terecero). Del mismo modo, el legislador de la Unión ha dispuesto que el importe de los pagos oscile a discreción de los Estados miembros entre unos importes mínimos y máximos fijados en el Reglamento, y que los Estados miembros puedan establecer pagos decrecientes (artículo 31, apartados 3 y 4, de dicho Reglamento). En cuanto a la designación de las zonas, los Estados miembros deben evaluar la limitación considerable de las posibilidades de utilización de las tierras y el aumento significativo de los costes de producción y determinar que esta limitación y este aumento son consecuencia bien de unas condiciones climáticas difíciles vinculadas a la altitud que reduzcan notablemente el período vegetativo, bien de pendientes pronunciadas que hagan imposible o costoso el uso de maquinaria (artículo 32, apartado 2, del mismo Reglamento).
67. Así pues, aunque la decisión de optar por los pagos para las zonas con limitaciones naturales es una cuestión que deben decidir los Estados miembros, una vez tomada esa decisión, está claro, en mi opinión, que el derecho al pago nace en cuanto se cumplen los requisitos del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.º 1305/2013.
68. Sin embargo, una medida de aplicación como la adoptada en los ámbitos federal (53) y regionales excede el margen de discrecionalidad concedido a los Estados miembros por el Reglamento n.º 1305/2013 al no garantizar a un agricultor activo el derecho al pago por todas las tierras subvencionables, (54) y entra en conflicto directo, a mi entender, con la intención expresada por el legislador de la Unión a través de esta disposición. (55)
69. Por último, no concibo, como señala la Comisión, a menos que se quebrante el principio de igualdad de trato, que la facultad discrecional de los Estados miembros o de sus regiones a la hora de elaborar un programa pueda otorgarles también la facultad de no conceder un pago a los agricultores activos que lo soliciten, cuando dicho pago esté previsto en su programa de desarrollo rural para las zonas que esos mismos Estados o regiones hayan declarado zonas subvencionables.
70. Por lo que respecta a la cuestión de frente a quién puede ejercitarse el derecho previsto en los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013, me parece que el órgano jurisdiccional remitente, competente para apreciar la legalidad de la resolución controvertida en el litigio principal por la que se denegó el pago correspondiente al terreno subvencionable de la demandante situado en Baviera, pretende obtener la confirmación de que el Derecho de la Unión no obligaba a las autoridades competentes del estado federado de Baden-Wurtemberg a conceder dicho pago. Esta cuestión se solapa en parte con la examinada anteriormente, por lo que me remito a los puntos 43 y siguientes de las presentes conclusiones.
71. Añadiré que el Reglamento n.º 1305/2013 no establece ninguna norma que determine ante qué autoridad puede un agricultor hacer valer su derecho al pago. Pues bien, dado que el procedimiento por el que se concede un pago en virtud del artículo 31 de dicho Reglamento no se rige por este, incumbe a los Estados miembros establecerlo, de conformidad con el principio de autonomía procedimental, siempre que no sea menos favorable que el que rige situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (56)
72. Por lo tanto, corresponde a la legislación nacional determinar la entidad ante la que un agricultor activo puede reclamar su derecho al pago por cada una de sus tierras que hayan sido designadas subvencionables en orden a dicho pago.
73. El principio de eficacia no exige que se pueda reclamar el derecho al pago a una autoridad pública que no haya incluido en su programa esas ayudas para las zonas con limitaciones naturales o que, aun habiéndolas incluido, no haya designado las tierras subvencionables para el pago, por ejemplo, debido a su evaluación de los criterios exigidos por el Reglamento n.º 1305/2013 o, como en el caso que nos ocupa, por carecer de competencia territorial.
74. No obstante, dado que el derecho nace, para los agricultores activos, a partir del momento en que la autoridad territorialmente competente ha decidido, en el marco de la programación del desarrollo rural, aplicar las medidas previstas en los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013 y ha designado las zonas en cuestión, los procedimientos del Derecho interno deben regularse, respetando los requisitos recordados en el punto 71 de las presentes conclusiones, de manera que esos agricultores puedan hacer valer efectivamente su derecho al pago por todas las superficies subvencionables. (57) También comparto la opinión de la Comisión de que la solicitud de pago puede estar sujeta a otros requisitos, siempre que sean objetivos y no discriminatorios y no pongan en peligro la eficacia del derecho al pago. (58)
D. Cuarta cuestión prejudicial
75. Por último, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 31, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 1305/2013 debe interpretarse en el sentido de que la normativa nacional o la normativa de la región de un Estado miembro que establezca los requisitos para la concesión del pago debe tener una «cualidad normativa» que dé lugar a que los agricultores que cumplan los requisitos tengan derecho al pago de una indemnización compensatoria, con independencia de la práctica real en materia de ayudas del Estado miembro o de su región.
76. El sentido de esta cuestión prejudicial queda aclarado, en parte, por las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente, que afirma que las disposiciones administrativas en las que se basa la política de ayudas de cada estado federado no pueden ser invocadas directamente por los ciudadanos y que solo la práctica de las autoridades administrativas sería vinculante para ellos. No obstante, la impugnación de dicha práctica está limitada únicamente a la invocación del principio de igualdad de trato garantizado constitucionalmente. Partiendo de la base de que el Reglamento n.º 1305/2013 no consagra un derecho al pago, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 31, apartado 1, de dicho Reglamento determina la «cualidad normativa», en los propios términos de dicho tribunal, que deben tener los actos adoptados por el Estado miembro o la región que haya decidido conceder una indemnización compensatoria en los que se establezcan los requisitos para tener derecho a esta. De la petición de decisión prejudicial se desprende claramente que esta cuestión solo se plantea al Tribunal de Justicia en el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente estimara la pretensión de la demandante en el asunto principal en relación con su terreno situado en Baviera. (59)
77. Habida cuenta de la respuesta que me propongo dar a la tercera cuestión prejudicial, y dado que esta cuarta cuestión se formula en la hipótesis de que no existe derecho al pago en virtud de los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013, no ha lugar a que el Tribunal de Justicia responda a la cuarta cuestión prejudicial.
78. Aunque el Tribunal de Justicia respondiera negativamente a la tercera cuestión prejudicial, la respuesta a la cuarta cuestión prejudicial no me parece útil para resolver el litigio principal. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente parte de la base de que la práctica actual de las autoridades del estado federado de Baden-Wurtemberg en materia de ayudas es ilegal debido al Reglamento administrativo del Ministerio y a la forma en que se establecen en ella los criterios de subvencionabilidad, que excluyen toda posibilidad de pago por los terrenos situados en Baviera. Pues bien, dado que del análisis que he realizado de las dos primeras cuestiones prejudiciales se desprende que el Derecho de la Unión no puede obligar a las autoridades del estado federado de Baden-Wurtemberg a efectuar pagos en relación con terrenos situados en Baviera y declarados subvencionables por las autoridades bávaras, la respuesta que el Tribunal de Justicia podría dar al órgano jurisdiccional remitente en el marco de esta cuarta cuestión no es pertinente para la resolución del litigio del que conoce. Por consiguiente, no procede responder a la cuarta cuestión prejudicial. (60)
V. Conclusión
79. Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Sigmaringen, Alemania):
Los artículos 31 y 32 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017,
deben interpretarse en el sentido de que
– no se oponen a una normativa que limita la competencia de la autoridad regional designada a nivel nacional para decidir sobre la concesión de los pagos previstos en dichas disposiciones únicamente a las superficies agrícolas que estén sometidas a su competencia normativa;
– se oponen a una normativa nacional que, al establecer que solo las superficies declaradas subvencionables por el estado federado en el que está situado el centro principal de actividad de la explotación del agricultor activo interesado pueden dar lugar al pago de la indemnización compensatoria, excluye toda posibilidad de pago respecto de las superficies de esa misma explotación que hayan sido declaradas subvencionables por otro estado federado;
– el derecho al pago nace para los agricultores activos a partir del momento en que la autoridad competente ha decidido, en el contexto de la programación del desarrollo rural, aplicar las medidas previstas en los artículos 31 y 32 del Reglamento n.º 1305/2013, en su versión modificada por el Reglamento 2017/2393, y ha declarado subvencionables las zonas en cuestión. Respetando la autonomía procedimental de los Estados miembros, los procedimientos del Derecho interno deben regularse de manera que permitan a los agricultores hacer valer efectivamente su derecho al pago para todas las superficies subvencionables. Una solicitud de pago puede estar sujeta a otros requisitos, siempre que sean objetivos y no discriminatorios y no pongan en peligro la eficacia del derecho al pago para todas las superficies subvencionables.