UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
26 päivänä syyskuuta 2014 (*)
Kumoamiskanne – Valtiontuet – Sähköiset pelit – Tanskassa käyttöön otettu vero, joka on alempi sähköisille peleille kuin kasinoille ja pelihalleille – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen tarkoitettu tuki – Toimi ei koske kantajaa erikseen – Täytäntöönpanotoimenpiteitä edellyttävä sääntelytoimi – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑601/11,
Dansk Automat Brancheforening, kotipaikka Fredericia (Tanska), edustajinaan asianajajat K. Dyekjær, T. Høg ja J. Flodgaard,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi M. Afonso ja C. Barslev, sittemmin Afonso ja L. Grønfeldt,
vastaajana,
jota tukevat
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään aluksi C. Vang, sittemmin M. Wolff ja C. Thorning, avustajanaan asianajaja K. Lundgaard Hansen,
Maltan tasavalta, asiamiehinään P. Grech ja A. Buhagiar,
Betfair Group plc, kotipaikka Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta),
ja
Betfair International Ltd, kotipaikka Santa Venera (Malta),
edustajinaan asianajajat O. Brouwer ja A. Pliego Selie,
sekä
European Gaming and Betting Association (EGBA), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat C.-D. Ehlermann, J. C. Heithecker ja J. Ylinen,
väliintulijoina,
jossa vaaditaan kumoamaan toimenpiteestä C 35/10 (ex N 302/10), jonka Tanska aikoo toteuttaa Tanskan [peli]verolaissa säädetyn sähköisistä [peleistä] kannettavan veron muodossa, 20.9.2011 annettu komission päätös 2012/140/EU (EUVL 2012, L 68, s. 3),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Dittrich (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J. Schwarcz ja V. Tomljenović,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Heeren,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.4.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Kantajana oleva Dansk Automat Brancheforening on sellaisten yritysten ja yhtiöiden yhteenliittymä, joilla on lupa asentaa ja tarjota käyttöön viihdepeliautomaatteja (jäljempänä pelikoneet). Kantajan jäsenten toiminta perustuu liiketoimintamalliin, jossa hankitaan pelikoneita ja tehdään tämän jälkeen sopimuksia niiden asentamisesta pelihalleihin ja ravintoloihin. Kantajalla on 80 jäsentä ja se edustaa noin 86:ta prosenttia pelikoneilla pelattavien pelipalvelujen tarjoajista Tanskassa. Sen jäsenet saavat bruttopelitulot sekä tilittävät maksettavat verot valtiolle. Ne tilittävät tämän jälkeen osan pelituloista yrityksille, joiden tiloihin niiden koneita on asennettu.
2 Sen jälkeen kun Euroopan yhteisöjen komissio oli aloittanut rikkomusmenettelyn ja lähettänyt 23.3.2007 Tanskan kuningaskunnalle perustellun lausunnon urheiluvedonlyöntipalvelujen vapaan liikkuvuuden esteistä Tanskassa, kyseinen jäsenvaltio oli päättänyt muuttaa kansallista lainsäädäntöään peli- ja vedonlyöntipalveluista ja korvata tiettyjen pelityyppien osalta julkisen yrityksen D:n hyväksi olemassa oleva monopoli säännellyllä ja osittain kilpailulle vapautetulla järjestelmällä.
3 Tässä yhteydessä Tanskan kuningaskunta ilmoitti 6.7.2010 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti peliveroista annetusta lakiehdotuksesta L 203, josta on tullut 25.6.2010 annettu laki nro 698 (jäljempänä peliverolaki). Tämä laki kuuluu olennaisena osana lainsäädäntöpakettiin, joka käsittää myös peleistä annetun lain (jäljempänä pelilaki), arpajaisvoittojen sekä hevos- ja koirakilpailuista saatujen ylijäämien jakamisesta annetun lain sekä julkisen yrityksen D:n yhtiöjärjestyksestä annetun lain. Pelilaissa säädetään, että pelien tarjoaminen ja järjestäminen on luvanvaraista toimintaa, ja siinä säännellään näitä toimintoja. Lainsäädäntöpaketti koskee myös markkinoiden vapauttamista siltä osin kuin siinä lakkautetaan julkisen yrityksen D:n monopoliasema tiettyjen pelityyppien osalta.
4 Peliverolaissa, jonka voimaantuloa lykättiin komission päätöstä odotettaessa, pelien järjestäminen ja tarjoaminen on säädetty verollisiksi. Kyseisessä laissa vahvistetaan useita verokantoja peleille sen mukaan, tarjotaanko niitä sähköisesti vai fyysisesti. Toimijoiden, joilla on lupa tarjota pelejä pelikoneilla pelattaviksi pelihalleissa ja ravintoloissa, on maksettava veroa 41 prosenttia bruttopelituloistaan. Ravintoloissa olevista pelikoneista kannetaan 30 000 Tanskan kruunua (DKK) ylittävistä bruttopelituloista ja pelihallien pelikoneista 250 000 DKK ylittävistä bruttopelituloista lisävero, jonka suuruus on 30 prosenttia. Toimijoiden, joilla on lupa tarjota pelipalveluja fyysisissä kasinoissa, on maksettava perusverona 45 prosenttia bruttopelituloista juomarahalaatikossa olevien pelimerkkien arvolla vähennettynä ja lisäverona 30 prosenttia neljä miljoonaa Tanskan kruunua ylittävistä kuukausittain laskettavista bruttopelituloista. Toimijoiden, joilla on lupa tarjota pelipalveluja sähköisessä kasinossa, on sen sijaan maksettava veroa 20 prosenttia bruttopelituloistaan.
5 Komissio vastaanotti peliveroja koskevasta lakiehdotuksesta kaksi kantelua, joista ensimmäisen teki 23.7.2010 kantaja ja toisen 6.8.2010 Tanskassa fyysisesti sijaitseva kasino.
6 Komissio ilmoitti 14.12.2010 Tanskan kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely kyseisen jäsenvaltion ilmoittamasta toimenpiteestä. Kyseisessä päätöksessä, joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2011, C 22, s. 9), komissio kehotti kolmansia osapuolia esittämään kyseistä toimenpidettä koskevat huomautuksensa sille. Yhteensä 17 tällaista osapuolta, joiden joukossa oli kantaja, esitti huomautuksia, jotka välitettiin Tanskan kuningaskunnalle, joka toimitti omat huomautuksensa komissiolle 14.4.2011 päivätyllä kirjeellä.
7 Komissio hyväksyi toimenpiteestä C 35/10 (ex N 302/10), jonka Tanska aikoo toteuttaa Tanskan [peli]verolaissa säädetyn sähköisistä [peleistä] kannettavan veron muodossa, 20.9.2011 antamallaan päätöksellä 2012/140/EU (EUVL 2012, L 68, s. 3; jäljempänä riidanalainen päätös) kyseisen jäsenvaltion ilmoittaman toimenpiteen. Riidanalaisen päätöksen päätösosa kuuluu seuraavasti:
”1 artikla
Toimenpide C 35/10, jonka Tanska aikoo toteuttaa Tanskan [peli]verolaissa säädetyn, sähköisestä [pelaamisesta] kannettavan veron muodossa, soveltuu sisämarkkinoille [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
Tämän vuoksi toimenpiteen täytäntöönpano hyväksytään.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.”
8 Riidanalaisen päätöksen perusteluissa komissio totesi ensimmäiseksi, että ilmoitettua toimenpidettä eli sähköisten pelien alempaa verotusta oli pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena Tanskaan sijoittautuneiden kyseisten pelipalvelujen tarjoajien hyväksi. Komissio katsoi tässä yhteydessä, että ilmoitetulla lailla myönnettiin valtion varoista veroetu näiden toiminnanharjoittajien hyväksi. Kyseessä olevaa toimenpidettä pidetään lähtökohtaisesti valikoivana, koska siinä erotellaan toisistaan sähköisen pelitoiminnan harjoittajat ja fyysisen kasinotoiminnan harjoittajat, jotka ovat kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Komission mukaan Tanskan viranomaiset eivät ole osoittaneet, että ilmoitetun lain ilmeinen valikoivuus olisi perusteltavissa verojärjestelmän rakenteella (riidanalaisen päätöksen 72–102 ja 144 perustelukappale).
9 Komissio totesi toiseksi kyseessä olevan tuen täyttävän edellytykset, joiden perusteella sen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla (riidanalaisen päätöksen 145 perustelukappale). Tämän päätelmän tueksi se katsoi ensiksi, että siltä osin kuin peliverolailla vapautettiin markkinat ja annettiin tanskalaisten ja ulkomaisten sähköisen pelitoiminnan harjoittajien tarjota palvelujaan Tanskassa asuville henkilöille sekä varmistettiin samalla, että nämä toiminnanharjoittajat täyttivät Tanskan viranomaisten myöntämän toimiluvan saamiselle asetetut edellytykset, sillä pyrittiin tarkoin määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen (riidanalaisen päätöksen 106–123 perustelukappale). Komissio katsoi toiseksi, että tukitoimenpide oli suhteellisuusvaatimuksen mukainen, koska komission mukaan sähköisen toiminnan harjoittajiin sovellettava verokanta, joka oli 20 prosenttia bruttopelituloista, ei ollut alempi kuin oli tarpeen pelilain tavoitteiden saavuttamiseksi (riidanalaisen päätöksen 124–137 perustelukappale). Komissio tutki kolmanneksi tukitoimenpiteen vaikutukset kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Se katsoi tässä yhteydessä, että saman tai lähes vastaavan verotuksen vahvistaminen sähköisille peleille kuin mitä sovelletaan fyysiseen pelitoimintaan olisi johtanut siihen, etteivät toiminnanharjoittajat ja pelaajat olisi reagoineet mahdollisuuteen tarjota tai pelata sähköisiä pelejä laillisesti Tanskan markkinoilla, jolloin pelilaissa määritellyt ja sillä tavoitellut yhteisen edun mukaiset tavoitteet olisivat näin ollen jääneet saavuttamatta (riidanalaisen päätöksen 138–142 perustelukappale).
10 Edellä 3 kohdassa mainittu lainsäädäntöpaketti, joka sisälsi muun muassa peliverolain ja pelilain, tuli voimaan 1.1.2012.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
11 Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.11.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.
12 Kantaja teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samoin 30.11.2011 jättämällään erillisellä asiakirjalla välitoimihakemuksen, jossa se vaati unionin yleisen tuomioistuimen presidenttiä lähinnä lykkäämään riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanoa. Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti hylkäsi välitoimihakemuksen 13.2.2012 antamallaan määräyksellä Dansk Automat Brancheforening v. komissio (T‑601/11 R, EU:T:2012:66) ja määräsi oikeudenkäyntikuluista päätettäväksi myöhemmin.
13 Tanskan kuningaskunta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.12.2011 jättämällään hakemuksella saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Kyseinen hakemus hyväksyttiin asianosaisten kuulemisen jälkeen unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtajan määräyksellä 1.3.2012.
14 Kantaja jätti 9.1.2012 pyynnön siitä, että kannekirjelmän ja sen liitteiden tietyt osat käsiteltäisiin luottamuksellisesti yleisöön nähden.
15 CODERE SA ja Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.3.2012 jättämällään hakemuksella saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajan vaatimuksia. Kyseinen hakemus hylättiin unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtajan määräyksellä 21.9.2012.
16 Betfair Group plc ja Betfair International Ltd (jäljempänä yhdessä Betfair) pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.3.2012 jättämällään hakemuksella ja European Gaming and Betting Association (EGBA) pyysi vastaavasti 21.3.2012 jättämällään hakemukselle saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Nämä hakemukset hyväksyttiin asianosaisten kuulemisen jälkeen unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtajan 21.9.2012 antamilla määräyksillä.
17 Tanskan kuningaskunta ja Betfair jättivät 8.6.2012 ja 7.1.2013 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulokirjelmänsä. Kantaja esitti huomautuksensa näistä kirjelmistä 26.7.2012 ja 18.3.2013. Komissio ei esittänyt huomautuksia näistä kirjelmistä.
18 Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari siirrettiin viidenteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi tämä asia näin ollen siirrettiin.
19 Maltan tasavalta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.3.2014 jättämällään hakemuksella saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Kyseinen hakemus hyväksyttiin asianosaisten kuulemisen jälkeen unionin yleisen tuomioistuimen viidennen jaoston puheenjohtajan määräyksellä 9.4.2014.
20 Koska Maltan tasavallan ja EGBA:n väliintulohakemukset esitettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 115 artiklan 1 kohdassa määrätyn määräajan päättymisen jälkeen, päätettiin, että Maltan tasavalta ja EBGA saisivat esittää huomautuksensa vasta suullisessa käsittelyssä kyseisen työjärjestyksen 116 artiklan 6 kohdan mukaisesti.
21 Unionin yleinen tuomioistuin (viides jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
22 Unionin yleinen tuomioistuin pyysi työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia vastaamaan kysymykseen siitä, oliko riidanalaista päätöstä pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Asianosaiset noudattivat tätä pyyntöä asetetussa määräajassa.
23 Osapuolten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 30.4.2014 pidetyssä istunnossa.
24 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26 Väliintulijat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana. Mikäli unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, Tanskan kuningaskunta vaatii unionin yleistä tuomioistuinta määräämään päätöksen vaikutusten voimassa pysyttämisestä SEUT 264 artiklan toisen kohdan nojalla. Betfair ja EGBA vaativat unionin yleistä tuomioistuinta lisäksi velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, niiden oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
Oikeudellinen arviointi
27 Komissio kiistää oikeudenkäyntiväitettä muodollisesti kuitenkaan esittämättä väliintulijoiden tukemana sen, että kanne voitaisiin ottaa tutkittavaksi. Se väittää, ettei kantajalla ole asiavaltuutta, koska riidanalainen päätös ei koske sitä suoraan ja erikseen.
28 Kantaja huomauttaa sillä olevan asiavaltuuden, koska riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen. Kantaja väittää lisäksi, että riidanalainen päätös on SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettu sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
29 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
30 Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että riidanalainen päätös on osoitettu ainoastaan Tanskan kuningaskunnalle. Esillä oleva kumoamiskanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla ainoastaan, jos riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan ja erikseen tai jos riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan ja päätöstä voidaan pitää sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, Kok., EU:C:2013:852, 19 kohta).
Kysymys siitä, koskeeko päätös kantajaa erikseen
31 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös voi koskea erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun tämä päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu, on yksilöity (ks. vastaavasti tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio, 25/62, Kok., EU:C:1963:17, s. 197 ja 223 ja tuomio 22.11.2007, Espanja v. Lenzing, C‑525/04 P, Kok., EU:C:2007:698, 30 kohta).
32 Etenkin valtiontukien osalta on katsottu, että kantajat, jotka kyseenalaistavat sen, onko tuen arviointia koskevaa muodollisen tutkintamenettelyn perusteella tehtyä päätöstä pidettävä perusteltuna, katsotaan henkilöiksi, joita mainittu päätös koskee erikseen, jos kyseisen päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa merkittävästi niiden asemaan markkinoilla (ks. vastaavasti tuomio 28.1.1986, Cofaz ym. v. komissio, 169/84, Kok., EU:C:1986:42, 22–25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.11.2007, Sniace v. komissio, C‑260/05 P, Kok., EU:C:2007:700, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Tuensaajayrityksen lisäksi yrityksiksi, joita komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn päättämisestä koskee erikseen, on hyväksytty kilpailevia yrityksiä, jotka ovat aktiivisesti osallistuneet tähän menettelyyn, edellyttäen, että riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut niiden markkina-asemaan (ks. tuomio Sniace v. komissio, EU:C:2007:700, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Oikeuskäytännössä on siis katsottu, että se, että yritys on tehnyt kantelun, jonka johdosta muodollinen tutkintamenettely on aloitettu, ja se, että yrityksen esittämät huomautukset on kuultu ja että ne ovat laajalti ohjanneet menettelyn kulkua, ovat merkityksellisiä seikkoja arvioitaessa tämän yrityksen asiavaltuuden olemassaoloa (tuomio Cofaz ym. v. komissio, EU:C:1986:42, 24 ja 25 kohta ja tuomio 27.4.1995, ASPEC ym. v. komissio, T‑435/93, Kok., EU:T:1995:79, 63 kohta).
35 Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että kantaja oli aktiivisesti mukana komissiossa käydyssä menettelyssä. Kantaja nimittäin teki komissiolle kantelun 23.7.2010 ja esitti huomautuksia SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa menettelyssä.
36 Komissio sen sijaan kiistää väliintulijoiden tukemana sen, että riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut kantajan asemaan.
37 Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että kantajan kaltainen jäsentensä kollektiivisia etuja ajava ammattitoimintaan sidonnainen yhdistys voi pääsääntöisesti nostaa kumoamiskanteen valtiontukea koskevasta komission lopullisesta päätöksestä ainoastaan kahdessa tapauksessa, joista ensimmäinen koskee tilannetta, jossa yhdistyksen edustamilla yrityksillä tai eräillä niistä on erikseen asiavaltuus, ja toinen tilannetta, jossa yhdistys voi vedota omaan etuunsa, erityisesti koska kumoamisvaatimuksen kohteena oleva toimi on vaikuttanut sen asemaan neuvottelijana (määräys 18.12.1997, Sveriges Betodlares ja Henrikson v. komissio, C‑409/96 P, Kok., EU:C:1997:635, 45 kohta; tuomio 12.12.1996, AIUFFASS ja AKT v. komissio, T‑380/94, Kok., EU:T:1996:195, 50 kohta ja tuomio 15.1.2013, Aiscat v. komissio, T‑182/10, Kok., EU:T:2013:9, 48 kohta).
38 Kantaja ei käsiteltävässä asiassa vetoa omaan etuunsa vaan väittää, että kanne on otettava tutkittavaksi, koska suurimmalla osalla sen jäsenistä on asiavaltuus siitä syystä, että kyseessä oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut niiden kilpailuasemaan.
39 Siten on tutkittava, onko kantaja osoittanut, että riidanalaisen päätöksen kohteena oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut sen jäsenten markkina-asemaan (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, Kok., EU:C:2008:757, 33 ja 35 kohta).
40 Tässä yhteydessä on muistutettava tuomioistuinvalvonnan laajuudesta, että unionin tuomioistuinten tehtävänä ei ole asian tutkittavaksi ottamista ratkaistaessa antaa lopullista ratkaisua kantajan jäsenten ja kyseistä tukea saaneiden yritysten välisistä kilpailusuhteista. Kantajan on ainoastaan asianmukaisella tavalla selvitettävä syyt, joiden vuoksi kyseessä oleva tuki on omiaan vahingoittamaan sen yhden tai useamman jäsenen oikeutettuja intressejä ja merkittävällä tavalla vaikuttamaan niiden asemaan kyseisillä markkinoilla (ks. vastaavasti tuomio Cofaz ym. v. komissio, EU:C:1986:42, 28 kohta ja tuomio Aiscat v. komissio, EU:T:2013:9, 60 kohta).
41 Kilpailevan yrityksen markkina-asemaan kohdistuvan merkittävän vaikutuksen määrittelyn osalta oikeuskäytännössä on jo todettu, että pelkästään se seikka, että toimi oli omiaan vaikuttamaan vallitseviin kilpailuolosuhteisiin asianomaisilla markkinoilla ja että kyseessä oleva yritys jollain tavalla kilpaili kyseisestä toimesta hyötyneen yrityksen kanssa, ei missään tapauksessa riitä siihen, että kyseisen toimen voitaisiin katsoa koskevan mainittua yritystä erikseen. Yritys ei siis voi vedota pelkästään siihen, että se on edunsaajana olevan yrityksen kilpailija, vaan sen on lisäksi osoitettava olevansa sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (tuomio Espanja v. Lenzing, EU:C:2007:698, 32 ja 33 kohta).
42 Samoin on muistutettava, että tällaisen erityisaseman, jonka perusteella muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, erottuvat kaikista muista taloudellisista toimijoista tuomiossa Plaumann v. komissio (EU:C:1963:17) tarkoitetulla tavalla, ei välttämättä tarvitse johtua sellaisista seikoista kuin liikevaihdon merkittävä aleneminen, huomattavat taloudelliset tappiot tai markkinaosuuden merkittävä väheneminen kyseessä olevan tuen myöntämisen johdosta. Valtiontuen myöntäminen voi vaikuttaa toimijan kilpailutilanteeseen myös muilla tavoin, kuten esimerkiksi johtamalla tulonmenetykseen tai epäedullisempaan kehitykseen kuin kehitys, joka olisi toteutunut kyseisenlaisen tuen puuttuessa. Vastaavasti tällaisen vaikutuksen voimakkuus voi vaihdella useiden tekijöiden perusteella, kuten kyseessä olevien markkinoiden rakenteen tai tuen luonteen mukaan. Kun näytetään toteen huomattava vaikutus kilpailijan markkinatilanteeseen, kyse ei siis ole pelkästään sellaisten seikkojen osoittamisesta, jotka osoittavat sen kaupallisen tai taloudellisen menestyksen heikkenemistä (ks. tuomio British Aggregates v. komissio, EU:C:2008:757, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Sen väitteensä tueksi, jonka mukaan kyseessä oleva tukitoimenpide on merkittävästi vaikuttanut sen jäsenten suuren osan asemaan, kantaja väittää, että sen jäseniin sovellettava verokanta, joka on sähköisiin peleihin sovellettavaa verokantaa korkeampi, merkitsee sitä, että sen jäseninä olevien yritysten pelaajien saamat voitot ovat pienempiä kuin mitä ne olisivat tämän verokannan ollessa alempi. Kantaja viittaa tässä yhteydessä esimerkkinä kahteen sen jäseniin kuuluvaan yritykseen, joiden liikevaihto perustuu fyysisten pelikoneiden toimintaan. Kantajan mukaan pelaajien suhteellisen heikot voitto-odotukset johtavat lyhyemmällä tai pidemmällä aikavälillä näiden pelien poistumiseen sähköisten pelien hyväksi. Lisäksi pienempi voittomarginaali vaikuttaa haitallisesti kantajan jäsenten kilpailutilanteeseen muun muassa siksi, että sähköisen pelitoiminnan harjoittajilla on käytettävissään enemmän resursseja mainostamista ja muita samankaltaisia toimenpiteitä varten. Kantaja viittaa tässä yhteydessä yhden sen jäsenyrityksen liikevaihtoa koskevien laskelmien tuloksiin. Nämä tulokset osoittavat kyseisen yrityksen tulojen pienenevän noin kahdella kolmasosalla, jos palautusprosenttia korotetaan kilpailuun liittyvistä syistä panosten suuruutta muuttamatta.
44 Tässä yhteydessä on todettava, että peliverolaissa säädetään muun muassa säännöistä peliveroille, joita sovelletaan toimijoihin, joilla on lupa tarjota pelipalveluja sähköisissä kasinoissa, ja toimijoihin, joilla on lupa tarjota pelipalveluja fyysisissä kasinoissa, sekä kantajan jäsenten kaltaisiin toimijoihin, joilla on lupa tarjota pelikoneilla pelattavia pelejä pelihalleissa ja ravintoloissa. Ensimmäisten toimijoiden on maksettava veroa 20 prosenttia bruttopelituloistaan, kun taas toisten toimijoiden on maksettava perusverona 45 prosenttia bruttopelituloistaan ja lisäverona 30 prosenttia neljä miljoonaa Tanskan kruunua ylittävistä bruttopelituloista. Kolmansien toimijoiden on maksettava veroa 41 prosenttia bruttopelituloistaan. Lisäksi ravintoloissa olevista pelikoneista kannetaan 30 000 DKK ylittävistä bruttopelituloista ja pelihallien pelikoneista 250 000 DKK ylittävistä bruttopelituloista lisävero, jonka suuruus on 30 prosenttia.
45 On totta, että kun otetaan huomioon komission riidanalaisen päätöksen 94 perustelukappaleessa toteaman tavoin se, että sähköisten pelipalveluiden tarjoajat ja fyysisten pelipalveluiden tarjoajat ovat samankaltaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ei voida todeta, ettei kyseessä oleva tukitoimenpide, jossa vahvistetaan ensimmäisille toimijoille toisia toimijoita huomattavasti alempi verokanta, johda viimeksi mainittujen osalta tulonmenetykseen tai epäedullisempaan kehitykseen kuin kehitys, joka olisi toteutunut tällaisen tuen puuttuessa.
46 Kantaja ei kuitenkaan ole osoittanut sitä, että sen jäsenet ovat näiden olosuhteiden perusteella tilanteessa, jonka perusteella ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle riidanalainen päätös on osoitettu.
47 Ensinnäkin on nimittäin niin, että kantaja vahvisti vastauksena suullisessa käsittelyssä esitettyyn kysymykseen, että yhden sen jäsenyrityksen liikevaihtoa koskevien laskelmien tulokset, jotka osoittavat kyseisen yrityksen tulojen pienenevän noin kahdella kolmasosalla, osoittavat ainoastaan, että kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä toteutettua järjestelyä sovelletaan kantajan myöntämän tavoin kaikkiin sen jäseniin eikä erityisesti kyseiseen yritykseen. Tästä seuraa kantajan mukaan, että riidanalainen päätös koskee kaikkia sen 80:tä jäsentä samalla tavalla eli niiden objektiivisessa ominaisuudessa pelikoneilla pelattavien pelipalvelujen tarjoajina Tanskassa.
48 Toiseksi on todettava, että kantaja totesi vastauksena suullisessa käsittelyssä esitettyyn kysymykseen myös, että sen mukaan kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä toteutettua järjestelyä ei voida soveltaa siltä osin kuin sillä on vaikutuksia sen jäsenten taloudelliseen tilanteeseen ainoastaan viimeksi mainittuihin vaan sitä on sovellettava kaikkiin pelikoneilla pelattavien pelipalvelujen tarjoajiin Tanskassa. Kantajan esittämä väite koskee siten kaikkia pelikoneilla pelattavien pelipalvelujen tarjoajia Tanskassa, eikä sillä siten voida osoittaa sen yhden tai useamman jäsenen olevan erityisasemassa.
49 Kolmanneksi on todettava, ettei kantaja ole osoittanut sitä, miten peliverolain vaikutukset sen jäsenten asemaan kyseisillä markkinoilla eroavat mainitun lain vaikutuksista fyysisissä kasinoissa pelattavien pelipalvelujen tarjoajien asemaan. Kyseisen lain mukaan fyysisissä kasinoissa pelattavien pelipalvelujen tarjoajia verotetaan nimittäin myös huomattavasti ankarammin kuin sähköisissä kasinoissa pelattavien pelipalvelujen tarjoajia (ks. edellä 44 kohta). Kantaja ei kuitenkaan ole esittänyt seikkoja, joiden perusteella voidaan todeta, ettei sen näkemyksen mukaan kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä toteutettua järjestelyä, joka liittyy sen jäsenten taloudelliseen tilanteeseen, sovelleta samalla tavoin fyysisissä kasinoissa pelattavien pelipalvelujen tarjoajiin. Kantajan esittämä väite ei siten koske ainoastaan kaikkia pelikoneilla pelattavien pelipalvelujen tarjoajia Tanskassa vaan myös kaikkia fyysisissä kasinoissa pelattavien pelipalvelujen tarjoajia kyseisessä jäsenvaltiossa.
50 Tässä yhteydessä on myös muistutettava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimenpiteitä sovelletaan, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, ei mitenkään merkitse sitä, että olisi katsottava, että toimenpide koskee näitä oikeussubjekteja erikseen, jos toimenpidettä sovelletaan siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella (ks. tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51 Neljänneksi on todettava, ettei kantaja ole osoittanut kyseessä olevan tukitoimenpiteen mahdollisen vaikutuksen merkitystä sen jäsenten taloudelliselle tilanteelle. Kantajan tarkoituksena tosin oli yhden sen jäsenyrityksen liikevaihtoa koskevat laskelmat esittämällä osoittaa vaikutus, joka kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä voisi kannekirjelmän toimittamisen ajankohtana tehdyn arvioinnin mukaan olla kantajan jäsenten taloudelliseen tilanteeseen. On kuitenkin todettava, ettei kantaja ole esittänyt mitään näitä laskelmia tukevia tosiseikkoja, joten laskelmat ovat välttämättä luonteeltaan hypoteettisia, koska peliverolaki tuli voimaan vasta esillä olevan kanteen nostamisen jälkeen eli 1.1.2012. Ei myöskään ole mahdotonta, että kantajan jäsenten liikevaihdon laskeminen johtuu unionin talouskriisin vaikutuksista, kuten Tanskan kuningaskunta väittää.
52 Koska kantaja ei ole osoittanut yhtäältä sitä, etteivät kyseessä olevan tukitoimenpiteen seuraukset vaikuta samalla tavoin vain sen jäseniin niiden objektiivisessa ominaisuudessa fyysisten pelipalvelujen tarjoajina Tanskassa kuin kaikkiin muihin samassa tilanteessa oleviin taloudellisiin toimijoihin, eikä toisaalta kyseisen toimenpiteen mahdollisen vaikutuksen merkitystä sen jäsenten taloudelliselle tilanteelle, se ei siten ole näyttänyt toteen sitä, että kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä saattoi olla huomattava vaikutus yhden tai useamman sen jäsenen asemaan asianomaisilla markkinoilla. Riidanalainen päätös ei siten koske kantajan jäseniä eikä näin ollen kantajaa erikseen.
Sellaisen sääntelytoimen olemassaolo, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä
53 Kantaja väittää, että riidanalaista päätöstä on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
54 On todettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettua käsitettä sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, on tulkittava sen kyseisen määräyksen tavoitteen valossa, jona on – kuten määräyksen syntyhistoriasta ilmenee – välttää se, että yksityisen olisi rikottava lakia voidakseen saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Kun sääntelytoimella on välittömiä vaikutuksia luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön oikeusasemaan eikä täytäntöönpanotoimenpiteitä tarvita, kyseinen henkilö voisi jäädä ilman tehokasta tuomioistuimen tarjoamaa oikeussuojaa, jos sillä ei olisi suoraa oikeussuojakeinoa unionin tuomioistuimissa edellä mainitun sääntelytoimen laillisuuden kyseenalaistamiseksi. Täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttuessa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voisi näet – vaikka kyseessä oleva toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan – saattaa kyseisen toimen tuomioistuinvalvonnan piiriin vasta rikottuaan ensin mainitun toimen säännöksiä ja vetoamalla sitten niiden lainvastaisuuteen menettelyissä, jotka on pantu sitä vastaan vireille kansallisissa tuomioistuimissa (tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 27 kohta).
55 Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kun sääntelytoimi edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä, unionin oikeusjärjestyksen kunnioittamista koskeva tuomioistuinvalvonta varmistetaan riippumatta siitä, ovatko mainitut toimenpiteet unionin vai jäsenvaltioiden toteuttamia. Luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka eivät voi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi riitauttaa unionin sääntelytoimea suoraan unionin tuomioistuimissa, suojellaan siltä, että niihin sovelletaan tällaista toimea, antamalla niille mahdollisuus riitauttaa tällaisen toimen edellyttämät täytäntöönpanotoimenpiteet (tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 28 kohta).
56 Lisäksi on muistutettava, että arvioitaessa sitä, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan perusteella (tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 30 kohta).
57 Jotta voidaan vielä tarkastaa, edellyttääkö riidanalainen toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on käytettävä perustana yksinomaan kanteen kohdetta (tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 31 kohta).
58 Käsiteltävässä asiassa kantaja vaatii kanteellaan 20.9.2011 annetun riidanalaisen päätöksen, jossa komissio totesi kyseessä olevan tuen soveltuvan sisämarkkinoille, 1 artiklan kumoamista. Kyseisessä artiklassa ei määritellä tämän toteamuksen erityisiä konkreettisia seurauksia kullekin veronmaksuvelvolliselle. Riidanalaisen päätöksen kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että Tanskan viranomaiset olivat lykänneet peliverolain voimaantuloa, kunnes komissio oli antanut lopullisen päätöksen kyseessä olevassa asiassa SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Kyseisen lain mukaan Tanskan viranomaisten oli vahvistettava lain voimaantulon ajankohta. Peliverolaki tuli voimaan 1.1.2012.
59 Tästä seuraa, että riidanalaisen päätöksen erityiset konkreettiset seuraukset kantajan jäsenien osalta konkretisoituivat kansallisilla toimilla eli peliverolailla, jolla kyseessä oleva tukijärjestelmä otettiin käyttöön Tanskassa, ja tämän lain täytäntöönpanotoimilla, joilla vahvistettiin veronmaksuvelvollisten maksettavana olevien verojen määrä; peliverolaki ja sen täytäntöönpanotoimet ovat jo sellaisinaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettuja riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanotoimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, Kok., EU:C:2014:100, 53 kohta ja tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio, C‑133/12 P, Kok., EU:C:2014:105, 40 kohta). Nämä toimet oli toteutettava riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen, jotta kyseessä olevalla tukijärjestelmällä voisi olla vaikutuksia kantajan jäseniin. Lisäksi on todettava, että koska mainitut toimet voitiin riitauttaa kansallisessa tuomioistuimessa, kuten myös Tanskan kuningaskunta vahvistaa, kantajan jäsenten oli mahdollista saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi lakia rikkomatta. Ne olisivat nimittäin voineet kansallisessa tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa vedota riidanalaisen päätöksen pätemättömyyteen ja saada tämän esittämään SEUT 267 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, Kok., EU:C:2013:625, 93 kohta ja tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 29 kohta).
60 Täten kantajan nostama kanne ei täytä SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä siitä riippumatta, onko riidanalaista päätöstä pidettävä kyseisen määräyksen neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettuna sääntelytoimena.
61 Edellä esitetyn perusteella kanne on jätettävä tutkimatta kantajan asiavaltuuden puuttumisen vuoksi, ilman että on tarpeen lausua siitä, koskeeko riidanalainen päätös kantajan jäseniä suoraan.
Oikeudenkäyntikulut
62 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
63 Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava paitsi vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan myös korvaamaan komission, Betfairin ja EGBA:n oikeudenkäyntikulut näiden vaatimusten mukaisesti. Välitoimimenettelystä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen osalta kantaja on velvoitettava paitsi vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan myös korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti. Tanskan kuningaskunta ja Maltan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Dansk Automat Brancheforening vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan pääasiassa, ja se velvoitetaan korvamaan Euroopan komissiolle, Betfair Group plc:lle, Betfair International Ltd:lle ja European Gaming and Betting Associationille (EGBA) pääasiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3) Dansk Automat Brancheforening vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan välitoimimenettelyn osalta, ja se velvoitetaan korvaamaan komissiolle välitoimimenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
4) Tanskan kuningaskunta ja Maltan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä syyskuuta 2014.
Allekirjoitukset