ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 12ης Φεβρουαρίου 2015 (1)
Υπόθεση C‑106/14
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD)
και
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
κατά
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κανονισμός (ΕΚ) 1907/2006 (κανονισμός REACH) — Καταχώριση, αξιολόγηση, αδειοδότηση και περιορισμοί των χημικών προϊόντων (REACH) — Έννοια του αντικειμένου — Αντικείμενο το οποίο συντίθεται από περισσότερα αντικείμενα — Υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών σε περίπτωση χρήσεως ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία — Προσδιορισμός της συγκεντρώσεως — Παραγωγή, εισαγωγή και προμήθεια»
I – Εισαγωγή
1. Σε περίπτωση που αντικείμενο περιέχει ουσία η οποία προκαλεί πολύ μεγάλη ανησυχία, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 %, ο κανονισμός REACH (2) προβλέπει συγκεκριμένες υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών προς τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Χημικών Προϊόντων (στο εξής: ECHA), καθώς και προς τους αποδέκτες και τους καταναλωτές του αντικειμένου.
2. Ορισμένα κράτη μέλη και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαφωνούν σχετικά με τον τρόπο υπολογισμού αυτού του ορίου συγκεντρώσεως όταν αντικείμενο συντίθεται από περισσότερα συστατικά τα οποία καθεαυτά συνιστούν αντικείμενα. Ιδίως η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από την πλειονότητα των κρατών μελών, εκτιμά ότι το ποσοστό της ουσίας που προκαλεί πολύ μεγάλη ανησυχία πρέπει να υπολογίζεται σε σχέση με το σύνθετο αντικείμενο. Ορισμένα κράτη μέλη —η πλειονότητα των μετεχόντων στην προκειμένη διαδικασία— αντιτείνουν ότι αρκεί να υφίσταται τέτοιο ποσοστό στα επιμέρους μεμονωμένα συστατικά. Στην περίπτωση αυτή θα δημιουργούνταν σαφώς πιο συχνά υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών.
3. Είναι προφανές ότι η διαφορά αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για την ελεύθερη κυκλοφορία των αντικειμένων, καθόσον μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό διαφορετικών απαιτήσεων όσον αφορά τα αντικείμενα στα διάφορα κράτη μέλη. Συνεπώς, χρήζει διευκρινίσεως από το Δικαστήριο.
II – Νομικό πλαίσιο
Α — Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός REACH
4. Οι ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού REACH πρέπει να επισημανθούν:
«(1) Ο παρών κανονισμός θα πρέπει να εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος καθώς και την ελεύθερη κυκλοφορία των ουσιών, υπό καθαρή μορφή, σε μείγματα και σε αντικείμενα, ενώ ταυτοχρόνως θα εξασφαλίζονται η ανταγωνιστικότητα και η καινοτομία. Ο παρών κανονισμός θα πρέπει να προάγει επίσης την ανάπτυξη εναλλακτικών μεθόδων για την αξιολόγηση των κινδύνων των ουσιών.
[…]
(3) Θα πρέπει να εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος με την προσέγγιση των νομοθεσιών για τις ουσίες με στόχο την επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης. Η νομοθεσία αυτή θα πρέπει να εφαρμόζεται με αμερόληπτο τρόπο, είτε το εμπόριο των ουσιών γίνεται στην εσωτερική αγορά είτε διεθνώς σύμφωνα με τις διεθνείς δεσμεύσεις της Κοινότητας.
[…]
(29) Εφόσον οι παραγωγοί και οι εισαγωγείς αντικειμένων θα πρέπει να είναι υπεύθυνοι για τα αντικείμενά τους, είναι σκόπιμο να επιβληθεί απαίτηση καταχώρισης ουσιών οι οποίες πρόκειται να ελευθερωθούν από αντικείμενα και δεν έχουν καταχωρισθεί για τη χρήση αυτή. Όταν πρόκειται για ουσίες οι οποίες προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία και που βρίσκονται σε αντικείμενα σε ποσότητες και συγκεντρώσεις άνω των ορίων, και εφόσον η έκθεση στην ουσία δεν μπορεί να αποκλεισθεί και η ίδια η ουσία δεν έχει καταχωρισθεί από κανέναν για τη συγκεκριμένη χρήση, θα πρέπει να αποστέλλεται κοινοποίηση στον Οργανισμό. Ο Οργανισμός θα πρέπει επίσης να έχει την εξουσία να ζητεί την υποβολή καταχώρισης εάν έχει λόγους να υποπτεύεται ότι η ελευθέρωση μιας ουσίας από το αντικείμενο είναι δυνατόν να παρουσιάζει κινδύνους για την υγεία του ανθρώπου ή το περιβάλλον, και η ουσία αυτή βρίσκεται στα εν λόγω αντικείμενα σε ποσότητες συνολικά άνω του ενός τόνου ανά παρασκευαστή ή εισαγωγέα κατ’ έτος. Ο Οργανισμός θα πρέπει να εξετάζει κατά πόσον χρειάζεται πρόταση για περιορισμό όταν θεωρεί ότι η χρήση τέτοιων ουσιών σε αντικείμενα δημιουργεί κινδύνους για την υγεία του ανθρώπου ή το περιβάλλον, οι οποίοι δεν ελέγχονται επαρκώς.
[…]
(56) Μέρος της ευθύνης των παραγωγών ή των εισαγωγέων για τη διαχείριση των κινδύνων από τις ουσίες συνίσταται στη γνωστοποίηση πληροφοριών σχετικά με τις ουσίες αυτές σε άλλους επαγγελματίες, όπως οι μεταγενέστεροι χρήστες ή διανομείς. Επιπλέον, οι παραγωγοί ή εισαγωγείς αντικειμένων θα πρέπει να παρέχουν πληροφορίες για την ασφαλή χρήση αντικειμένων στους βιομηχανικούς και επαγγελματικούς χρήστες, και στους καταναλωτές κατόπιν αιτήσεως. Η σημαντική αυτή ευθύνη θα πρέπει να ισχύει επίσης για όλη την αλυσίδα του εφοδιασμού, ώστε να μπορούν όλοι οι παράγοντες να ανταποκρίνονται στις ευθύνες τους σε σχέση με τη διαχείριση των κινδύνων που οφείλονται στη χρήση των ουσιών.
[…]
(117) Οι πολίτες της ΕΕ θα πρέπει να έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες για τα χημικά προϊόντα στα οποία μπορεί να εκτεθούν ώστε να λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με τα χημικά προϊόντα που θα χρησιμοποιούν έχοντας υπόψη τους όλα τα σχετικά στοιχεία. […]
[…]»
5. Το άρθρο 1 του κανονισμού REACH ορίζει τον σκοπό και το πεδίο εφαρμογής του:
«1. Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι να εξασφαλισθούν ένα υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της προαγωγής εναλλακτικών μεθόδων αξιολόγησης των κινδύνων ουσιών, καθώς και η ελεύθερη κυκλοφορία των ουσιών εντός της εσωτερικής αγοράς, με παράλληλη ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της καινοτομίας.
[...]
3. Ο παρών κανονισμός βασίζεται στην αρχή ότι αποτελεί ευθύνη των παραγωγών, των εισαγωγέων και των μεταγενέστερων χρηστών να εξασφαλίζουν ότι οι ουσίες που παρασκευάζουν, διαθέτουν στην αγορά, ή χρησιμοποιούν δεν βλάπτουν την υγεία του ανθρώπου ούτε το περιβάλλον. Οι διατάξεις του στηρίζονται στην αρχή της προφύλαξης.»
6. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH περιέχει ρύθμιση σχετικά με το πότε ένα αντικείμενο δεν λαμβάνεται υπόψη ως τέτοιο:
«Τα απόβλητα […] δεν συνιστούν ουσία, μείγμα ή αντικείμενο κατά την έννοια του άρθρου 3 του παρόντος κανονισμού.»
7. Το άρθρο 3 του κανονισμού REACH περιλαμβάνει ορισμούς διαφόρων εννοιών οι οποίες είναι κρίσιμες στην προκειμένη περίπτωση:
«3. “Αντικείμενο”: αντικείμενο το οποίο, κατά τη διαδικασία παραγωγής, αποκτά ειδικό σχήμα, επιφάνεια ή σχεδιασμό που καθορίζει τη χρηστική λειτουργία του σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι η χημική του σύνθεση.
4. “Παραγωγός αντικειμένου”: φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατασκευάζει ή συναρμολογεί αντικείμενο εντός της Κοινότητας.
[…]
11. Εισαγωγέας: φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο είναι εγκατεστημένο στην Κοινότητα και είναι υπεύθυνο για την εισαγωγή.
12. Διάθεση στην αγορά: η προμήθεια ή η διάθεση σε τρίτο είτε έναντι αμοιβής είτε δωρεάν. […]
[…]
33. “Προμηθευτής αντικειμένου”: ο παραγωγός ή εισαγωγέας αντικειμένου, ο διανομέας ή άλλος συντελεστής στην αλυσίδα εφοδιασμού που διαθέτει στην αγορά ένα αντικείμενο.
[…]»
8. Το άρθρο 7 του κανονισμού REACH προβλέπει συγκεκριμένες υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών προς τον ECHA σε σχέση με αντικείμενα:
«2. Κάθε παρασκευαστής ή εισαγωγέας αντικειμένων κοινοποιεί στον Οργανισμό […], εάν μια ουσία πληροί τα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, εάν συντρέχουν και οι δύο όροι που ακολουθούν:
α) η παρουσία της ουσίας στα αντικείμενα αντιπροσωπεύει ποσότητα άνω του 1 τόνου ανά παρασκευαστή ή εισαγωγέα ετησίως·
β) η ουσία περιέχεται στα εν λόγω αντικείμενα σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β).
3. Η παράγραφος 2 δεν εφαρμόζεται όταν ο παρασκευαστής ή ο εισαγωγέας μπορούν να αποκλείσουν την έκθεση του ανθρώπου ή του περιβάλλοντος υπό φυσιολογικές ή εύλογα προβλέψιμες συνθήκες χρήσης, συμπεριλαμβανομένης της διάθεσης. Στις περιπτώσεις αυτές, ο παρασκευαστής ή ο εισαγωγέας παρέχουν κατάλληλες πληροφορίες στον αποδέκτη του αντικειμένου.
[…]
5. Ο Οργανισμός μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις με τις οποίες να απαιτεί από τους παρασκευαστές ή τους εισαγωγείς αντικειμένων να υποβάλλουν καταχώριση, σύμφωνα με τον παρόντα τίτλο, για κάθε ουσία την οποία περιέχουν τα εν λόγω αντικείμενα, εφόσον πληρούνται όλοι οι κατωτέρω όροι:
α) η ουσία περιέχεται στα εν λόγω αντικείμενα σε συνολική ποσότητα που υπερβαίνει τον 1 τόνο ανά παρασκευαστή ή εισαγωγέα ετησίως·
β) ο Οργανισμός έχει λόγους να υποπτεύεται ότι:
i) η ουσία απελευθερώνεται από τα αντικείμενα και
ii) η απελευθέρωση της ουσίας από τα αντικείμενα συνιστά κίνδυνο για την υγεία του ανθρώπου ή το περιβάλλον·
γ) η ουσία δεν υπόκειται στην παράγραφο 1.
Η υποβολή καταχώρισης συνοδεύεται από το απαιτούμενο τέλος σύμφωνα με τον τίτλο ΙΧ.
6. Οι παράγραφοι 1 έως 5 δεν εφαρμόζονται στις ουσίες που έχουν ήδη καταχωρισθεί για τη συγκεκριμένη χρήση.
[…]»
9. Το άρθρο 33 του κανονισμού REACH συγκεκριμενοποιεί τις υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών προς τους αποδέκτες και τους καταναλωτές σε σχέση με αντικείμενα:
«1. Κάθε προμηθευτής αντικειμένου το οποίο περιέχει ουσία που ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β), παρέχει στον αποδέκτη του αντικειμένου επαρκείς πληροφορίες, που έχει στη διάθεσή του ο προμηθευτής, οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου, συμπεριλαμβανομένου τουλάχιστον του ονόματος της ουσίας.
2. Κατόπιν αιτήσεως του καταναλωτή κάθε προμηθευτής αντικειμένου το οποίο περιέχει ουσία που ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β), παρέχει στον καταναλωτή επαρκείς πληροφορίες, που έχει στη διάθεσή του ο προμηθευτής, οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου, συμπεριλαμβανομένου τουλάχιστον του ονόματος της ουσίας.
Οι σχετικές πληροφορίες παρέχονται δωρεάν εντός 45 ημερών από την παραλαβή της αιτήσεως.»
10. Ο σκοπός των ρυθμίσεων περί ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία καθορίζεται στο άρθρο 55 του κανονισμού REACH:
«Σκοπός του παρόντος τίτλου είναι να εξασφαλισθεί η εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, εξασφαλίζοντας ταυτοχρόνως ότι οι κίνδυνοι από τις ουσίες που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία ελέγχονται επαρκώς και ότι οι ουσίες αυτές αντικαθίστανται προοδευτικά από κατάλληλες εναλλακτικές οικονομικώς και τεχνικώς βιώσιμες ουσίες ή τεχνολογίες. Προς τούτο, όλοι οι παρασκευαστές, εισαγωγείς και μεταγενέστεροι χρήστες που αιτούνται άδειες προβαίνουν σε ανάλυση των εναλλακτικών λύσεων και εξετάζουν τους κινδύνους τους καθώς και την τεχνική και οικονομική σκοπιμότητα της υποκατάστασης.»
11. Οι ουσίες που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία ορίζονται στο άρθρο 57 του κανονισμού REACH:
«Οι ακόλουθες ουσίες μπορούν να εγγράφονται στο παράρτημα XIV σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 58:
α) ουσίες που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ταξινόμησης στην τάξη κινδύνου καρκινογένεση κατηγορίας 1A ή 1B σύμφωνα με το τμήμα 3.6 του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΚ) 1272/2008·
β) ουσίες που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ταξινόμησης στην κλάση κινδύνου μεταλλαξιγένεση γεννητικών κυττάρων κατηγορίας 1A ή 1B σύμφωνα με το τμήμα 3.5 του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΚ) 1272/2008·
γ) ουσίες που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ταξινόμησης στην κλάση κινδύνου τοξικότητα στην αναπαραγωγή κατηγορίας 1A ή 1B, δυσμενείς επιδράσεις στη σεξουαλική λειτουργία και τη γονιμότητα ή στην ανάπτυξη σύμφωνα με το τμήμα 3.7 του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΚ) 1272/2008·
δ) ουσίες που είναι ανθεκτικές, βιοσυσσωρεύσιμες και τοξικές βάσει των κριτηρίων που καθορίζονται στο παράρτημα ΧΙΙΙ του παρόντος κανονισμού·
ε) ουσίες που είναι άκρως ανθεκτικές και άκρως βιοσυσσωρεύσιμες βάσει των κριτηρίων που καθορίζονται στο παράρτημα ΧΙΙΙ του παρόντος κανονισμού·
στ) ουσίες, όπως αυτές που έχουν ιδιότητες ενδοκρινικής διαταραχής ή αυτές που έχουν ανθεκτικές, βιοσυσσωρεύσιμες και τοξικές ιδιότητες ή άκρως ανθεκτικές και άκρως βιοσυσσωρεύσιμες ιδιότητες, οι οποίες δεν πληρούν τα κριτήρια των στοιχείων δ) ή ε) και για τις οποίες υπάρχουν επιστημονικά στοιχεία ότι είναι πιθανόν να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου ή το περιβάλλον, οι οποίες προκαλούν ισοδύναμο επίπεδο ανησυχίας με εκείνο άλλων ουσιών που περιλαμβάνονται στα στοιχεία α) έως ε) και που καθορίζονται κατά περίπτωση, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 59.»
12. Στο άρθρο 59 του κανονισμού REACH καθορίζεται η διαδικασία βάσει της οποίας ο ECHA δύναται να εγγράψει ουσίες που εμφανίζουν τα προβλεπόμενα στο άρθρο 57 γνωρίσματα στον κοινώς καλούμενο «κατάλογο υποψήφιων ουσιών» για την επιβολή υποχρεώσεως αδειοδοτήσεως.
2. Το έγγραφο καθοδηγήσεως του ECHA
13. Το επίδικο ζήτημα λαμβάνεται υπόψη στην «Καθοδήγηση σχετικά με τις απαιτήσεις για ουσίες σε αντικείμενα (έκδοση 2) της 1ης Απριλίου 2011» (3). Στην ενότητα 4.4 επισημαίνεται ότι σε σύνθετα αντικείμενα η συγκέντρωση ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία πρέπει να προσδιορίζεται σε σχέση με το συνολικό αντικείμενο:
«Μια SVHC [ουσία που προκαλεί πολύ μεγάλη ανησυχία] που περιλαμβάνεται στον κατάλογο υποψήφιων ουσιών μπορεί να περιέχεται σε διάφορες συγκεντρώσεις και σε διαφορετικές συστατικές ουσίες του ίδιου αντικειμένου, π.χ. άλλη συγκέντρωση στον σκελετό ενός φορητού υπολογιστή και άλλη στον μετασχηματιστή. Για να ισχύουν οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 7 παράγραφος 2 και το άρθρο 33, η συγκέντρωση της εν λόγω SVHC πρέπει να υπερβαίνει το 0,1 % (β/β) στο συνολικό αντικείμενο […]»
Β — Η γαλλική νομοθεσία
14. Η κύρια δίκη αφορά το κύρος της «Ανακοινώσεως προς τους επιχειρηματίες σχετικά με την υποχρέωση παροχής πληροφοριών ως προς τις ουσίες που περιέχονται στα αντικείμενα κατ’ εφαρμογή των άρθρων 7, παράγραφος 2, και 33 του κανονισμού 1907/2006 (REACH) — Ερμηνεία του ορίου του 0,1 % κατά βάρος (β/β) που παρατίθεται στα άρθρα 7, παράγραφος 2, και 33», την οποία εξέδωσε ο Γάλλος Μinistre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (Υπουργός Οικολογίας, Αειφόρου Αναπτύξεως, Μεταφορών και Στεγαστικής Πολιτικής), στις 8 Ιουνίου 2011 (στο εξής: ανακοίνωση του Υπουργού).
15. Με βάση τα στοιχεία που παρέθεσε το αιτούν δικαστήριο, η εν λόγω ανακοίνωση ορίζει τα ακόλουθα:
«Λαμβανομένης υπόψη της δημοσιεύσεως, την 1η Απριλίου 2011 στην ιστοσελίδα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Χημικών Προϊόντων, του αναθεωρημένου εγγράφου καθοδηγήσεως περί της εφαρμογής του κανονισμού REACH στις ουσίες που περιέχονται στα αντικείμενα και ειδικότερα σε σχέση με το συνημμένο στο έγγραφο αυτό σημείωμα του εκτελεστικού διευθυντή με το οποίο επισημαίνεται ότι δεν επιτεύχθηκε, αναφορικά με το εν λόγω έγγραφο, συναίνεση μεταξύ όλων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης/του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, οι γαλλικές αρχές ενημερώνουν με την παρούσα ανακοίνωση τους επιχειρηματίες για την υιοθετούμενη στη Γαλλία ερμηνεία περί της εφαρμογής των άρθρων 7, παράγραφος 2, και 33 του κανονισμού REACH. Διευκρινίζουν ότι ως “αντικείμενο” νοείται κάθε πράγμα που ανταποκρίνεται στον ορισμό του “αντικειμένου” κατά την έννοια του κανονισμού REACH, δηλαδή “το οποίο, κατά τη διαδικασία παρασκευής, αποκτά ειδικό σχήμα, επιφάνεια ή σχεδιασμό που καθορίζει τη χρηστική λειτουργία του σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι η χημική του σύνθεση” (άρθρο 3.3). Ένα αντικείμενο μπορεί να συντίθεται από ένα ή περισσότερα πράγματα που ανταποκρίνονται στον ορισμό της έννοιας του “αντικειμένου” και, ως εκ τούτου, οι διατάξεις των άρθρων 7, παράγραφος 2, και 33 του κανονισμού REACH εφαρμόζονται σε καθένα από τα πράγματα αυτά.»
III – Η κύρια δίκη και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
16. Στην κύρια δίκη, δύο γαλλικές ενώσεις εμπορικών επιχειρήσεων στρέφονται κατά της ανακοινώσεως του Υπουργού. Το γαλλικό Conseil d’État που εξετάζει τη διαφορά υποβάλλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο ερώτημα:
«Πρέπει να θεωρηθεί ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 2, παράγραφος 7, και 33 του κανονισμού REACH ισχύουν μόνον έναντι του σύνθετου αντικειμένου ή έναντι καθενός από τα επιμέρους στοιχεία που ανταποκρίνονται στον ορισμό του “αντικειμένου”, όταν ένα “αντικείμενο” κατά την έννοια του κανονισμού συντίθεται από περισσότερα επιμέρους στοιχεία τα οποία επίσης ανταποκρίνονται στον εν λόγω ορισμό του “αντικειμένου”;»;
17. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (ένωση επιχειρήσεων εμπορίας και διανομής) από κοινού με τη Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (ένωση καταστημάτων πωλήσεως εργαλείων και υλικών για τεχνικές εργασίες) (στο εξής: FCD και FMB), η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο του Βελγίου, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ιρλανδία, η Ελληνική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Αυστρίας, το Βασίλειο της Σουηδίας, το Βασίλειο της Νορβηγίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Όλοι οι ανωτέρω, πλην της Ελλάδας και της Αυστρίας, παρέστησαν και στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Ιανουαρίου 2015.
IV – Νομική εκτίμηση
18. Καταρχάς, για την καλύτερη κατανόηση της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως επιβάλλεται η υπαγωγή του προδικαστικού ερωτήματος στο ρυθμιστικό πλαίσιο του κανονισμού REACH (σχετικά, υπό A). Ακολούθως, πρέπει να διευκρινισθούν η έννοια του αντικειμένου (σχετικά, υπό Β) και οι υποχρεώσεις ενημερώσεως του ECHA εκ μέρους των παραγωγών και των εισαγωγέων βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2 (σχετικά υπό Γ, 1 και 2), καθώς και οι υποχρεώσεις πληροφορήσεως των αποδεκτών και των καταναλωτών εκ μέρους των προμηθευτών βάσει του άρθρου 33 (σχετικά, υπό Γ, 3).
Α — Επί του κανονιστικού πλαισίου του προδικαστικού ερωτήματος
19. Το προδικαστικό ερώτημα έχει σχέση με τις ρυθμίσεις του κανονισμού REACH που αφορούν τις κοινώς καλούμενες «ουσίες που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία», οι ιδιότητες των οποίων ορίζονται στο άρθρο 57. Κατά τη διάταξη τούτη, οι εν λόγω ουσίες απειλούν την υγεία, διότι προκαλούν καρκίνο, μεταλλάσσουν το γενετικό υλικό ή βλάπτουν την αναπαραγωγή (άρθρο 57, στοιχεία α΄ έως γ΄). Επίσης, μπορούν να βλάψουν το περιβάλλον, καθόσον είναι ανθεκτικές, βιοσυσσωρεύσιμες και τοξικές ή άκρως ανθεκτικές και άκρως βιοσυσσωρεύσιμες (άρθρο 57, στοιχεία δ΄ και ε΄). Κατά περίπτωση αρκούν και ισοδύναμες ιδιότητες (άρθρο 57, στοιχείο στ΄).
20. Τέτοιες ουσίες είναι δυνατόν να προστεθούν με απόφαση της Επιτροπής, κατόπιν επιτροπολογικής διαδικασίας, στο παράρτημα XIV του κανονισμού REACH το οποίο περιλαμβάνει πλέον, μετά από τη νεότερη τροποποίησή του (4), 31 ουσίες (5). Κατά το άρθρο 56, η χρήση ουσιών που περιλαμβάνονται σε αυτό το παράρτημα προϋποθέτει κατά κανόνα άδεια την οποία εκδίδει η Επιτροπή σύμφωνα με τα άρθρα 60 έως 64.
21. Οι εξεταζόμενες, εν προκειμένω, ρυθμίσεις όμως αφορούν ουσίες περιληφθείσες στον γνωστό ως κατάλογο ουσιών υποψήφιων προς εγγραφή στο παράρτημα. Ο ECHA δύναται να προσδιορίσει τέτοιου είδους ουσίες βάσει διαδικασίας οριζόμενης στο άρθρο 59, εφόσον αυτές εμφανίζουν ιδιότητες ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία. Από τις υποψήφιες ουσίες επιλέγονται εκείνες που πρέπει να εξετασθούν λεπτομερέστερα προκειμένου να εγγραφούν στο παράρτημα XIV. Κατά τα λοιπά, οι μετέχοντες στη διαδικασία συμφώνησαν, κατόπιν ερωτήσεως που υποβλήθηκε στο πλαίσιο της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, ότι οι υποψήφιες αυτές ουσίες διατηρούνται στον σχετικό κατάλογο και μετά την εγγραφή τους στο παράρτημα XIV.
22. Ο κατάλογος υποψήφιων ουσιών περιείχε, εσχάτως, 155 ουσίες (6). Ενδέχεται να υφίστανται και άλλες ουσίες με τις ίδιες ιδιότητες (7), αλλά εφόσον δεν περιέχονται στον κατάλογο υποψήφιων ουσιών δεν λαμβάνονται υπόψη για το προκείμενο ερώτημα (8).
23. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH, κάθε παρασκευαστής ή εισαγωγέας αντικειμένων κοινοποιεί στον Οργανισμό εάν ουσία από τον κατάλογο υποψήφιων ουσιών περιέχεται στα εν λόγω αντικείμενα σε ποσότητα άνω του 1 τόνου ανά παρασκευαστή ή εισαγωγέα ετησίως, καθώς και σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β).
24. Επιπλέον, το άρθρο 33, παράγραφος 1, του κανονισμού REACH προβλέπει ότι κάθε προμηθευτής αντικειμένου το οποίο περιέχει υποψήφια ουσία σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β) παρέχει στον αποδέκτη του αντικειμένου επαρκείς πληροφορίες, που έχει στη διάθεσή του ο προμηθευτής, οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου, συμπεριλαμβανομένου τουλάχιστον του ονόματος της ουσίας. Βάσει της παραγράφου 2, ο προμηθευτής παρέχει τις ίδιες πληροφορίες και στους καταναλωτές κατόπιν αιτήσεώς τους.
25. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την εφαρμογή του ορίου συγκεντρώσεως στο αντικείμενο που ανέρχεται σε 0,1 % κατά βάρος (β/β). Πρέπει να διευκρινισθεί αν, σε περιπτώσεις αντικειμένων που συντίθενται από επιμέρους αντικείμενα, το όριο αυτό πρέπει να εφαρμόζεται επί του συνολικού αντικειμένου ή επί του κάθε επιμέρους αντικειμένου.
26. Αρκετά κράτη μέλη επεξηγούν τούτο με το παράδειγμα ποδηλάτου το οποίο φέρει συνθετικές λαβές τιμονιού που περιέχουν μαλακτικές ουσίες περιλαμβανόμενες στον κατάλογο των υποψήφιων ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία. Καθαυτές οι λαβές του τιμονιού μπορεί να υπερβαίνουν το προβλεπόμενο όριο συγκεντρώσεως, αλλά ενδέχεται να μην ισχύει το ίδιο σε σχέση με το ποδήλατο στο σύνολό του. Άλλα προβαλλόμενα παραδείγματα αφορούν καθίσματα με κάλυμμα το οποίο περιέχει υποψήφιες ουσίες ή ολόκληρα αεροσκάφη εξοπλισμένα με τέτοιου είδους καθίσματα.
Β — Επί της έννοιας του αντικειμένου κατά το άρθρο 3, σημείο 3, του κανονισμού REACH
27. Τα περισσότερα κράτη μέλη που μετέχουν στη διαδικασία στηρίζονται στον ορισμό του άρθρου 3, σημείο 3, του κανονισμού REACH. Σύμφωνα με αυτόν, ως «αντικείμενο» νοείται το πράγμα το οποίο, κατά τη διαδικασία παραγωγής, αποκτά ειδικό σχήμα, επιφάνεια ή σχεδιασμό που καθορίζει τη χρηστική λειτουργία του σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι η χημική του σύνθεση.
28. Αντιθέτως προς την εκτίμηση της Ιρλανδίας, το αντικείμενο δεν επιβάλλεται να έχει αυτοτελή χρηστική λειτουργία, δηλαδή ανεξάρτητη από άλλα αντικείμενα. Τέτοια απαίτηση δεν προκύπτει από καμία ένδειξη στο γράμμα της διατάξεως και θα περιόριζε υπέρμετρα την έννοια του αντικειμένου. Εξάλλου, η χρηστική λειτουργία πολλών αντικειμένων μπορεί να επιτευχθεί μόνο σε συνδυασμό με άλλα αντικείμενα, ουσίες ή παρασκευάσματα. Εκτός από τις λαβές τιμονιού και τα καλύμματα καθισμάτων που προαναφέρθηκαν, θα μπορούσε να γίνει λόγος και για τις βίδες. Η κυκλοφορία τέτοιων αντικειμένων καθιστά δυνατή τη χρησιμοποίησή τους για την παραγωγή πιο περίπλοκων αντικειμένων, παραδείγματος χάρη ποδηλάτων, καθισμάτων ή αεροσκαφών.
29. Αντιθέτως, μια ράβδος μολύβδου ή οι κόκκοι συνθετικής ύλης [Kunststoffgranulat] (9) δεν συνιστούν αντικείμενα, αλλά ουσίες, δηλαδή χημικά στοιχεία και ενώσεις αυτών κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, του κανονισμού REACH. Η χρηστική λειτουργία τους δεν καθορίζεται πρωτίστως από το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό τους, αλλά από τη χημική τους σύνθεση. Επίσης, κατά το άρθρο 3, σημείο 2, υπάρχουν και παρασκευάσματα διαφόρων ουσιών, όπως τα υγρά χρώματα ή τα βερνίκια.
30. Για λόγους πληρότητας, πρέπει να σημειωθεί ότι οι εξεταζόμενες, εν προκειμένω, υποχρεώσεις ενημερώσεως του ECHA (άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH) και πληροφορήσεως των αποδεκτών και των καταναλωτών (άρθρο 33) δεν ισχύουν για τα τρόφιμα, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφοι 5 και 6.
31. Από τον σχετικό ορισμό δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι επιμέρους αντικείμενο δεν συνιστά πλέον αντικείμενο όταν ενωθεί με άλλα επιμέρους αντικείμενα για τον σχηματισμό συνολικού αντικειμένου.
32. Απεναντίας, όπως τονίζουν επί παραδείγματι το Βέλγιο και η Νορβηγία, μόνον το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH ρυθμίζει ρητώς πότε τα αντικείμενα δεν πρέπει πλέον να λαμβάνονται υπόψη ως τέτοια, ήτοι όταν συνιστούν απόβλητα κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης.
33. Αντιθέτως προς την άποψη της Ιρλανδίας, επιμέρους αντικείμενο δεν στερείται κατ’ ανάγκη τη χρηστική λειτουργία του όταν προσαρτάται σε συνολικό αντικείμενο. Όπως ειπώθηκε ήδη, επιμέρους αντικείμενο επιτελεί συχνά τη χρηστική λειτουργία του μόνο διά της ενσωματώσεως του σε συνολικό αντικείμενο. Παραδείγματος χάρη, η χρηστική λειτουργία των ανωτέρω αναφερόμενων λαβών τιμονιού συνίσταται στη χρησιμοποίησή τους ως συστατικών στοιχείων ποδηλάτου.
34. Εντούτοις, επιμέρους αντικείμενο ενδέχεται κατά την ενσωμάτωσή του να λάβει άλλο σχήμα, επιφάνεια ή σχεδιασμό, μεταβάλλοντας τη χρηστική του λειτουργία. Τέτοιο παράδειγμα αποτελούν τα υφάσματα τα οποία θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για διαφορετικά αντικείμενα. Η λειτουργική τους δυνατότητα περιορίζεται σημαντικά όταν τυγχάνουν επεξεργασίας —όπως στο βελγικό παράδειγμα— για να χρησιμοποιηθούν ως καλύμματα καθισμάτων. Ωστόσο, ακόμη και τέτοιο επιμέρους αντικείμενο με περιορισμένη λειτουργία διατηρεί, κατά κανόνα, αυτοτελή χρηστική λειτουργία που το διακρίνει από άλλα επιμέρους αντικείμενα τα οποία χρησιμοποιούνται στο συνολικό αντικείμενο. Το κάλυμμα καθίσματος έχει διαφορετική χρηστική λειτουργία από τα υπόλοιπα επιμέρους αντικείμενα, όπως η ταπετσαρία, τυχόν ελατήρια ή ο σκελετός του καθίσματος.
35. Επιμέρους αντικείμενο καθίσταται μη αναγνωρίσιμο μόνον όταν απολέσει, διά της ενσωματώσεώς του σε συνολικό αντικείμενο, εκείνο το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό που καθορίζει τη χρηστική λειτουργία του σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι η χημική του σύνθεση. Στην πράξη όμως τέτοιες περιπτώσεις είναι περιορισμένες. Κατά την εξέταση ενδεχόμενων παραδειγμάτων, μάλιστα, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη πάντοτε εάν επρόκειτο αρχικώς για αντικείμενα και όχι απλώς για ουσίες.
36. Συνεπώς, επιμέρους αντικείμενο εξακολουθεί να θεωρείται αντικείμενο, μολονότι έχει ενσωματωθεί σε συνολικό αντικείμενο, εφόσον διατηρεί το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό του που καθορίζει τη χρηστική λειτουργία του σε μεγαλύτερο βαθμό από ό,τι η χημική του σύνθεση. Καθαυτή η έννοια του αντικειμένου, λοιπόν, συνηγορεί μάλλον υπέρ της κρισιμότητας του επιμέρους αντικειμένου παρά του συνολικού αντικειμένου κατά τον υπολογισμό της συγκεντρώσεως συγκεκριμένων ουσιών.
Γ — Επί του πλαισίου υποχρεώσεων παροχής πληροφοριών βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2, και του άρθρου 33 του κανονισμού REACH
37. Ο ορισμός του αντικειμένου όμως χρησιμοποιείται στο πλαίσιο ειδικών υποχρεώσεων που υπέχουν οι παραγωγοί ή οι εισαγωγείς (άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH) και οι προμηθευτές αντικειμένου (άρθρο 33).
38. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα πρόσωπα αυτά παράγουν, εισάγουν ή προμηθεύουν το εκάστοτε συνολικό αντικείμενο και όχι τα επιμέρους αντικείμενα. Επομένως, η συγκέντρωση υποψήφιων ουσιών οφείλει να εκτιμηθεί επίσης σε σχέση με το συνολικό αντικείμενο.
39. Αντιθέτως, σύμφωνα με την προσβαλλόμενη στην κύρια δίκη γαλλική ανακοίνωση και κατά την εκτίμηση αρκετών άλλων κρατών μελών, το όριο συγκεντρώσεως πρέπει να υπολογίζεται για κάθε μεμονωμένο επιμέρους αντικείμενο.
40. Η διαφωνία αυτή επιβάλλεται να εξετασθεί χωριστά για τους παραγωγούς, τους εισαγωγείς και τους προμηθευτές αντικειμένων.
1. Σχετικά με τον παραγωγό αντικειμένων κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH
41. Η υποχρέωση ενημερώσεως του ECHA δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH βαρύνει, πρώτον, τον παραγωγό αντικειμένων. Κατά το άρθρο 3, σημείο 4, ο παραγωγός αντικειμένου είναι φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατασκευάζει ή συναρμολογεί αντικείμενο εντός της Ένωσης.
42. Εάν παραγωγός κατασκευάζει ή συναρμολογεί συνολικό αντικείμενο κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να συνδυάζει επιμέρους αντικείμενα, τούτο δεν σημαίνει ότι έχει κατασκευάσει ή συναρμολογήσει και τα εν λόγω επιμέρους αντικείμενα. Τουναντίον, στο πλαίσιο οικονομίας στηριζόμενης στην κατανομή της εργασίας είναι πιο πιθανό ότι ο παραγωγός συνολικού αντικειμένου αγοράζει τα αναγκαία συστατικά εν όλω ή εν μέρει από άλλους παραγωγούς. Τούτο καταδεικνύουν εύστοχα τα παρατιθέμενα παραδείγματα —ποδήλατα, καθίσματα, αεροσκάφη και αυτοκίνητα.
43. Εξάλλου, δεν θα συμβιβαζόταν με το νόημα της έννοιας «παραγωγός» το να θεωρηθεί ότι ο παραγωγός συνολικού αντικειμένου παράγει και τα επιμέρους αντικείμενα που χρησιμοποιεί, δεδομένου ότι αυτά έχουν κατασκευασθεί ή συναρμολογηθεί στην πραγματικότητα από άλλους παραγωγούς. Παραγωγός επιμέρους αντικειμένων μπορεί να είναι μόνον εφόσον τα κατασκευάζει ή τα συναρμολογεί (από άλλα επιμέρους αντικείμενα) ο ίδιος.
44. Συνεπώς, ο παραγωγός συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους αντικείμενα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό αντικείμενο, αλλά έχουν κατασκευασθεί ή συναρμολογηθεί από άλλους παραγωγούς, οφείλει να κοινοποιεί στον ECHA, εάν ουσία που πληροί τα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, περιέχεται στο συνολικό αντικείμενο, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β).
45. Αντιθέτως προς την άποψη που υποστηρίζουν, για παράδειγμα, η Γαλλία και η Γερμανία, δεν είναι αναγκαίο να υποχρεούται ο παραγωγός να δηλώσει υποψήφιες ουσίες που περιέχονται στα επιμέρους αντικείμενα που χρησιμοποιεί. Πράγματι, όπως αναγνωρίζουν και άλλοι μετέχοντες στη διαδικασία, ο ECHA λαμβάνει τις πληροφορίες αυτές, χωρίς να απαιτείται η μεσολάβηση του παραγωγού του συνολικού αντικειμένου. Συγκεκριμένα, όταν επιμέρους αντικείμενα παράγονται ή εισάγονται στην Ένωση, τη σχετική υποχρέωση παροχής πληροφοριών υπέχει ο παραγωγός ή, όπως θα αναλυθεί ακολούθως, ο εισαγωγέας του επιμέρους αντικειμένου.
2. Σχετικά με τον εισαγωγέα αντικειμένων κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH
46. Δεύτερον, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH, ο εισαγωγέας αντικειμένων οφείλει να ενημερώνει τον ECHA.
47. Το άρθρο 3, σημείο 11, του κανονισμού REACH ορίζει ότι ο εισαγωγέας είναι φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο είναι εγκατεστημένο στην Ένωση και είναι υπεύθυνο για την εισαγωγή, ήτοι για τη φυσική εισαγωγή στο τελωνειακό έδαφος της Ένωσης (άρθρο 3, σημείο 10).
48. Κατά το γράμμα αυτών των ορισμών, ο εισαγωγέας συνολικού αντικειμένου αποτελούμενου από επιμέρους αντικείμενα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό αντικείμενο, είναι και εισαγωγέας των επιμέρους αντικειμένων. Ποιο άλλο φυσικό ή νομικό πρόσωπο θα έπρεπε να ευθύνεται για τη φυσική εισαγωγή στο τελωνειακό έδαφος της Ένωσης των επιμέρους αυτών αντικειμένων;
49. Η ερμηνεία της έννοιας του παραγωγού που αναπτύχθηκε ανωτέρω συνηγορεί επίσης υπέρ του να θεωρηθεί ο εισαγωγέας συνολικού αντικειμένου ως εισαγωγέας των περιεχόμενων σε αυτό επιμέρους αντικειμένου. Πράγματι, στο πλαίσιο της ερμηνείας αυτής, οι έννοιες του παραγωγού και του εισαγωγέα αλληλοσυμπληρώνονται και εξασφαλίζουν την πλήρη ενημέρωση του ECHA. Ο ECHA θα λάβει τις αναγκαίες πληροφορίες περί της χρησιμοποιήσεως στα επιμέρους αντικείμενα ουσιών περιλαμβανόμενων στον κατάλογο υποψήφιων ουσιών είτε από τους πραγματικούς παραγωγούς των επιμέρους αντικειμένων στην Ένωση είτε από τους εισαγωγείς των επιμέρους αντικειμένων ή των συνολικών αντικειμένων που περιέχουν επιμέρους αντικείμενα.
50. Αντιθέτως, οι αντιρρήσεις που προβάλλουν η Επιτροπή, η FCD και η FMB, καθώς και η Ιρλανδία και η Ελλάδα δεν ευσταθούν.
α) Επί της απουσίας σαφέστερης ρυθμίσεως
51. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι αν ο νομοθέτης ήθελε να επιβάλει στους εισαγωγείς υποχρέωση ενημερώσεως σε σχέση με τα επιμέρους αντικείμενα, θα το είχε προβλέψει κατά τρόπο πιο σαφή από εκείνον του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH. Τούτο καθίσταται πρόδηλο, παραδείγματος χάρη, αν ληφθούν υπόψη οι περιορισμοί με βάση το παράρτημα XVII, σημείο 23, σημεία 5 έως 7, και το παράρτημα XVII, σημείο 61, όπου προβλέπονται επίσης όρια συγκεντρώσεως τα οποία ισχύουν ρητώς για αντικείμενα «ή συστατικά» τους. Στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, μάλιστα, προτάθηκαν διάφορες αντίστοιχες διατυπώσεις (10), αλλά δεν επικράτησαν.
52. Πάντως, η Δανία και η Γερμανία ορθώς επισημαίνουν ότι ο παραλληλισμός με το παράρτημα XVII δεν είναι υποχρεωτικός. Τουλάχιστον οι περιορισμοί για το κάδμιο στο σημείο 23 αντλήθηκαν από την οδηγία 76/769/EΟΚ (11), στην οποία δεν είχε χρησιμοποιηθεί η έννοια του αντικειμένου. Επομένως, για να ληφθούν υπόψη και τα συστατικά στοιχεία απαιτούνταν ρητή ρύθμιση. Το ότι ο νομοθέτης ακολούθησε την ίδια ρυθμιστική πρακτική και σε μεταγενέστερες συμπληρώσεις του παραρτήματος XVII, όπως για παράδειγμα στους περιορισμούς για το διμεθυλικό φουμαρικό οξύ στο σημείο 61, δεν έχει ιδιαίτερη σημασία για την ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού REACH οι οποίες δεν συνδέονται άμεσα με το εν λόγω παράρτημα.
53. Όσον αφορά την επίκληση των προτάσεων που υποβλήθηκαν κατά τη νομοθετική διαδικασία πρέπει να γίνει δεκτό ότι η κάλυψη των επιμέρους αντικειμένων από το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH θα μπορούσε να έχει ρυθμισθεί κατά τρόπο πιο σαφή. Εντούτοις, τα επιμέρους αντικείμενα δεν αποκλείσθηκαν από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως. Ως εκ τούτου, η απουσία πλέον συγκεκριμένης ρυθμίσεως ενδέχεται να σημαίνει επίσης ότι οι προτάσεις περί συγκεκριμενοποιήσεως θεωρήθηκαν περιττές ή ότι δεν κατέστη δυνατή η συμφωνία σε μία εκ των δύο ερμηνευτικών προσεγγίσεων. Επομένως, ούτε αυτό το επιχείρημα δύναται να στηρίξει την ανάγκη τόσο στενής ερμηνείας της έννοιας του εισαγωγέα όπως προτείνει η Επιτροπή.
β) Επί της ασφάλειας δικαίου
54. Η κατάσταση δεν μεταβάλλεται ούτε υπό το πρίσμα της ασφάλειας δικαίου την οποία επικαλείται η Ιρλανδία. Βάσει της γενικής αρχής της ασφάλειας δικαίου που συνιστά θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης, μια ρύθμιση πρέπει ιδίως να είναι σαφής και ακριβής, ώστε οι πολίτες να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν κατά συνέπεια τα μέτρα τους (12).
55. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου, πάντως, δεν επιβάλλει τον αποκλεισμό κάθε αμφιβολίας όσον αφορά την ερμηνεία ενός κανόνα. Σημασία έχει κυρίως το αν η σχετική νομική πράξη είναι τόσο ασαφής που καθιστά αδύνατη την άρση, με επαρκή βεβαιότητα, τυχόν επιφυλάξεων ως προς την έκταση εφαρμογής ή την έννοια της διατάξεως (13). Τέτοια δυνατότητα όμως υφίσταται εν προκειμένω και τούτο δεν το αμφισβητεί ούτε η Ιρλανδία.
56. Αντιθέτως, δεν είναι πρόδηλο για ποιον λόγο η αρχή της ασφάλειας δικαίου θα παρείχε προβάδισμα σε μία εκ των δύο ερμηνευτικών προσεγγίσεων του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH σε σχέση με τους εισαγωγείς.
57. Εκτιμώ ότι το επιχείρημα αυτό έχει μάλλον την έννοια ότι οι ερμηνευτικές δυσχέρειες του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH θα αίρονταν εάν η καθοδήγηση εκ μέρους του ECHA είχε δεσμευτική ισχύ. Τούτο θα εξετασθεί ακολούθως.
γ) Επί της καθοδηγήσεως εκ μέρους του ECHA
58. Η επίδικη στην κύρια δίκη γαλλική ανακοίνωση και η άποψη των περισσότερων κρατών μελών που μετέχουν στη διαδικασία είναι αντίθετες προς την καθοδήγηση την οποία έχει δημοσιεύσει ο ECHA με τη σύμφωνη γνώμη της πλειονότητας των κρατών μελών (14). Με βάση την καθοδήγηση αυτήν, κρίσιμη είναι η συγκέντρωση στο συνολικό αντικείμενο.
59. Το κείμενο τούτο, όπως και άλλα έγγραφα καθοδηγήσεως εκ μέρους του ECHA, συμβάλλει στην κατανόηση των σχετικών διατάξεων, ιδίως, στον βαθμό που εκφράζει τη συμφωνία των απόψεων της Επιτροπής και των κρατών μελών. Επίσης, κατά το άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο ζ΄, η γραμματεία του ECHA έχει καθήκον να παρέχει τεχνικές και επιστημονικές οδηγίες για την εφαρμογή του άρθρου 7 από παραγωγούς και εισαγωγείς αντικειμένων. Το άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο ια΄, προβλέπει την προετοιμασία επεξηγηματικών πληροφοριών σχετικά με τον κανονισμό. Ωστόσο, έγγραφο καθοδηγήσεως δεν μπορεί να ερμηνεύει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης κατά τρόπο δεσμευτικό (15).
60. Συναφώς, δεν ασκεί επίσης καμία επιρροή η προβαλλόμενη από την Ελλάδα ευρεία ευχέρεια την οποία διαθέτουν τα όργανα της Ένωσης όταν εκτιμούν καταστάσεις περίπλοκες από επιστημονικής ή τεχνικής απόψεως. Η ευχέρεια αυτή πρέπει να αναγνωρισθεί ασφαλώς και στον ECHA, παραδείγματος χάρη ως προς την εγγραφή ουσιών στον κατάλογο υποψήφιων ουσιών με βάση το άρθρο 59 του κανονισμού REACH (16). Εν προκειμένω όμως δεν τίθεται ζήτημα πραγματικής εκτιμήσεως αλλά ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης. Η ερμηνεία αυτή, ακόμη και όταν αφορά περίπλοκα νομικά ζητήματα, εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
61. Τούτο, άλλωστε, διευκρινίζει ρητώς και σχετική αρχική σημείωση στο έγγραφο καθοδηγήσεως: «Ωστόσο, υπενθυμίζεται στους χρήστες ότι το κείμενο του κανονισμού REACH αποτελεί τη μόνη αυθεντική νομική βάση και ότι οι πληροφορίες του παρόντος εγγράφου δεν συνιστούν νομική συμβουλή».
62. Συνεπώς, η καθοδήγηση εκ μέρους του ECHA δεν είναι δεσμευτική.
δ) Επί της εσωτερικής αγοράς
63. Σε σχέση με την καθοδήγηση εκ μέρους του ECHA, η Επιτροπή επισημαίνει και τον κίνδυνο παρακωλύσεως της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Τούτο μπορεί να συμβεί, εάν τα κράτη μέλη ερμηνεύουν διαφορετικά την υποχρέωση ενημερώσεως που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH και ορισμένα εξ αυτών αμφισβητούν, με βάση το άρθρο 5, τη δυνατότητα κυκλοφορίας αντικειμένων ελλείψει σχετικής ενημερώσεως.
64. Τέτοιοι κίνδυνοι για την εσωτερική αγορά υπογραμμίζουν μεν την ανάγκη απαντήσεως στο ερώτημα που υποβλήθηκε με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, αλλά δεν συνιστούν επιχείρημα υπέρ συγκεκριμένης ερμηνείας του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH.
ε) Επί της αναλογικότητας
65. Η Επιτροπή εκτιμά, πάντως, ότι υποχρέωση ενημερώσεως σχετικά με υποψήφιες ουσίες που περιέχονται στα επιμέρους αντικείμενα δεν συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας.
66. Η αρχή της αναλογικότητας δεσμεύει την Ένωση δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, και παράγραφος 4, ΣΕΕ και αποτελεί μία εκ των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης. Σύμφωνα με αυτήν, οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και του αναγκαίου για την επίτευξη των σκοπών που νομίμως επιδιώκει η οικεία ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, οσάκις υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό, τα δε προκύπτοντα μειονεκτήματα δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς (17).
67. Η υποχρέωση των εισαγωγέων να κοινοποιούν στον ECHA υποψήφιες ουσίες ευρισκόμενες στις αντίστοιχες ποσότητες σε επιμέρους αντικείμενα τα οποία περιέχονται σε εισαγόμενα συνολικά αντικείμενα, είναι κατάλληλη για την επίτευξη των σκοπών της υποχρεώσεως ενημερώσεως. Η κοινοποίηση παρέχει τη δυνατότητα στον ECHA να λαμβάνει υπόψη τις σχετικές ποσότητες ουσιών και τη χρήση τους, στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στο άρθρο 58, παράγραφος 3, του κανονισμού REACH επιλογής των ουσιών ως προς τις οποίες η Επιτροπή επιβάλλει υποχρέωση αδειοδοτήσεως. Επίσης, η κοινοποίηση επιτρέπει στον ECHA να ζητεί την καταχώριση των ουσιών αυτών, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 5, ή να εξετάζει πρόταση περιορισμού, βάσει του άρθρου 69, όπως προβλέπει η αιτιολογική σκέψη 29.
68. Η υποχρέωση κοινοποιήσεως είναι και αναγκαία για την επίτευξη των ανωτέρω σκοπών. Χωρίς την κοινοποίηση θα υφίστατο ο κίνδυνος ο ECHA να μην ενημερωθεί για τη χρήση σε αντικείμενα σημαντικών ποσοτήτων —άνω του ενός τόνου ανά εισαγωγέα ετησίως— ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία.
69. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να απορριφθεί η επιχειρηματολογία της Επιτροπής, καθώς και των FCD και FMB, ήτοι ότι δεν είναι αναγκαίο να λαμβάνονται υπόψη τα επιμέρους αντικείμενα, διότι περιορισμοί ή υποχρέωση αδειοδοτήσεως ή μέτρα προστασίας που λαμβάνουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 129 του κανονισμού REACH εξασφαλίζουν αρκούντως την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας. Συγκεκριμένα, η ενημέρωση του ECHA έχει ως σκοπό να συμβάλει ακριβώς στη διευκρίνιση της ανάγκης περιορισμών ή υποχρεώσεως αδειοδοτήσεως. Άλλωστε, δεν αποκλείεται, κατά τα φαινόμενα, τα μέτρα προστασίας εκ μέρους των κρατών μελών να ενεργοποιούνται με βάση την ενημέρωση του ECHA.
70. Εντούτοις, η επιχειρηματολογία της Επιτροπής σκοπεί να καταδείξει ότι τα μειονεκτήματα της υποχρεώσεως ενημερώσεως σχετικά με τα επιμέρους αντικείμενα είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
71. Συναφώς, η Επιτροπή στηρίζεται στις δυσχέρειες που θα συναντούσαν οι εισαγωγείς προκειμένου να αντλήσουν τις αναγκαίες πληροφορίες από τους προμηθευτές τους σε τρίτα κράτη. Αυτοί συχνά δεν θα γνώριζαν αν τα αντικείμενα περιέχουν υποψήφιες ουσίες, καθόσον οι σχετικές πληροφορίες δεν θα διαβιβάζονταν κατά την αλυσίδα εφοδιασμού στα τρίτα κράτη. Επιπλέον, ορισμένες εξ αυτών των πληροφοριών θα προστατεύονταν και ως επιχειρηματικά απόρρητα.
72. Οι FCD και FMB τονίζουν, περαιτέρω, το κόστος της εξετάσεως των αντικειμένων ως προς την παρουσία και τον βαθμό συγκεντρώσεως υποψήφιων ουσιών. Η εξέταση ενός υποδήματος κοστίζει από 2 200 έως 2 400 ευρώ. Εάν έπρεπε να εξετασθούν όμως και τα επιμέρους αντικείμενα που περιέχονται σε αυτό, τα έξοδα θα ανέρχονταν σε 22 800 ευρώ.
73. Ωστόσο, όπως επισημαίνει για παράδειγμα η Γερμανία, δεν είναι σαφές αν ο περιορισμός των υποχρεώσεων ενημερώσεως μόνο στα συνολικά αντικείμενα θα είχε ως αποτέλεσμα την επιθυμητή μείωση των εξόδων. Δηλαδή, κάθε συνολικό αντικείμενο θα εξακολουθούσε να χρήζει εξετάσεως ως προς τη συγκέντρωση υποψήφιων ουσιών. Για τον λόγο αυτόν, ο ECHA προτείνει, με τη σύμφωνη γνώμη της πλειονότητας των κρατών μελών, ο εισαγωγέας να προσδιορίζει αρχικώς τη συγκέντρωση σε όλα τα περιεχόμενα επιμέρους αντικείμενα και βάσει των τιμών αυτών να υπολογίζει εν συνεχεία τη συγκέντρωση στο συνολικό αντικείμενο (18).
74. Εάν όμως η συγκέντρωση στα επιμέρους αντικείμενα πρέπει να προσδιορισθεί ούτως ή άλλως, δεν καθίσταται αντιληπτό για ποιον λόγο θα προέκυπταν υπερβολικά μειονεκτήματα από την κοινοποίηση των υφιστάμενων αυτών πληροφοριών στον ECHA. Τουναντίον: όπως υποστηρίζουν ορισμένα κράτη μέλη, η επιβάρυνση είναι μειωμένη όταν η ενημέρωση αφορά επιμέρους αντικείμενα, διότι η συγκέντρωση δεν επιβάλλεται να εξακριβωθεί κατά τρόπο συγκεκριμένο. Αρκεί να διαπιστωθεί αν υφίσταται υπέρβαση του ορίου συγκεντρώσεως και της συνολικής ποσότητας του ενός τόνου ανά εισαγωγέα ετησίως. Επίσης, για τους σκοπούς της ενημερώσεως που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο στ΄, του κανονισμού REACH, πρέπει να προσδιορισθεί η ποσοτική κλίμακα της ουσίας, όπως 1 έως 10 τόνοι ή 10 έως 100 τόνοι (ετησίως).
75. Οι θέσεις των FCD και FMB, της Ιρλανδίας και της Επιτροπής μπορούν να γίνουν αντιληπτές μόνον εάν οι εισαγωγείς δεν τηρούν αυστηρώς τις οδηγίες του ECHA, αλλά στηρίζονται σε λιγότερο ή περισσότερο ακριβείς εκτιμήσεις, προκειμένου να αποφύγουν την υποχρέωση ενημερώσεως. Τέτοια πρακτική, η οποία δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στην καθοδήγηση εκ μέρους του ECHA, προτάθηκε από την Επιτροπή όσον αφορά τις αναμφίβολες περιπτώσεις και μάλιστα ρητώς κατά τη διάρκεια της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.
76. Πάντως, οι επιβαρύνσεις που συνδέονται με την υποχρέωση ενημερώσεως κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH μπορούν να εκτιμηθούν δεόντως μόνον εντός του ρυθμιστικού πλαισίου αυτής της υποχρεώσεως.
77. Συναφώς, λοιπόν, πρέπει να σημειωθεί καταρχάς ότι αποκλείονται τουλάχιστον συγκεκριμένες διπλές επιβαρύνσεις, καθόσον η υποχρέωση ενημερώσεως αίρεται δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 6, του κανονισμού REACH όταν η υποψήφια ουσία έχει καταχωρισθεί ήδη για τη συγκεκριμένη χρήση από τον ίδιο εισαγωγέα ή από άλλα πρόσωπα (19).
78. Όταν δεν υφίσταται καταχώριση, η ενημέρωση που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού REACH είναι αναγκαία μόνον εάν η ουσία περιέχεται στα σχετικά αντικείμενα σε ποσότητα συνολικά άνω του ενός τόνου ανά εισαγωγέα ετησίως. Επομένως, πρόκειται για σημαντικές ποσότητες υποψήφιων ουσιών οι οποίες έχουν τις ιδιότητες ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία. Επίσης, πρέπει να ληφθεί ως δεδομένο ότι οι εν λόγω εισαγωγείς εισάγουν είτε μεγάλο αριθμό αντικειμένων που περιέχουν αυτήν την ουσία ή μικρότερο αριθμό αντικειμένων με σχετικά υψηλό βαθμό συγκεντρώσεως.
79. Περαιτέρω, όπως ορίζει το άρθρο 7, παράγραφος 3, του κανονισμού REACH, δεν υφίσταται υποχρέωση ενημερώσεως όταν ο παρασκευαστής ή ο εισαγωγέας μπορούν να αποκλείσουν την έκθεση του ανθρώπου ή του περιβάλλοντος υπό φυσιολογικές ή εύλογα προβλέψιμες συνθήκες χρήσεως, συμπεριλαμβανομένης της διαθέσεως. Στις περιπτώσεις αυτές, ο παρασκευαστής ή ο εισαγωγέας παρέχουν κατάλληλες πληροφορίες στον αποδέκτη του αντικειμένου.
80. Επομένως, ακόμη και όταν η συγκέντρωση υπολογίζεται με βάση τα επιμέρους αντικείμενα, η υποχρέωση ενημερώσεως υφίσταται μόνον εφόσον δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο εκθέσεως του ανθρώπου ή του περιβάλλοντος σε σημαντικές ποσότητες ουσιών οι οποίες έχουν τις ιδιότητες ουσιών που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία.
81. Στην περίπτωση αυτή, ο σκοπός εξασφαλίσεως υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος, καθώς και η αρχή της προφυλάξεως επιτάσσουν την ενημέρωση του ECHA, ώστε αυτός να λάβει, αν χρειαστεί, τα αναγκαία μέτρα προστασίας που προβλέπει ο κανονισμός REACH. Οι σκοποί αυτοί επισημαίνονται ρητώς στο άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, καθώς και στις αιτιολογικές σκέψεις 1, 3, 9 και 69 του κανονισμού REACH· απορρέουν όμως και από τα άρθρα 9, 11 και 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθώς και από τα άρθρα 35 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
82. Αντίστοιχη είναι η υποχρέωση των εισαγωγέων, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού REACH, να εξασφαλίζουν ότι οι ουσίες που διαθέτουν στην αγορά ή χρησιμοποιούν δεν βλάπτουν την υγεία του ανθρώπου ούτε το περιβάλλον. Συνεπώς, υπό το πρίσμα των περιγραφόμενων κινδύνων και δεδομένου του περιορισμού της υποχρεώσεως ενημερώσεως στην εισαγωγή σχετικά μεγάλων ποσοτήτων των εν λόγω ουσιών, είναι ευλόγως αναμενόμενη η εξασφάλιση των αναγκαίων πληροφοριών από τους εισαγωγείς και η κοινοποίησή τους στον ECHA.
83. Δηλαδή, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι παρασκευαστές σε τρίτα κράτη οι οποίοι επιθυμούν να παρασκευάσουν σημαντικές ποσότητες αντικειμένων για την ευρωπαϊκή αγορά, θα γνωστοποιήσουν στους εισαγωγείς τις αναγκαίες πληροφορίες σχετικά με την παρουσία υποψήφιων ουσιών σε επιμέρους αντικείμενα. Στον βαθμό που οι παρασκευαστές αυτοί θα πρέπει να λάβουν πληροφορίες από τη δική τους αλυσίδα εφοδιασμού στα τρίτα κράτη, η υποχρέωση ενημερώσεως θα έχει ως αποτέλεσμα, μάλιστα, τη διάδοση των προδιαγραφών του κανονισμού REACH και εκτός της Ένωσης.
84. Κατά συνέπεια, όχι μόνο δεν είναι δυσανάλογο, αλλά επιβάλλεται η υποχρέωση ενημερώσεως που έχουν οι εισαγωγείς δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH να εκτιμάται με βάση τη συγκέντρωση υποψήφιων ουσιών σε επιμέρους αντικείμενα.
στ) Επί της προβαλλομένης δυσμενούς διακρίσεως εις βάρος των εισαγωγέων
85. Στο πλαίσιο αυτό προβάλλεται επίσης άνιση μεταχείριση μεταξύ εισαγωγέων και παραγωγών της Ένωσης, διότι οι παραγωγοί μπορούν να λάβουν σαφώς πιο εύκολα τις αναγκαίες πληροφορίες από τους προμηθευτές εντός της Ένωσης.
86. Εντούτοις, ο περιορισμός της υποχρεώσεως ενημερώσεως σε συνολικά αντικείμενα στα οποία διαπιστώνεται υπέρβαση του ορίου συγκεντρώσεως δεν δύναται να άρει αυτήν την άνιση μεταχείριση, παρά μόνο να μειώσει τις περιπτώσεις εφαρμογής της εν λόγω υποχρεώσεως.
87. Επιπλέον, εάν οι υποχρεώσεις ενημερώσεως που απορρέουν από το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH περιορίζονταν στα συνολικά αντικείμενα, οι παραγωγοί της Ένωσης θα υφίσταντο δυσμενή μεταχείριση. Κατά τη διάταξη αυτή, οι παραγωγοί και οι εισαγωγείς επιμέρους αντικειμένων θα όφειλαν να κοινοποιήσουν τις αναγκαίες πληροφορίες και θα μετακύλιαν τα σχετικά έξοδα στους αποδέκτες τους, τους παραγωγούς συνολικών αντικειμένων. Ως εκ τούτου, η παραγωγή του συνολικού αντικειμένου εντός της Ένωσης θα ήταν λιγότερο ελκυστική από την εισαγωγή του.
88. Κατά τα λοιπά, το Δικαστήριο έχει κρίνει ήδη ότι οι εισαγωγείς πρέπει να υπέχουν τις ίδιες υποχρεώσεις με αυτές που υπέχουν οι παρασκευαστές στην Ένωση ή (τουλάχιστον) παρόμοιες υποχρεώσεις που οδηγούν σε προσαρμογή του κόστους παρασκευής, ώστε να εξασφαλίζεται πραγματικός ανταγωνισμός στην Ένωση (20). Επίσης, η προστασία των παραγωγών της Ένωσης από μειονεκτήματα στο πλαίσιο του ανταγωνισμού που θα μπορούσαν να προκύψουν από τη διαφορετική κατάσταση των εισαγωγέων αποτελεί θεμιτό σκοπό του νομοθέτη της Ένωσης (21).
89. Επομένως, ούτε οι επιπτώσεις για τους εισαγωγείς και τους παραγωγούς στην Ένωση συνιστούν επιχείρημα κατά της υποχρεώσεως ενημερώσεως με βάση τη συγκέντρωση υποψήφιων ουσιών σε επιμέρους αντικείμενα.
ζ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
90. Κατά συνέπεια, ο εισαγωγέας συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους αντικείμενα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια και τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό αντικείμενο, πρέπει να κοινοποιεί στον ECHA εάν ουσία που πληροί τα κριτήρια του άρθρου 57 του κανονισμού REACH και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, περιέχεται σε επιμέρους αντικείμενο σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β).
3. Σχετικά με τον προμηθευτή αντικειμένων κατά την έννοια του άρθρου 33 του κανονισμού REACH
91. Κατά το άρθρο 33 του κανονισμού REACH, κάθε προμηθευτής αντικειμένου το οποίο περιέχει υποψήφια ουσία που ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β) παρέχει στον αποδέκτη του αντικειμένου, καθώς και στον καταναλωτή κατόπιν αιτήσεώς του, επαρκείς πληροφορίες, που έχει στη διάθεσή του ο προμηθευτής, οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου, συμπεριλαμβανομένου, τουλάχιστον, του ονόματος της ουσίας.
92. Το άρθρο 3, σημείο 33, του κανονισμού REACH ορίζει την έννοια του προμηθευτή αντικειμένου κατά τρόπο ιδιαιτέρως ευρύ. Καλύπτει, δηλαδή, τον παραγωγό ή εισαγωγέα αντικειμένου, καθώς και τον διανομέα ή άλλους συντελεστές στην αλυσίδα εφοδιασμού που διαθέτουν προϊόν στην αγορά. Το άρθρο 3, σημείο 12, περιέχει εξίσου ευρύ ορισμό της διαθέσεως στην αγορά· περιλαμβάνει, συγκεκριμένα, την προμήθεια ή τη διάθεση σε τρίτο είτε έναντι αμοιβής είτε δωρεάν.
93. Αυτοί οι ευρείς ορισμοί συνηγορούν υπέρ ερμηνείας κατά την οποία ο προμηθευτής συνολικού αντικειμένου είναι και προμηθευτής των περιεχόμενων σε αυτό επιμέρους αντικειμένων που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια και τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό προϊόν. Αντιθέτως, οι ορισμοί θα έπρεπε να ερμηνευθούν συσταλτικώς, προκειμένου οι υποχρεώσεις του προμηθευτή να εκτιμηθούν μόνο βάσει της συγκεντρώσεως υποψήφιων ουσιών στο συνολικό προϊόν.
94. Η ως άνω αναπτυχθείσα ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH σε σχέση με τους εισαγωγείς συνηγορεί επίσης, καταρχήν, υπέρ του καθορισμού των υποχρεώσεων ενημερώσεως που υπέχουν οι προμηθευτές με βάση τη συγκέντρωση υποψήφιων ουσιών σε συνολικά προϊόντα.
α) Επί των διαφορών μεταξύ του άρθρου 33 και του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH
95. Εντούτοις, η υποχρέωση πληροφορήσεως κατά το άρθρο 33 του κανονισμού REACH διαφέρει σε ορισμένα σημαντικά σημεία από την υποχρέωση ενημερώσεως κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2.
96. Βασική διαφορά συνιστά το ότι η πληροφόρηση για τις υποψήφιες ουσίες δεν απευθύνεται στον ECHA αλλά σε αποδέκτες ή καταναλωτές αντικειμένων. Αυτοί, λοιπόν, έχουν τη δυνατότητα να απόσχουν από την αγορά αντικειμένου λόγω της παρουσίας σε αυτό ουσίας που προκαλεί πολύ μεγάλη ανησυχία. Ιδίως ως προς τους καταναλωτές δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο τέτοια απόφαση να οφείλεται σε εσφαλμένη εκτίμηση του κινδύνου που συνδέεται με την ουσία.
97. Πάντως, από την πληροφόρηση των καταναλωτών δεν προκύπτει κανένα μειονέκτημα της υποχρεώσεως πληροφορήσεως το οποίο θα την καθιστούσε δυσανάλογη. Αντιθέτως, τούτη η υποχρέωση συνάδει με το επιδιωκόμενο στο άρθρο 38 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και στο άρθρο 169, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ υψηλό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών που σύμφωνα με την τελευταία διάταξη εμπεριέχει ιδίως το δικαίωμα του καταναλωτή για πληροφόρηση. Τούτο αναγνωρίζουν ρητώς οι αιτιολογικές σκέψεις 56 και 117 του κανονισμού REACH. Ενδεχόμενες εσφαλμένες εκτιμήσεις εκ μέρους των καταναλωτών μπορούν να αποτραπούν αν οι προμηθευτές παρέχουν τις κατάλληλες διευκρινίσεις σχετικά με τους κινδύνους των περιεχομένων ουσιών.
98. Κατά τα λοιπά, η Γερμανία επισημαίνει ορθώς ότι το κίνητρο που συνιστά η υποχρέωση πληροφορήσεως για να αποφευχθούν, κατά το δυνατόν, οι ουσίες που προκαλούν πολύ μεγάλη ανησυχία συνάδει με τους σκοπούς των ρυθμίσεων που αφορούν τις εν λόγω ουσίες. Το άρθρο 55 του κανονισμού REACH ορίζει ρητώς ότι ο σκοπός των ρυθμίσεων αυτών συνίσταται στην προοδευτική αντικατάσταση τέτοιων ουσιών από κατάλληλες εναλλακτικές οικονομικώς και τεχνικώς βιώσιμες ουσίες ή τεχνολογίες.
99. Για την πληροφόρηση των αποδεκτών δεν μπορούν να ισχύουν διαφορετικά δεδομένα από την πληροφόρηση των καταναλωτών, διότι οι καταναλωτές δύνανται να λάβουν πληροφορίες μόνον εάν αυτές έχουν διαβιβασθεί προηγουμένως κατά μήκος της αλυσίδας εφοδιασμού.
100. Όπως υποστηρίζουν διάφορα κράτη μέλη, δεν θα ήταν εύλογη η διακοπή της διαβιβάσεως των πληροφοριών κατά την αλυσίδα εφοδιασμού μόνο για τον λόγο ότι επιμέρους προϊόν προσαρτάται σε συνολικό προϊόν και δεν υφίσταται πλέον υπέρβαση του ορίου συγκεντρώσεως του 0,1 % κατά βάρος (β/β) στο συνολικό προϊόν. Ούτε η επιβάρυνση των προμηθευτών θα μειωνόταν ουσιωδώς κατ’ αυτόν τον τρόπο.
101. Ωστόσο, υπάρχουν και διαφορές σε σύγκριση με την υποχρέωση ενημερώσεως κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH, οι οποίες δύνανται να αυξήσουν αισθητά τις επιβαρύνσεις που συνδέονται με την υποχρέωση πληροφορήσεως κατά το άρθρο 33.
102. Καταρχάς απουσιάζει το προβλεπόμενο στο άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού REACH ποσοτικό όριο του ενός τόνου ανά προμηθευτή ετησίως. Επομένως, υποχρέωση πληροφορήσεως μπορεί να υφίσταται ακόμη και για πολύ μικρότερους κύκλους εργασιών. Τούτο έχει σημασία ιδίως κατά την εισαγωγή αντικειμένων. Η παροχή των αναγκαίων πληροφοριών από τους παραγωγούς ή τους προμηθευτές τρίτων κρατών, μολονότι είναι πολύ πιθανή σε περίπτωση διακινήσεως μεγάλων ποσοτήτων, καθίσταται ολοένα πιο αμφίβολη όσο μειώνονται οι εισαγόμενες ποσότητες.
103. Επιπλέον, η υποχρέωση πληροφορήσεως δεν αίρεται όταν ο προμηθευτής μπορεί να αποκλείσει την έκθεση του ανθρώπου ή του περιβάλλοντος υπό φυσιολογικές ή εύλογα προβλέψιμες συνθήκες χρήσεως, συμπεριλαμβανομένης της διαθέσεως, όπως ορίζει το άρθρο 7, παράγραφος 3, του κανονισμού REACH για την ενημέρωση του ECHA. Η επιβάρυνση που συνδέεται με την υποχρέωση πληροφορήσεως ενδέχεται να προκύψει ακόμη και όταν δεν αναμένεται τέτοια έκθεση.
104. Τέλος, η υποχρέωση πληροφορήσεως που απορρέει από το άρθρο 33 του κανονισμού REACH δεν εξαρτάται ούτε από το αν η σχετική υποψήφια ουσία έχει καταχωρισθεί ήδη για τη συγκεκριμένη χρήση. Ενδέχεται να υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες δεν επιβάλλεται να διαπιστωθεί, για τους σκοπούς του άρθρου 7, παράγραφος 2, αν προϊόν περιέχει όντως υποψήφια ουσία, διότι η δυνατότητα χρήσεως σε προϊόντα αυτού του είδους έχει καταχωρισθεί ήδη. Το άρθρο 33 όμως θα καθιστούσε αναγκαία τέτοια διαπίστωση.
105. Τα ανωτέρω ζητήματα αντιμετωπίζονται μόνον εμμέσως διά του περιορισμού της υποχρεώσεως πληροφορήσεως σε περιπτώσεις στις οποίες υφίσταται υπέρβαση του ορίου συγκεντρώσεως στο συνολικό προϊόν.
106. Αφενός, όσον αφορά την υποχρέωση πληροφορήσεως κατά το άρθρο 33 του κανονισμού REACH, ισχύει επίσης ότι η καθοδήγηση του ECHA επιβάλλει, καταρχήν, η συγκέντρωση στο συνολικό προϊόν να υπολογίζεται με βάση τη συγκέντρωση στα επιμέρους προϊόντα που περιέχονται σε αυτό. Εάν ο προμηθευτής τηρεί αυτήν την οδηγία, η πληροφόρηση του αποδέκτη σχετικά με υποψήφιες ουσίες στα επιμέρους προϊόντα δεν μπορεί να επιφέρει υπερβολικές επιβαρύνσεις.
107. Αφετέρου, ενδέχεται και τα συνολικά προϊόντα ως προς τα οποία διαπιστώνεται υπέρβαση του ορίου συγκεντρώσεως να εισάγονται μόνο σε μικρές ποσότητες ή ο κίνδυνος εκθέσεως για τα προϊόντα αυτά να μπορεί να αποκλεισθεί. Δεν καθίσταται αντιληπτό για ποιον λόγο η υποχρέωση πληροφορήσεως είναι πιο κατάλληλη στις περιπτώσεις αυτές από ό,τι σε σχέση με τα επιμέρους προϊόντα.
108. Το βασικό αποτέλεσμα της ερμηνείας που προτείνουν η Επιτροπή και η Ιρλανδία συνίσταται στο ότι τα εν λόγω μειονεκτήματα προκύπτουν σε λιγότερες περιπτώσεις. Ωστόσο, δεν αποκλείεται το ίδιο επιμέρους προϊόν να παράγει υποχρεώσεις πληροφορήσεως όταν παραδίδεται ως χωριστό προϊόν, αλλά μετά την προσάρτησή του σε συνολικό προϊόν να μην απαιτείται πλέον παροχή πληροφοριών. Τούτο δεν θα ήταν καθόλου ικανοποιητικό, σε περίπτωση που ο προμηθευτής του συνολικού αντικειμένου έχει λάβει τις αναγκαίες πληροφορίες από τον προμηθευτή του επιμέρους αντικειμένου με αποτέλεσμα η διαβίβαση των πληροφοριών αυτών στους αποδέκτες ή στους καταναλωτές του συνολικού αντικειμένου να είναι ευλόγως αναμενόμενη.
β) Επί της ερμηνείας του άρθρου 33 του κανονισμού REACH υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας
109. Εντούτοις, το άρθρο 33 του κανονισμού REACH είναι δυνατόν να ερμηνευθεί κατά τρόπο σύμφωνο με την αρχή της πληροφορήσεως κατά μήκος της αλυσίδας εφοδιασμού, ώστε να αποκλεισθούν υπερβολικές υποχρεώσεις πληροφορήσεως.
110. Κατά το άρθρο 33 του κανονισμού REACH, ο προμηθευτής παρέχει τόσο στους αποδέκτες όσο και τους καταναλωτές επαρκείς πληροφορίες, που έχει στη διάθεσή του, οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου, συμπεριλαμβανομένου, τουλάχιστον, του ονόματος της ουσίας.
111. Εκ πρώτης όψεως, η ρύθμιση αυτή γίνεται αντιληπτή —τουλάχιστον με βάση την απόδοση του κειμένου σε ορισμένες γλώσσες, παραδείγματος χάρη με βάση το γερμανικό ή το αγγλικό κείμενο— υπό την έννοια ότι ο προμηθευτής οφείλει σε κάθε περίπτωση —ακόμη και όταν δεν διαθέτει αυτήν την πληροφορία— να γνωστοποιήσει, τουλάχιστον, το όνομα της υποψήφιας ουσίας. Εάν ο προμηθευτής δεν δύναται να λάβει επαρκείς σχετικές πληροφορίες από τον δικό του προμηθευτή, θα έπρεπε να εξετάσει, καταρχήν, αν το προϊόν περιέχει υποψήφιες ουσίες σε ανάλογη συγκέντρωση.
112. Τέτοια υποχρέωση εξετάσεως είναι προβληματική κυρίως όταν μπορεί να αποκλεισθεί ο κίνδυνος εκθέσεως, αλλά και όταν η προμήθεια αφορά ιδιαιτέρως μικρές ποσότητες αντικειμένων.
113. Ωστόσο, όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία, απαντώντας σε σχετική ερώτηση, δέχθηκαν καταρχήν αυτήν την ερμηνεία. Συναφώς, στηρίχθηκαν στη λογική ότι ο προμηθευτής πρέπει να έχει στη διάθεσή του όλες τις αναγκαίες πληροφορίες, σε συμμόρφωση προς το άρθρο 33 του κανονισμού REACH, και εν ανάγκη οφείλει να τις αντλήσει.
114. Πάντως, οι υπερβολικές επιβαρύνσεις των προμηθευτών θα αποτρέπονταν, εάν η γνωστοποίηση του ονόματος της ουσίας τελούσε υπό την επιφύλαξη ότι ο προμηθευτής διαθέτει αυτήν την πληροφορία. Το γράμμα του άρθρου 33 του κανονισμού REACH δεν αποκλείει τούτη την ερμηνεία. Αντιθέτως, η γνωστοποίηση του ονόματος μπορεί να εκληφθεί ως υποπερίπτωση των πληροφοριών οι οποίες επιτρέπουν την ασφαλή χρήση του αντικειμένου. Οι πληροφορίες αυτές όμως οφείλουν να διαβιβάζονται μόνον όταν υφίστανται. Με βάση το γαλλικό κείμενο του άρθρου 33, μάλιστα, η εν λόγω ερμηνεία είναι σαφώς πιο εύλογη από την απαίτηση γνωστοποιήσεως του ονόματος της ουσίας ακόμη και όταν αυτό δεν είναι γνωστό.
115. Εάν οι διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 2, και του άρθρου 33 του κανονισμού REACH τηρούνταν στο πλαίσιο της αλυσίδας εφοδιασμού, ο προμηθευτής αντικειμένων θα διέθετε το όνομα της ουσίας, εφόσον και ο ECHA θα είχε ενημερωθεί για την παρουσία της.
116. Σε περίπτωση μη εφαρμογής του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH, ο προμηθευτής θα διέθετε επίσης πληροφορίες σχετικά με τις υποψήφιες ουσίες όσον αφορά προϊόντα τα οποία παράγονται στην Ένωση. Δηλαδή, ο παραγωγός πρέπει να γνωρίζει αν τα προϊόντα του περιέχουν υποψήφιες ουσίες στην προβλεπόμενη συγκέντρωση. Επομένως, η πληροφορία αυτή θα μπορούσε να παρασχεθεί χωρίς δυσχέρειες στους αποδέκτες και στους καταναλωτές.
117. Αντιθέτως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι εισαγωγείς μικρότερων ποσοτήτων αντικειμένων συχνά δεν διαθέτουν καμία πληροφορία σχετικά με υποψήφιες ουσίες.
118. Εξάλλου, οι εν λόγω πληροφορίες δεν θα υφίσταντο κατ’ ανάγκη, εάν η ενημέρωση του ECHA είχε παραλειφθεί κατά την εισαγωγή δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφοι 3 ή 6, του κανονισμού REACH, για τον λόγο ότι ο εισαγωγέας μπορούσε να αποκλείσει την έκθεση ή η υποψήφια ουσία είχε καταχωρισθεί ήδη για τη συγκεκριμένη χρήση σε προϊόντα τέτοιου είδους. Στις περιπτώσεις αυτές, για την εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 2, δεν επιβάλλεται οπωσδήποτε να διευκρινισθεί αν η ουσία περιέχεται όντως στο προϊόν.
119. Εκ πρώτης όψεως, δημιουργείται η εντύπωση του κινδύνου ότι η ανωτέρω ερμηνεία του άρθρου 33 του κανονισμού REACH θα μπορούσε να περιορίσει σημαντικά την πρακτική αποτελεσματικότητα της διατάξεως αυτής. Είναι ορθό ότι οι προμηθευτές εισαγόμενων αντικειμένων θα απαλλάσσονταν καταρχάς, ενδεχομένως σε σημαντικό βαθμό, από τις υποχρεώσεις πληροφορήσεως σχετικά με την παρουσία υποψήφιων ουσιών.
120. Εντούτοις, τούτη η απαλλαγή δεν θα ήταν δυνατόν να διευρυνθεί σε τέτοια κλίμακα, ώστε οι προμηθευτές, χωρίς να διαθέτουν σχετική γνώση, να μπορούν να ισχυρισθούν ότι τα προϊόντα δεν περιέχουν υποψήφιες ουσίες. Θα έπρεπε τουλάχιστον να αναγνωρίσουν ότι δεν έχουν λάβει καμία σχετική πληροφορία.
121. Επιπλέον, η απουσία πληροφοριών σχετικά με υποψήφιες ουσίες δεν σημαίνει ότι οι προμηθευτές επιτρέπεται να αγνοούν ενδεχόμενους κινδύνους. Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνει επί παραδείγματι η Επιτροπή, υφίστανται και άλλες διατάξεις για την ασφάλεια των προϊόντων, παραδείγματος χάρη, όσον αφορά τα καταναλωτικά προϊόντα, η οδηγία 2001/95/ΕΚ για τη γενική ασφάλεια των προϊόντων (22). Στο πλαίσιο της διασφαλίσεως της ποιότητας με βάση αυτές τις λοιπές διατάξεις, οι προμηθευτές οφείλουν να ελαχιστοποιούν τους κινδύνους λόγω υφιστάμενων υποψήφιων ουσιών και εν ανάγκη να αντλούν τις δέουσες πληροφορίες τις οποίες πρέπει να διοχετεύουν στην αλυσίδα εφοδιασμού. Αντιθέτως, εάν η ενδεχόμενη παρουσία υποψήφιων ουσιών δεν συνδέεται με κανέναν κίνδυνο, μπορεί να γίνει δεκτή η παράλειψη αυτής της πληροφορήσεως. Συνεπώς, η συνεκτίμηση τέτοιων επιπλέον διατάξεων περί ασφάλειας προϊόντων καθιστά δυνατό τον προσανατολισμό σε ενδεχόμενους κινδύνους ο οποίος δεν περιλαμβάνεται —όπως επισήμαναν διάφοροι μετέχοντες στη διαδικασία— στις προϋποθέσεις της υποχρεώσεως πληροφορήσεως.
122. Σύμφωνα με την ερμηνεία αυτήν, λοιπόν, η υποχρέωση πληροφορήσεως που απορρέει από το άρθρο 33 του κανονισμού REACH θα έβαινε μεν πέραν της υποχρεώσεως ενημερώσεως κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, αλλά δεν θα συνεπαγόταν υπερβολικές επιβαρύνσεις, διότι οι σχετικές πληροφορίες υφίστανται ήδη και δεν θα έπρεπε να αντληθούν ειδικώς για τους σκοπούς της υποχρεώσεως πληροφορήσεως.
γ) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
123. Κατά συνέπεια, ο προμηθευτής συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους προϊόντα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια και τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό προϊόν, οφείλει, βάσει του άρθρου 33 του κανονισμού REACH, να παρέχει στον αποδέκτη του αντικειμένου και στον καταναλωτή κατόπιν αιτήσεώς του επαρκείς πληροφορίες σχετικά με υποψήφια ουσία που ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, εφόσον αυτή περιέχεται σε επιμέρους προϊόν σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β), και ο προμηθευτής έχει στη διάθεσή του ανάλογες πληροφορίες.
V – Πρόταση
124. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως ακολούθως:
1. Εάν συντρέχουν οι λοιπές προϋποθέσεις του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού REACH,
α) ο παραγωγός συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους προϊόντα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό προϊόν, αλλά έχουν κατασκευασθεί ή συναρμολογηθεί από άλλους παραγωγούς, οφείλει να κοινοποιεί στον ECHA εάν ουσία που πληροί τα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, περιέχεται στο συνολικό προϊόν σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β)· και
β) ο εισαγωγέας συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους προϊόντα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια ή τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό προϊόν, οφείλει να κοινοποιεί στον ECHA, εάν ουσία που πληροί τα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, περιέχεται σε επιμέρους προϊόν, σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β).
2. Ο προμηθευτής συνολικού αντικειμένου το οποίο αποτελείται από επιμέρους προϊόντα που διατηρούν το σχήμα, την επιφάνεια και τον σχεδιασμό τους, μολονότι έχουν ενσωματωθεί σε συνολικό προϊόν, οφείλει, βάσει του άρθρου 33 του κανονισμού REACH, να παρέχει στον αποδέκτη του αντικειμένου και στον καταναλωτή κατόπιν αιτήσεώς του πληροφορίες σχετικά με υποψήφια ουσία που ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 57 και προσδιορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 59, παράγραφος 1, εφόσον αυτή περιέχεται σε επιμέρους προϊόν σε συγκέντρωση άνω του 0,1 % κατά βάρος (β/β), και ο προμηθευτής έχει στη διάθεσή του ανάλογες πληροφορίες.