ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
11 juli 2019 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2009/28/EG – Artikel 3, lid 3, onder a) – Bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen – Elektriciteitsopwekking door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie – Wijziging van een steunregeling – Rechtszekerheidsbeginsel en beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen”
In de gevoegde zaken C‑180/18, C‑286/18 en C‑287/18,
betreffende drie verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), bij beslissingen van 25 januari 2018, ingekomen bij het Hof op 9 maart 2018, in de procedures
Agrenergy Srl (C‑180/18 en C‑286/18)
Fusignano Due Srl (C‑287/18)
tegen
Ministero dello Sviluppo Economico,
in tegenwoordigheid van:
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, M. Ilešič en I. Jarukaitis (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 maart 2019,
gelet op de opmerkingen van:
– Agrenergy Srl en Fusignano Due Srl, vertegenwoordigd door V. Cerulli Irelli en A. Lorizio, avvocati,
– Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, vertegenwoordigd door A. Segato en A. Pugliese, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Aiello, avvocato dello Stato,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door M. Tassopoulou, A. Magrippi en E. Tsaousi als gemachtigden,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Rubio González als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara, T. Maxian Rusche en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Agrenergy Srl (zaken C‑180/18 en C‑286/18) en Fusignano Due Srl (zaak C‑287/18), enerzijds, en het Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië), anderzijds, over de rechtmatigheid van een ministerieel besluit en het recht van deze ondernemingen om in aanmerking te komen voor de bij een eerder ministerieel besluit vastgestelde stimuleringstarieven.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In overweging 25 van richtlijn 2009/28 staat het volgende te lezen:
„De lidstaten hebben een verschillend potentieel inzake energie uit hernieuwbare bronnen en hanteren op nationaal niveau verschillende steunregelingen voor energie uit hernieuwbare bronnen. De meerderheid van de lidstaten hanteert steunregelingen waarbij alleen de op hun grondgebied geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen voor steun in aanmerking komt. Voor de goede werking van nationale steunregelingen is het van wezenlijk belang dat de lidstaten greep hebben op het effect en de kosten van hun nationale steunregelingen naargelang hun respectieve potentieel. Een belangrijke manier om het doel van deze richtlijn te bereiken, is te zorgen voor de goede werking van de nationale steunregelingen, als uit hoofde van richtlijn 2001/77/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (PB 2001, L 283, blz. 33)], teneinde het vertrouwen van de investeerders te bewaren en de lidstaten in staat te stellen doeltreffende nationale maatregelen voor het naleven van de streefcijfers te nemen. [...]”
4 Artikel 1 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied”, bepaalt:
„In deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen. Voorts worden bindende nationale streefcijfers vastgesteld voor het totale aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie en voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer. [...]”
5 Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”, bepaalt het volgende:
„1. Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen, berekend in overeenstemming met de artikelen 5 tot en met 11, in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. Zulke bindende nationale algemene streefcijfers stemmen overeen met een streefcijfer van een aandeel energie uit hernieuwbare bronnen van minstens 20 % in het bruto-eindverbruik [van de Unie] van energie in 2020. Teneinde de in dit artikel vastgelegde streefcijfers gemakkelijker te halen, wordt door iedere lidstaat energie-efficiëntie en energiebesparing bevorderd en aangemoedigd.
2. De lidstaten nemen maatregelen die effectief bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat hun aandeel energie uit hernieuwbare bronnen gelijk is aan of groter is dan het aandeel dat vermeld is in de indicatieve keten die is aangegeven in bijlage I, deel B.
3. Teneinde de in de leden 1 en 2 van dit artikel bedoelde streefcijfers te halen, kunnen de lidstaten onder meer de volgende maatregelen nemen:
a) steunregelingen;
[...]”
Italiaans recht
6 Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken bepaalt artikel 23 van decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (wetsbesluit nr. 28 tot omzetting in nationaal recht van richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG) van 3 maart 2011 (gewoon supplement bij GURI nr. 71 van 28 maart 2011; hierna: „wetsbesluit nr. 28/2011”), dat toepassing wordt gemaakt van het beginsel van progressieve interventies om de uitgevoerde investeringen te beschermen, van het evenredigheidsbeginsel met betrekking tot de doelen, en van het flexibiliteitsbeginsel inzake de structuur van de steunregelingen, om rekening te houden met marktmechanismen en de ontwikkeling van technologieën met betrekking tot hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie.
7 Artikel 25 van dat wetsbesluit luidt als volgt:
„1. De opwekking van elektriciteit door installaties die gebruikmaken van hernieuwbare bronnen en uiterlijk op 31 december 2012 in gebruik zijn genomen, wordt aangemoedigd door de mechanismen die bestaan op de datum van inwerkingtreding van dit besluit [...].
[...]
10. [...] [D]e stimulering van het opwekken van elektriciteit door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie die in gebruik zijn genomen na [31 mei 2011], wordt geregeld bij besluit van de [minister van Economische Ontwikkeling], dat uiterlijk op 30 april 2011 moet worden vastgesteld in samenwerking met de Ministro dell’ambiente e della tutela del [territorio e del] mare (minister van Milieubeheer, Bescherming van het landschap en van de zee, Italië), na raadpleging van de in artikel 8 van de decreto legislativo n. 281 (wetsbesluit nr. 281) van 28 augustus 1997 genoemde Conferenza unificata (gemeenschappelijke conferentie, Italië), op grond van de volgende beginselen:
a) vaststelling van een jaarlijkse limiet van het gecumuleerd elektrisch vermogen van de fotovoltaïsche installaties die voor de stimuleringstarieven in aanmerking komen;
b) vaststelling van de stimuleringstarieven met inaanmerkingneming van de daling van de technologie- en installatiekosten, en van de stimuleringsmaatregelen die worden toegepast in de lidstaten van de Europese Unie;
c) prognose van de stimuleringstarieven en van de gedifferentieerde aandelen, rekening houdend met de aard van de locatie van de installaties;
d) toepassing van de bepalingen van artikel 7 van decreto legislativo n. 387 (wetsbesluit nr. 387) van 29 december 2003, voor zover zij verenigbaar zijn met dit lid.”
8 Artikel 1, lid 2, van het decreto ministeriale – Incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (ministerieel besluit tot stimulering van de elektriciteitsopwekking door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie) van 5 mei 2011 (GURI nr. 109 van 12 mei 2011; hierna: „Vierde Energierekening”) was van toepassing op fotovoltaïsche installaties die na 31 mei 2011 en tot en met 31 december 2016 in gebruik waren genomen, voor een indicatief streefcijfer op nationaal niveau van ongeveer 23 000 megawatt (MW) geïnstalleerd vermogen, hetgeen overeenstemt met een cumulatieve indicatieve jaarlijkse kostenpost voor stimuleringsmaatregelen van naar schatting 6 tot 7 miljard EUR.
9 Artikel 2 van de Vierde Energierekening bepaalde:
„Algemene criteria van de steunregeling:
1. De steunregeling wordt toegepast volgens indicatieve ontwikkelingsdoelstellingen van het vermogen van de installaties; deze doelstellingen moeten verenigbaar zijn met de jaarlijkse uitgavenprognoses.
2. Onverminderd de overgangsbepalingen inzake de inaanmerkingkoming voor de stimuleringsmaatregelen waarin is voorzien voor de jaren 2011 en 2012, beperkt de overschrijding van de indicatieve jaarlijkse kosten die voor ieder jaar of gedeelte daarvan zijn bepaald, niet de toegang tot de stimuleringstarieven, maar impliceert zij een extra vermindering daarvan voor het daaropvolgende tijdvak, gelet op de in artikel 1, lid 2, genoemde cumulatieve indicatieve jaarlijkse kostenpost.
3. Wanneer de laagste waarde van de in artikel 1, lid 2, genoemde cumulatieve indicatieve jaarlijkse kostenpost is bereikt, kunnen de in het onderhavige besluit vermelde stimuleringsmodaliteiten worden herzien bij besluit van de minister van Economische Ontwikkeling in samenwerking met minister van Milieubeheer, Bescherming van het landschap en van de zee, na raadpleging van de [gemeenschappelijke conferentie], waarbij in ieder geval de verdere ontwikkeling van de sector wordt beoogd.”
10 Artikel 6 van deze Energierekening luidde:
„Algemene voorwaarden voor toegang tot de stimuleringstarieven:
1. Installaties komen in aanmerking voor de stimuleringstarieven volgens de in het onderhavige besluit bepaalde modaliteiten en mits naleving van de daarin bepaalde voorwaarden.
2. Grote installaties die uiterlijk op 31 augustus 2011 in gebruik zijn genomen, komen rechtstreeks in aanmerking voor de stimuleringstarieven, onverminderd de verplichting om de inwerkingstelling ervan binnen 15 kalenderdagen te melden aan Gestore dei servizi energetici SpA (beheerder van de energiediensten; hierna: ,GSE’).
3. Voor de jaren 2011 en 2012 komen andere grote installaties dan die bedoeld in lid 2 in aanmerking voor de stimuleringstarieven wanneer ook is voldaan aan de twee volgende voorwaarden:
a) de installatie werd ingeschreven in het in artikel 8 bedoelde register op een rang die hoog genoeg was om te vallen binnen de voor ieder van de in artikel 4, lid 2, bedoelde referentietijdvakken bepaalde nauwkeurige kostengrenzen. Daarbij omvat het kostenmaximum voor het jaar 2011 de kosten die samenhangen met de stimuleringsmaatregelen voor grote installaties die uiterlijk op 31 augustus 2011 in gebruik zijn genomen. Indien het geheel van de kosten die samenhangen met de stimuleringsmaatregelen voor grote installaties die uiterlijk op 31 augustus 2011 in gebruik zijn genomen en voor die welke zijn ingeschreven in het in artikel 8 bedoelde register, voor 2011 resulteren in een overschrijding van het voor diezelfde periode vastgestelde kostenplafond, geven de kosten boven dat plafond aanleiding tot een overeenkomstige vermindering van het kostenplafond voor het tweede semester van 2012.
[...]”
11 De considerans van het decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (ministerieel besluit betreffende de uitvoering van artikel 25 van wetsbesluit nr. 28 van 3 maart 2011 houdende stimuleringsmaatregelen voor elektriciteitsopwekking door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie) van 5 juli 2012 (gewoon supplement bij GURI nr. 159 van 10 juli 2012; hierna: „Vijfde Energierekening”), bepaalt het volgende:
„Overwegende dat, wat de fotovoltaïsche zonne-energie betreft, de snelle afname van de kosten van de installaties tot een versnelde groei van het volume van de installaties en daarmee onder meer tot een verhoging van het bedrag van de betaalde steun heeft geleid, bovenop een groter beslag op gronden, waaronder landbouwgronden;
Overwegende dat een aantal andere Europese landen maatregelen hebben genomen om de maatregelen ter stimulering van fotovoltaïsche installaties te verminderen, gelet op de hoge kosten die gepaard gaan met de steun ervan en de lagere kosten van de installaties, en dat het – ook met het oog op de handhaving van de mededinging en de bescherming van de eindgebruiker – noodzakelijk is om Europese stimuleringsnormen op te leggen;
Gelet op het feit dat er, vanuit het oogpunt van de verdere ontwikkeling van de sector, een aanzienlijke ruimte blijft om de stimuleringen te verlagen ten opzichte van de steun die in de laatste jaren werd uitbetaald, rekening houdend met het niveau van de stimuleringsmaatregelen in andere Europese landen en de gebruikelijke rendabiliteit van investeringen;
Gelet op het feit dat de toekomstige ontwikkeling van de fotovoltaïsche zonne-energie moet zijn gericht op toepassingen waarmee minder beslag wordt gelegd op landbouwgrond, de technologische innovatie en de energetische efficiëntie worden bevorderd, en extra positieve effecten voor de bescherming van het milieu en de economische baten worden gegenereerd [...]”.
12 Artikel 1 van de Vijfde Energierekening bepaalt:
„1. Overeenkomstig artikel 25, lid 10, van wetsbesluit [nr. 28/2011], en met inaanmerkingneming van artikel 2, lid 3, van het ministerieel besluit van 5 mei 2011, regelt het onderhavige besluit de voorwaarden waaronder steun voor de productie van elektriciteit uit fotovoltaïsche energie wordt verleend zodra de cumulatieve indicatieve jaarlijkse kostenpost voor de stimuleringsmaatregelen 6 miljard EUR bedraagt [...]
5. Het onderhavige besluit is hoe dan ook niet meer van toepassing na het verstrijken van een termijn van 30 kalenderdagen vanaf de datum waarop de cumulatieve indicatieve jaarlijkse kostenpost 6,7 miljard EUR bedraagt. De datum waarop die jaarlijkse waarde van 6,7 miljard EUR is bereikt, wordt medegedeeld door de Autoriteit voor elektriciteit en gas, op basis van de informatie die GSE overeenkomstig de in lid 2 bepaalde modaliteiten verstrekt.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vraag
13 Agrenergy en Fusignano Due zijn vennootschappen die actief zijn op het gebied van de bouw, de exploitatie en het onderhoud van installaties voor het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen. De in de hoofdgedingen aan de orde zijnde installaties zijn in de loop van 2011 gerealiseerd en op 29 februari 2012 in bedrijf genomen. De zaken C‑180/18 en C‑286/18 betreffen door Agrenergy gerealiseerde fotovoltaïsche installaties op landbouwgrond in respectievelijk de gemeente Fusignano (Italië) en de gemeente Massa Lombarda (Italië). De zaak C‑287/18 betreft een door Fusignano Due gerealiseerde installatie op het grondgebied van de gemeente Fusignano.
14 Overeenkomstig de bij wetsdecreet nr. 28/2011 ingestelde regeling verkrijgt de eigenaar van een fotovoltaïsche installatie die op het nationale elektriciteitsnet is aangesloten en een nominaal vermogen van minimum 1 kilowatt (kW) heeft, van GSE de toepassing van een gunstig tarief voor de opgewekte energie. De mogelijkheid om voor deze tarieven in aanmerking te komen is afhankelijk van de indeling van de betrokken marktdeelnemers in het computerregister waarin zij zijn ingeschreven, en neemt eventueel af naargelang de in een voorafgaand tijdvak bepaalde grenzen van de stimuleringskosten worden overschreden.
15 Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn voor de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), opgekomen tegen de Vijfde Energierekening, waarbij de maatregelen ter bevordering van het opwekken van zonne-energie door fotovoltaïsche installaties aanzienlijk zijn beperkt. Zij hebben verzocht om in aanmerking te komen voor het voordeliger stimuleringstarief van de Vierde Energierekening, waarbij zij aanvoerden dat de betrokken installaties voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de stimuleringsregeling van die laatste Energierekening.
16 De Tribunale amministrativo regionale per il Lazio heeft de bij hem ingestelde beroepen afgewezen, op grond dat de niet-openstelling van het register voor het tweede semester van 2012 rechtmatig was, gelet op hetgeen is bepaald in artikel 6 van de Vierde Energierekening, aangezien het geheel van de kosten van de stimuleringsmaatregelen voor grote installaties die vóór 31 augustus 2011 in bedrijf zijn genomen en het aantal in dat register ingeschreven begunstigden tot overschrijding van de voor dat tijdvak vastgestelde kostenbovengrens hadden geleid. Zoals volgens de verwijzende rechter door GSE is meegedeeld, hadden de kosten van de stimuleringsmaatregelen voor dergelijke installaties en voor installaties die voordien in dat register waren ingeschreven immers tot gevolg dat deze voor het tweede semester van 2012 hoger waren dan de beschikbare middelen, waardoor het niet openstellen van het register gerechtvaardigd was.
17 Bovendien is steun voor installaties voor het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen niet verplicht, maar slechts één van de mogelijke maatregelen waarmee de lidstaten de streefcijfers kunnen behalen die door richtlijn 2009/28 zijn vastgesteld voor het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen, Het stelsel van stimuleringsmaatregelen is herzien bij de Vijfde Energierekening, waarbij de beginselen van progressiviteit, flexibiliteit, efficiëntie en doeltreffendheid van deze richtlijn coherent en consistent werden toegepast.
18 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben bij de Consiglio di Stato hoger beroep ingesteld tegen de beslissingen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio. Tot staving van hun voorzieningen betogen zij in wezen dat zij geen aanspraak hebben kunnen maken op de gunstigere tarieven van de Vierde Energierekening omdat GSE het register voor het tweede semester van 2012 niet had opengesteld, en zij stellen dat de Vijfde Energierekening in strijd is met zowel de Italiaanse wetgeving als met richtlijn 2009/28 en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen schendt.
19 De verwijzende rechter merkt op dat de overgangsregeling in artikel 1 van de Vijfde Energierekening van toepassing is op installaties die „in het register waren ingeschreven op een rang die hoog genoeg was” in het kader van de Vierde Energierekening, en niet op installaties die, indien die registers zouden zijn opengesteld, louter aan de voorwaarden voor inschrijving zouden hebben voldaan. Derhalve komen de installaties van verzoeksters in de hoofdgedingen niet in aanmerking voor het tarief waarin is voorzien in die laatste Energierekening, aangezien zij niet hoog genoeg waren ingeschreven in het desbetreffende register.
20 Voorts meent verwijzende rechter dat het door het bereiken van het de door de betrokken nationale regeling op voorhand vastgestelde uitgavenmaximum gerechtvaardigd was dat het register voor het tweede semester van 2012 niet werd opengesteld, aangezien de ter beschikking gestelde middelen reeds waren uitgeput. GSE heeft deze omstandigheden naar behoren in de publiciteit gebracht, zodat verzoeksters in de hoofdgedingen zich niet kunnen beroepen op een gewettigd vertrouwen in de mogelijkheid om voor het stimuleringstarief van de Vierde Energierekening in aanmerking te komen.
21 De verwijzende rechter is van oordeel dat de Italiaanse wetgeving verenigbaar is met richtlijn 2009/28, aangezien daarbij aan de lidstaten geen verplichting wordt opgelegd om een regeling ter ondersteuning van het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen uit te vaardigen die niet gewijzigd kan worden. Volgens deze rechter is deze richtlijn immers gericht op het stimuleren van het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen en stelt zij streefcijfers vast voor het aandeel van uit hernieuwbare bronnen opgewekte energie in het nationale totaal. De invoering van steunregelingen voor de desbetreffende productie wordt in dat verband aangemerkt als een van de mogelijke instrumenten die door de staten kunnen worden ingezet en derhalve zijn deze regelingen optioneel en facultatief van aard. Verder benadrukt overweging 25 van richtlijn 2009/28 eveneens de structurele flexibiliteit van de steunregelingen, die zich moeten aanpassen aan de omstandigheden en aan de begrotingsbeperkingen van de lidstaten. De in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale wetgeving strookt met die opzet, aangezien zij voorziet in steunregelingen die toepassing vinden naargelang van de actuele behoeften.
22 Bovendien blijkt uit de considerans van de Vijfde Energierekening dat de vermindering van stimuleringsmaatregelen te wijten is aan het feit dat de Italiaanse Republiek een bepaalde voorsprong heeft met betrekking tot de doelstellingen van het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen, dat de installaties tegenwoordig minder kosten dan voorheen, dat de druk op de overheidsfinanciën steeds hoger wordt, dat ook andere lidstaten de stimuleringsmaatregelen verminderen, dat het opportuun wordt geacht om de exploitatie van de grond te beperken en dat prioriteit wordt gegeven aan het investeren in energie-efficiëntie, in warmte en in vervoer, die worden beschouwd als methoden die economisch gezien efficiënter zijn.
23 Gelet op een en ander heeft de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd in ieder van de gevoegde zaken:
„Moet artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn [2009/28] – mede gelet op het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen en het geheel van regelingen die op grond van [deze] richtlijn zijn ingevoerd ter bevordering van het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen – aldus worden uitgelegd dat het met het Unierecht onverenigbaar is dat de Italiaanse regering in nationale wetgeving de mogelijkheid heeft gekregen om de hoogte van de eerder vastgestelde bedragen van de stimuleringsmaatregelen bij opeenvolgende uitvoeringsbesluiten te verlagen of zelfs tot nul terug te brengen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
24 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28, gelezen tegen de achtergrond van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wetgeving als in de hoofdgedingen, op grond waarvan een lidstaat de eerder vastgestelde stimuleringstarieven voor met installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie opgewekte energie mag verlagen of zelfs tot nul terugbrengen.
25 In herinnering moet worden gebracht dat richtlijn 2009/28 blijkens artikel 1 ervan beoogt een gemeenschappelijk kader voor het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen vast te stellen door onder meer bindende nationale streefcijfers voor het aandeel van energie uit dergelijke bronnen in het bruto-eindverbruik van energie vast te leggen.
26 Artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28 bepaalt dat de lidstaten steunmaatregelen kunnen treffen om de in artikel 3, leden 1 en 2, van deze richtlijn bedoelde streefcijfers te halen, volgens welke elke lidstaat ervoor dient te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer zoals uiteengezet in bijlage I, deel A van deze richtlijn, en de lidstaten voorts maatregelen nemen die effectief bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat hun aandeel energie uit dergelijke bronnen gelijk is aan of groter is dan het aandeel dat vermeld is in de indicatieve keten die is aangegeven in bijlage I, deel B, van diezelfde richtlijn.
27 Het Hof heeft geoordeeld dat uit de bewoordingen zelf van artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28, en in het bijzonder uit het woord „kunnen”, blijkt dat de lidstaten geenszins verplicht zijn om ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen steunregelingen vast te stellen. Zij beschikken aldus over een beoordelingsmarge bij de keuze van de maatregelen die zij passend achten om de bindende nationale algemene streefcijfers die zijn vastgelegd in artikel 3, leden 1 en 2, van die richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage I bij deze richtlijn, te behalen (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Elecdey Carcelen e.a., C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 en C‑221/16, EU:C:2017:705, punten 31 en 32). Een dergelijke beoordelingsmarge impliceert dat het de lidstaten vrij staat om steunregelingen vast te stellen, te wijzigen of in te trekken, mits met name deze streefcijfers worden bereikt.
28 Bovendien dient te worden dat benadrukt dat uit vaste rechtspraak volgt dat wanneer de lidstaten aldus maatregelen nemen ter uitvoering van het Unierecht, zij gehouden zijn om de algemene beginselen van dit recht, waaronder met name het rechtszekerheidsbeginsel, in acht te nemen (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel het rechtstreekse uitvloeisel is, dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn alsook dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 77).
30 Inzonderheid vereist dat beginsel dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie met name arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 128 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Met betrekking tot het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat hierop een beroep kan worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een nationale autoriteit gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer echter de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen (arrest van 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Bovendien moet de verwijzende rechter, daar het om een in de nationale wetgeving vastgestelde regeling gaat, bij de algehele beoordeling in het individuele geval van de vraag of het gewettigd vertrouwen van de met deze regeling beoogde marktdeelnemers naar behoren in acht is genomen, rekening houden met de informatiemethoden die normaliter worden gebruikt in de lidstaat die deze regeling heeft vastgesteld, en met de omstandigheden van het concrete geval (zie arrest van 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, punt 57).
33 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale regeling zoals die in de hoofdgedingen in overeenstemming is met genoemd beginsel, waarbij het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU slechts bevoegd is deze rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het Unierecht te geven om hem in staat te stellen die overeenstemming te toetsen (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 De verwijzende rechter kan daartoe rekening houden met alle relevante gegevens die blijken uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet van de betrokken wettelijke regelingen (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Om een zinvol antwoord te geven aan de verwijzende rechter, moet met name worden gewezen op de hiernavolgende gegevens die blijken uit het dossier waarover het Hof beschikt.
36 In de eerste plaats bepaalde wetsbesluit nr. 28/2011, waarbij richtlijn 2009/28 in Italiaans recht is omgezet, in artikel 25, lid 10, ervan reeds dat de stimulering van elektriciteitsopwekking door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie moest worden geregeld bij ministerieel besluit, en dat een dergelijk besluit zou worden gebaseerd op het beginsel dat een jaarlijkse limiet wordt vastgesteld voor het gecumuleerd elektrisch vermogen van de fotovoltaïsche installaties die in aanmerking komen voor stimuleringstarieven, alsook op het beginsel dat dergelijke tarieven worden vastgesteld met inaanmerkingneming van de daling van de technologie- en installatiekosten en met de in de andere lidstaten toegepaste stimuleringsmaatregelen, en met de plaats waar de installaties worden gebouwd.
37 In de tweede plaats bepaalde de ter uitvoering van die bepaling vastgestelde Vierde Energierekening in artikel 6, lid 2, enerzijds dat de grote installaties die uiterlijk op 31 augustus 2011 in gebruik waren genomen, rechtstreeks voor stimuleringstarieven in aanmerking kwamen. Het staat evenwel vast dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde installaties niet voldeden aan deze voorwaarde, aangezien zij na deze datum in gebruik zijn genomen.
38 Met betrekking tot de installaties die niet uiterlijk op die datum in gebruik waren genomen, legde artikel 6, lid 3, onder a), van de Vierde Energierekening anderzijds een voorwaarde op om voor stimuleringsmaatregelen in aanmerking te komen, namelijk de inschrijving van de betrokken installatie in een van de door GSE opengestelde registers op een rang die hoog genoeg was. Deze registers werden in beginsel ieder semester opengesteld, en de installaties werden erin ingeschreven volgens een rangorde op basis waarvan zij in aanmerking kwamen voor stimuleringsmaatregelen. GSE merkt op dat het op haar internetsite zowel een „fotovoltaïsche teller” publiceerde, waarop het aantal installaties was aangegeven dat in aanmerking kwam voor stimuleringsmaatregelen en de jaarlijkse kost die de ondersteuning ervan met zich meebracht, als kennisgevingen van de niet-openstelling van de registers zodra het kostenplafond was bereikt
39 In dat verband heeft de Vierde Energierekening de cumulatieve indicatieve kostenpost voor stimuleringen beperkt tot 6 miljard EUR. Dit bedrag stemde overeen met een indicatief streefcijfer op nationaal niveau van ongeveer 23 000 megawatt (MW) vermogen, en stond in de weg aan de openstelling van nieuwe registers zodra dit cijfer werd bereikt. Deze Energierekening bepaalde voorts dat de stimuleringsregeling kon worden gewijzigd zodra dit bedrag was bereikt. In casu werd het bedrag van 6 miljard EUR bereikt in maart 2012, en bijgevolg werd het register van „grote installaties” niet opengesteld voor het tweede semester van 2012. Overeenkomstig artikel 25 van wetsbesluit nr. 28/2011 werd daarop de Vijfde Energierekening vastgesteld.
40 De Italiaanse regering betoogt dat verzoeksters in de hoofdgedingen bekend hadden moeten zijn met een en ander. Verzoeksters erkennen in hun schriftelijke opmerkingen dat zij kennis hebben genomen van een mededeling van GSE betreffende de uitputting van het door de Vierde Energierekening bepaalde steunbedrag en betreffende het niet-openstellen van een nieuw register.
41 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter volgt hieruit dat de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor de in de Vierde Energierekening vastgestelde stimuleringstarieven afhankelijk was van de inschrijving van een fotovoltaïsche zonne-installatie op een voldoende hoge plaats in de rangorde in een door GSE opengesteld register, en voorts van de niet-overschrijding van de voornoemde bovengrens van de indicatieve stimuleringskosten tijdens het voorafgaande tijdvak. De betrokken steun werd dus niet aangeboden aan alle marktdeelnemers die fotovoltaïsche zonne-installaties installeerden, en werd evenmin gewaarborgd tijdens een bepaald tijdvak, maar was afhankelijk van de hierboven genoemde voorwaarden en omstandigheden.
42 Al die voorwaarden lijken duidelijk naar voren te komen uit de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale wetgeving, zodat de toepassing ervan in beginsel voorzienbaar had moeten zijn voor de betrokken marktdeelnemers, waarbij het aan de nationale rechter staat om ook dit te verifiëren.
43 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt immers dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wettelijke bepalingen naar behoren werden bekendgemaakt, dat zij voldoende nauwkeurig waren, en dat verzoeksters in de hoofdgedingen op de hoogte waren van de inhoud ervan.
44 Bovendien konden voorzichtige en bezonnen marktdeelnemers uit deze bepalingen meteen afleiden dat de op fotovoltaïsche zonne-installaties toepasselijke stimuleringsregeling door de nationale autoriteiten kon worden gewijzigd, of zelfs ingetrokken, teneinde rekening te houden met de wijziging van bepaalde omstandigheden, en dat de bepalingen van die regeling dus geen enkele zekerheid gaven met betrekking tot de handhaving van die regeling tijdens een bepaald tijdvak.
45 Met de vaststelling van de Vijfde Energierekening lijkt de Italiaanse wetgever, gelet op de wijziging van bepaalde omstandigheden, juist te hebben voorzien in de aanpassing van die stimuleringsregeling onder de in deze Vijfde Energierekening vastgestelde omstandigheden.
46 Gelet op het voorgaande, en onder voorbehoud van beoordelingen die onder de uitsluitende bevoegdheid van de verwijzende rechter vallen, lijkt de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wetgeving niet van dien aard te zijn dat zij het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen schendt, en evenmin dat zij onverenigbaar is met richtlijn 2009/28.
47 Gelet op de bovenstaande overwegingen, dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat, onder voorbehoud van de verificaties die door de verwijzende rechter met inaanmerkingneming van alle relevante elementen dienen te worden verricht, artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28, gelezen tegen de achtergrond van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wetgeving zoals die welke aan de orde is in de hoofdgedingen op grond waarvan een lidstaat de eerder vastgestelde stimuleringstarieven voor met installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie opgewekte energie mag verlagen of zelfs tot nul kan terugbrengen.
Kosten
48 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Onder voorbehoud van de verificaties die door de verwijzende rechter dienen te worden verricht met inaanmerkingneming van alle relevante elementen, moet artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, gelezen tegen de achtergrond van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wetgeving zoals die welke aan de orde is in de hoofdgedingen op grond waarvan een lidstaat de eerder vastgestelde stimuleringstarieven voor met installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie opgewekte energie mag verlagen of zelfs tot nul kan terugbrengen.
ondertekeningen