Sag T-671/14

Bayerische Motoren Werke AG

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – regional investeringsstøtte – støtte fra Tyskland til BMW’s store investeringsprojekt i Leipzig vedrørende produktion af to modeller af elektriske biler (i3 og i8) – afgørelse, hvorved støtten erklæres delvist forenelig og delvist uforenelig med det indre marked – artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF – støttens tilskyndende virkning – støttens nødvendighed«

Sammendrag – Rettens dom (Femte Afdeling) af 12. september 2017

1.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støttes forenelighed med det indre marked – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – alvorlige vanskeligheder – begreb – objektiv karakter – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder

(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF)

2.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til regionsudvikling – bedømmelseskriterier – afvejning af fordelene og ulemperne ved den omhandlede foranstaltning – retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte– rækkevidde

(Art. 107, stk. 3, TEUF og art. 108, stk. 2, TEUF; Kommissionens meddelelse 2006/C 54/08, punkt 68)

3.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – Kommissionens skøn – Kommissionens vedtagelse af retningslinjer for undersøgelsen af støttens forenelighed med fællesmarkedet – følger – begrænsning af egen skønsbeføjelse – pligt til at overholde ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning

(Art. 107, stk. 3, TEUF; Kommissionens meddelelse 2006/C 54/08)

4.      Annullationssøgsmål – formål – afgørelse/beslutning, der støttes på flere begrundelser, som hver især udgør et tilstrækkeligt grundlag for konklusionen – annullation af en sådan afgørelse – betingelser

(Art. 263 TEUF)

5.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – statsstøtte med regionalt sigte – kriterier – tilskyndende virkning

(Art. 107, stk. 3, TEUF; Kommissionens meddelelse 2009/C 223/02, punkt 22)

6.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til regionsudvikling – kriterier – overholdelse af proportionalitetsprincippet

(Art. 107, stk. 3, Kommissionens meddelelse 2006/C 54/08, punkt 68-70, og 2009/C 223/02, punkt 30 og 33)

7.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til regionsudvikling – kriterier – tidspunktet for undersøgelsen

(Art. 107, stk. 3, TEUF; Kommissionens meddelelse 2006/C 54/08, punkt 68, og 2009/C 223/02, punkt 21, 22, 26 og 29)

8.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – pligt til forudgående anmeldelse og til udsættelse af iværksættelsen af støtten – rækkevidde

(Art. 107, stk. 1, TEUF og 108, stk. 3, TEUF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 2)

9.      Statsstøtte – forbud – fravigelser – former for støtte, der fastsættes ved administrative forskrifter, og som kan anses for forenelige med det indre marked – forordning nr. 800/2008 – betingelser for fritagelse for pligten til forudgående anmeldelse

(Art. 107, stk. 3, TEUF og 108, stk. 3, TEUF; Rådets forordning nr. 994/98, fjerde og femte betragtning; Kommissionens forordning nr. 800/2008, syvende betragtning og art. 6, stk. 1 og 2; Kommissionens meddelelse 2006/C 54/08, punkt 64, og 2009/C 223/02, punkt 56)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 33-40)

2.      Når Kommissionen vurderer statsstøttens forenelighed med det indre marked i henhold til undtagelsen i artikel 107, stk. 3, TEUF, skal den tage hensyn til Unionens interesse og kan ikke afstå fra at vurdere disse foranstaltningers indvirkning på det eller de relevante markeder inden for hele EØS. I sådanne tilfælde har Kommissionen ikke blot pligt til at kontrollere, at foranstaltningerne er i stand til at bidrage effektivt til den økonomiske udvikling i de pågældende regioner, men også til at bedømme virkningen af disse støtteforanstaltninger på samhandelen mellem medlemsstaterne og især til at vurdere de sektorbestemte virkninger, som disse kan fremkalde i hele Unionen.

I denne forbindelse fastsætter punkt 68 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 bl.a. en markedsandelstærskel (25%), hvis overskridelse pålægger Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, og dette selv om den umiddelbart er af den opfattelse, at den pågældende støtte er forenelig med det indre marked. Det fremgår imidlertid ikke af denne regel, at indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure er udelukket, når disse tærskler ikke er overskredet, og at Kommissionen i et sådant tilfælde er forpligtet til direkte at anse den pågældende støtte for forenelig med det indre marked. I et sådant tilfælde har Kommissionen ganske vist mulighed for ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, men den kan ikke begrunde denne beslutning ved at hævde, at den har pligt hertil i medfør af retningslinjernes punkt 68.

Følgelig er Kommissionen tilfælde af alvorlige vanskeligheder berettiget til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, uanset om den markedsandelstærskel på 25%, der er fastsat i retningslinjernes punkt 68, litra a), er overskredet.

Den omstændighed alene, at de tærskler, der er fastsat i retningslinjerne, ikke er overskredet, medfører nemlig ikke automatisk, at støtten er forenelig med det indre marked. Tværtimod er Kommissionen selv i det tilfælde, hvor de pågældende tærskler ikke er overskredet, og hvor de øvrige betingelser i retningslinjerne er opfyldt, berettiget til at efterprøve, om fordelene med hensyn til den regionale udvikling opvejer ulemperne ved projektet i form af konkurrencefordrejning, hvilket bl.a. indebærer en kontrol af, om den omhandlede støtte var nødvendig.

(jf. præmis 41, 44, 47 og 65)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 42 og 43)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 79)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 85-94 og 99)

6.      Det kan ikke anerkendes, at enhver investeringsrisiko forbundet med et særligt projekt elimineres ved hjælp af statsstøttemidler. Sådanne risici er tværtimod den støttemodtagende virksomheds ansvar, så meget desto mere som de ikke var kvantificeret og delvist ikke kunne kvantificeres på forhånd. Det relevante kriterium ved vurderingen af støttens hensigtsmæssighed er udelukkende, om støtten var nødvendig for investeringsprojektets gennemførelse i det omhandlede støtteberettigede område.

Kommissionen kun kan erklære støtte for at være i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, TEUF, når den kan fastslå, at støtten bidrager til virkeliggørelsen af et af de nævnte mål, som den virksomhed, der modtager støtten, ikke kunne opnå ved egen kraft under normale markedsvilkår.

Det kan nemlig ikke tillades, at en støtte indebærer foranstaltninger, navnlig dens størrelse, hvis restriktive virkninger går ud over, hvad der er nødvendigt for, at støtten kan opfylde de mål, som traktaten tillader.

Endvidere kan konstateringen af, at kravet om støttens nødvendighed ikke foreligger, bl.a. følge af, at gennemførelsen af det projekt, som modtager støtte, allerede er påbegyndt, eller afsluttet, af den pågældende virksomhed, inden ansøgningen om statsstøtte blev sendt til de kompetente myndigheder, hvilket udelukker, at den pågældende støtte kan være tilskyndende.

Proportionalitetsprincippet indebærer, at den del af støtten, som overstiger det minimum, der er nødvendigt for at udløse beslutningen om at investere i det støtteberettigede område, kan betragtes som overflødig, da dette udgør en betingelsesløs finansiel støtte til fordel for støttemodtageren, som ikke tjener noget formål, der vil være foreneligt med statsstøttereglerne.

For at regionalstøtte kan siges at stå i et rimeligt forhold til formålet, må dens omfang og intensitet kun lige være nok til at sikre, at investeringen gennemføres i den støttemodtagende region. I denne sammenhæng henviser punkt 30 i meddelelsen om kriterier til brug for tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 og til visse lofter, der er fastsat for regionalstøtte afhængigt af omfanget af de problemer, der påvirker de pågældende regioner. Endvidere angiver punkt 33 i den pågældende meddelelse, i hvilken situation en støtte generelt kan anses for at stå i et rimeligt forhold til formålet. Der henvises herved til den omstændighed, at støtten svarer til forskellen mellem nettoomkostningerne til en investering i det støtteberettigede område for den støttemodtagende virksomhed og nettoomkostningerne til en investering i en alternativ region. De forskellige kriterier, der skal tages hensyn til i denne forbindelse, er opregnet. Endvidere bemærkes, at et sådant proportionalitetsprincip, der består i at begrænse en støtte til det nødvendige minimum, således at konkurrencefordrejningen i det indre marked formindskes, ligeledes er relevant inden for andre af statsstøtterettens områder.

(jf. præmis 105, 109-111, 120 og 145)

7.      Inden for rammerne af en undersøgelse af en regional støtte til et stort investeringsprojekt skal analysen af, om støtten er proportional, også foretages på tidspunktet for investeringsbeslutningen, dvs. i den sammenhæng, hvori den støttemodtagende virksomhed træffer beslutning om placeringen af sit projekt. Dette fremgår nemlig allerede af logikken bag punkt 21 i meddelelsen om kriterier til brug for tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, som henviser til punkt 68 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013, og som forpligter Kommissionen til at efterprøve, om støtten er nødvendig for at skabe en tilskyndelsesvirkning for investeringen. Ud over den omstændighed, at den tilskyndende virkning skal bedømmes inden selve investeringsbeslutningen, skal det tilføjes, at henvisningen til spørgsmålet, om støtten er nødvendig, i denne forbindelse imidlertid henhører under analysen af, om støtten er proportional. Det er umuligt at adskille disse kriterier således, at det ene skal bedømmes a priori og det andet a posteriori.

I denne forbindelse skal det tilføjes, at en anden løsning ville føre til en situation, hvor selv en statsstøtte, der overskrider det strengt nødvendige, på baggrund af det forfulgte mål ville kunne anses for at opfylde kravet om tilskyndende virkning og anses for proportional af den grund alene, at den ville kunne føre til en gennemførelse af et projekt som det i punkt 22 i meddelelsen om kriterier til brug for tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter omhandlede, og uden at der tages hensyn til spørgsmålet, om denne støtte i realiteten udgør en ydelse, som medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at nå de i artikel 107, stk. 3, TEUF nævnte mål. Denne fortolkning, som tilsigter at analysere såvel støttens nødvendighed som dens tilskyndende virkning på tidspunktet for investeringen, er stadig i overensstemmelse med punkt 29 i meddelelsen om kriterier til brug for tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter samt med dens punkt 26, hvori der bl.a. henvises til dokumenter, der forelægges et investeringsudvalg, og hvori der gøres rede for forskellige investeringsscenarier.

Det kan imidlertid ikke anses for uforholdsmæssigt, at Kommissionen analyserede de oplysninger, den havde til rådighed i forbindelse med bedømmelsen af, om støtten var nødvendig og havde en tilskyndende virkning, ved at tage hensyn til situationen på tidspunktet for den beslutning, der muliggjorde en endelig udvælgelse af placeringen af investeringsprojektet.

(jf. præmis 127-129 og 135)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 165-169)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 170-181)