Causa T‑671/14

Bayerische Motoren Werke AG

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato – Aiuti regionali agli investimenti – Aiuto della Germania destinato a un grande progetto d’investimento della BMW a Lipsia relativo alla produzione di due modelli di veicoli elettrici (i3 e i8) – Decisione che dichiara l’aiuto in parte compatibile e in parte incompatibile con il mercato interno – Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE – Articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE – Effetto d’incentivazione dell’aiuto – Necessità dell’aiuto»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 12 settembre 2017

1.      Aiuti concessi dagli Stati – Progetti di aiuti – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Difficoltà di valutazione – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio – Serie difficoltà – Nozione – Natura oggettiva – Circostanze che consentono di rilevare l’esistenza di tali difficoltà

(Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE)

2.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati allo sviluppo regionale – Criteri di valutazione – Bilanciamento dei vantaggi e degli svantaggi della misura di cui trattasi – Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale – Portata

(Artt. 107, § 3, TFUE e 108, § 2, TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08, punto 68)

3.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Potere discrezionale della Commissione – Adozione, da parte di quest’ultima, di orientamenti contenenti regole applicabili alla verifica della compatibilità degli aiuti con il mercato interno – Conseguenze – Autolimitazione del suo potere discrezionale – Obbligo di rispettare i principi di parità di trattamento e di tutela del legittimo affidamento

(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08)

4.      Ricorso di annullamento – Oggetto – Decisione poggiante su diversi pilastri argomentativi, ciascuno sufficiente a fondare il suo dispositivo – Annullamento di una decisione siffatta – Presupposti

(Art. 263 TFUE)

5.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti di Stato a finalità regionale – Criteri – Effetto d’incentivazione

(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2009/C 223/02, punto 22)

6.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati allo sviluppo regionale – Criteri – Rispetto del principio di proporzionalità

(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazioni della Commissione 2006/C 54/08, punti 68‑70, e 2009/C 223/02, punti 30 e 33)

7.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati allo sviluppo regionale – Criteri – Momento della valutazione

(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazioni della Commissione 2006/C 54/08, punto 68, e 2009/C 223/02, punti 21, 22, 26 e 29)

8.      Aiuti concessi dagli Stati – Progetti di aiuti – Obbligo di previa notifica e di sospensione provvisoria dell’esecuzione dell’aiuto – Portata

(Artt. 107, § 1, TFUE e 108, § 3, TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 2)

9.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Categorie di aiuti, definite tramite regolamento, che possono essere considerate compatibili con il mercato interno – Regolamento n. 800/2008 – Condizioni di esenzione dall’obbligo di notifica

(Artt. 107, § 3, TFUE e 108, § 3, TFUE; regolamento del Consiglio n. 994/98, considerando 4 e 5; regolamento della Commissione n. 800/2008, considerando 7 e art. 6, §§ 1 e 2; comunicazioni della Commissione 2006/C 54/08, punto 64, e 2009/C 223/02, punto 56)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 33‑40)

2.      La Commissione, quando valuta la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno alla luce della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE deve prendere in considerazione l’interesse dell’Unione e non può esimersi dal valutare l’impatto di tali misure sul mercato o sui mercati rilevanti nel complesso dello Spazio economico europeo. In casi del genere, la Commissione è tenuta non solo a verificare che tali misure siano idonee a contribuire effettivamente allo sviluppo economico delle regioni interessate, ma altresì a valutare l’impatto di tali aiuti sugli scambi tra gli Stati membri e, in particolare, a valutare le ripercussioni settoriali che essi possono provocare in tutta l’Unione.

Al riguardo, il paragrafo 68 degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 istituisce segnatamente una soglia di quote di mercato (25%) il cui superamento obbliga la Commissione ad avviare la procedura d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e ciò anche se, a priori, essa ritenga che l’aiuto in questione sia compatibile con il mercato interno. Tuttavia, non per questo da tale regola risulta che l’avvio della procedura d’indagine formale sia escluso qualora tali soglie non siano superate e che la Commissione sia tenuta, in un caso del genere, a considerare direttamente l’aiuto come compatibile con il mercato interno. Infatti, in tale ultimo caso, la Commissione ha sempre, certamente, la facoltà di non avviare la procedura d’indagine formale, ma non può giustificare tale decisione affermando di esservi costretta dal paragrafo 68 degli Orientamenti.

Di conseguenza, in presenza di serie difficoltà, la Commissione ha diritto di avviare la procedura d’indagine formale, indipendentemente dalla questione se sia superata la soglia di quote di mercato del 25%, fissata al paragrafo 68, punto i), degli Orientamenti.

Invero, il solo fatto che le soglie previste dagli Orientamenti non siano superate non ha come conseguenza automatica che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno. Al contrario, anche nell’ipotesi in cui tali soglie non siano superate e le altre condizioni previste dagli Orientamenti regionali siano soddisfatte, la Commissione è legittimata a verificare se i vantaggi in termini di sviluppo regionale siano superiori agli svantaggi provocati dal progetto in questione in termini di distorsione della concorrenza, il che implica, segnatamente, la verifica della necessità dell’aiuto in questione.

(v. punti 41, 44, 47, 65)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 42, 43)

4.      V. il testo della decisione.

(v. punto 79)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 85‑94, 99)

6.      Non si deve, mediante gli aiuti di Stato, escludere qualsiasi rischio d’investimento legato a un progetto specifico. Siffatti rischi, invece, rientrano nella responsabilità dell’impresa beneficiaria dell’aiuto, tanto più che essi non erano quantificati o, in parte, non erano neppure quantificabili anticipatamente. Il criterio pertinente, nella valutazione dell’adeguatezza di un aiuto, è solamente quello di sapere se l’aiuto era necessario affinché il progetto d’investimento venisse realizzato nella regione assistita in questione.

La Commissione può dichiarare un aiuto compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE soltanto se può constatare che tale aiuto contribuisce alla realizzazione di uno degli obiettivi citati, obiettivi che l’impresa beneficiaria non potrebbe raggiungere con i propri mezzi in condizioni normali di mercato.

Non si può, infatti, ammettere che un aiuto presenti modalità e, in particolare, un importo, i cui effetti restrittivi eccederebbero quanto necessario perché l’aiuto possa raggiungere gli obiettivi ammessi dal Trattato.

Peraltro, la constatazione della mancanza di necessità di un aiuto può derivare, segnatamente, dal fatto che il progetto agevolato sia già stato iniziato, o addirittura concluso, dall’impresa interessata prima che la domanda di aiuto fosse trasmessa alle autorità competenti, il che esclude che l’aiuto di cui trattasi possa svolgere un ruolo d’incentivo.

Il principio di proporzionalità implica che la quota di aiuto che supera il minimo necessario affinché sia adottata la decisione d’investire nella regione assistita deve essere considerata eccessiva in quanto costituisce una sovvenzione finanziaria a favore del beneficiario dell’aiuto che non è subordinata a condizioni e non persegue alcun obiettivo compatibile con le prescrizioni applicabili in materia di aiuti di Stato.

Infatti, affinché un aiuto regionale sia proporzionato, il suo importo e la sua intensità devono limitarsi al minimo necessario affinché l’investimento sia realizzato nella regione assistita. In tale contesto, il considerando 30 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento rinvia agli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 e a determinati limiti massimi stabiliti per gli aiuti regionali, a seconda della gravità delle problematiche che incidono su tali regioni. Inoltre, il considerando 33 di tale comunicazione indica in quale caso un aiuto sarà, in generale, ritenuto proporzionato. Un rinvio è effettuato alla circostanza che l’aiuto corrisponda alla differenza tra i costi netti che l’azienda beneficiaria sostiene per investire nella regione assistita e i costi netti necessari per investire nella regione o nelle regioni considerate come alternativa. Sono elencati diversi criteri che devono essere presi in considerazione al riguardo. Peraltro, occorre sottolineare che un tale principio di proporzionalità, che consiste nel limitare un aiuto allo stretto necessario in modo da ridurre le distorsioni nel mercato interno, è pertinente altresì in altri ambiti del diritto degli aiuti di Stato.

(v. punti 105, 109‑111, 120, 145)

7.      Nell’ambito dell’esame di un aiuto regionale ai grandi progetti d’investimento, l’analisi della proporzionalità dell’aiuto deve essere effettuata, anch’essa, alla data della decisione d’investimento, ossia nel contesto in cui l’impresa beneficiaria decide in merito all’ubicazione del suo progetto. Infatti, ciò emerge già dalla logica del paragrafo 21 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento, che rinvia al paragrafo 68 degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 e che obbliga la Commissione a verificare se l’aiuto sia necessario per generare un effetto d’incentivazione per l’investimento. Orbene, oltre al fatto che l’effetto d’incentivazione deve essere valutato ancor prima della decisione sull’investimento, occorre aggiungere che il riferimento alla questione se l’aiuto sia necessario al riguardo rientra nell’analisi della proporzionalità dell’aiuto. È impossibile separare tali criteri in modo che uno sia valutato a priori e l’altro a posteriori.

Al riguardo, occorre aggiungere che un diverso approccio condurrebbe a una situazione in cui anche un aiuto di Stato che supera lo stretto necessario, tenuto conto dell’obiettivo perseguito, potrebbe essere ritenuto atto a produrre l’effetto d’incentivazione e proporzionato per il solo motivo che esso potrebbe condurre alla realizzazione di un progetto di cui al paragrafo 22 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento e senza che sia presa in considerazione la questione se tale aiuto non costituisca, in realtà, un pagamento che migliorerebbe la situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessario per raggiungere gli obiettivi di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Tale interpretazione, che mira ad analizzare sia la necessità dell’aiuto sia il suo effetto d’incentivazione al momento dell’investimento, è conforme al paragrafo 29 della comunicazione relativa ai criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento nonché al suo paragrafo 26, là dove quest’ultimo si riferisce in particolare a documenti sottoposti a un comitato di investimento e che analizzano le diverse varianti di realizzazione dell’investimento.

Orbene, non può ritenersi sproporzionato il fatto che la Commissione abbia analizzato gli elementi in suo possesso al momento della valutazione del carattere necessario e d’incentivo dell’aiuto, tenendo conto della situazione alla data della decisione che consente una scelta definitiva d’ubicazione del progetto d’investimento.

(v. punti 127‑129, 135)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 165‑169)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punti 170‑181)