Zaak T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV e.a.

tegen

Europese Commissie

„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Diergezondheid – Vrijwaringsmaatregelen in crisissituatie – Beschermingsmaatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza in bepaalde derde landen – Verbod om in het wild gevangen vogels in te voeren – Voldoende gekwalificeerde schending van rechtsregels die particulieren rechten toekennen – Kennelijke en ernstige overschrijding van grenzen van beoordelingsvrijheid – Richtlijnen 91/496/EG en 92/65/EG – Voorzorgsbeginsel – Zorgvuldigheidsplicht – Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 16 september 2013

1.      Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Cumulatieve voorwaarden

(Art. 340, tweede alinea, VWEU)

2.      Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van Unierecht – Beperkte of onbestaande beoordelingsmarge van instelling bij vaststelling van handeling – Verplichting om context in aanmerking te nemen

(Art. 340, tweede alinea, VWEU)

3.      Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van Unierecht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Verbod om in gevangenschap gehouden wilde vogels in te voeren wegens ernstig gevaar voor dieren of menselijke gezondheid – Niet-nakoming van zorgvuldigheidsplicht en motiveringsplicht

(Art. 37 EG; richtlijn 91/496 van de Raad, art. 18, lid 1; besluit 2005/760 van de Commissie)

4.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van veterinair en sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Beschermingsmaatregelen in geval van ernstig gevaar voor dieren en menselijke gezondheid – Voorzorgsbeginsel – Beoordelingsvrijheid van Commissie

(Art. 3, sub p, EG, 6 EG, 152, lid 1, EG, 153, leden 1 en 2, EG en 174, leden 1 en 2, EG; richtlijn 91/496 van de Raad, art. 18, lid 1)

5.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Richtlijn 91/496 – Beschermingsmaatregelen tegen hoogpathogene aviaire influenza – Ruime geografische draagwijdte ondanks ontbreken van wetenschappelijk bewijs – Schending van evenredigheidsbeginsel

(Richtlijn 91/496 van de Raad, art. 18, lid 1; besluit 2005/760 van de Commissie)

6.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Vaststelling door Commissie van wettelijke bepalingen die tot gevolg hebben dat invoer van in wild gevangen vogels wordt verboden – Artikelen 17 en 18 van richtlijn 92/65 – Passende rechtsgrondslag

(Art. 37 EG, 152 EG en 174 EG; verordening nr. 318/2007 van de Commissie; richtlijnen van de Raad 89/662, art. 17, en 92/65, art. 17, leden 2, sub b, 3, sub c, en 4, sub a, art. 18, lid 1, en art. 26)

7.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Vaststelling door Commissie van wettelijke bepalingen die tot gevolg hebben dat invoer van in wild gevangen vogels wordt verboden – Schending van gelijkheidsbeginsel – Geen

(Verordening nr. 318/2007 van de Commissie; richtlijn 92/65 van de Raad, art. 1, derde alinea)

8.      Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Verordening nr. 318/2007 waarbij een verbod wordt opgelegd om in wild gevangen vogels in te voeren – Eigendomsrecht en vrije uitoefening van beroepsactiviteiten – Op grond van algemeen belang gerechtvaardigde beperkingen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16 en 17; verordening nr. 318/2007 van de Commissie)

9.      Niet-contractuele aansprakelijkheid – Aansprakelijkheid wegens rechtmatige handeling – Handelwijze die valt onder normatieve bevoegdheid van Unie – Daarvan uitgesloten – Grenzen

(Art. 340, tweede alinea, VWEU)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 61)

2.      Wanneer de betrokken instelling slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie de enkele inbreuk op het Unierecht volstaan ten bewijze dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen. Tussen het ontbreken van beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling en de kwalificatie van de inbreuk als een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht bestaat echter geen automatisch verband. Hoewel de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de betrokken instelling beslissend is, vormt het geen exclusief criterium. Enkel de vaststelling van een onregelmatigheid die in overeenkomstige omstandigheden door een voorzichtige en zorgvuldige overheid niet zou zijn begaan, kan tot aansprakelijkheid van de Unie leiden. Het staat bijgevolg aan de Unierechter, na te hebben uitgemaakt of de betrokken instelling beoordelingsmarge had, rekening te houden met de ingewikkeldheid van de te regelen situatie, de moeilijkheden bij de toepassing of de uitlegging van de teksten, de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de vraag of de begane fout opzettelijk dan wel onverschoonbaar was.

(cf. punten 62, 63)

3.      Aangaande de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie wegens de vaststelling van beschikking 2005/760 tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen voor de invoer van in gevangenschap gehouden vogels in verband met hoogpathogene aviaire influenza in bepaalde derde landen, moet een eventuele voldoende gekwalificeerde schending van de betrokken rechtsregels berusten op een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever bij de uitoefening van de bevoegdheden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit hoofde van artikel 37 EG beschikt. Bij de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid moet de Uniewetgever immers de ingewikkelde en onzekere ecologische, wetenschappelijke, technische en economische ontwikkelingen zien aankomen en evalueren.

In dit verband heeft de Commissie bij de vaststelling van beschikking 2005/760 in uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid waarover zij beschikte krachtens artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor dieren uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht – gelet op het feit dat een motivering en concrete en wetenschappelijk voldoende onderbouwde feitelijke gegevens die de globale aanpak in die beschikking hadden kunnen rechtvaardigen, met name een zo grondig mogelijke wetenschappelijke risicobeoordeling, ontbraken – haar zorgvuldigheidsplicht miskend en derhalve een rechtsregel houdende verlening van rechten aan particulieren geschonden door zich niet te gedragen als een zorgvuldige instelling, geplaatst in dezelfde omstandigheden. Deze schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is voldoende gekwalificeerd om de Unie niet-contractueel aansprakelijk te stellen voor de onrechtmatige vaststelling van beschikking 2005/760.

(cf. punten 64, 84, 91, 93)

4.      Het voorzorgsbeginsel is een algemeen Unierechtelijk beginsel dat de betrokken autoriteiten verplicht om in het specifieke kader van de uitoefening van de hun bij de relevante regelgeving verleende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële gevaren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten inzake de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen, zonder dat hoeft te worden gewacht totdat ten volle is bewezen dat deze risico’s reëel en ernstig zijn. In het bijzonder wettigt dat beginsel de vaststelling van beperkende en objectieve maatregelen wanneer het onmogelijk blijkt het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de uitgevoerde studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt.

Aangaande de vaststelling van een vrijwaringsmaatregel op grond van de eerste hypothese van artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor dieren uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht, te weten de uitbraak of de verspreiding van een zoönose, een ziekte of een risico waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen kunnen zijn verbonden, beschikt de Commissie overeenkomstig het voorzorgsbeginsel over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Aldus kan zij overeenkomstig dat beginsel ter voorkoming van de potentiële verspreiding van dergelijke ziekten waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van dieren of mensen kunnen zijn verbonden vrijwaringsmaatregelen nemen wanneer ernstige veterinairrechtelijke redenen dit rechtvaardigen. Voorts beschikken de instellingen van de Unie, wat de vaststelling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau betreft, eveneens over een ruime beoordelingsbevoegdheid voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel en met name de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen.

(cf. punten 79‑82)

5.      Met betrekking tot de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van het evenredigheidsbeginsel kan, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de rechtmatigheid van een dergelijke maatregel slechts worden afgedaan wanneer de op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. Het gaat dus niet erom te bepalen of de door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen de enig mogelijke of best mogelijke maatregelen zijn, maar wel of zij al dan niet kennelijk ongeschikt waren ter bereiking van het nagestreefde doel.

Een vrijwaringsmaatregel die de Commissie heeft vastgesteld overeenkomstig de beoordelingsbevoegdheid waarover zij beschikte krachtens artikel 18, lid 1, van richtlijn 91/496 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor dieren uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht, waarbij de invoer van wilde vogels met het oog op de bescherming van de gezondheid van mens en dier tijdelijk algemeen werd geschorst, is – althans uit geografisch oogpunt – kennelijk onevenredig, wanneer geen wetenschappelijke bewijzen bestaan die een dergelijke maatregel kunnen rechtvaardigen. In die omstandigheden is niet aangetoond dat er geen minder beperkende maatregelen bestonden, te weten een geografisch beperktere invoerschorsing, en dat de maatregel dus noodzakelijk en geschikt was om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken.

(cf. punten 99, 102, 103)

6.      Voor zover zij voorziet in een volledig en ongedifferentieerd verbod om in het wild gevangen vogels te importeren, berust verordening nr. 318/2007 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor de invoer van bepaalde vogels in de Gemeenschap en de desbetreffende quarantainevoorschriften op een toereikende rechtsgrondslag, te weten artikel 17, leden 2, sub b, en 3, en artikel 18, lid 1, eerste en vierde streepje, van richtlijn 92/65 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van dieren, sperma, eicellen en embryo’s waarvoor ten aanzien van de veterinairrechtelijke voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving als bedoeld in bijlage A, onder I, van richtlijn 90/425 geldt.

In de eerste plaats berust de regeling voor de handel in en de invoer van vogels in de Unie, zoals met name neergelegd in richtlijn 92/65, immers op het beginsel dat elke invoer van dieren uit derde landen om veterinairrechtelijke en preventieve redenen in beginsel is verboden en enkel is toegestaan op grond van een uitdrukkelijke toestemming die afhangt van het vervullen van formaliteiten en het verrichten van verplichte voorafgaande controles.

In de tweede plaats volgt uit het beginsel van voorafgaande toelating dat de invoer in de Unie enkel mag plaatsvinden mits is voldaan aan de voorwaarden die in richtlijn 92/65, waaronder artikel 17, lid 2, zijn gesteld. Op basis van die bepaling is de Commissie bevoegd om bepaalde derde landen van deze lijst uit te sluiten of te schrappen zodat elke invoer van dieren uit deze landen automatisch wordt verboden.

In de derde plaats blijkt uit de artikelen 17, leden 3, sub c, en 4, sub a, eerste streepje, en 18, lid 1, eerste en vierde streepje, van richtlijn 92/65 dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om veterinairrechtelijke voorschriften vast te stellen voor het in de handel brengen van dieren in de zin van de vijfde overweging van die richtlijn.

In de vierde plaats is richtlijn 92/65, hoewel zij uitsluitend op artikel 37 EG inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid is gebaseerd, eveneens vastgesteld in het kader van de uitvoering van het Uniebeleid inzake de bescherming van gezondheid en milieu op grond van de artikelen 152 en 174 EG, zodat zij eveneens moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het voorzorgsbeginsel, bij de toepassing waarvan de Commissie – gelet met name op artikel 17, lid 3, sub c, van richtlijn 92/65 – over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.

(cf. punten 139‑144, 146, 147)

7.      Met betrekking tot het verbod om in het wild gevangen vogels in te voeren, dat is vastgesteld bij verordening nr. 318/2007 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor de invoer van bepaalde vogels in de Gemeenschap en de desbetreffende quarantainevoorschriften, kan het loutere feit dat een risico van een gelijk niveau als het met wilde vogels gepaard gaande risico in voorkomend geval grond kon opleveren om eveneens andere categorieën vogels van de werkingssfeer van die verordening uit te sluiten, op zich geen ongelijke behandeling van wilde vogels uitmaken, aangezien het beginsel van gelijke behandeling, waarvan de inachtneming te verenigen moet zijn met de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel, meebrengt dat niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een ten gunste van anderen begane onrechtmatigheid. Ook de ongelijke behandeling van gezelschapsvogels en wilde vogels, die uitsluitend valt toe te schrijven aan de regeling voor de gezelschapsdieren die zijn bedoeld in artikel 1, derde alinea, van richtlijn 92/65 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van dieren, sperma, eicellen en embryo’s waarvoor ten aanzien van de veterinairrechtelijke voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving als bedoeld in bijlage A, onder I, van richtlijn 90/425/EEG geldt, kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van verordening nr. 318/2007 waar deze niet toestaat dat wilde vogels worden ingevoerd.

(cf. punten 172, 181)

8.      De maatregelen houdende verbod om in het wild gevangen vogels in te voeren, die zijn vastgesteld bij verordening nr. 318/2007 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor de invoer van bepaalde vogels in de Gemeenschap en de desbetreffende quarantainevoorschriften, streven een legitiem doel van algemeen belang na, te weten de bescherming van de gezondheid van mens en dier tegen het risico op verspreiding van het aviaire-influenzavirus, en zijn te dien einde niet kennelijk onevenredig. Bijgevolg kunnen zij niet worden aangemerkt als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor het recht op eigendom en op vrije uitoefening van een economische activiteit in hun kern zijn aangetast. In dat verband blijft de economische activiteit bestaande in de import van in gevangenschap gekweekte vogels mogelijk, aangezien die verordening verder toestaat dat in gevangenschap gekweekte vogels worden ingevoerd.

(cf. punt 190)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 195)