WYROK SĄDU (druga izba w składzie powiększonym)
z dnia 21 grudnia 2022 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – System ramowy mający na celu ustanowienie w Niemczech federalnego systemu odszkodowań z tytułu szkód poniesionych wskutek decyzji o zamknięciu gospodarki – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Środek mający na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi – Brak interesu prawnego – Niedopuszczalność
W sprawie T‑525/21
E. Breuninger GmbH & Co., z siedzibą w Stuttgarcie (Niemcy), którą reprezentowali adwokaci R. Velte oraz W. Meilicke,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali V. Bottka, G. Braga da Cruz oraz C. Kovács, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Federalną Niemiec, którą reprezentowali J. Möller oraz P.‑L. Krüger, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: V. Tomljenović, prezes, F. Schalin, P. Škvařilová‑Pelzl, I. Nõmm (sprawozdawca) i D. Kukovec, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 września 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca spółka E. Breuninger GmbH & Co podnosi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2021) 3999 z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.62784 (2021/N) – Niemcy COVID‑19 – Federalny system odszkodowań (Dz.U. 2021, C 223, s. 25; zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca jest spółką operacyjną grupy E. Breuninger, prowadzącej działalność między innymi w sektorze odzieżowym oraz dystrybucji ubrań, perfum, artykułów kosmetycznych i pielęgnacyjnych, mebli, artykułów gospodarstwa domowego i artykułów dekoracyjnych.
3 W dniu 21 maja 2021 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, środek dotyczący przyznania tymczasowej pomocy gospodarczej na rzecz przedsiębiorstw, których działalność została zamknięta z powodu środków przyjętych przez państwo federalne i kraje związkowe w obliczu pandemii na ich terytorium w kontekście kryzysu COVID‑19 (zwany dalej „federalnym systemem odszkodowań”).
4 W dniu 28 maja 2021 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję.
5 W zaskarżonej decyzji Komisja w pierwszej kolejności opisała najistotniejsze cechy charakterystyczne federalnego systemu odszkodowań. Wynika z niej, że ten system:
– przysparza korzyści wszystkim przedsiębiorstwom, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków (w tym instytucji finansowych i przedsiębiorstw publicznych);
– ma na celu wyrównanie strat wynikających z podjętych ze względu na pandemię COVID‑19 decyzji o zamknięciu gospodarki (zwanych dalej „decyzjami o zamknięciu gospodarki”);
– dysponuje tymczasowym budżetem w wysokości około 10 mld EUR na 2021 r., dotyczy strat poniesionych w okresie od dnia 16 marca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. i wynikających wyłącznie z decyzji o zamknięciu gospodarki, będzie miał zastosowanie do całego obszaru Niemiec i ma postać dotacji bezpośrednich, które mogą zostać przyznane przez władze administracyjne zarówno na szczeblu federalnym i regionalnym, jak i na szczeblu lokalnym;
– na mocy swego § 2 ust. 1 ma zastosowanie w szczególności do przedsiębiorstw, którym w decyzjach o zamknięciu gospodarki zabroniono prowadzenia działalności, oraz do przedsiębiorstw, których co najmniej 80% obrotów było osiągane dzięki współpracy z przedsiębiorstwami, którym zabroniono prowadzenia działalności na mocy tych decyzji;
– uznaje w swym § 2 ust. 2 przedsiębiorstwa prowadzące mieszaną działalność gospodarczą, której części zamknięcie zupełnie nie dotyczyło, za kwalifikujące się do objęcia ich federalnym systemem odszkodowań, w przypadku gdy co najmniej 80% ich obrotów było osiągane dzięki tym rodzajom działalności, której prowadzenia zabroniono;
– uznaje w swym art. 3 ust. 1 za kwalifikujące się do objęcia tym systemem wyłącznie straty związane z działalnością, której prowadzenia zabroniono, lub z jej dającą się oddzielić częścią dotkniętą decyzjami o zamknięciu gospodarki; na straty te składają się różnice między wynikami działalności gospodarczej osiąganymi w okresach, których dotyczą te decyzje, a równoważnymi im okresami w 2019 r.;
– przewiduje, że należy wziąć pod uwagę przychody wynikające z przeniesienia jednego rodzaju działalności do innego, powiązanego z nim, rodzaju działalności, a to w celu uniknięcia sytuacji, w której przedsiębiorstwa uzyskują korzyść ze względu na to, że uwzględnione zostały jedynie straty poniesione w ramach tych rodzajów działalności, które zostały dotknięte decyzjami o zamknięciu gospodarki;
– charakteryzuje się pewnymi cechami mającymi na celu ograniczenie kwoty wypłacanej pomocy do niezbędnego minimum;
– przewiduje, że jeżeli pomoc ma być wypłacana na podstawie przewidywanych strat, to to, czy straty te zostały rzeczywiście poniesione, będzie sprawdzane ex post, zaś nadmierna rekompensata będzie podstawą do zażądania zwrotu.
6 W drugiej kolejności Komisja zbadała to, czy federalny system odszkodowań jest zgodny z art. 107 TFUE.
7 Po pierwsze, Komisja wskazała, że federalny system odszkodowań jest objęty zakresem zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE.
8 Po drugie, Komisja przyjęła, że federalny system odszkodowań jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, w zastosowaniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
9 Przede wszystkim zaś przypomniała ona, że pandemia COVID‑19 stanowi zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
10 Następnie Komisja przyjęła, że w świetle przyjętej w federalnym systemie odszkodowań definicji strat kwalifikowalnych istnieje związek przyczynowy pomiędzy pandemią COVID‑19 a rekompensowanymi stratami, ponieważ rekompensata ta dotyczy tylko strat spowodowanych przez środki uniemożliwiające beneficjentom, pod względem prawnym lub faktycznym, dalsze prowadzenie ich działalności.
11 Wreszcie Komisja zbadała proporcjonalność federalnego systemu odszkodowań i stwierdziła, że warunek ten został spełniony, ponieważ cechy charakterystyczne tego systemu zapewniają, że wypłacana pomoc jest proporcjonalna do strat poniesionych ze względu na pandemię COVID‑19.
12 Komisja zadecydowała zatem o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec federalnego systemu odszkodowań.
Żądania stron
13 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
14 Komisja i Republika Federalna Niemiec wnoszą do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
15 W niniejszej skardze skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że Komisja zatwierdziła w niej federalny system odszkodowań, w którego § 2 ust. 2 wykluczona została możliwość uznania za kwalifikujące się do objęcia pomocą przedsiębiorstw prowadzących działalność w różnych sektorach, jeżeli sektory dotknięte decyzjami o zamknięciu gospodarki przyjętymi ze względu na pandemię COVID‑19 przyczyniają się do mniej niż 80% ich obrotu.
16 Na poparcie skargi strona skarżąca podnosi dwa zarzuty. W pierwszym z nich twierdzi ona co do istoty, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności poprzez zatwierdzenie warunku kwalifikowalności wymagającego, by co najmniej 80% obrotu danych przedsiębiorstw było generowane w sektorach gospodarki dotkniętych pandemią. Podnosząc drugi z zarzutów, skarżąca twierdzi, że Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo istnienia poważnych trudności, dopuściła się również naruszenia art. 108 ust. 2 TFUE.
17 Ze względu na to, że niespełnienie przesłanek dopuszczalności skargi stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, do Sądu należy zbadanie z urzędu, czy strona skarżąca ma interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (zob. podobnie postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Troszczynski/Parlament, T‑148/17, niepublikowane, EU:T:2017:921, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
18 W ocenie Sądu na wstępie należy zbadać dopuszczalność skargi z punktu widzenia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
19 W tym celu skarżąca została, w ramach środka organizacji postępowania przyjętego na podstawie art. 89 i 90 regulaminu postępowania przed Sądem, wezwana do zajęcia stanowiska w przedmiocie tego, czy ma interes prawny we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, i, co za tym idzie, w uznaniu tej skargi za dopuszczalną, w przypadku gdyby warunek określony w § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań nie miał do niej zastosowania.
20 W zastosowaniu utrwalonego orzecznictwa skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Istnienie tego interesu wiąże się z założeniem, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
21 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżąca oparła swą skargę na błędnym założeniu, a mianowicie na tym, że ze względu na warunek ustanowiony w § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań nie kwalifikuje się ona do objęcia jej tym systemem.
22 Zgodnie z § 2 ust. 1 lit. b) tego federalnego systemu odszkodowań, przedstawionym przez Komisję pokrótce w motywie 20 lit. a) zaskarżonej decyzji, „organy przyznające pomoc mogą przyznać ją przedsiębiorstwom prywatnym, […] jeżeli […] związane z koronawirusem zamknięcie gospodarki miało na nie następujący wpływ: […] ich działalność handlowa lub gospodarcza musiała zostać zawieszona na podstawie zarządzenia o zamknięciu gospodarki”.
23 Jak wskazała Komisja w motywie 21 zaskarżonej decyzji i w przypisie nr 21 do niej, w § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań przewidziano, że „jeśli przedsiębiorstwo prowadzi działalność w różnych sektorach gospodarki, powinno dać się jednoznacznie przypisać osiągany przez nie łączny obrót do wysokości co najmniej 80% tym rodzajom działalności gospodarczej, które zostały bezpośrednio dotknięte przez zamknięcie gospodarki”.
24 Wreszcie § 3 ust. 4 federalnego systemu odszkodowań, którego istotna treść została przypomniana w motywie 23 zaskarżonej decyzji, stanowi, co następuje:
„[Jeżeli] skutek środka zamykającego gospodarkę dotyczy określonego rodzaju działalności gospodarczej i w efekcie tego działalność ta zostaje przeniesiona na inny powiązany rodzaj działalności lub na inne źródło przychodów, wówczas przychody z tej pokrewnej lub powiązanej działalności są również uwzględniane w sposób ścisły. Tak więc okoliczność polegająca na tym, że pod uwagę brane są tylko te rodzaje działalności gospodarczej, które zostały dotknięte zamknięciem gospodarki, nie może przysparzać żadnej korzyści, w przypadku gdy w wyniku tego zamknięcia inne rodzaje działalności gospodarczej stały się bardziej rentowne. Wyklucza to jakąkolwiek nadmierną rekompensatę wyrządzonej szkody”.
25 Skarżąca twierdzi, że § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań skutkuje wyłączeniem jej z tego systemu. Po pierwsze, podkreśla ona, że prowadzi działalność zarówno w dziedzinie stacjonarnego handlu detalicznego, jak i handlu internetowego, które należą do różnych sektorów gospodarki w rozumieniu tego przepisu. Po drugie, wyjaśnia ona, że to, iż część jej obrotów pochodzi ze handlu internetowego, na który podjęte podczas pandemii COVID‑19 decyzje o zamknięciu gospodarki nie miały wpływu, skutkuje tym, że nie osiągnęła ona wymaganego przez ten przepis pułapu 80%. W swych pismach procesowych podkreśla ona, że jej wykluczenie z tego systemu znalazło wyraz w niemożności zwrócenia się przez nią o przyznanie pomocy finansowej na podstawie Überbrückungshilfe III, czyli federalnego programu pomocy przyjętego przez władze niemieckie w zastosowaniu tego systemu (zwanego dalej „federalnym programem pomocy”).
26 Należy jednak podkreślić, że Republika Federalna Niemiec słusznie podnosi, iż taka wykładnia § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań jest sprzeczna z tą opublikowaną przez nią. Z publikacji tej wynika bowiem, że działalność w dziedzinie stacjonarnego handlu detalicznego i w dziedzinie handlu internetowego nie należą do różnych sektorów gospodarki w rozumieniu tego przepisu. Przeciwnie, handel internetowy jest uważany za rodzaj działalności „powiązany” ze stacjonarnym handlem detalicznym w rozumieniu § 3 ust. 4 tych zasad.
27 W związku z tym wysokość obrotów osiągniętych przez skarżącą w ramach handlu internetowego nie przesądza, w zastosowaniu federalnego systemu odszkodowań, o uznaniu jej za niekwalifikującą się do objęcia pomocą państwa na mocy § 2 ust. 2 tego systemu. Wysokość tych obrotów przekłada się jedynie na to, że w zastosowaniu § 3 ust. 4 tego systemu należy uwzględnić nadwyżkę przychodów osiągniętych przez skarżącą z prowadzenia handlu internetowego z powodu decyzji o zamknięciu gospodarki, a to w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty szkody, jaką miałaby ona ponieść w wyniku wydania tych decyzji.
28 W drugiej kolejności – z dyskusji prowadzonej w ramach niniejszego postępowania wynika, że niemożność uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej na podstawie federalnego programu pomocy polegała na dodaniu przez władze niemieckie, w sposób jednostronny i autonomiczny względem zgłoszonego Komisji federalnego systemu odszkodowań, warunku kwalifikowalności dotyczącego tego, by co najmniej 30% całkowitego obrotu podmiotu wnoszącego o przyznanie pomocy zostało dotknięte decyzjami o zamknięciu gospodarki, co zostało potwierdzone przez Republikę Federalną Niemiec w odpowiedzi na środek organizacji postępowania.
29 Ustosunkowując się do środków organizacji postępowania, skarżąca próbowała powiązać z federalnym systemem odszkodowań, który został uznany w zaskarżonej decyzji za zgodny z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, warunek kwalifikowalności wiążący się z tym, że decyzje o zamknięciu gospodarki dotknęły co najmniej 30% obrotów. W tym względzie wystarczy podkreślić, że warunek taki nie został ustanowiony w federalnym systemie odszkodowań ani wyraźnie, ani w sposób dorozumiany, poprzez odesłanie do warunków zawartych w innych zgłoszonych systemach pomocy.
30 W trzeciej kolejności należy zauważyć, że dodanie przez Republikę Federalną Niemiec dodatkowego warunku kwalifikowalności, polegającego na tym, że do skorzystania z federalnego programu pomocy konieczne jest, aby decyzje o zamknięciu gospodarki dotknęły co najmniej 30% obrotów, nie ma znaczenia dla analizy niniejszej skargi, która dotyczy wyłącznie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w której Komisja uznała federalny system odszkodowań za zgodny z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
31 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wprowadzenie w życie systemu kontroli pomocy państwa wynikającego z art. 107 i 108 TFUE należy z jednej strony do Komisji, a z drugiej strony do sądów krajowych, ponieważ właściwe im role uzupełniają się, ale są odmienne. Choć ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii, to do sądów krajowych należy czuwanie nad ochroną, do czasu wydania przez Komisję decyzji końcowej, przysługujących jednostkom praw przed ewentualnym naruszeniem przez władze państwowe zakazu ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 26 października 2016 r., DEI i Komisja/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, pkt 95–97 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 W tym kontekście skarżąca może zwrócić się do sądów niemieckich, które będą musiały zbadać – w razie potrzeby zwracając się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię na podstawie art. 267 TFUE – czy dodanie w prawie krajowym dodatkowego warunku kwalifikowalności jest porównywalne do zmiany pomocy istniejącej w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2004, L 140, s. 1) i tym samym do nowej pomocy w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), podlegającej obowiązkowi zgłoszenia w zastosowaniu art. 108 ust. 3 TFUE.
33 Z całości powyższych rozważań wynika, że w świetle § 2 ust. 2 federalnego systemu odszkodowań, który został uznany w zaskarżonej decyzji za zgodny z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, skarżąca kwalifikuje się do objęcia pomocą przyznawaną w ramach tego systemu. Wynika z tego, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie przysporzyłoby skarżącej żadnej korzyści w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 20 powyżej, wobec czego jej skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną ze względu na brak interesu prawnego.
W przedmiocie kosztów
34 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
35 Ponieważ strona skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
36 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Republika Federalna Niemiec pokryje więc własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje odrzucona.
2) E. Breuninger GmbH & Co pokrywa własne koszty, jak również koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová-Pelzl |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy