DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
30 mai 2013 (*)
« Pétition adressée au Parlement européen – Décision de classement de la pétition – Recours en annulation – Acte faisant grief – Recevabilité – Obligation de motivation – Pétition ne relevant pas des domaines d’activité de l’Union »
Dans l’affaire T‑280/09,
José Carlos Morte Navarro, demeurant à Saragosse (Espagne), représenté par Me J. González Buitrón, avocat,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par MM. N. Lorenz, N. Görlitz et Mme P. López-Carceller, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la commission des pétitions du Parlement européen du 5 mai 2009 de classer sans suite la pétition présentée par le requérant le 17 décembre 2008 (pétition n° 1818/2008),
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. H. Kanninen, président, S. Soldevila Fragoso (rapporteur) et S. Frimodt Nielsen, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 novembre 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le requérant, M. José Carlos Morte Navarro, de nationalité espagnole, a, en application de l’article 194 CE, adressé une pétition au Parlement européen (pétition n° 1818/2008) par un courrier électronique du 17 décembre 2008, dont il a obtenu l’accusé de réception le 26 janvier 2009. Par cette pétition, il sollicitait l’ouverture d’une enquête par le Parlement afin que ce dernier demande au Conseil de l’Union européenne de constater, conformément aux dispositions de l’article 7 UE, l’existence d’une violation grave et persistante par le Royaume d’Espagne des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, visés à l’article 6, paragraphe 1, UE.
2 Par une lettre en date du 5 mai 2009, le président de la commission des pétitions du Parlement (ci-après la « commission des pétitions ») a informé le requérant de la décision de ladite commission (ci-après la « décision attaquée ») de classer sans suite sa pétition au motif qu’elle ne relevait pas clairement des domaines d’activité de l’Union européenne.
Procédure et conclusions des parties
3 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 juillet 2009, le requérant a demandé au Tribunal de l’admettre au bénéfice de l’aide judiciaire gratuite, au titre des article 94 et 95 du règlement de procédure du Tribunal, préalablement à l’introduction d’un recours en annulation contre la décision attaquée.
4 Par ordonnance du Tribunal en date du 4 février 2010, le Tribunal a fait droit à sa demande.
5 Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal en date du 3 juin 2010, le requérant s’est vu désigner un avocat.
6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 août 2010, le requérant a introduit le présent recours.
7 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
8 Le 21 octobre 2010, le Tribunal (sixième chambre) a demandé aux parties, conformément aux dispositions de l’article 64 du règlement de procédure, de se prononcer sur la date exacte de la notification de la décision attaquée. Les parties ont répondu dans les délais impartis.
9 Par mémoire en date du 20 décembre 2010, le Parlement a soulevé une exception d’irrecevabilité, conformément à l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, tirée de la violation de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, dudit statut, de l’article 44, paragraphe 1, sous c) et d), du règlement de procédure du Tribunal et de l’article 263, premier alinéa, TFUE.
10 Le 12 janvier 2011, le requérant a présenté ses observations sur cette exception d’irrecevabilité.
11 Par ordonnance du Tribunal du 3 octobre 2011, l’exception d’irrecevabilité a été jointe au fond.
12 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 15 novembre 2012.
13 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– enjoindre au Parlement d’adopter une nouvelle décision constatant la recevabilité de sa pétition ou indiquant les motifs de son irrecevabilité ;
– condamner le Parlement aux dépens.
14 Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, rejeter le recours comme étant irrecevable ;
– à titre subsidiaire, le rejeter comme étant non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
15 Dans le cadre de son exception d’irrecevabilité, le Parlement a soulevé en substance, deux fins de non-recevoir, tirées, premièrement, d’un prétendu manque de clarté de la requête et, deuxièmement, du caractère non attaquable de la décision attaquée. Toutefois, il convient également d’examiner la recevabilité du deuxième chef de conclusions du requérant.
Sur le non-respect du contenu minimal d’une requête
16 Le Parlement considère, dans le cadre de l’exception d’irrecevabilité qu’il a présentée, que la requête est manifestement irrecevable dès lors qu’elle ne comporte pas les éléments de fait et de droit essentiels qui devraient y figurer en vertu des dispositions de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, dudit statut, et de l’article 44, paragraphe 1, sous c) et d), du règlement de procédure du Tribunal.
17 Le Parlement soutient que la requête n’est pas claire et est incompréhensible. En effet, le requérant se bornerait à étayer ses arguments de droit par un renvoi global aux annexes de la requête sans préciser les éléments factuels venant au soutien de son argumentation, alors même que la jurisprudence considère que la requête doit être rédigée de manière suffisamment claire et précise afin de permettre au défendeur de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours sans avoir à solliciter d’autres informations à l’appui.
18 Le requérant fait valoir que son recours remplit les exigences relatives au contenu minimal d’une requête quant à l’objet, aux conclusions ainsi qu’aux moyens invoqués dès lors qu’il ressort des écritures du Parlement que celui-ci a compris non seulement l’objet et les conclusions de la requête, mais aussi les moyens avancés au soutien de celle-ci, et que le défaut de clarté ne concerne nullement la requête elle-même, mais sa pétition jointe en annexe.
19 En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, dudit statut, et de l’article 44, paragraphe 1, sous c) et d), du règlement de procédure du Tribunal, toute requête doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens invoqués. Indépendamment de toute question de terminologie, cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même. Si le corps de celle-ci peut être étayé et complété, sur des points spécifiques, par des renvois à des extraits de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit, qui, en vertu des dispositions susmentionnées, doivent figurer dans la requête (voir ordonnance du Tribunal du 28 avril 1993, De Hoe/Commission, T‑85/92, Rec. p. II‑523, point 20, et la jurisprudence citée). En effet, le Tribunal ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du requérant et tenter de rechercher et d’identifier, dans les annexes, les moyens qu’il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, les annexes ayant une fonction purement probatoire et instrumentale (ordonnance De Hoe/Commission, précitée, point 22).
20 Or, en l’espèce, il ressort de la requête que l’objet du litige est clairement défini, à savoir une demande d’annulation de la décision attaquée, et que les moyens invoqués sont tirés du défaut de motivation et du caractère arbitraire de cette décision. En outre, le Parlement a reconnu dans son exception d’irrecevabilité que les éléments essentiels de droit sur lesquels le recours est fondé ressortent de manière suffisamment claire du texte de la requête elle-même.
21 En effet, l’argument du Parlement tiré d’un défaut de clarté des éléments factuels ne porte pas sur la requête elle-même, mais sur la pétition du requérant adressée au Parlement.
22 Par conséquent, il convient de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement à cet égard.
Sur la nature de l’acte attaqué
23 Le Parlement considère que la requête est irrecevable dès lors que la décision attaquée, acte à caractère informatif, ne serait pas de nature à produire des effets juridiques contraignants à l’égard des tiers au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE et que la pétition ne conférerait aucun droit nouveau et ne conduirait à aucune décision à caractère obligatoire.
24 Toutefois, lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, le Parlement a déclaré accepter la jurisprudence issue de l’arrêt du Tribunal du 14 septembre 2011, Tegebauer/Parlement (T‑308/07, non publié au Recueil), et a reconnu le caractère attaquable d’une décision d’irrecevabilité d’une pétition. Il a par conséquent renoncé à l’exception d’irrecevabilité soulevée à cet égard.
25 À cet égard, il convient de rappeler que, si les suites données par le Parlement à une pétition déclarée recevable ne relèvent pas du domaine du contrôle du juge de l’Union, le Parlement conservant à cet égard une entière liberté d’appréciation de nature politique, l’appréciation de la recevabilité d’une pétition doit cependant faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, celui-ci étant la seule garantie de l’effectivité du droit à présenter une pétition énoncé par l’article 194 CE. En effet, une décision d’irrecevabilité et de classement sans suite d’une pétition par la commission des pétitions est de nature à affecter l’essence même du droit des citoyens à présenter une pétition, tel que consacré par le traité, et constitue de ce fait une décision pouvant faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt Tegebauer/Parlement, précité, point 21).
Sur la demande d’injonction
26 Par son deuxième chef de conclusion, le requérant demande au Tribunal d’enjoindre au Parlement d’adopter une décision constatant la recevabilité de sa pétition pour qu’elle soit examinée au regard de la procédure réglementaire prévue par les articles 202 et 203 du règlement antérieur du Parlement européen (JO 2005, L 44, p. 1) ou indiquant les motifs de son irrecevabilité.
27 À cet égard, il y a lieu de rappeler que le juge de l’Union n’est pas compétent pour prononcer des injonctions à l’égard des institutions et organes de l’Union dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE ou prononcer des arrêts déclaratoires (voir arrêt du Tribunal du 18 janvier 2012, Djebel – SGPS/Commission, T‑422/07, non publié au Recueil, point 50, et la jurisprudence citée).
28 Partant, cette demande doit être rejetée comme étant irrecevable.
Sur le fond
29 Le requérant invoque en substance un moyen unique à l’appui de son recours, tiré de la violation de l’obligation de motivation et du caractère arbitraire de la décision attaquée.
30 Le requérant considère en substance que le Parlement n’a pas expliqué pourquoi la situation factuelle faisant l’objet de sa pétition, qui constituerait selon lui une violation de l’article 6, paragraphe 1, du traité UE, ne relèverait pas des domaines d’activité de l’Union.
31 Aux termes de l’article 194 CE, « [t]out citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a le droit de présenter, à titre individuel ou en association avec d’autres citoyens ou personnes, une pétition au Parlement européen sur un sujet relevant des domaines d’activité de la Communauté et qui le ou la concerne directement ».
32 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver une décision individuelle, posée par l’article 253 CE, a pour but de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour déterminer si la décision est bien fondée ou si elle est, éventuellement, entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision contrôlée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 18 septembre 1995, Tiercé Ladbroke/Commission, T‑471/93, Rec. p. II‑2537, point 29, et la jurisprudence citée).
33 La portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Enso Española/Commission, T‑348/94, Rec. p. II‑1875, point 109).
34 En l’espèce, la pétition du requérant ayant été déclarée irrecevable et, de ce fait, n’ayant pas été examinée sur le fond, cela est de nature à affecter l’effectivité même du droit des citoyens de présenter une pétition, consacré par l’article 194 CE. Eu égard à cet effet, une telle décision doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient le classement sans suite de la pétition (voir, en ce sens, arrêt Tegebauer/Parlement, précité, point 24).
35 En effet, le citoyen ayant présenté une pétition doit être mis en mesure de comprendre les raisons pour lesquelles celle-ci est considérée comme irrecevable par le Parlement et classée sans suite. Il appartient au Parlement saisi d’une demande de pétition de l’apprécier, mais également de motiver sa décision de refus, compte tenu de son incidence sur l’exercice effectif du droit à présenter une pétition consacré par le traité. Cela découle de la nature même de ce droit, qui permet aux citoyens de s’adresser formellement et directement au Parlement et qui contribue ainsi à la légitimation de l’action des institutions (arrêt Tegebauer/Parlement, précité, point 29).
36 Cependant, l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63 ; du 22 juin 2004, Portugal/Commission, C‑42/01, Rec. p. I‑6079, point 66 ; du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, point 166, et du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, C‑539/10 P et C‑550/10 P, non encore publié au Recueil, point 140).
37 Les conditions de recevabilité d’une pétition devant être appliquées par la commission des pétitions chargée d’examiner ladite recevabilité sont énoncées à l’article 194 CE.
38 En l’espèce, la commission des pétitions a considéré que la pétition ne relevait pas des domaines d’activité de l’Union. À cet égard, dans la décision attaquée, la commission des pétitions a répondu au requérant de la façon suivante :
« J’ai l’honneur de vous annoncer que le Parlement européen a examiné la pétition que vous avez présentée afin de déterminer si la question qu’elle soulève relève clairement des domaines d’activité de l’Union […] qui sont de notre compétence.
J’ai le regret de vous informer que ce n’est pas le cas de votre pétition, ce qui m’oblige à la classer, conformément à l’article 191 de notre règlement. »
39 La motivation d’une telle décision doit être appréciée eu égard au contenu de la pétition présentée par le requérant au Parlement, en tenant compte notamment du caractère clair et non équivoque de sa rédaction.
40 En l’espèce, la motivation de la décision attaquée spécifie que seules les pétitions relevant clairement des domaines d’activité de l’Union relèvent de la compétence de la commission des pétitions, ce qui constitue une condition de recevabilité des pétitions énoncée à l’article 194 CE. À cet égard, la commission des pétitions a indiqué dans la décision attaquée que la pétition présentée par le requérant ne relevait pas clairement d’un domaine d’activité de l’Union. Il convient donc d’examiner le contenu de ladite pétition afin d’apprécier si une telle motivation permettaient au requérant de comprendre la justification de la décision attaquée.
41 À cet égard, l’exposé de la pétition doit être suffisamment clair et précis pour permettre au Parlement d’apprécier la recevabilité de celle-ci eu égard aux critères posés par l’article 194 CE, le cas échéant sans autre information à l’appui, notamment sans avoir besoin de recourir à la recherche d’éléments fondamentaux dans les diverses annexes éventuellement déposées.
42 Il ressort des éléments du dossier que la pétition présentée par le requérant au Parlement, un texte de seize lignes, était confuse. Le requérant demandait au Parlement d’adopter des mesures relatives à une affaire d’intérêt public, en opérant un renvoi aux pages annexées à la pétition. Ces pages annexées comprennent notamment des demandes adressées à des autorités espagnoles et à la Cour européenne des droits de l’homme, ainsi que les courriers reçus en réponses à ces demandes.
43 Toutefois, le texte même de la pétition du requérant, en renvoyant à un communiqué de la Cour européenne des droits de l’homme faisant suite à la demande du requérant n° 44246/07, demande au Parlement l’ouverture d’une enquête afin que ce dernier demande au Conseil de constater, conformément aux dispositions de l’article 7 UE, l’existence d’une violation grave et persistante par le Royaume d’Espagne des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit, visés à l’article 6, paragraphe 1, UE.
44 Il convient de constater que, dans le corps de sa pétition, le requérant n’avance aucun élément précis permettant au Parlement de comprendre dans quelle mesure la situation concrète à laquelle il se réfère relève effectivement d’un des domaines d’activité de l’Union. En effet, la seule évocation d’articles des traités, ou d’autres normes du droit de l’Union, n’est pas de nature à permettre de comprendre en quoi la question abordée par une pétition relève de façon concrète d’un des domaines d’activité de l’Union, ainsi que l’exige l’article 194 CE.
45 Il convient donc de constater que, au regard de la pétition présentée par le requérant au Parlement, l’argument tiré d’une violation de l’obligation de motivation de la décision attaquée doit être rejeté.
46 Concernant le caractère prétendument arbitraire de la décision attaquée, il y a lieu de considérer que le requérant soulève en substance, par sa référence à l’article 34, paragraphe 2, CE, relatif à la politique agricole commune, une violation du principe d’égalité de traitement, ce que le Parlement conteste.
47 Selon la jurisprudence, le principe d’égalité de traitement requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt de la Cour du 13 décembre 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, point 28, et arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, BPB de Eendracht/Commission, T‑311/94, Rec. p. II‑1129, point 309).
48 Or, en l’espèce le requérant n’apporte aucun élément tendant à démontrer que sa pétition et une pétition similaire auraient été traitées par le Parlement d’une façon différente. Aucune violation du principe d’égalité de traitement ne peut donc être établie.
49 Il convient par conséquent de rejeter le moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation et du caractère arbitraire de la décision attaquée et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
50 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y lieu de le condamner à supporter ses propres dépens et ceux exposés par le Parlement, conformément aux conclusions de celui-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. José Carlos Morte Navarro supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement européen.
Kanninen | Soldevila Fragoso | S. Frimodt Nielsen |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 mai 2013.
Signatures