SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)
de 13 de diciembre de 2012
Asunto F‑63/09
Paola Donati
contra
Banco Central Europeo (BCE)
«Función pública — Personal del BCE — Denuncia por acoso psicológico — Investigación administrativa — Acceso al expediente de la investigación — Comunicación del expediente a las personas acusadas en la denuncia — Deber de confidencialidad — Respeto del derecho de defensa»
Objeto: Recurso interpuesto con arreglo al artículo 36.2 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, que figura como anexo al Tratado UE y al Tratado FUE, mediante el que la Sra. Donati solicita en esencia, por un lado, la anulación de la decisión del Comité ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE) de no dar curso favorable a su denuncia por acoso psicológico y, por otro lado, la condena del BCE al pago de una indemnización por daños y perjuicios.
Resultado: Se desestima el recurso. La demandante cargará con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido el Banco Central Europeo.
Sumario
1. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Deber de asistencia y protección que incumbe a la administración — Principio de buena administración — Alcance
(Estatuto de los Funcionarios, art. 24)
2. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Régimen disciplinario — Informe de una investigación interna relativa a un presunto acoso psicológico en el que se concluye que procede desestimar las alegaciones — Decisión del Comité ejecutivo de dar por concluida la investigación y archivar la denuncia sin ulterior trámite — Consecuencia — No apertura del procedimiento disciplinario
(Normas aplicables al personal del Banco Central Europeo, art. 8.3.2; Banco Central Europeo, Circular no 1/2006)
3. Banco Central Europeo — Competencias del Comité ejecutivo — Adopción tácita de decisiones — Procedencia
(Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, art. 11, ap. 5)
4. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Investigaciones administrativas internas — Plazo para la presentación de observaciones — Inexistencia — Observancia de un plazo razonable — Criterios de apreciación
(Banco Central Europeo, Circular nº 1/2006)
5. Recursos de funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Acto lesivo — Concepto — Acto de trámite — Informe redactado tras una investigación administrativa interna — Exclusión
(Estatuto de los Funcionarios, art. 90, ap. 2; Normas aplicables al personal del Banco Central Europeo, art. 8.3.2)
6. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser asistido por un abogado — Alcance — Obligación de permitir que el denunciante sea asistido en el marco de una investigación interna — Inexistencia
7. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Derechos y obligaciones — Investigación interna relativa a un presunto acoso psicológico — Derecho del denunciante a acceder al expediente de la investigación — Límites — Obligación de confidencialidad de la administración
(Banco Central Europeo, Circular nº 1/2006)
8. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Investigaciones administrativas internas — Obligación del grupo encargado de la investigación de convocar a todos los testigos propuestos por el denunciante — Inexistencia
(Banco Central Europeo, Circular nº 1/2006)
9. Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Investigaciones administrativas internas — Nombramiento de los miembros del grupo encargado de la investigación — Facultad de apreciación de la administración — Alcance — Control jurisdiccional — Límites
(Banco Central Europeo, Circular nº 1/2006)
10. Funcionarios — Funcionarios — Acoso psicológico — Concepto — Ámbito de aplicación temporal
(Estatuto de los Funcionarios, art. 12 bis, ap. 3)
1. El deber de asistencia y protección de la administración para con sus agentes, consagrado por el artículo 24 del Estatuto, refleja el equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos establecido por el Estatuto en las relaciones entre la autoridad pública y los agentes del servicio público. Este deber, así como el principio de buena administración, implican fundamentalmente que, cuando resuelve sobre la situación de un funcionario o de un agente, la autoridad competente debe tomar en consideración todos los factores que pueden determinar su decisión y que, al hacerlo, debe tener en cuenta no sólo el interés del servicio, sino también el del funcionario o del agente considerado. Incumbe igualmente al Banco Central Europeo observar este deber de asistencia y protección así como el principio de buena administración respecto de su personal.
(véase el apartado 94)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: 27 de noviembre de 2008, Klug/EMEA (F‑35/07), apartado 67; 11 de julio de 2012, AI/Tribunal de Justicia (F‑85/10), apartado 166
2. De los artículos 2 y 6, apartado 14, de la Circular administrativa nº 1/2006 sobre las investigaciones administrativas internas adoptada por el Banco Central Europeo, en relación con el artículo 8.3.2 de las Normas aplicables al personal del Banco, se desprende que, cuando un informe de investigación administrativa interna relativa a un presunto acoso psicológico concluye que las alegaciones del denunciante relativas al supuesto incumplimiento de las obligaciones profesionales de un miembro del personal del Banco carecen de fundamento, la única consecuencia que puede extraer la autoridad competente es la conclusión de la investigación administrativa interna y el archivo sin ulterior trámite de la denuncia presentada.
En consecuencia, al adoptar una decisión formal en la que toma nota del informe final de la investigación y decide solicitar a los servicios competentes que informen a las personas afectadas de su resultado, el Comité ejecutivo da su aprobación al contenido del informe final de la investigación y a las consecuencia que se derivan de dicho contenido, a saber, la conclusión de la investigación administrativa interna y el archivo sin ulterior trámite de la denuncia. Tal decisión implica necesariamente que el Comité ejecutivo no adoptó la decisión de incoar un procedimiento disciplinario. En consecuencia, el denunciante no puede reprochar al Comité ejecutivo haber adoptado tácitamente la decisión de no incoar un procedimiento disciplinario puesto que el hecho de no incoar dicho procedimiento es la consecuencia automática de una decisión de archivar sin ulterior trámite una denuncia tras una investigación administrativa.
En todo caso, en la medida en que el informe final de la investigación concluye que las alegaciones del denunciante carecen de fundamento, la aprobación de dicho informe por el Comité ejecutivo es incompatible con la incoación de un procedimiento disciplinario en contra de la persona sujeta a investigación administrativa. En efecto, mientras que el artículo 8.3.2 de las Normas aplicables al personal dispone que el Comité ejecutivo puede decidir no imponer una sanción disciplinaria a la persona objeto de la investigación administrativa y, en consecuencia, no incoar un procedimiento disciplinario en su contra, incluso en el supuesto de incumplimiento de las obligaciones profesionales, al contrario, cuando según el informe final de la investigación no puede imputarse ningún cargo a dicha persona, el Comité ejecutivo sólo puede informe a ésta y archivar sin ulterior trámite el asunto.
(véanse los apartados 105, 106, 111 y 112)
3. El artículo 11, apartado 5, del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo no establece un procedimiento específico para la adopción de las decisiones del Comité ejecutivo, sino que se limita a determinar el número de votos de que dispone cada miembro del Comité ejecutivo y la mayoría de votos necesaria para la adopción de las decisiones. Por lo tanto, esta disposición no permite considerar que exista una prohibición de que el Comité ejecutivo adopte decisiones de manera tácita.
(véase el apartado 113)
4. En lo que atañe al plazo de que dispone un agente del Banco Central Europeo para presentar observaciones sobre un proyecto de informe de investigación relativa a un presunto acoso psicológico del que supuestamente ha sido víctima, dado que la Circular administrativa no 1/2006 sobre las investigaciones administrativas internas adoptada por el Banco no establece ningún plazo, ha de aplicarse el principio del plazo razonable.
A este respecto, el carácter razonable de la duración de un procedimiento administrativo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto de éste, de las diferentes fases del procedimiento seguido, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas. Sin embargo, el carácter razonable de dicho plazo para la presentación de observaciones no puede determinarse en función de la disponibilidad profesional de un tercero.
(véanse los apartados 129 y 131)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión (T‑213/95 y T‑18/96), apartado 57; 17 de septiembre de 2003, Stadtsportverband Neuss/Comisión (T‑137/01), apartado 125
5. Un acto lesivo para un funcionario es el que produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar directamente y de forma inmediata a los intereses del demandante por modificar, de forma caracterizada, su situación jurídica. Así, en materia de recurso de los funcionarios, los actos de trámite que preceden a una decisión no resultan lesivos a efectos del artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
Así sucede en el caso de un informe redactado tras una investigación administrativa interna del Banco Central Europeo que recoge los hechos y circunstancias del incumplimiento de las obligaciones profesionales de un agente del Banco y que constituye únicamente, todo lo más, un acto de trámite que precede a la decisión final de iniciar o no una investigación disciplinaria.
(véanse los apartados 137 y 138)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: 10 de noviembre de 2009, N/Parlamento (F‑71/08), apartado 28, y la jurisprudencia citada; 15 de septiembre de 2011, Munch/OAMI (F‑6/10), apartado 32, y la jurisprudencia citada
6. En la medida en que el procedimiento de investigación tramitado durante una investigación administrativa interna del Banco Central Europeo tiene carácter administrativo y no judicial puesto que la única finalidad de dicha investigación es verificar los hechos, un agente del Banco, denunciante en el marco de dicha investigación, no puede sostener fundadamente que dispone de un derecho que forma parte del derecho de defensa a ser asistido por su abogado durante el procedimiento de investigación. Por lo tanto, el hecho de que el interesado no haya podido ser asistido por su abogado durante una investigación no supone la irregularidad de dicha investigación ni, en consecuencia, de la decisión del Comité ejecutivo del Banco de dar por concluida la investigación.
(véanse los apartados 137 y 139)
7. En el procedimiento de investigación administrativa incoado a raíz de una denuncia por acoso psicológico, la administración debe ponderar dos derechos que pueden resultar contradictorios, a saber, el derecho de la persona objeto de la denuncia de ejercer su derecho de defensa y el derecho del denunciante de que su denuncia se examine correctamente. Este derecho del denunciante impone a la administración un deber de confidencialidad, en virtud del cual ésta debe abstenerse de cualquier acción que pudiera comprometer los resultados de la investigación administrativa.
A este respecto, del tenor literal del artículo 7, apartado 3, de la Circular administrativa no 1/2006 sobre las investigaciones administrativas internas adoptada por el Banco Central Europeo, se desprende que las personas sujetas a investigación administrativa tienen un derecho de acceso limitado a los documentos aportados por el denunciante en apoyo de su denuncia, derecho de acceso que se limita a los documentos que ponen de manifiesto hechos relevantes. Al limitar el derecho de acceso de las personas sujetas a investigación administrativa, esta disposición pretende salvaguardar el derecho de defensa de estas personas a la vez que garantiza el cumplimiento de la obligación de confidencialidad por parte de la administración.
(véanse los apartados 171 y 174)
8. Un grupo encargado de llevar a cabo una investigación administrativa interna del Banco Central Europeo no tiene en ningún caso la obligación de convocar a todos los testigos propuestos por un denunciante en el marco de la investigación.
(véase el apartado 187)
9. En el marco de un procedimiento de investigación administrativa interna del Banco Central Europeo, el responsable de la investigación y el grupo disponen de una amplia facultad de apreciación para evaluar la necesidad de recurrir a personalidades externas al Banco para, respectivamente, nombrarles miembros de un grupo y recabar su opinión. El control del juez de la Unión se limita a la cuestión de si el responsable de la investigación y el grupo actuaron dentro de los límites razonables y no hicieron uso de su facultad de apreciación de manera manifiestamente errónea.
(véase el apartado 194)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: 2 de mayo de 2007, Giraudy/Comisión (F‑23/05), apartado 136
10. La interpretación del concepto de acoso psicológico que figura en el artículo 12 bis, apartado 3, del Estatuto, se aplica a los comportamientos que se hayan producido a partir de la entrada en vigor de esta disposición, a saber, el 1 de mayo de 2004.
(véase el apartado 212)
Referencia:
Tribunal de la Función Pública: 9 de diciembre de 2008, Q/Comisión (F‑52/05), apartados 132, 133 y 135