KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 14. septembril 2023(1)
Kohtuasi C‑359/22
AHY
versus
Minister for Justice
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court (kõrge kohus, Iirimaa))
Eelotsusetaotlus – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine – Määrus (EL) nr 604/2013 – Artikli 17 lõige 1 – Suveräänsusklauslid – Artikkel 27 – Tõhus õiguskaitsevahend – Peatav mõju
1. Eelotsusetaotlusega palub High Court (kõrge kohus, Iirimaa) tõlgendada määruse (EL) nr 604/2013 (edaspidi „Dublini III määrus“)(2) artikli 17 lõiget 1 ja artikli 27 lõikeid 1 ja 3 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 47.
2. Eelotsuse küsimuste taust on Iirimaal praegu kehtiv õiguslik erikord, millega on võetud üle Dublini III määrus. Selle korra kohaselt teeb otsuse, kas liikmesriik kasutab Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud suveräänsusklauslit või mitte, teine haldusasutus kui see, kes vastutab kõnealuses määruses vastutava liikmesriigi määramiseks sätestatud kriteeriumide kohaldamise ja üleandmisotsuse vastuvõtmise eest. Samamoodi kuuluvad esimese ja teise otsuse peale ette nähtud õiguskaitsevahendid liikmesriigi kahe eri kohtu pädevusse.
3. Nende kahe menetluse kooseksisteerimine koos nendevahelise koordineerimise puudumisega tekitab Dublini III määruse kontekstis keerulisi õiguslikke küsimusi. Seega on Euroopa Kohtul tehtavas kohtuotsuses võimalus täpsustada, milline ulatus on sellisel õigusel tõhusale õiguskaitsevahendile, nagu on ette nähtud kõnealuse määruse artiklis 27, eelkõige küsimust, kas üks kahest eespool nimetatud sättest kohustab liikmesriike nägema ette võimaluse vaidlustada kohtus suveräänsusklauslist tuleneva kaalutlusõiguse kasutamine üleandmisotsuse kohta esitatud kaebusest eraldi seisva kaebusega. Lisaks palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas sellise kaebuse esitamine toob tingimata kaasa üleandmisotsuse peatamise.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
4. Dublini III määruse artikli 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid vaatavad läbi selliste kolmanda riigi kodanike või kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotlused, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset mõne liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril või transiidialal. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.“
5. Selle määruse artikli 17 „Kaalutlusõigust käsitlevad sätted“ lõikes 1 on sätestatud:
„1. Erandina artikli 3 lõikest 1 võib iga liikmesriik otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, isegi kui käesolevas määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta selle läbivaatamise eest.
See liikmesriik, kes otsustas käesoleva lõike alusel vaadata läbi rahvusvahelise kaitse taotluse, muutub vastutavaks liikmesriigiks ja võtab endale sellise vastutusega seotud kohustused. Vajaduse korral teatab ta sellest varem vastutanud liikmesriigile, vastutava liikmesriigi määramise menetlust teostavale liikmesriigile või liikmesriigile, kellel on palutud taotleja vastu või tagasi võtta, kasutades selleks [komisjoni 2. septembri 2003. aasta] määruse (EÜ) nr 1560/2003[, millega kehtestatakse üksikasjalikud rakenduseeskirjad määrusele (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (ELT 2003, L 222, lk 3; ELT eriväljaanne 19/06, lk 200),] artikliga 18 loodud elektroonilist sidevõrku „DubliNet“.
Käesoleva lõike kohaselt vastutavaks saanud liikmesriik edastab kooskõlas [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta] määrusega (EL) nr 603/2013[, millega luuakse sõrmejälgede võrdlemise Eurodac-süsteem määruse (EL) nr 604/2013 (millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest) tõhusaks kohaldamiseks ning mis käsitleb liikmesriikide õiguskaitseasutuste ja Europoli taotlusi sõrmejälgede andmete võrdlemiseks Eurodac-süsteemi andmetega õiguskaitse eesmärgil ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1077/2011, millega asutatakse Euroopa amet vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT-süsteemide operatiivjuhtimiseks (ELT 2013, L 180, lk 1),] Eurodaci kaudu viivitamata teate vastutuse võtmise kohta, lisades kuupäeva, millal otsustati taotlus läbi vaadata.“
6. Määruse artikkel 27 „Õiguskaitsevahendid“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Taotlejal või muul artikli 18 lõike 1 punktis c või d osutatud isikul on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.
2. Liikmesriigid näevad ette mõistliku tähtaja, mille jooksul asjaomane isik võib kasutada oma lõike 1 kohast õigust tõhusale õiguskaitsele.
3. Üleandmisotsuse vaidlustamise või läbivaatamise korral sätestavad liikmesriigid oma siseriiklikus õiguses, et:
a) vaidlustamine või läbivaatamine annab asjaomasele isikule õiguse jääda asjaomasesse liikmesriiki, kuni selguvad vaidlustamise või läbivaatamise tulemused, või
b) üleandmine peatub automaatselt ning selline peatumine aegub pärast mõistlikku ajavahemikku, mille jooksul kohus otsustab pärast palve üksikasjalikku ja tähelepanelikku läbivaatamist, kas anda vaidlustamisele või läbivaatamisele peatav mõju, või
c) asjaomasele isikule antakse võimalus esitada mõistliku aja jooksul kohtule taotlus peatada üleandmisotsuse täideviimine kuni vaidlustamise või läbivaatamise tulemuste selgumiseni. Liikmesriigid tagavad, et tõhus õiguskaitsevahend on olemas, peatades üleandmise, kuni võetakse vastu otsus esimese peatamise palve kohta. Otsus selle kohta, kas peatada üleandmisotsuse rakendamine, võetakse vastu mõistliku aja jooksul, võimaldades samas palve üksikasjaliku ja tähelepaneliku läbivaatamise. Üleandmise rakendamise peatamisest keeldumise otsuses esitatakse selle aluseks olevad põhjused.
4. Liikmesriigid võivad ette näha, et pädevad asutused võivad ex officio otsustada peatada üleandmisotsuse rakendamise kuni vaidlustamise või läbivaatamise tulemuse selgumiseni.“
7. Kõnealuse määruse artikli 29 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Palve esitanud liikmesriik annab taotleja või muu artikli 18 lõike 1 punktis c või d osutatud isiku pärast asjaomaste liikmesriikide omavahelist nõupidamist vastutavale liikmesriigile üle kooskõlas oma riigi õigusega esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve või tehti lõplik otsus vaidlustamise või uuesti läbi vaatamise suhtes, kui sellel oli peatav toime vastavalt artikli 27 lõikele 3.
Kui üleandmine vastutavale liikmesriigile viiakse läbi järelevalve all toimuva lahkumisena või saatjaga, tagavad liikmesriigid, et see korraldatakse inimlikult ning põhiõigusi ja inimväärikust täielikult austades.
Vajaduse korral annab palve esitanud liikmesriik taotlejale reisiloa. Komisjon koostab rakendusaktide abil reisiloa kujunduse. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 44 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.
Vastutav liikmesriik teatab palve esitanud liikmesriigile sõltuvalt asjaoludest kas asjaomase isiku kohalejõudmisest või sellest, et isik ei ole ettenähtud tähtaja jooksul kohale ilmunud.
2. Kui üleandmine ei toimu kuue kuu jooksul, vabaneb vastutav liikmesriik kohustusest asjaomane isik vastu või tagasi võtta ning vastutus läheb üle palve esitanud liikmesriigile. Nimetatud tähtaega võib pikendada kõige rohkem ühe aastani, kui üleandmist ei saa teostada asjaomase isiku kinnipidamise tõttu, või kõige rohkem 18 kuuni, kui isik on põgenenud.“
B. Iirimaa õigus
1. Euroopa Liidu (Dublini süsteemi) 2018. aasta määrus
8. Euroopa Liidu (Dublini süsteemi) 2018. aasta määruse (European Union (Dublin System) Regulations (S.I. nr 62, 2018), edaspidi „2018. aasta määrus“) artikliga 3 „[Liidu] määrusest tulenevate ülesannete täitmine“ on sätestatud, et rahvusvahelise kaitse ametnike (ametnikud, kes töötavad rahvusvahelise kaitse ametis (International Protection Office (Iirimaa), edaspidi „IPO“)) ülesanne on määrata rahvusvahelise kaitse taotluse eest vastutav liikmesriik Dublini III määruse III peatükis sätestatud kriteeriumide alusel ja teha üleandmisotsused. 2018. aasta määruse artiklis 6 „Üleandmisotsuse vaidlustamine“ on sätestatud, et üleandmisotsuse vaidlustamist on pädev läbi vaatama International Protection Appeals Tribunal (rahvusvahelise kaitse vaidlustuskomisjon, Iirimaa; edaspidi „IPAT“).
9. 2018. aasta määruse artikkel 8 „Üleandmisotsuse täitmise peatamine kuni vaidlustamise tulemuste selgumiseni“ kehtestab Dublini III määruse artikli 27 lõike 3 punktis a ette nähtud peatava mõju ja näeb sisuliselt ette, et rahvusvahelise kaitse taotlejal, kes vaidlustab üleandmisotsuse 2018. aasta määruse artikli 6 alusel, on õigus jääda riiki kuni vaidlustamise tulemuste selgumiseni.
10. Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud kaalutlusõiguse kasutamine kuulub justiitsministri (edaspidi „minister“) pädevusse. Menetluse puhul, mille tulemusel IPO teeb 2018. aasta määruse alusel üleandmisotsuse, ei pea vähimalgi määral võtma arvesse nimetatud määruse artikli 17 lõiget 1 ning IPATi pädevus selle määruse artikli 6 alusel piirdub taoliste üleandmisotsuste peale esitatud kaebustega. Nimetatud vaidlustuskomisjon ei ole pädev lahendama kaebust, mis on esitatud ministri otsuse peale, mis puudutab selle määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud kaalutlusõiguse kasutamist; taolise otsuse peale on võimalik esitada ainult kaebus, milles taotletakse kohtulikku kontrolli (judicial review).
2. Kõrgemate kohtute kodukorra artikkel 84
11. Kõrgemate kohtute kodukorra (Rules of the Superior Courts) artiklis 84, eelkõige selle V jaotises, on sätestatud menetlusnormid, mida kohaldatakse kohtuliku kontrolli taotluste suhtes. High Court (kõrge kohus) on esimese astme kohus, mis tegeleb kohtuliku kontrolli taotlustega. Seega viitab sõna „kohus“ kõnealuses artiklis 84 High Courtile (kõrge kohus) kui esimese astme kohtule.
12. Artikli 84 lõikes 20 on sisuliselt sätestatud, et enne kui kohtuliku kontrolli taotlust saab arutada, peab kohus andma selleks menetlusloa (application for leave) ning et kaebajal peab olema menetlusloa saamiseks piisav huvi. Artikli 84 lõikes 21 on ette nähtud kolme kuu pikkune tähtaeg kohtusse pöördumiseks, kuid seda tähtaega võib pikendada, eelkõige juhul, kui selleks on mõjuv ja piisav põhjus.
13. Artiklis 84 ei ole ette nähtud peatavat mõju. Artikli 84 lõike 20 punkti 8 alapunktis b on sätestatud, et kui luba taotleda kohtulikku kontrolli on antud, võib kohus, kui ta leiab, et see on õiglane ja asjakohane, anda määruse, millega peatatakse taotluse esemeks olev otsus, kui taotletakse esialgse õiguskaitse määruse või certiorari-määruse (haldusotsuse tühistamise määruse) tegemist, kuni tehakse otsus kohtuliku kontrolli taotluse kohta või kuni kohus otsustab teisiti.
II. Faktilised asjaolud, põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
14. Põhikohtuasja kaebaja AHY on 21. oktoobril 1987 sündinud Somaalia kodanik.
15. Ta esitas 21. jaanuaril 2020 Iirimaal rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendusega, et ta oli sattunud Somaalias pommirünnaku alla, mille tõttu hävis tema pood ja hukkus üks tema töötaja ning mis jättis talle armid käelabadele ja käsivarrele.
16. Eurodaci otsing näitas, et ta oli Rootsis juba 5. novembril 2012 ja 2. oktoobril 2017 esitanud kaks rahvusvahelise kaitse taotlust. Need taotlused jäeti rahuldamata.
17. Seetõttu saatsid Iirimaa ametiasutused Rootsi Kuningriigile Dublini III määruse artikli 18 lõike 1 punkti b alusel tagasivõtmispalve. Rootsi Kuningriik rahuldas palve 19. veebruaril 2020.
18. Teade Rootsile üleandmise otsuse kohta saadeti 23. juulil 2020 AHY-le, kes esitas selle otsuse peale kaebuse IPATile, palus kohaldada Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud normi ja väitis muu hulgas, et ta kannatab depressiooni all.
19. IPAT jättis 5. oktoobril 2021 tema kaebuse rahuldamata ja kinnitas üleandmisotsuse.
20. AHY-le teatati 8. novembril 2021, et ta peab ilmuma sama aasta 16. detsembril Garda National Immigration Bureausse (riiklik sisserändeasutus, Iirimaa), et valmistuda tema üleandmiseks Rootsile hiljemalt 6. aprillil 2022.
21. AHY esitas 15. novembril 2021 ministrile taotluse, et minister rakendaks Dublini III määruse artiklis 17 ette nähtud kaalutlusõigust, põhjendades taotlust eelkõige sellega, et üleandmise puhul võiks ta teha enesetapu. Tõenduseks esitas AHY kohtumeditsiinilise aruande, milles on märgitud, et Rootsile üleandmise korral on suur oht, et ta võib end vigastada või sooritada enesetapu. Menetluse käigus esitas ta teise kohtumeditsiinilise aruande, milles on märgitud, et enesetapu sooritamise oht on võrreldes esimeses aruandes kirjeldatuga veelgi suurenenud.
22. Otsus jätta rahuldamata taotlus, et minister rakendaks Dublini III määruse artiklis 17 ette nähtud kaalutlusõigust, tehti 16. veebruaril 2022.
23. Pärast teise kohtumeditsiinilise aruande esitamist lisas minister kaalutlusõiguse rakendamisest keeldumise otsusele täienduse, milles täpsustas, et teine meditsiiniline aruanne ei muutnud tema seisukohta, mida ta väljendas kõnealuses otsuses.
24. AHY esitas kõnealuse otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Ta väidab eelkõige, et Dublini III määruse artikli 27 kohaselt on nimetatud määruse artiklis 17 sätestatud kaalutlusõiguse kasutamisest keeldumise otsuste peale esitatud kaebustel automaatselt peatav toime.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitas ja laiendas AHY-le 2021. aasta detsembris võimaldatud ajutisi meetmeid, keelates tema üleviimise Rootsi, ning otsustas esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.
26. Selles kontekstis juurdleb eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige peatava toime üle, mida võib üleandmisotsusele avaldada ministri sellise otsuse vaidlustamine, millega keeldutakse kasutamast talle Dublini III määruse artikliga 17 antud kaalutlusõigust, eelkõige juhul, kui üleandmisotsus on juba vaidlustatud selle määruse artikli 27 lõike 1 kohaselt.
27. Neil asjaoludel otsustas High Court (kõrge kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas õigus tõhusale õiguskaitsevahendile [Dublini III määruse] artikli 27 lõike 1 sätete kohaselt „üleandmisotsuse“ faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu hõlmab õigust niisugusele tõhusale õiguskaitsevahendile otsuse suhtes, mille liikmesriik on teinud Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel sellest sättest tuleneva kaalutlusõiguse teostamise kohta selle suhtes, kas ta vaatab läbi kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku rahvusvahelise kaitse taotluse, isegi kui selline läbivaatamine ei ole [Dublini III määruses] sätestatud kriteeriumide kohaselt tema kohustus?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav:
a) Kas sellest tulenevalt ei tohi palve esitajaks olev liikmesriik rakendada üleandmisotsust seni, kui on lahendatud kaebaja taotlus kasutada [Dublini III määruse] artikli 17 lõike 1 alusel kaalutlusõigust?
b) Kas [Dublini III määruse] artikli 27 lõike 3 sätted, mis kohustavad liikmesriike nägema oma riigisiseses õiguses üleandmisotsuste vaidlustamise või läbivaatamise suhtes ette ühe kolmest peatava toime vormist, hõlmavad seda, kui vaidlustatakse [kõnealuse määruse] artikli 17 lõike 1 alusel tehtud otsus, millega on keeldutud kasutamast võimalust võtta vastutus rahvusvahelise kaitse taotluse eest?
c) Kas juhul, kui üheski konkreetses riigisiseses õigusaktis ei ole ette nähtud ühte [Dublini III määruse] artikli 27 lõikes 3 nimetatud kolmest peatava toime vormist artiklil 17 põhineva keeldumisotsuse vaidlustamise korral, on kohtud niisuguse vaidlustamise korral kohustatud võimaldama oma riigisiseses õiguses peatava toime ühes nendest kolmest vormist ja kui see on nii, siis millises vormis? […]
d) Kas kõiki [Dublini III määruse] artikli 27 lõikes 3 ette nähtud peatavaid õiguskaitsevahendeid eraldi või koos tuleb tõlgendada nii, et need toimivad [Dublini III määruse] artikli 29 lõikes 1 ette nähtud üleandmisotsuse rakendamise tähtaja kulgemist peatavana?
3. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav:
a) Kas [harta] artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile on vastuolus see, kui palve esitajaks olev liikmesriik rakendab üleandmisotsust ajal, mil on lahendamisel kaebaja taotlus, et riik kasutaks Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel kaalutlusõigust?
b) Kas [harta] artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile on vastuolus see, kui palve esitajaks olev liikmesriik rakendab üleandmisotsust ajal, mil on lahendamisel kohtulikku kontrolli taotlev kaebus (judicial review), mis on esitatud [Dublini III määruse] artiklil 17 põhineva keeldumisotsuse peale riigisisese õiguse sätete alusel?
c) Teise võimalusena, kas [Dublini III määruse] artiklil 17 põhineva keeldumisotsuse peale esitatud kaebus, milles taotletakse kohtulikku kontrolli (judicial review), toimib [Dublini III määruse] artikli 29 lõike 1 alusel tehtud üleandmisotsuse rakendamise tähtaja kulgemist peatavana või on sellel üleandmisotsuse suhtes muu peatav mõju?“
28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles eelotsusetaotluse kiirmenetlust Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 alusel.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tugines oma taotluse põhjendamiseks AHY tervislikule seisundile, märkides eelkõige, et arvestades tema käsutuses olevaid meditsiinilisi tõendeid, tekitab muret asjaolu, et tavalise eelotsusemenetluse menetlemiseks kuluv aeg võib kujutada reaalset ohtu AHY tervisele või isegi elule, kuna tal olid pärast tema Rootsile üleandmise otsuse tegemist tekkinud enesetapumõtted. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis veel, et kiireloomulisust suurendab ka asjaolu, et käesolevas kohtuasjas tõstatatud õiguslikud küsimused kerkivad esile ka paljudes teistes menetluses olevates kohtuasjades. Õiguslik ebakindlus Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 sätestatud klausli kasutamisest keeldumise otsuste läbivaatamise ja nende otsuste vaidlustamise peatava toime osas avaldab väidetavalt süsteemset mõju selle määruse alusel Iirimaal kehtestatud süsteemi toimimisele ja põhjustab viivitusi.
30. Teine koda otsustas 21. juuni 2022. aasta korraldaval istungil, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlust ei ole vaja rahuldada.
31. Korralises eelotsusemenetluses esitasid kirjalikud seisukohad AHY, minister, Iirimaa ja Kreeka valitsus ning Euroopa Komisjon.
III. Analüüs
32. Kõigepealt tuleb märkida, et käesoleva kohtuasja esemeks olevad eelotsuse küsimused, mis puudutavad sellise otsuse kohtulikku kontrolli, mille liikmesriikide ametiasutused on teinud Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 alusel, ja sellise otsuse peale kohtule esitatud kaebuse võimalikku peatavat toimet üleandmisotsusele, põhinevad eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul kahel kaalutlusel.
33. Esimene puudutab Iirimaa süsteemi eripära, mille kohaselt ei kuulu rahvusvahelise kaitse taotleja üleandmise täideviimise või täitmata jätmise otsus ja Dublini III määruse artikli 17 lõikest 1 tuleneva kaalutlusõiguse kasutamise või kasutamata jätmise otsus sama asutuse pädevusse. Esimesena nimetatud otsuse teeb IPO, teine aga kuulub ministri pädevusse. Lisaks tuleb üleandmisotsuste peale esitada kaebus IPATile, kuid see kohus ei ole pädev lahendama kaebust ministri otsuse peale seoses kaalutlusõiguse kasutamisega. Viimati nimetatud otsust saab vaidlustada üksnes High Courtis (kõrge kohus) kohtuliku kontrolli kaebusega (judicial review).
34. Samuti nähtub eelotsusetaotlusest, et Iiri õiguse praeguses seisus võib need kaks menetlust algatada eri aegadel, ilma et neid eelkõige tähtaegade poolest kooskõlastataks. Seega ei takista miski rahvusvahelise kaitse taotlejal, kelle suhtes on Iirimaal tehtud üleandmisotsus, esitada Dublini III määruse artikli 17 kohane taotlus pärast seda, kui IPAT on jätnud tema üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse rahuldamata. Nii on tehtud käesoleval juhul ja teadaolevalt paljudel muudel juhtudel.
35. Teine kaalutlus puudutab küsimusi, mis kerkivad esile seoses kohtuotsusega M.A. jt(3), milles Euroopa Kohus tegi Iiri süsteemi eripära kohta otsuse teistsuguses faktilises kontekstis kui käesolevas asjas. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab raskustele, mis on seotud Euroopa Kohtu arutluskäigu ja otsuse täpse ulatuse kindlaksmääramisega selles kohtuotsuses.
A. Esimene eelotsuse küsimus
36. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike ette nägema tõhusa õiguskaitsevahendi liikmesriigi otsuse vastu kasutada või keelduda kasutamast oma kaalutlusõigust, et võtta selle määruse artikli 17 lõike 1 alusel vastutus sellise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, mille läbivaatamise eest ta ei ole kohustatud vastutama selles määruses sätestatud kriteeriumide alusel.
37. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul sõltub Euroopa Kohtu vastusest, kas Iirimaa õiguses ette nähtud ja põhikohtuasjas menetluses oleva kohtuliku kontrolli kaebuse (judicial review) peatavat toimet tuleb hinnata Dublini III määruse artikli 27 lõike 3 (teine küsimuste seeria) või harta artikli 47 (kolmas küsimuste seeria) alusel.
38. Oma seisukoha selgitamiseks toimin järgmiselt. Esiteks toon välja elemendid, mis määratlevad Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 sisalduva sätte sisu (1. alajaotis). Seejärel analüüsin kohtupraktikat, mis käsitleb kõnealuse määruse artikli 27 lõikes 1 sätestatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, et teha kindlaks, kas see õigus hõlmab õigust esitada kaebus otsuse peale kasutada või mitte kasutada selle määruse artikli 17 lõikes 1 sisalduvat sätet (2. alajaotis). Lõpuks kontrollin tehtud tõlgendust kohtuotsusest M.A. jt tulenevate järelduste alusel (3. alajaotis) ning lõpuks teen ettepaneku eelotsuse küsimuse vastuse kohta (4. alajaotis).
1. Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 sisalduv klausel
39. Kõigepealt tuleb meenutada, et Dublini III määruse eesmärk on kehtestada kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest.
40. Selle määrusega kehtestatud süsteem põhineb määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatud põhimõttel, et ainult üks liikmesriik on pädev kontrollima taotleja rahvusvahelise kaitse vajadusi.
41. Selleks on kõnealuse määruse III peatükis sätestatud nii liikmesriikide kui ka asjaomaste isikute seisukohast erapooletute ja õiglaste aluste tähtsusjärjestus.(4) Nende aluste, mis on sätestatud määruse artiklites 8–15, eesmärk on näha ette selge ja toimiv menetlus vastutava liikmesriigi kiireks määramiseks, et tagada tegelik juurdepääs rahvusvahelise kaitse andmise menetlusele ja mitte seada ohtu rahvusvahelise kaitse taotluste kiire menetlemise eesmärki.(5)
42. Dublini III määruse IV peatükk sisaldab lisaks ülalpeetavaid isikuid käsitlevale artiklile 16 ka artiklit 17 „Kaalutlusõigust käsitlevad sätted“. Selle artikli lõikes 1 on ette nähtud, et erandina määruse artikli 3 lõikest 1 võib liikmesriik otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse, isegi kui Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta selle läbivaatamise eest.
43. See säte põhineb peamiselt kolmel tunnusel.
44. Esiteks on tegemist asjaomase õiguskorra paindlikkuse elemendiga. Dublini III määruse artikli 17 lõikes 1 on korratud määruse (EÜ) nr 343/2003 (edaspidi „Dublini II määrus“)(6) artikli 3 lõikes 2 ja varem Dublini konventsiooni(7) artikli 3 lõikes 4 sisaldunud nn suveräänsusklauslit. See klausel on üle elanud kõik liidu poolt selles valdkonnas tehtud seadusandlikud reformid, kuna kajastab rahvusvahelisest õigusest, eelkõige Genfi pagulasseisundi konventsioonist(8) tulenevat põhimõtet, et varjupaigaõiguse andmine on riigi eesõigus(9). Teisisõnu peab riikidel selle põhimõtte kohaselt olema õigus vaadata sisuliselt läbi kõik neile esitatud varjupaigataotlused.
45. Teiseks viitab suveräänsusklausli paiknemine Dublini III määruse IV peatükis sellele, et see on nimetatud määruse III peatükis sätestatud aluste suhtes autonoomne.
46. Kolmandaks ja eelkõige tähendab see säte, et liikmesriikidele on antud ulatuslik kaalutlusõigus. Nagu kohtupraktikas on korduvalt tunnistatud, on see võimalus („liikmesriik [võib] otsustada läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik […]“),(10) mille suhtes ei kohaldata mingeid täpsemaid tingimusi. Euroopa Kohtu hinnangul on iga liikmesriigi ülesanne määrata kindlaks, millistel tingimustel soovib ta kõnealust pädevust kasutada ja otsustada ise läbi vaadata rahvusvahelise kaitse taotlus, mille eest ta ei ole Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav.(11)
47. Nagu nähtub komisjoni ettepanekust, mis viis Dublini II määruse vastuvõtmiseni,(12) lisati kõnealune säte selleks, et võimaldada igal liikmesriigil iseseisvalt, poliitilistest, inimlikest või praktilistest kaalutlustest lähtudes otsustada varjupaigataotlus läbi vaadata isegi juhul, kui ta läbivaatamise eest vastutav ei ole(13).
48. Euroopa Kohus on seni tagasi lükanud kõik argumendid, mille kohaselt kohtuasja konkreetsed asjaolud piiravad asjaomase liikmesriigi kaalutlusõigust nii, et see tekitab liikmesriigile kohustuse rakendada suveräänsusklauslit.(14)
49. Eelkõige nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et selle sätte eesmärk ei ole kaitsta Dublini süsteemi häirete eest, mis võivad viia rahvusvahelise kaitse taotlejate põhiõiguste rikkumiseni.(15)
50. Sellega seoses tuleb meenutada, et kõnealune süsteem põhineb vastastikusel usaldusel, mille hulka kuulub ka eeldus, et teised liikmesriigid austavad põhiõigusi. Selline usaldus võib lüüa kõikuma kahel võimalikul juhul.
51. Esiteks juhul, kui on tõsine alus arvata, et liikmesriigis, kes algul määrati vastutavaks, esineb varjupaigamenetluses ja taotlejate vastuvõtutingimustes süsteemseid puudusi, mis võivad tekitada ebainimliku või alandava kohtlemise ohu harta artikli 4 tähenduses. Kui sellest tuleneb, et mõne muu vastutava liikmesriigi puudumise korral muutub vastutavaks vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise menetlust läbi viiv liikmesriik ise, tuleneb selline kohustus Dublini III määruse artikli 3 lõike 2 teisest ja kolmandast lõigust, mitte suveräänsusklausli kasutamisest. Teiseks juhul, kui esineb reaalne oht, et rahvusvahelise kaitse taotlejat koheldakse tema tervisliku seisundi tõttu ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses. Kohtuotsuses C. K. jt(16) otsustas Euroopa Kohus, et kuigi see oht võib õigustada üleandmise peatamist, ei tähenda see, et liikmesriik, kellele taotlus esitati, on kohustatud tunnistama end suveräänsusklauslit kohaldades taotluse läbivaatamise eest vastutavaks.
52. Kokkuvõttes, kuigi põhiõiguste kaitse nõue võib kohustada liikmesriiki, kellele taotlus esitati, jätma Dublini III määruse III peatükis sätestatud kriteeriumid vähemalt ajutiselt kohaldamata, ei saa see nõue sundida liikmesriike kasutama neile selle määruse artikli 17 lõikega 1 antud otsuse tegemise õigust. Sellest järeldub, et hüpoteetiline olukord, kus põhiõiguste kaitse eesmärgil on põhjendatud Dublini III määruses sätestatud kriteeriumide kohaldamata jätmine, erineb suveräänsusklausli kasutamisest. Hiljem kordas Euroopa Kohus kohtuotsuses M.A. jt oma seisukohta, märkides, et lapse parimate huvide arvesse võtmine ei saa kohustada liikmesriiki seda klauslit kasutama ja ise läbi vaatama taotlust, mille eest ta ei ole vastutav.
53. Lõpuks tuleb lisada, et kohtupraktikast tuleneb, et isegi teatavates liikmesriikides esinevad humanitaarkriisid, nagu see, mis leidis aset Lääne-Balkani riikides 2015. aasta lõpust 2016. aasta alguseni, ei saa tekitada teistele liikmesriikidele kohustust kasutada neile esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste puhul suveräänsusklauslit, ehkki Euroopa Kohus on siiski rõhutanud, et selle klausli kasutuselevõtmise võimaluse kasutamine oleks sellisel juhul kooskõlas ELTL artiklis 80 sätestatud ja Dublini III määruse aluseks oleva solidaarsuse põhimõttega.(17)
2. Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile Dublini III määruses
54. Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 on sätestatud, et rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse faktiliste või õiguslike asjaolude vaidlustamise või läbivaatamise kaudu kohtus.
55. Rahvusvahelise kaitse taotleja õiguskaitsevahendi ulatust tema kohta tehtud üleandmisotsuse vastu on täpsustatud Dublini III määruse põhjenduses 19, milles on märgitud, et rahvusvahelise õiguse järgimise tagamiseks peaks üleandmisotsuste vaidlustamiseks kõnealuse määrusega kehtestatud tõhus õiguskaitsevahend hõlmama nii asjaomase määruse kohaldamise kui ka selle liikmesriigi faktilise ja õigusliku olukorra hindamist, kuhu taotleja üle antakse.(18)
56. Mis puudutab kõnealuse määruse kohaldamise kontrollimise eesmärki, siis on Euroopa Kohus järjekindlalt kinnitanud laia tõlgendust, mis tuleneb 7. juuni 2016. aasta kohtuotsuse Ghezelbash (C‑63/15, edaspidi „kohtuotsus Ghezelbash“, EU:C:2016:409) arutluskäigust.
57. See arutluskäik põhines kahel peamisel kaalutlusel. Esiteks kaasas liidu seadusandja Dublini III määruse vastuvõtmisega varjupaigataotlejad vastutava liikmesriigi määramise protsessi, pannes liikmesriikidele kohustuse teavitada neid vastutuse kriteeriumidest ja pakkudes neile võimaluse esitada teavet, mis võimaldab neid kriteeriume korrektselt kohaldada, ning andes neile õiguse tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse suhtes, mis võidakse selle protsessi tulemusel teha. Teiseks on Dublini III määruse eesmärk tõhustada kõnealuste taotlejate kaitset muu hulgas neile võimaldatava kohtuliku kaitse abil.
58. Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 ette nähtud kaebeõiguse ulatuse tõlgendamine kitsalt oleks seega Euroopa Kohtu hinnangul vastuolus selle eesmärgi saavutamisega, kuna see võtaks kasuliku mõju teistelt õigustelt, mis varjupaigataotlejatele kõnealuse määrusega antud on.(19)
59. Nii järeldas Euroopa Kohus kõigepealt kohtuotsuses Ghezelbash, et varjupaigataotleja saab tema suhtes tehtud üleandmisotsuse edasikaebamisel tugineda Dublini III määruse III peatükis nimetatud vastutuskriteeriumide väärale kohaldamisele. Hilisemates kohtuotsustes on Euroopa Kohus tunnistanud, et varjupaigataotleja võib tugineda ka Dublini III määruse teiste peatükkide selliste sätete rikkumisele, mis annavad varjupaigataotlejatele menetluslikud tagatised.
60. Kohtuotsuses Karim(20) sedastas Euroopa Kohus, et üks sellistest sätetest on määruse artikli 19 lõike 2 teine lõik, mille kohaselt juhul, kui kolmanda riigi kodanik on pärast liikmesriigis esimese varjupaigataotluse esitamist lahkunud liikmesriikide territooriumilt vähemalt kolmeks kuuks enne uue varjupaigataotluse esitamist teises liikmesriigis, peab viimati nimetatud liikmesriik viima lõpule uue taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise menetluse.
61. Kohtuotsuses Mengesteab(21) otsustas Euroopa Kohus, et teine selline säte on Dublini III määruse artikli 21 lõige 1, mille kohaselt juhul, kui vastuvõtmispalvet ei esitata selles ette nähtud tähtaja jooksul, vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus taotlus esitati. Kohtuotsuses Shiri(22) lisas Euroopa Kohus kõnealusesse kategooriasse ka Dublini III määruse artikli 29 lõike 2, mille kohaselt juhul, kui üleandmine palve esitanud liikmesriigilt vastutavale liikmesriigile ei toimu kõnealuses artiklis ette nähtud tähtaja jooksul, vabaneb vastutav liikmesriik kohustusest asjaomane isik vastu või tagasi võtta ning vastutus läheb üle palve esitanud liikmesriigile.
62. Mulle näib, et viidatud kohtupraktikas on Euroopa Kohus omistanud otsustavat tähtsust asjaolule, et kõik analüüsitud sätted kehtestavad raamistiku, milles peab toimuma vastutava liikmesriigi määramise menetlus, ning aitavad samamoodi nagu III peatükis sätestatud kriteeriumid kaasa vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisele.(23)
63. Sellest järeldub minu arvates, et Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 üleandmisotsuse vastu ette nähtud tõhusa õiguskaitsevahendi ulatus hõlmab nende sätete kohaldamise kontrollimist põhjusel, et nendes on ette nähtud normid, mis annavad rahvusvahelise kaitse taotlejale õiguse sellele, et vastutav liikmesriik vaatab tema taotluse läbi, kuna need normid on asjaomasele liikmesriigile siduvad.
64. Dublini III määruse artikli 17 lõike 1 puhul see nii ei ole, kuna selles sisalduva suveräänsusklausli kasutamine on – nagu eespool selgitatud – täiesti vabatahtlik.(24)
65. Seega tuleb järeldada, et kõnealuse määruse artikli 27 lõikes 1 ette nähtud õigus tõhusale õiguskaitsele ei hõlma õigust vaidlustada seda, et liikmesriik, kellele rahvusvahelise kaitse taotlus esitati, keeldub kasutamast suveräänsusklauslit.
66. Minu arvates ei sea seda analüüsi kahtluse alla 1. augusti 2022. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (saatjata alaealise egiptlase vastuvõtmisest keeldumine) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Euroopa Kohus otsustas kõnealuses kohtuotsuses küll, et rahvusvahelise kaitse taotlejal peab olema võimalus esitada Dublini III määruse artikli 27 alusel kohtusse kaebus nii juhul, kui palve esitajaks olev liikmesriik teeb üleandmisotsuse, kui ka siis, kui palve saajaks olev liikmesriik keeldub asjaomast isikut vastu võtmast. Euroopa Kohtu selline lai tõlgendus oli aga võimalik seetõttu, et asjaomase taotleja vastuvõtmispalve rahuldamisest keeldumise otsuse seaduslikkus vaidlustati ühe kõnealuse määruse III peatükis kehtestatud vastutuse kriteeriumi alusel. See nähtub sõnaselgelt kohtuotsuse punktist, mis on sõnastatud järgmiselt: „[…] saatjata alaealise taotleja kohtulik kaitse ei saa Dublini III määruse artikli 8 lõikes 2 sätestatud vastutava liikmesriigi määramise siduva kriteeriumi järgimise osas sõltuda sellest, kas palve esitajaks olev liikmesriik on taotleja suhtes teinud üleandmisotsuse või on palve saajaks olev liikmesriik teinud otsuse lükata vastuvõtmispalve tagasi.“(25) Järeldan sellest, et otsus, millega keelduti kasutamast suveräänsusklauslit, ei kuulu nende otsuste hulka, mis on hõlmatud Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1 ette nähtud õigusega tõhusale õiguskaitsele.
3. Kohtuotsuse M.A. jt ulatus
68. Mulle näib, et eespool esitatud tõlgendus on täielikult kooskõlas kohtuotsusega M.A. jt.
69. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab eelkõige selle kohtuotsuse kahele osale.
70. Esiteks otsustas Euroopa Kohus, et suveräänsusklausliga liikmesriikidele antud kaalutlusõigus on liidu seadusandja poolt välja töötatud vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise mehhanismide lahutamatu osa.(26)
71. Teiseks tegi Euroopa Kohus otsuse sama problemaatika kohta kui see, mis on käesolevas asjas eelotsuse küsimuse ese. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus kõigepealt, et Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 ei näe sõnaselgelt ette õiguskaitsevahendit otsuse peale mitte kasutada määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud pädevust ning et mitme õiguskaitsevahendi vastu räägib ka vastutava liikmesriigi kiire määramise eesmärk, mis on Dublini III määrusega kehtestatud menetluse aluseks.(27) Seejärel märkis Euroopa Kohus, et harta artiklis 47 on küll ette nähtud, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.(28) Kui aga liikmesriik keeldub suveräänsusklauslit kasutamast, tuleneb sellest Euroopa Kohtu arvates paratamatult, et see liikmesriik teeb üleandmisotsuse, ja selle keeldumise võib vajaduse korral vaidlustada sellise otsuse peale esitatud kaebuse raames.(29) Niisiis järeldas Euroopa Kohus, et Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 tuleb mõista nii, et „see ei kohusta ette nägema õiguskaitsevahendit otsuse peale mitte kasutada määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud pädevust, ilma et see piiraks võimalust vaidlustada seda otsust üleandmisotsuse peale esitatava kaebuse raames“.(30)
72. Tuleb tunnistada, et Euroopa Kohtu arutluskäik ei ole kergesti hoomatav ja seega eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused ei üllata. Nimetatud kohus näib pooldavat tõlgendust, mida toetavad ka AHY ja komisjon oma kirjalikes seisukohtades, s.t kuna Dublini III määruse artikkel 17 on vastutava liikmesriigi määramise mehhanismide lahutamatu osa, peab selle määruse artikli 27 lõikes 1 ette nähtud õigus tõhusale õiguskaitsele üleandmisotsuse vastu hõlmama ka õigust tõhusale õiguskaitsele selle määruse artikli 17 lõike 1 kohaselt tehtud otsuse vastu.
73. Minu arvates ei ole kahtlust, et see tõlgendus on väär.
74. Kõigepealt tuleb märkida, et kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus M.A. jt, ei palunud kaebajad ministril kohaldada suveräänsusklauslit nende kasuks pärast üleandmisotsuse vastuvõtmist. Office of the Refugee Applications Commissioner (pagulaste taotlusi lahendav volinik, Iirimaa) soovitas hoopis anda nad üle Ühendkuningriigile pärast seda, kui ta keeldus seda klauslit kasutamast. Sellest järeldub, et Euroopa Kohtu vastus põhineb tingimata eeldusel, et selline keeldumisotsus tehakse enne üleandmisotsuse vastuvõtmist.(31) Sellise olukorra kohta on Euroopa Kohus sisuliselt otsustanud, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele omased nõuded on täidetud võimalusega vaidlustada see keeldumine üleandmisotsuse peale esitatud kaebuse raames.
75. Minu arvates oleks sellest ekslik järeldada a contrario – nagu AHY ja komisjon teevad –, et kui otsus mitte kasutada suveräänsusklauslit oleks tehtud pärast üleandmisotsuse tegemist, muudaksid needsamad nõuded vältimatuks, et esimesena nimetatud otsuse peale esitatakse eraldi kaebus. Sellist tõlgendust oleks keeruline ühitada grammatilise ja teleoloogilise kaalutlusega, mis on esitatud sellele küsimusele Euroopa Kohtu poolt antud vastuse esimestes punktides, mille kohaselt ei näe Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 sõnaselgelt ette õiguskaitsevahendit otsuse peale mitte kasutada suveräänsusklauslit, ning et kiire menetlemise eesmärk eelkõige vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise puhul räägib samuti mitme õiguskaitsevahendi vastu.
76. Lisaks tuleb kõnealuse kohtuotsuse eespool tsiteeritud punkti 79 sõnastust mõista nii, et Dublini III määruse artikli 27 lõige 1 ei näe üldjuhul ette konkreetse kaebuse esitamist liikmesriigi otsuse peale, millega liikmesriik keeldub talle suveräänsusklausliga antud volituste kasutamisest, ning et ainus järeldus, mis puudutab selle otsuse vaidlustamise võimalikkust üleandmisotsuse peale esitatud kaebuses, põhineb sellel, et esimene otsus on tehtud varem kui teine.
77. Eeltoodud kaalutlused on minu arvates määrava tähtsusega, et tõlgendada kõnealuse kohtuotsuse eespool viidatud punkti, mille kohaselt on suveräänsusklausliga liikmesriikidele antud kaalutlusõigus Dublini III määruses ette nähtud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise mehhanismide lahutamatu osa.
78. Kõigepealt tuleb märkida, et kohtupraktikas, mis tuleneb kohtuotsusest N. S. jt, tugines Euroopa Kohus sellele järeldusele, sedastades, et otsusega, mille liikmesriik on võtnud vastu suveräänsusklausli alusel, kohaldatakse liidu õigust ja seega tuleb järgida hartas sätestatud õigusi.(32)
79. Minu arvates ei saa sellele järeldusele tugineda väitmaks, et asjaomase liikmesriigi õiguses tuleb rahvusvahelise kaitse taotlejatele tingimata ette näha konkreetne õiguskaitsevahend suveräänsusklausli kasutamisest keeldumise otsuse peale.
80. Märkides, et Dublini III määruse artikli 17 lõikega 1 liikmesriikidele antud kaalutlusõigus kuulub vastutava liikmesriigi määramise „mehhanismide“ hulka, on Euroopa Kohus minu arvates kasutanud sõnastust, mis näitab, et see artikkel ei kuulu Dublini III määruse nende sätete hulka, mis panevad liikmesriikidele mingi kohustuse ja annavad seega teatava õiguse rahvusvahelise kaitse taotlejatele.
81. Selle kaalutlusõiguse kasutamine tähendab seega liidu õiguse kohaldamist harta artikli 51 lõike 1 tähenduses niivõrd, kuivõrd see viib üleandmisotsuse vastuvõtmiseni. Järelikult võib harta rikkumisele tugineva väite esitada nimetatud otsuse vaidlustamise raames, nagu on ette nähtud Dublini III määruse artikli 27 lõikes 1. Seevastu juhul, kui rahvusvahelise kaitse taotleja vaidlustab üleandmisotsuse õiguspärasuse, tuginedes puudusele seoses otsusega, millega keelduti kasutamast suveräänsusklauslit, peavad esitatud väited tingimata tuginema riigisisesele õigusele.
4. Ettepanek esimese eelotsuse küsimuse kohta
82. Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et Dublini III määruse artikli 27 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see ei kohusta liikmesriike nägema ette tõhusat õiguskaitsevahendit liikmesriigi sellise otsuse vastu, millega liikmesriik otsustab kasutada või keeldub kasutamast oma kaalutlusõigust vaadata nimetatud määruse artikli 17 lõike 1 alusel ise läbi rahvusvahelise kaitse taotlus.
83. Arvestades eeltoodud märkusi suveräänsusklausli laadi kohta, ei lükka pakutud tõlgendust ümber see, et põhikohtuasja kaebaja tugines kõnealuse klausli kasutamise taotluse põhjendamiseks asjaolule, mille eesmärk oli tõendada ühe põhiõiguse rikkumise ohtu, st meditsiinilisele aruandele tema psühholoogilise seisundi kohta. Kuna liidu õigusega ei ole kehtestatud piiranguid, saab ministri otsus seda sätet mitte kasutada alluda üksnes selle välise õiguspärasuse kohtulikule kontrollile, nagu see on ette nähtud Iiri õiguses.
84. Samuti ei ole võimalik tuvastada vastuolu Euroopa Kohtu seisukohaga eespool viidatud kohtuotsuses M.A. jt, mille kohaselt Dublini III määrus ei nõua, et määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise eest ja suveräänsusklauslist tuleneva kaalutlusõiguse teostamise eest vastutaks üks ja sama liikmesriigi ametiasutus.
85. Mõistagi olen teadlik, et minu pakutud tõlgendus ei tähenda mitte ainult seda, et liikmesriigid peavad ette nägema, et suveräänsusklausli alusel tehtud otsus tuleb alati teha enne üleandmisotsust, vaid ka seda, et teatavad liikmesriigid, näiteks Iirimaa, peavad uuesti läbi vaatama pädevuse jaotuse õigusasutuste vahel, tagamaks, et üleandmisotsuse peale esitatud kaebust menetlev asutus oleks pädev hindama kõnealuse klausli kasutamisest keeldumist. Isegi kui oleks ette nähtud, et mis tahes otsus suveräänsusklausli kasutamise kohta tehakse enne, kui IPO võtab vastu üleandmisotsuse, ei ole IPAT siiski pädev analüüsima argumente, millega vaidlustatakse sellise otsuse õiguspärasus.
86. Tuleb siiski tõdeda, et see ei ole põhjus teistsuguseks tõlgenduseks, kuna liikmesriik ei saa teatavasti tugineda oma õiguskorras kehtivatele sätetele, tavadele või olukordadele, et õigustada talle liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist.(33)
87. Kuna teisele eelotsuse küsimusele tuleb vastata ainult juhul, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, tuleb vastata ainult eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmandale küsimusele.
B. Kolmas eelotsuse küsimus
88. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt eelkõige teada, kas harta artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile on vastuolus see, kui liikmesriik pöörab üleandmisotsuse täitmisele ajal, mil on lahendamisel taotlus kasutada talle Dublini III määruse artikli 17 lõikega 1 antud kaalutlusõigust või kohtuliku kontrolli kaebus, mis on esitatud sellise taotluse vastuse peale riigisisese õiguse sätete alusel.
89. Teisisõnu kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas rahvusvahelise kaitse taotlejat, kellel ei ole õnnestunud saavutada üleandmisotsuse tühistamist Dublini III määruse III peatüki kriteeriumidele tuginedes ja kelle poolt suveräänsusklausli kasutamisest keeldumise otsuse peale esitatud kohtuliku kontrolli kaebust (judicial review) ei ole veel lahendatud, võib üle anda enne kõnealuse kaebuse lahendamist. Seega oleks eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates harta artikli 47 rikkumise tuvastamise vältimiseks asjakohane peatada üleandmisotsuse täitmine kuni selle keeldumisotsuse peale esitatud kaebuse lahendamiseni.
90. Seoses harta artikliga 47 tuleb kõigepealt märkida, et Dublini III määruse preambul sisaldab viiteid nimetatud sättele. Põhjenduse 19 kohaselt on selle määruse eesmärk üleandmise otsustega seoses ette näha õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kooskõlas eelkõige harta artikliga 47. Põhjenduse 39 kohaselt on määruse eesmärk tagada harta artikliga 18 tagatud varjupaigaõiguse ning artiklites 1, 4, 7, 24 ja 47 tunnustatud õiguste täielik täitmine.
91. Harta artikkel 47 on sõnastatud järgmiselt: „Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.“
92. Kohtupraktikast tuleneb, et kõnealuse õiguskaitsevahendi tõhusus eeldab erandjuhtudel, et sellel oleks peatav toime. Täpsemalt on Euroopa Kohus seoses direktiiviga 2008/115/EÜ(34) otsustanud, et kui on kaalukaid põhjuseid arvata, et kolmanda riigi kodaniku väljasaatmine rikuks tema õigust sellele, et teda ei kohelda ebainimlikult ega alandavalt, peab asjaomasel kodanikul olema õigus esitada seadusest tulenev peatava mõjuga kaebus väljasaatmist võimaldava otsuse täitmise peale, et vältida tõsist ja korvamatut kahju kuni kaebuse lahendamiseni.(35)
93. Lisaks ei ole Euroopa Kohus Dublini III määruse puhul välistanud, et üleandmisotsuse täitmine võib erandjuhul kaasa tuua sedalaadi kahju tekkimise(36) ning et sellise otsuse peale esitatud kaebuse tõhususe tagamiseks võib seega peatav toime olla vältimatu.
94. Siiski on selge, et niisuguse tõhususe tagamise nõuet puudutavat küsimust ei teki sellises olukorras, nagu on kõne all käesolevas asjas.
95. Harta artikkel 47 nõuab tõhusa õiguskaitsevahendi olemasolu üksnes siis, kui tegemist on liidu õigusega tagatud õiguste (või vabaduste) kaitsega. Seevastu, nagu eespool selgitatud, ei ole rahvusvahelise kaitse taotlejal mingit liidu õigusega tagatud õigust sellele, et liikmesriik, kus ta oma taotluse esitas, vaataks Dublini III määruse artikli 17 alusel ise selle taotluse läbi. Sellise õiguse puudumisel ei ole harta artiklis 47 sätestatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohaldatav.
96. Järelikult sõltub küsimus, kas Iiri õiguses ette nähtud kohtuliku kontrolli kaebusega (judicial review) kaasneb peatav toime, üksnes Iiri õigusnormidest.
97. Teise võimalusena esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse Dublini III määruse artikli 29 lõike 1 esimese lõigu tõlgendamise kohta.
98. Tuleb meenutada, et selles artiklis on sätestatud, et asjaomane isik antakse üle esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul ajast, mil teine liikmesriik rahuldas vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve või tehti lõplik otsus vaidlustamise või uuesti läbivaatamise suhtes, kui sellel oli peatav toime vastavalt kõnealuse määruse artikli 27 lõikele 3.
99. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas konkreetne õiguskaitsevahend otsuse peale, millega keelduti kasutamast suveräänsusklauslit, toob kaasa Dublini III määruse artikli 29 lõikes 1 ette nähtud üleandmisotsuse täitmise tähtaja peatumise või omab muul viisil peatavat toimet üleandmisotsusele. Mulle näib, et veelgi täpsemalt soovib nimetatud kohus teada, kas Dublini III määruse artikli 29 lõike 1 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud kuuekuuline tähtaeg hakkab kulgema kuupäevast, mil tehakse lõplik otsus sellise kaebuse kohta nagu Iirimaa õiguses ette nähtud kohtuliku kontrolli kaebus (judicial review), millega on vaidlustatud pärast üleandmisotsuse vastuvõtmist tehtud liikmesriigi otsus mitte kasutada suveräänsusklauslit.
100. Minu arvates peab vastus olema kindlasti eitav.
101. Nagu ma eespool märkisin, ei kohusta harta artikkel 47 liikmesriike omistama peatavat toimet taolistele riigisisese õiguse alusel esitatud kaebustele nagu kõnealune kohtuliku kontrolli kaebus (judicial review). Sellest tuleneb loogiliselt, et rahvusvahelise kaitse taotleja üleandmise kuuekuuline tähtaeg hakkab käesoleval juhul kulgema kuupäevast, mil üleandmisotsuse peale esitatud kaebus jäetakse rahuldamata.
102. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale eelotsuse küsimusele, et harta artikliga 47 ei ole vastuolus see, kui liikmesriik täidab üleandmisotsuse enne, kui on lahendatud taotlus kasutada kõnealusele liikmesriigile Dublini III määruse artikli 17 lõikega 1 antud kaalutlusõigust või spetsiifiline kohtuliku kontrolli kaebus, mis on esitatud sellise taotluse vastuse peale riigisisese õiguse sätete alusel. Sellisel juhul hakkab Dublini III määruse artikli 29 lõike 1 esimeses lõigus ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotleja üleandmise kuuekuuline tähtaeg kulgema kuupäevast, mil üleandmisotsuse peale esitatud kaebus jäetakse rahuldamata.
C. Lõppmärkused
103. Komisjoni tellitud ja 2016. aastal avaldatud uuringust nähtub, et juba sel ajal väljendasid Iirimaa ametivõimud muret Dublini III määruse artikli 17 lõikest 1 tulenevate kohtuvaidluste arvu märkimisväärse suurenemise üle. Kõnealuste ametivõimude sõnul tõlgendati seda sätet riigisisesel tasandil nii, et sellega kehtestati „peaaegu uus menetlus“, mis tekitas riigi kohtutele märkimisväärse halduskoormuse.(37)
104. Minu arvates ei saa Dublini III määruse artikli 17 lõiget 1 mõista nii, et see lubab kehtestada haldusmenetluse, mis erineb üleandmisotsuse vastuvõtmisega lõppevast haldusmenetlusest. Vastupidi, olen veendunud, et Dublini III määruses on ette nähtud õiguskord, mille kohaselt ei saa ükski üleandmisotsusest hilisem haldusakt mõjutada üleandmisotsuse kehtivust.
105. Sellest vaatenurgast näib, et riigisisesed õigusnormid, mis eraldavad teineteisest suveräänsusklauslist tuleneva kaalutlusõiguse teostamise ja Dublini III määruse alusel vastu võetud üleandmisotsuse ning võimaldavad esitada selle kaalutlusõiguse kasutamise taotluse ja seda hinnata üleandmisotsuse vastuvõtmisest sõltumatult ja pärast üleandmisotsuse vastuvõtmist, võivad takistada Dublini III määruse nõuetekohast toimimist üldiselt, nagu märgib komisjon oma kirjalikes seisukohtades.
106. Lisaks sellele, et tuginetakse teisese õiguse asjakohaste sätete väärale tõlgendamisele, leian, et järeldus, mille kohaselt on liikmesriigid kohustatud suveräänsusklausli kasutamise või kasutamata jätmise otsuse vastu ette nägema eraldi õiguskaitsevahendi, tähendaks liikmesriikide jaoks selliste riigisiseste seadusandlike valikute heakskiitmist, mis võivad kaasa tuua eelmise punkti lõpus nimetatud tagajärje.
107. Sellega seoses teen ettepaneku vaadelda näitena selle määruse artiklit 26.
108. Selle artikli, mis on üks Dublini III määruses ette nähtud menetluslikest tagatistest, alusel hõlmab asjaomasele isikule üleandmisotsusest teatamine kohasel juhul otsust jätta tema rahvusvahelise kaitse taotlus läbi vaatamata; selline on minu arvates otsus, millega keeldutakse kasutamast suveräänsusklauslit. Kuid minu arvates ei saa sellest otsusest üleandmisotsusest teatamise raames teatada, kui see tehakse alles pärast üleandmisotsuse vastuvõtmist. Lisaks näib mulle, et sellisel juhul saab teave õiguskaitsevahendite kohta, mis peab sisalduma teatavaks tehtavas otsuses Dublini III määruse artikli 26 lõike 2 kohaselt, olla vaid osaline, kuna see ei saa hõlmata õiguskaitsevahendeid, mida saab kasutada otsuse peale, millega keeldutakse kasutamast suveräänsusklauslit.
IV. Ettepanek
109. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artikli 27 lõiget 1
tuleb tõlgendada nii, et
see ei kohusta liikmesriike nägema ette tõhusat õiguskaitsevahendit liikmesriigi sellise otsuse vastu, millega liikmesriik otsustab kasutada või keeldub kasutamast oma kaalutlusõigust vaadata nimetatud määruse artikli 17 lõike 1 alusel ise läbi rahvusvahelise kaitse taotlus, mille eest liikmesriik ei vastuta selles määruses sätestatud kriteeriumide alusel.
2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 ei ole vastuolus see, kui liikmesriik täidab üleandmisotsuse enne, kui on lahendatud taotlus kasutada kõnealusele liikmesriigile määruse nr 604/2013 artikli 17 lõikega 1 antud kaalutlusõigust või spetsiifiline kohtuliku kontrolli kaebus, mis on esitatud sellise taotluse vastuse peale riigisisese õiguse sätete alusel. Sellisel juhul hakkab määruse nr 604/2013 artikli 29 lõike 1 esimeses lõigus ette nähtud rahvusvahelise kaitse taotleja üleandmise kuuekuuline tähtaeg kulgema kuupäevast, mil üleandmisotsuse peale esitatud kaebus jäetakse rahuldamata.