PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. szeptember 14.(1)
C‑359/22. sz. ügy
AHY
kontra
Minister for Justice
(a High Court [felsőbíróság, Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Menekültpolitika – A nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározása – 604/2013/EU rendelet – A 17. cikk (1) bekezdése – Szuverenitási záradékok – 27. cikk – Hatékony jogorvoslat – Halasztó hatály”
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a High Court (felsőbíróság, Írország) a 604/2013/EU rendelet (a továbbiakban: „Dublin III” rendelet)(2) 17. cikke (1) bekezdésének és 27. cikke (1) és (3) bekezdésének, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkének értelmezését kéri.
2. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések hátterében a „Dublin III” rendeletet átültető, Írországban jelenleg hatályos különleges jogi szabályozás áll. E rendszerben a tagállam azon döntése, hogy alkalmazza‑e a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt szuverenitási záradékot, a felelős tagállam meghatározása e rendelettel rögzített kritériumainak alkalmazásáért és az átadásra vonatkozó határozat elfogadásáért felelős hatóságtól eltérő közigazgatási hatóság hatáskörébe tartozik. Hasonlóképpen, az első és a második határozattal szemben biztosított jogorvoslatok is két különböző nemzeti bíróság hatáskörébe tartoznak.
3. E két eljárás egyidejű létezése, valamint a köztük lévő koordináció hiánya összetett jogi kérdéseket vet fel a „Dublin III” rendelettel összefüggésben. A Bíróságnak tehát a meghozandó ítéletében lehetősége lesz tisztázni az e rendelet 27. cikkében előírt hatékony jogorvoslathoz való jog hatályát, különösen pedig azt a kérdést, hogy a két fent hivatkozott rendelkezés egyike megköveteli‑e a tagállamoktól annak lehetővé tételét, hogy a szuverenitási záradékból eredő mérlegelési jogkör gyakorlása az átadásra vonatkozó határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelemtől eltérő kérelem útján megtámadható legyen. Ezenkívül a Bíróságnak arról is döntenie kell, hogy az ilyen jogorvoslati kérelem benyújtása szükségszerűen az átadásra vonatkozó határozat felfüggesztéséhez vezet‑e.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
4. A „Dublin III” rendelet 3. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A tagállamok megvizsgálják azon harmadik országbeli állampolgárnak, vagy azon hontalan személynek a nemzetközi védelem iránti kérelmét, aki egy tagállam területén nyújtja be azt, ideértve annak határát és a tranzitzónákat. A kérelmet az a tagállam köteles megvizsgálni, amely a III. fejezetben előírt feltételek szerint felelős.”
5. A „Dublin III” rendelett „Mérlegelési záradékok” címet viselő 17. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A 3. cikk (1) bekezdésétől eltérve minden tagállam határozhat úgy, hogy megvizsgálja a valamely harmadik országbeli állampolgár, vagy egy hontalan személy által hozzá benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős.
Az a tagállam, amely e bekezdés alapján úgy határozott, hogy megvizsgál egy nemzetközi védelem iránti kérelmet, felelős tagállammá válik, vállalva a felelősséggel együtt járó kötelezettségeket. Ez a tagállam adott esetben [egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó szempontok és eljárási szabályok megállapításáról szóló 343/2003/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2003. szeptember 2-i] 1560/2003/EK bizottsági rendelet [(HL 2003. L 222., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 200. o.; helyesbítés: HL 2006. L 215., 48. o.)] 18. cikke alapján létrehozott »DubliNet« elektronikus kommunikációs hálózat felhasználásával tájékoztatja a korábbi felelős tagállamot, a felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárást lefolytató tagállamot, illetve azt a tagállamot, amelyet a kérelmező átvételével vagy visszavételével kapcsolatban kerestek meg.
Az e bekezdés alapján felelőssé váló tagállam e tényt haladéktalanul jelzi az Eurodac‑ban [a harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló 604/2013/EU rendelet hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítását szolgáló Eurodac létrehozásáról, továbbá a tagállamok bűnüldöző hatóságai és az Europol által az Eurodac-adatokkal való, bűnüldözési célú összehasonlítások kérelmezéséről, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző ügynökség létrehozásáról szóló 1077/2011/EU rendelet módosításáról szóló, 2013. június 26-i] 603/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet [(átdolgozás) (HL 2013. L 180., 1. o.)] megfelelően, a kérelem megvizsgálásáról szóló határozat meghozatala időpontjának megjelölésével.”
6. Az említett rendelet „Jogorvoslatok” címet viselő 27. cikkének szövege a következő:
„(1) A kérelmezőnek vagy a 18. cikk (1) bekezdésének c) vagy d) pontjában említett más személynek joga van az átadásra vonatkozó határozatok elleni hatékony jogorvoslathoz, amelyet bírósághoz vagy törvényszékhez tény‑ vagy jogkérdésben [helyesen: amelyet bírósághoz tény‑ vagy jogkérdésben] benyújtott fellebbezés vagy felülvizsgálati kérelem formájában gyakorolhat.
(2) A tagállamok észszerű határidőt határoznak meg az érintett személy által az (1) bekezdés szerinti hatékony jogorvoslathoz fűződő jog gyakorlására.
(3) Az átadásra vonatkozó határozatok elleni fellebbezésre vagy felülvizsgálatra vonatkozóan a tagállamok jogszabályaikban előírják az alábbiakat:
a) a fellebbezés vagy felülvizsgálat feljogosítja az érintettet, hogy annak elbírálásáig az adott tagállamban maradhasson; vagy
b) az átadás automatikusan felfüggesztésre kerül, és e felfüggesztés megszűnik azon ésszerű időtartam elteltével, amely alatt valamely bíróságnak vagy törvényszéknek [helyesen: valamely bíróságnak] a felfüggesztés iránti kérelem alapos és szigorú vizsgálatát követően határozatot kellett hoznia arról, hogy a fellebbezésnek vagy felülvizsgálatnak halasztó hatályt biztosít‑e; vagy
c) az érintett személy ésszerű időtartamon belül kérelmezheti a bíróságtól vagy törvényszéktől [helyesen: kérelmezheti a bíróságtól] az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztését a fellebbezés vagy felülvizsgálat elbírálásáig. A tagállamok azáltal biztosítják a hatékony jogorvoslatot, hogy felfüggesztik az átadást mindaddig, amíg a felfüggesztés iránti első kérelemről határozatot nem hoznak. Az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztéséről ésszerű időtartamon belül határozni kell, ugyanakkor ezen időtartamnak lehetővé kell tennie a felfüggesztés iránti kérelem alapos és szigorú vizsgálatát. Az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztését elutasító határozat ismerteti az alapjául szolgáló indokokat.
(4) A tagállamok előírhatják, hogy az illetékes hatóságok hivatalból dönthetnek az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztéséről a fellebbezés vagy felülvizsgálat elbírálásáig.”
7. E rendelet 29. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A kérelmezőnek vagy a 18. cikk (1) bekezdésének c) vagy d) pontjában említett más személynek a megkereső tagállam részéről a felelős tagállamnak történő átadása a megkereső tagállam nemzeti joga szerint történik az érintett tagállamok egymás közötti konzultációját követően, a lehető leghamarabb kivitelezhető időpontban, de legkésőbb hat hónappal az érintett személy átvétele vagy visszavétele iránti megkeresés másik tagállam általi elfogadását, vagy a 27. cikk (3) bekezdésének megfelelő halasztó hatály esetén hat hónappal a fellebbezéssel vagy felülvizsgálattal kapcsolatos jogerős határozatot követően.
Ha a felelős tagállamnak történő átadás ellenőrzött útnak indítás formájában vagy kísérettel történik, a tagállamok biztosítják, hogy ez humánus módon, az alapvető jogok és az emberi méltóság teljes körű tiszteletben tartása mellett menjen végbe.
Szükség esetén a megkereső tagállam laissez passer‑val látja el a kérelmezőt. A Bizottság végrehajtási jogi aktusokat fogad el a laissez‑passer formai kialakítására vonatkozóan. E végrehajtási jogi aktusokat a 44. cikk (2) bekezdésében említett vizsgálóbizottsági eljárás keretében kell elfogadni.
A felelős tagállam adott esetben tájékoztatja a megkereső tagállamot az érintett személy biztonságos megérkezéséről, vagy arról, hogy a megadott határidőn belül nem jelent meg.
(2) Amennyiben az átadásra nem kerül sor a hat hónapos határidőn belül, a felelős tagállam mentesül az érintett személy átvételére vagy visszavételére vonatkozó kötelezettség alól, és a felelősség a megkereső tagállamra hárul. E határidő legfeljebb egyéves időtartamra meghosszabbítható, ha az átadásra az érintett személy szabadságvesztése miatt nem kerülhetett sor, illetve legfeljebb tizennyolc hónapra, ha az érintett személy ismeretlen helyen tartózkodik.”
B. Az ír jog
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. A European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) (Európai Unióról [dublini rendszer] szóló 2018. évi rendelet, a továbbiakban: 2018. évi rendelet) „Az uniós rendelet szerinti feladatok gyakorlása” című 3. cikke a nemzetközi védelemért felelős tisztviselőkre (az International Protection Office‑hoz [nemzetközi védelmi hivatal, Írország, a továbbiakban: IPO] tartozó tisztviselők) ruházza a nemzetközi védelem iránti kérelemért felelős tagállamnak a „Dublin III” rendelet III. fejezetében megállapított kritériumok alapján történő meghatározásának és az átadásra vonatkozó határozatok elfogadásának feladatát. A 2018. évi rendelet „Az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslat” című 6. cikke úgy rendelkezik, hogy az International Protection Appeals Tribunal (a nemzetközi védelemmel kapcsolatos ügyek fellebbviteli bírósága, Írország, a továbbiakban: IPAT) rendelkezik hatáskörrel az átadásra vonatkozó határozattal szemben benyújtott jogorvoslati kérelem elbírálására.
9. A 2018. évi rendelet „Az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztése a jogorvoslat elbírálásáig” című 8. cikke a „Dublin III” rendelet 27. cikke (3) bekezdésének a) pontjában előírt halasztó hatályt ülteti át, és lényegében úgy rendelkezik, hogy a 2018. évi rendelet 6. cikke alapján fellebbező nemzetközi védelmet kérelmezőnek a fellebbezés elbírálásáig joga van az államban maradni.
10. A „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében előírt mérlegelési jogkör gyakorlása az igazságügyi miniszter (a továbbiakban: miniszter) hatáskörébe tartozik. Az IPO által a 2018. évi rendelet értelmében meghozandó átadásra vonatkozó határozathoz vezető eljárásban semmilyen módon nem veszik figyelembe e rendelet 17. cikkének (1) bekezdését, és az IPAT említett rendelet 6. cikke szerinti hatásköre az ilyen átadásra vonatkozó határozatokkal szemben benyújtott jogorvoslatokra korlátozódik. Ez a bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a miniszter ugyanezen rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében előírt mérlegelési jogkörében hozott határozatával szemben benyújtott jogorvoslatról határozzon, mivel az ilyen határozat elleni egyetlen jogorvoslati lehetőség a judicial review (bírósági felülvizsgálat) nevű jogorvoslat.
2. Order 84, Superior Courts Rules
11. Az Order 84, Rules of the Superior Courts (a fellebbviteli bíróságok eljárási szabályzatának 84. rendelkezése, a 84. rendelkezés cikkeit „rules”‑nak [szabályok] nevezik) többek között V. címében állapítja meg a bírósági felülvizsgálati kérelemmel összefüggésben alkalmazandó eljárási szabályokat. A High Court (felsőbíróság) a bírósági felülvizsgálati kérelmeket első fokon elbíráló bíróság. Ennélfogva a bíróságra mint első fokon eljáró bíróságra a 84. rendelkezésben szereplő minden hivatkozás a High Courtra (felsőbíróság) vonatkozik.
12. A 84. rendelkezés 20. szabálya lényegében kimondja, hogy a bíróságnak előzetes engedélyt (application for leave) kell adnia a bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elbírálása előtt, és hogy a kérelmezőnek kellő érdekkel kell rendelkeznie ahhoz, hogy az engedélyt meg lehessen adni. A 84. rendelkezés 21. szabálya a bíróság megkeresésére három hónapos határidőt állapít meg, de ez a határidő meghosszabbítható többek között akkor, ha ezt alapos és elégséges indok támasztja alá.
13. A 84. rendelkezés nem rendelkezik a halasztó hatályról. A 84. rendelkezés 20. szabálya 8. pontjának b) alpontja előírja, hogy amennyiben megadják a bírósági felülvizsgálat kezdeményezése iránti engedélyt, a bíróság, ha azt indokoltnak és helyénvalónak tartja, elrendelheti a kérelem tárgyát képező határozat végrehajtásának felfüggesztését – amennyiben a kérelem tárgya tiltás vagy hatályon kívül helyezés (közigazgatási határozat hatályon kívül helyezésére irányuló végzés) – a bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elbírálásáig, vagy ameddig a bíróság másképp nem rendelkezik.
II. A jogvita alapját képező tényállás, az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
14. Az alapeljárás felperese, AHY 1987. október 21‑én született szomáliai állampolgár.
15. A kérelmező 2020. január 21‑én nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be Írországban azzal az indokkal, hogy Szomáliában bombatámadás áldozata volt, amely tönkretette az üzletét, megölte egyik alkalmazottját, és hegeket hagyott a kézfején és a karján.
16. Egy Eurodac kereséséből kiderült, hogy a férfi már két alkalommal nyújtott be nemzetközi védelem iránti kérelmet Svédországban, 2012. november 5‑én és 2017. október 2‑án. Ezeket a kérelmeket elutasították.
17. Következésképpen az ír hatóságok a „Dublin III” rendelet 18. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján visszavétel iránti kérelemmel keresték meg a Svéd Királyságot. Utóbbi azt 2020. február 19‑én elfogadta.
18. 2020. július 23‑án értesítették AHY‑t a Svédországnak történő átadásra vonatkozó határozatról, aki megtámadta ezt a határozatot az IPAT előtt, és kérte a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt záradék alkalmazását, arra hivatkozva többek között, hogy depresszióban szenved.
19. Az IPAT 2021. október 5‑én elutasította ezt a jogorvoslati kérelmet, és helyben hagyta az átadásra vonatkozó határozatot.
20. 2021. november 8‑án AHY‑t tájékoztatták arról, hogy ugyanezen év december 16‑án meg kell jelennie a Garda National Immigration Bureau (nemzeti bevándorlási iroda, Írország) előtt, hogy előkészítsék a Svédországnak történő átadását, amelyet legkésőbb 2022. április 6‑ig kellett volna végrehajtani.
21. A felperes 2021. november 15‑én a „Dublin III” rendelet 17. cikkében előírt mérlegelési jogkör gyakorlása iránti kérelmet nyújtott be a miniszterhez, többek között azzal az indokkal, hogy az átadás esetén öngyilkosságot követne el. E célból AHY benyújtott egy igazságügyi orvosszakértői véleményt, amely szerint a Svédországnak történő átadása esetén magas az önkárosítás és az esetleges öngyilkosság kockázata. Az eljárás során egy második igazságügyi orvosszakértői véleményt is benyújtott, amely szerint az öngyilkosság kockázata az első jelentésben leírt kockázatnál magasabb volt.
22. 2022. február 16‑án elutasították a miniszter „Dublin III” rendelet 17. cikkében előírt mérlegelési jogkörének gyakorlása iránti kérelmet.
23. A második igazságügyi orvosszakértői véleményt követően a miniszter kiegészítést fűzött a mérlegelési jogkör gyakorlását megtagadó határozathoz, amelyben pontosította, hogy a második orvosszakértői vélemény nem vezetett az e határozatban kifejtett álláspontjának megváltoztatásához.
24. Az AHY e határozat ellen bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz. Előadja többek között, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikke értelmében az e rendelet 17. cikkében előírt mérlegelési jogkör gyakorlását megtagadó határozatok elleni jogorvoslati kérelmeknek automatikus halasztó hatályuk van.
25. A kérdést előterjesztő bíróság megerősítette és meghosszabbította az AHY‑val szemben 2021 decembere óta alkalmazott ideiglenes intézkedés hatályát, amely megtiltotta Svédországnak történő átadását, és úgy határozott, hogy a Bíróság elé terjeszti a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet.
26. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság különösen azt kívánja megtudni, hogy a miniszter azon határozatával szembeni jogorvoslatnak, amelyben megtagadja a „Dublin III” rendelet 17. cikke által rá ruházott mérlegelési jogkör gyakorlását, milyen halasztó hatálya lehet az átadásra vonatkozó határozatra, különösen akkor, ha ez utóbbi határozat már képezte jogorvoslati eljárás tárgyát e rendelet 27. cikkének (1) bekezdése alapján.
27. E körülmények között a High Court (felsőbíróság, Írország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Magában foglalja‑e az »átadásra vonatkozó határozat« elleni, tény‑ vagy jogkérdésben benyújtott fellebbezés vagy felülvizsgálati kérelem formájában gyakorolt, a [»Dublin III] rendelet 27. cikkének (1) bekezdése értelmében vett hatékony jogorvoslathoz való jog a tagállam által a »Dublin III« rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján, a 17. cikk (1) bekezdése szerinti, azzal kapcsolatos mérlegelési jogkörének gyakorlása során hozott határozat elleni hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy megvizsgálja a valamely harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy által a tagállamhoz benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért a »Dublin III« rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős?
2) Az 1. kérdésre adott igenlő válasz esetében:
a) Következik‑e ebből, hogy a megkereső tagállam nem hajthatja végre az átadásra vonatkozó határozatot a kérelmezőnek a »Dublin III« rendelet 17. cikkének (1) bekezdése szerinti mérlegelési jogkör gyakorlására irányuló kérelmének elbírálásáig?
b) Kiterjednek‑e [a »Dublin III« rendelet] 27. cikke (3) bekezdésében foglalt azon rendelkezések, amelyek megkövetelik, hogy az átadásra vonatkozó határozatok elleni fellebbezésre vagy felülvizsgálatra vonatkozóan a tagállamok jogszabályaikban írják elő a halasztó hatály három formájának egyikét, [e rendelet] 17. cikk (1) bekezdése szerinti, a nemzetközi védelem iránti kérelemmel kapcsolatos felelősségvállalás lehetőségének gyakorlását elutasító határozat megtámadására?
c) Amennyiben egyetlen különös nemzeti jogszabály sem írja elő a halasztó hatálynak a 27. cikk (3) bekezdésében említett három formájának egyikét a 17. cikk szerinti elutasító határozat megtámadása esetében, kötelesek‑e a bíróságok az ilyen jogorvoslat esetében a nemzeti joguk alapján e három forma valamelyike szerinti halasztó hatályt biztosítani, és ha igen, melyiket? […]
d) Úgy kell‑e értelmezni a 27. cikk (3) bekezdése szerinti valamennyi halasztó hatályú jogorvoslatot, hogy azok a »Dublin III« rendelet 29. cikkének (1) bekezdése szerinti átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának határidejére vonatkozóan is halasztó hatállyal rendelkeznek?
3) Az 1. kérdésre adott nemleges válasz esetén:
a) Ellentétes‑e [a Charta] 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való joggal az, ha a megkereső tagállam a kérelmező által előterjesztett, a »Dublin III« rendelet 17. cikkének (1) bekezdése szerinti mérlegelési jogkör gyakorlására irányuló kérelem elbírálásáig végrehajtja az átadásra vonatkozó határozatot?
b) Ellentétes‑e [a Charta] 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való joggal az, ha a megkereső tagállam a [»Dublin III« rendelet] 17. cikk szerinti elutasító határozat ellen a nemzeti jog rendelkezései alapján bírósági felülvizsgálat (judicial review) iránt benyújtott jogorvoslati kérelem elbírálásáig végrehajtja az átadásra vonatkozó határozatot?
c) Másodlagosan, felfüggeszti‑e a 17. cikk szerinti elutasító határozat ellen a nemzeti jog rendelkezései alapján bírósági felülvizsgálat (judicial review) iránt benyújtott jogorvoslati kérelem a [»Dublin III« rendelet] 29. cikkének (1) bekezdése szerinti átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának határidejét, vagy egyébként rendelkezik‑e halasztó hatállyal az átadásra vonatkozó határozat tekintetében?”
28. A kérdést előterjesztő bíróság a Bíróság eljárási szabályzatának 107. cikke alapján kérte a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem sürgősségi eljárásban történő elbírálását.
29. Kérelmének alátámasztására ez a bíróság AHY egészségi állapotára hivatkozott, előadva többek között, hogy a rendelkezésére álló orvosi bizonyítékok fényében aggódik amiatt, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatásának rendes határideje valós veszélyt jelenthet az egészségére, vagy akár az életére nézve, mivel a Svédországnak történő átadásáról szóló határozatot követően öngyilkossági gondolatok merültek fel benne. A kérdést előterjesztő bíróság azt is jelezte, hogy a sürgősséget támasztja alá az a körülmény is, hogy a jelen ügyben felmerülő jogi kérdések egy sor más folyamatban lévő ügyben is felmerülnek. A „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt záradék alkalmazását megtagadó határozatok felülvizsgálatára és az ilyen határozatokkal szembeni jogorvoslatok halasztó hatályára vonatkozó jogbizonytalanság rendszerszintű hatással lenne az említett rendelet által Írországban létrehozott rendszer működésére, és késedelmekhez vezetne.
30. A 2022. június 21‑i hivatali értekezleten a második tanács úgy határozott, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérelmének nem indokolt helyt adni.
31. A rendes előzetes döntéshozatali eljárás keretében AHY, a miniszter, az ír és a görög kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
III. Elemzés
32. Előzetesen meg kell jegyezni, hogy a jelen ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések, amelyek a tagállamok hatóságai által a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt záradék alapján hozott határozat bírósági felülvizsgálatára, valamint arra vonatkoznak, hogy az e határozat elleni bírósági felülvizsgálatnak van‑e halasztó hatálya az átadásra vonatkozó határozatot érintően, a kérdést előterjesztő bíróság szerint kétféle megfontoláson alapulnak.
33. Az első az ír rendszer sajátosságaihoz kapcsolódik, amelyben a nemzetközi védelmet kérelmező személy átadására vagy át nem adására vonatkozó döntés és a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdéséből eredő mérlegelési jogkör gyakorlásáról vagy annak mellőzéséről szóló döntés nem ugyanazon hatóság hatáskörébe tartozik. Míg az első az IPO, addig a második a miniszter hatáskörébe tartozik. Ezenkívül az átadásra vonatkozó határozatokkal szembeni jogorvoslat iránti kérelmeket az IPAT‑hoz kell benyújtani, amely viszont nem rendelkezik hatáskörrel a miniszter által az említett mérlegelési jogkör gyakorlása során hozott határozat elleni jogorvoslat elbírálására. Ez utóbbi határozat ugyanis kizárólag a High Court (felsőbíróság) előtt vitatható a judicial review jogorvoslat keretében.
34. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból az is kitűnik, hogy az ír jog hatályos állapota szerint e két különálló eljárás különböző időpontokban, mindenféle – többek között időbeli – koordináció nélkül megindítható. Így semmi sem akadályozza meg azt a nemzetközi védelmet kérelmezőt, akivel szemben Írországban átadásra vonatkozó határozatot hoztak, abban, hogy a „Dublin III” rendelet 17. cikke szerinti kérelmet nyújtson be azt követően, hogy az IPAT elutasította az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslati kérelmet. Ez történt a jelen ügyben és a rendelkezésre álló források szerint számos más ügyben is.
35. A második kérdés az M.A. és társai ítélet(3) által felvetett kérdésekre vonatkozik, amelyben a Bíróság az ír rendszer sajátosságairól döntött a jelen ügytől eltérő tényállás mellett. A kérdést előterjesztő bíróság utal arra, hogy nehéz meghatározni a Bíróság ezen ítéletben kifejtett érvelésének és határozatának pontos hatályát.
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
36. A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésével lényegében azt kívánja megtudni, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az kötelezi a tagállamokat arra, hogy hatékony jogorvoslatot biztosítsanak a tagállam mérlegelési jogkörének gyakorlása vagy annak megtagadása során hozott határozata ellen, annak érdekében hogy a rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján átvegyék a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásának felelősségét, amely az említett rendeletben meghatározott kritériumok alapján nem tartozik a hatáskörébe.
37. A Bíróság a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint válaszában azt fogja meghatározni, hogy az ír jog által előírt és az alapügyben folyamatban lévő judicial review jogorvoslat halasztó hatályának kérdését a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (3) bekezdése (második kérdéssor) vagy a Charta 47. cikke (harmadik kérdéssor) szempontjából kell‑e értékelni.
38. Álláspontom ismertetése érdekében a következőképpen járok el. Először bemutatom a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében szereplő záradék tartalmát meghatározó elemeket (1. szakasz). Ezt követően megvizsgálom az említett rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében foglalt hatékony jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatot annak meghatározása érdekében, hogy e jog magában foglalja‑e az említett rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt záradék alkalmazásáról vagy alkalmazásának mellőzéséről szóló határozat elleni jogorvoslathoz való jogot (2. szakasz). Végül az így kialakított értelmezés alapján fogom megvizsgálni az M.A. és társai ítéletből eredő információkat (3. szakasz) az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolására vonatkozó javaslat megfogalmazása érdekében (4. szakasz).
1. A Dublin III rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében szereplő záradék
39. Először emlékeztetni kell arra, hogy a „Dublin III” rendelet célja, hogy megállapítsa egy harmadik országbeli állampolgár, vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat.
40. Az e rendelettel létrehozott rendszer a rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt azon elven alapul, amely szerint egyetlen tagállam rendelkezik joghatósággal a kérelmező nemzetközi védelem iránti igényének vizsgálatára.
41. E célból az említett rendelet III. fejezete mind a tagállamok, mind az érintett személyek vonatkozásában szempontok tárgyilagos és méltányos hierarchiáját állapítja meg.(4) Ezek, az ugyanezen rendelet 8–15. cikkében szereplő szempontok egy olyan világos és alkalmazható módszer kialakítására irányulnak, amely lehetővé teszi a felelős tagállam gyors meghatározását, hogy a nemzetközi védelem megadására vonatkozó eljáráshoz való hatékony hozzáférés biztosított legyen, és a nemzetközi védelem iránti kérelmekkel kapcsolatos gyors döntéshozatal ne kerüljön veszélybe.(5)
42. A „Dublin III” rendelet IV. fejezete az eltartott személyekre vonatkozó 16. cikket követően tartalmazza a „Mérlegelési záradékok” című 17. cikket. Ez utóbbi (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e rendelet 3. cikkének (1) bekezdésétől eltérve bármely tagállam határozhat úgy, hogy megvizsgál valamely nemzetközi védelem iránti kérelmet akkor is, ha annak megvizsgálásáért a „Dublin III” rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős.
43. Ez a rendelkezés alapvetően három jellemzőn alapul.
44. Először is, ez a szóban forgó jogrendszer rugalmasságának egyik eleme. A „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése megismétli a szuverenitási záradékot, amelyet már a 343/2003/EK rendelet (a továbbiakban: Dublin II rendelet)(6) 3. cikkének (2) bekezdése, azt megelőzően pedig a Dublini Egyezmény(7) 3. cikkének (4) bekezdése is tartalmazott. Bár ez a záradék túlélt az Unió által ezen a területen végrehajtott minden jogi reformot, ennek oka abban keresendő, hogy ez az elv annak a nemzetközi jogból, és különösen a menekültek helyzetére vonatkozó Genfi Egyezményből(8) származó elvnek a megfelelője, amely szerint a menedékjog elismerése állami kiváltság.(9) Másként kifejezve, ezen elv szerint az államoknak rendelkezniük kell azzal a joggal, hogy érdemben megvizsgálhassanak minden hozzájuk benyújtott menedékjog iránti kérelmet.
45. Másodszor, a szuverenitási záradéknak a „Dublin III” rendelet IV. fejezetében elfoglalt helye azt sugallja, hogy az az említett rendelet III. fejezetében meghatározott kritériumokhoz képest önálló jellegű.
46. Harmadszor és mindenekelőtt, ez a záradék széles mérlegelési jogkörrel ruházza fel a tagállamokat. Ennélfogva az ítélkezési gyakorlat többször elismerte, hogy egy lehetőségről van szó (a „tagállam határozhat úgy, hogy megvizsgálja a valamely harmadik országbeli állampolgár, vagy egy hontalan személy által hozzá benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet […]”),(10) ami semmilyen különös feltételnek nincs alárendelve. A Bíróság szerint a tagállam feladata, hogy meghatározza azon körülményeket, amelyek között élni kíván e lehetőséggel, és elfogadja, hogy maga vizsgálja meg azon nemzetközi védelem iránti kérelmet, amelyért a „Dublin III” rendeletben előírt feltételek alapján nem felelős.(11)
47. Amint az ugyanis a „Dublin II” rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslatból kiderül,(12) a szóban forgó záradékot azért vezették be, hogy lehetővé tegye, hogy minden tagállam politikai, humanitárius vagy gyakorlati szempontok alapján önállóan dönthessen úgy, hogy megvizsgálja a menedékjog iránti kérelmet akkor is, ha azért nem felelős.(13)
48. A Bíróság eddig elutasított minden olyan érvelést, amely szerint az ügy sajátos körülményei az érintett tagállam mérlegelési jogkörét olyan mértékben korlátozták volna, hogy az a szuverenitási záradék alkalmazása tekintetében kötelezettséget rótt volna rá.(14)
49. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából különösen az következik, hogy ezt a záradékot nem a dublini rendszer működéséből eredő olyan hibákkal szembeni védelemre szánták, amely a nemzetközi védelmet kérelmezők alapvető jogainak megsértéséhez vezethet.(15)
50. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy ez a rendszer a kölcsönös bizalmon alapul, beleértve azt a vélelmet, hogy a többi tagállam is tiszteletben tartja az alapvető jogokat. Ez a bizalom két esetben is sérül.
51. Az első eset, amikor komoly okkal feltételezhető, hogy az eredetileg felelősnek kijelölt tagállamban a menekültügyi eljárás és a kérelmezők befogadásának feltételei terén olyan rendszerszintű hiányosságok tapasztalhatók, amelyek a Charta 4. cikke szerinti embertelen vagy megalázó bánásmód kockázatát hordozzák magukban. Bár e feltevésből az következik, hogy amennyiben nem lehet egy másik felelős tagállamot meghatározni, a felelős tagállamot meghatározó tagállam maga válik felelőssé, ez a kötelezettség a „Dublin III” rendelet 3. cikke (2) bekezdésének második és harmadik albekezdéséből, nem pedig a szuverenitási záradék gyakorlásából következik. A második eset az, amikor fennáll annak a valós veszélye, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőt egészségi állapota miatt a Charta 4. cikke szerinti embertelen és megalázó bánásmódnak teszik ki. A C. K. és társai ítéletben(16)a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ez a kockázat indokolhatja ugyan az átadás végrehajtásának felfüggesztését, ez nem jelenti azonban azt, hogy az a tagállam, amelynél a kérelmet benyújtották, a szuverenitási záradék alkalmazásával köteles lenne magát e kérelem megvizsgálásáért felelősnek nyilvánítani.
52. Összefoglalva, az alapvető jogok védelmének követelménye ugyan kötelezheti azt a tagállamot, amelyhez a kérelmet benyújtották, hogy legalább ideiglenesen ne alkalmazza a „Dublin III” rendelet III. fejezetében meghatározott kritériumokat, ez a követelmény azonban nem kötelezheti a tagállamokat arra, hogy gyakorolják az e rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében számukra biztosított elállási jogkört. Ebből következik, hogy az az eset, amikor az alapvető jogok védelme indokolja a „Dublin III” rendeletben meghatározott kritériumok figyelmen kívül hagyását, különbözik a szuverenitási záradék alkalmazásától. Legutóbb az M.A. és társai ítéletben a Bíróság megismételte álláspontját, kimondva, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekének figyelembevétele nem kötelezheti a tagállamot arra, hogy éljen e záradékkal, és maga vizsgáljon meg egy olyan kérelmet, amelyért nem felelős.
53. Végül hozzá kell tenni, hogy az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy még az egyes tagállamokban bekövetkezett humanitárius válságok, mint például a 2015 vége és 2016 eleje között a Nyugat–Balkánon bekövetkezett válság, sem eredményezhetnek kötelezettséget a többi tagállam részéről, hogy a hozzájuk benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében a szuverenitási záradékot alkalmazzák, mindazonáltal a Bíróság hangsúlyozta, hogy az ilyen záradék alkalmazásának lehetősége ilyen esetben összhangban állna az EUMSZ 80. cikkben foglalt és a „Dublin III” rendelet alapjául szolgáló szolidaritás elvével.(17)
2. A „Dublin III” rendelet szerinti hatékony jogorvoslathoz való jog
54. A „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőnek joga van az átadásra vonatkozó határozatok elleni hatékony jogorvoslathoz, amelyet bírósághoz e határozattal szemben tény– vagy jogkérdésben benyújtott fellebbezés vagy felülvizsgálati kérelem formájában gyakorolhat.
55. Ennek, az átadásra vonatkozó határozattal szemben a nemzetközi védelmet kérelmezőt megillető jogorvoslatnak a terjedelmét a „Dublin III” rendelet (19) preambulumbekezdése pontosítja, amely rámutat, hogy a nemzetközi jog tiszteletben tartásának biztosítása érdekében az említett rendeletben előírt, az átadásra vonatkozó határozatok elleni hatékony jogorvoslatnak ki kell terjednie egyrészt e rendelet alkalmazásának vizsgálatára, másrészt az azon tagállamban fennálló jogi és ténybeli helyzetnek a megvizsgálására, amelynek a kérelmezőt átadják.(18)
56. Ami a szóban forgó rendelet alkalmazása felülvizsgálatának tárgyát illeti, a Bíróság következetesen megerősítette a 2016. június 7-i Ghezelbash ítéletben (C-63/15, a továbbiakban: Ghezelbash ítélet, EU:C:2016:409) kialakított érveléséből eredő tág értelmezést.
57. Ez az érvelés két lényeges megfontoláson alapult. Először, az uniós jogalkotó a „Dublin III” rendelet elfogadásával a menedékjogot kérelmezőket összekapcsolta a felelős tagállam meghatározására irányuló eljárással, arra kötelezve a tagállamokat, hogy tájékoztatást nyújtsanak számukra a felelősségi feltételekről, és adjanak alkalmat nekik arra, hogy benyújtsák az e feltételek megfelelő alkalmazását lehetővé tevő információkat, valamint biztosítva számukra az eljárás lezárultával esetleges hozott, átadásra vonatkozó határozatokkal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jogot. Másodszor, a „Dublin III” rendelet célja az ilyen kérelmezők védelmének javítása, amelyet különösen a nekik nyújtott bírói jogvédelem biztosít.
58. A „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében előírt jogorvoslat terjedelmének megszorító értelmezése a Bíróság szerint tehát ellentétes volna e célkitűzés megvalósításával, mivel megfoszthatja a hatékony érvényesüléstől az e rendeletben a menedékkérőnek biztosított más jogosultságokat.(19)
59. Így a Bíróság a Ghezelbash ítéletben megállapította, hogy a menedékkérő a vele szemben hozott átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslat keretében jogosult a „Dublin III” rendelet III. fejezetében meghatározott felelősségi kritérium téves alkalmazására hivatkozni. Későbbi ítéleteiben a Bíróság elismerte, hogy ugyanez a kérelmező hivatkozhat a „Dublin III” rendelet más fejezeteiben foglalt és a menedékkérők számára eljárási garanciákat biztosító rendelkezések megsértésére is.
60. A Karim ítélet(20) szerint e rendelkezések egyike az említett rendelet 19. cikke (2) bekezdésének második albekezdése, amely szerint, ha egy harmadik ország állampolgára miután valamely tagállamban első menedékjog iránti kérelmet nyújtott be, legalább három hónapos időtartamra elhagyta a tagállamok területét, mielőtt egy másik tagállamban új menedékjog iránti kérelmet nyújt be, ez utóbbi állam köteles lefolytatni az új kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására irányuló eljárást.
61. A Mengesteab ítélet(21) kimondta, hogy egy másik ilyen rendelkezés a „Dublin III” rendelet 21. cikkének (1) bekezdése, amely szerint amennyiben az átvétel iránti megkeresésre az abban meghatározott időszakon belül nem kerül sor, a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért az a tagállam felelős, ahol a kérelmet benyújtották. A Shiri ítéletben(22) a Bíróság szintén a szóban forgó kategóriába sorolta a „Dublin III” rendelet 29. cikkének (2) bekezdését, amely szerint, ha a megkereső tagállamtól a felelős tagállamnak történő átadást az e cikkben meghatározott határidőn belül nem hajtják végre, ez utóbbi állam mentesül az érintett személy átvételére vagy visszavételére vonatkozó kötelezettség alól, és a felelősség a megkereső tagállamra hárul.
62. Úgy tűnik számomra, hogy ebben az ítélkezési gyakorlatban a Bíróság döntő súlyt tulajdonított annak, hogy a vizsgált rendelkezések mindegyike meghatározza azt a keretet, amelyben a felelős tagállam meghatározását le kell folytatni, és a III. fejezetben meghatározott kritériumokhoz hasonlóan hozzájárul a felelős tagállam meghatározásához is.(23)
63. Véleményem szerint ebből az következik, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében az átadásra vonatkozó határozattal szemben előírt hatékony jogorvoslat hatálya kiterjed az említett rendelkezések alkalmazásának vizsgálatára azon az alapon, hogy azok olyan szabályokat rögzítenek, amelyek az érintett tagállamra nézve kötelező jellegüknél fogva olyanok, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőt feljogosítják arra, hogy kérelmét a felelős tagállam megvizsgálja.
64. A „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése esetében nem ez a helyzet, mivel az abban foglalt szuverenitási záradék alkalmazása, amint arra korábban utaltam, tisztán fakultatív jellegű.(24)
65. Ezért azt a következtetést kell levonni, hogy az e rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében meghatározott hatékony jogorvoslathoz való jog nem foglalja magában a szuverenitási záradék alkalmazásának azon tagállam általi megtagadásának megtámadására vonatkozó jogot, amelyhez a nemzetközi védelem iránti kérelmet benyújtották.
66. Véleményem szerint ezt az elemzést nem kérdőjelezi meg a 2022. augusztus 1-jei Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kísérő nélküli egyiptomi kiskorú átvételének megtagadása) ítélet (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. A Bíróság ugyanis úgy ítélte meg, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőnek nemcsak abban az esetben kell tudnia a „Dublin III” rendelet 27. cikke alapján bírósághoz fordulni, ha a megkereső tagállam átadásról szóló határozatot hoz, hanem abban az esetben is, ha a megkeresett tagállam megtagadja az érintett személy átvételét. Mindazonáltal a Bíróság e tág értelmezését az tette lehetővé, hogy az érintett kérelmező átvételét megtagadó határozat jogszerűségét az e rendelet III. fejezetében meghatározott egyik felelősségi feltételre tekintettel támadták meg. Ez az ítélet következőképpen megfogalmazott pontjából egyértelműen kiderül: „[…] a kísérő nélküli kiskorú kérelmező bírói jogvédelme a »Dublin III« rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő kötelező felelősségi feltétel tiszteletben tartását illetően nem változhat aszerint, hogy e kérelmezőre a megkereső tagállam által hozott, átadásra vonatkozó határozat vagy olyan határozat vonatkozik‑e, amellyel a megkeresett tagállam elutasítja az említett kérelmező átvétele iránti megkeresést”.(25) Ebből arra következtetek, a szuverenitási záradék alkalmazását elutasító határozat nem tartozik azon határozatok közé, amelyekre kiterjed a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében előírt hatékony jogorvoslathoz való jog hatálya.
3. Az M.A. és társai ítélet alkalmazási köre
68. Az imént javasolt értelmezés számomra teljes mértékben összeegyeztethetőnek tűnik az M.A. és társai ítélettel.
69. A kérdést előterjesztő bíróság különösen az ítélet két részére hivatkozik.
70. Először, a Bíróság megállapította, hogy a szuverenitási záradékkal a tagállamok számára elismert mérlegelési jogkör szerves részét képezi az uniós jogalkotó által kidolgozott, a felelős tagállam meghatározására irányuló mechanizmusoknak.(26)
71. Másodszor, a Bíróság ugyanabban a kérdésben döntött, amely a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát is képezi. E tekintetben először megállapította, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdése nem ír elő kifejezetten jogorvoslatot az e rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében előírt lehetőség igénybe vételének elmaradásáról szóló határozattal szemben, valamint hogy a „Dublin III” rendelet által létrehozott eljárás mögött meghúzódó és a felelős tagállam meghatározásának gyorsaságával kapcsolatos célkitűzés a jogorvoslati lehetőségek többszörözése ellen hat.(27) Ezt követően a Bíróság kijelentette továbbá, hogy bizonyos, hogy a Charta 47. cikke úgy rendelkezik, hogy mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.(28) Mindazonáltal ha valamely tagállam megtagadja, hogy éljen a szuverenitási záradék által biztosított lehetőséggel, az a Bíróság szerint e tagállam számára szükségszerűen az átadásra vonatkozó határozat elfogadásával jár, és e megtagadás adott esetben az ilyen határozattal szembeni jogorvoslat keretében vitatható.(29) Következésképpen a Bíróság megállapítja, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy „az nem írja elő jogorvoslat biztosításának kötelezettségét az ugyanezen rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében előírt lehetőség igénybe vételének elmaradásáról szóló határozattal szemben, annak sérelme nélkül, hogy e határozatot az átadásra vonatkozó határozattal szembeni jogorvoslat keretében lehet vitatni”.(30)
72. El kell ismerni, hogy a Bíróság érvelése nem könnyen érthető, és ezért a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kételyek nem meglepőek. Úgy tűnik, hogy ez a bíróság az AHY és a Bizottság által az írásbeli észrevételeikben is támogatott értelmezés felé hajlik, amely szerint, ha a „Dublin III” rendelet 17. cikke a felelős tagállam meghatározására szolgáló mechanizmusok szerves részét képezi, az e rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében előírt, az átadásra vonatkozó határozattal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jognak is magában kell foglalnia az említett rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján hozott határozattal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jogot is.
73. Véleményem szerint aligha kétséges, hogy ez az értelmezés téves.
74. Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy az M.A. és társai ítélet alapjául szolgáló ügyben a felperesek nem kérték a minisztert, hogy az áthelyezésre vonatkozó határozat elfogadását követően a szuverenitási záradékot a javukra alkalmazza. Ellenkezőleg, az Office of the Refugee Applications Commission (menedékkérelmek elbírálásáért felelős biztos hivatala, Írország) javasolta az Egyesült Királyságba történő áthelyezésüket, miután elutasította e záradék alkalmazását. Ebből következik, hogy a Bíróság válasza szükségszerűen azon az előfeltevésen alapul, amely szerint az ilyen elutasító határozatot az átadásra vonatkozó határozat meghozatalát követően fogadják el.(31) Ami ezt az esetet illeti, a Bíróság lényegében úgy ítélte meg, hogy a hatékony bírói jogvédelem elvéhez kapcsolódó követelmények azon lehetőség biztosításával teljesülnek, hogy az említett elutasítás az átadásra vonatkozó határozattal szembeni jogorvoslat keretében vitatható.
75. Véleményem szerint helytelen lenne azt az ellentétes következtetést levonni – ahogyan azt AHY és a Bizottság javasolja –, hogy ha a szuverenitási záradék alkalmazásának mellőzéséről szóló határozatot az áthelyezésre vonatkozó határozat meghozatala után hoznák meg, akkor ugyanezen követelmények miatt az első határozat ellen külön jogorvoslatot kellene biztosítani. Ez az olvasat ugyanis nehezen lenne összeegyeztethető a Bíróság ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válaszának első pontjaiban kifejtett nyelvtani és teleologikus megfontolásokkal, amelyek szerint a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdése nem rendelkezik kifejezetten a szuverenitási záradék alkalmazásának mellőzéséről szóló határozattal szembeni jogorvoslatról, és a gyorsaság célja, különösen a felelős tagállam meghatározása tekintetében a jogorvoslati lehetőségek többszörözésének elkerülését kívánja meg.
76. Emellett, a szóban forgó ítélet 79. pontjának a fentiekben idézett szövegét úgy kell érteni, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdése főszabály szerint nem írja elő a szuverenitási záradék által ráruházott hatáskör gyakorlását megtagadó tagállam határozata elleni konkrét jogorvoslatot, és hogy az arra a lehetőségre vonatkozó puszta megállapítás, hogy ez a határozat az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslat keretében vitatható, attól függ, hogy az első határozatot a második határozatnál korábbi időpontban fogadják el.
77. Úgy tűnik számomra, hogy az imént kifejtett megfontolások adják a kulcsot a fent hivatkozott ítélet azon pontjának értelmezéséhez, amely szerint a szuverenitási záradékkal a tagállamokra ruházott mérlegelési jogkör szerves részét képezi a „Dublin III” rendeletben előírt, a felelős tagállam meghatározására irányuló mechanizmusoknak.
78. Először meg kell jegyezni, hogy az az ítélkezési gyakorlatban, az N. S. és társai ítéletig visszanyúlóan a Bíróság erre a megállapításra támaszkodott, amikor arra a következtetésre jutott, hogy a tagállam által a szuverenitási záradék alapján elfogadott határozat az uniós jogot hajtja végre, és ezért tiszteletben kell tartania a Chartában foglalt jogokat.(32)
79. Véleményem szerint erre a megállapításra nem lehet jogszerűen hivatkozni annak alátámasztása érdekében, hogy az érintett tagállam jogának szükségszerűen el kellene ismernie a szuverenitási záradék alkalmazását elutasító határozattal szembeni különös jogorvoslati jogot a nemzetközi védelmet kérelmező számára.
80. Úgy tűnik számomra ugyanis, hogy annak kimondásával, hogy a tagállamok „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdéséből eredő mérlegelési jogköre a felelős tagállam meghatározására irányuló „mechanizmusokhoz” tartozik, a Bíróság olyan megfogalmazást használt, amelyből kitűnik, hogy e cikk nem része a „Dublin III” rendelet azon rendelkezéseinek, amelyek kötelezettséget rónak a tagállamokra, és amelyek ezzel összhangban jogot biztosítanak a nemzetközi védelmet kérelmezőknek.
81. E mérlegelési jogkör gyakorlása a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében uniós jogot hajt végre, amennyiben az az átadásra vonatkozó határozat elfogadásához vezet. Következésképpen a Charta megsértésére alapított bármely jogalapra a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdésében előírtak szerint ez utóbbi határozat elleni jogorvoslat keretében lehet hivatkozni. Ezzel szemben, amennyiben a nemzetközi védelmet kérelmező a szuverenitási záradék alkalmazásának megtagadására vonatkozó határozathoz kapcsolódó hiányosságra hivatkozva vitatja az átadásra vonatkozó határozat jogszerűségét, a hivatkozott jogalapoknak szükségszerűen a nemzeti jogon kell alapulniuk.
4. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre vonatkozó következtetések
82. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első kérdésre azt a választ adja, hogy a „Dublin III” rendelet 27. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem írja elő a tagállamok számára, hogy hatékony jogorvoslatot biztosítsanak a tagállam azon határozata ellen, amellyel annak érdekében gyakorolja mérlegelési jogkörét, vagy tagadja meg annak gyakorlását, hogy e rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatát vállalja.
83. A szuverenitási záradék természetével kapcsolatban a korábbiakban megfogalmazott észrevételekre tekintettel az a körülmény, hogy az alapeljárás felperese e záradék alkalmazására irányuló kérelmének alátámasztására ezen alapvető jogok egyike megsértése veszélyének igazolására alkalmas bizonyítékra, nevezetesen a pszichés egészségi állapotáról szóló orvosi szakvéleményre hivatkozott, nem teszi érvénytelenné a javasolt értelmezést. Az uniós jog által előírt korlátozások hiányában a miniszter azon döntése, hogy nem alkalmazza ezt a záradékot, csak az ír jog által előírt külső jogszerűségre vonatkozó bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti.
84. Hasonlóképpen nem állapítható meg összeférhetetlenség a Bíróságnak az M.A. és társai ítéletben tett azon megállapításával kapcsolatban sem, hogy a „Dublin III” rendelet nem követeli meg, hogy a felelős tagállam e rendeletben megállapított kritériumok alapján történő meghatározását és a szuverenitási záradékból eredő mérlegelési jogkör gyakorlását ugyanazon nemzeti hatóságnak kell végeznie.
85. Tisztában vagyok azonban azzal, hogy az általam támogatott értelmezés nemcsak azt jelentené, hogy a tagállamoktól megkövetelnék, hogy a szuverenitási záradék alapján hozott határozat elfogadásának mindig meg kell előznie az átadásra vonatkozó határozat elfogadását, hanem azt is, hogy bizonyos tagállamok, mint Írország, kötelesek lennének felülvizsgálni az igazságügyi hatóságok közötti hatáskörmegosztást annak biztosítása érdekében, hogy az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslatot elbíráló hatóságnak legyen hatásköre az említett záradék alkalmazása megtagadásának értékelésére. Még ha elő is lenne írva ugyanis, hogy valamennyi, a szuverenitási záradék alkalmazására vonatkozó döntést az IPO átadásra vonatkozó határozatának meghozatala előtt kell meghozni, az IPAT akkor sem rendelkezne hatáskörrel az ilyen határozat jogszerűségét vitató érvek vizsgálatára.
86. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy ez nem ok arra, hogy más értelmezést fogadjunk el, mivel – amint az ismert – egy tagállam nem hivatkozhat belső jogrendszerének rendelkezéseire, gyakorlatára vagy helyzeteire az uniós jogból eredő kötelezettségei be nem tartásának igazolásaként.(33)
87. Mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre csak akkor kell válaszolni, ha az első kérdésre igenlő választ adnak, csak a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett harmadik kérdésre kell válaszolni.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
88. A harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a Charta 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való joggal ellentétes‑e, ha egy tagállam az átadásra vonatkozó határozatot végrehajtja addig, amíg nem születik döntés a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése szerinti, az állam mérlegelési jogkörének gyakorlására irányuló kérelemről vagy az ilyen kérelemre adott válasszal szemben a nemzeti jog rendelkezései alapján benyújtott különös jogorvoslati kérelemről.
89. Más szóval a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy az a nemzetközi védelmet kérelmező, aki sikertelenül kérte a „Dublin III” rendelet III. fejezetében foglalt kritériumokra hivatkozva az átadásra vonatkozó határozat megsemmisítését, és akinek a szuverenitási záradék alkalmazását megtagadó határozat ellen benyújtott judicial review jogorvoslati kérelmét még nem bírálták el, e kérelem elbírálása előtt átadható‑e. Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság szerint a Charta 47. cikke megsértése megállapításának elkerülése érdekében helyénvaló lenne az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának az ezen határozattal szemben benyújtott jogorvoslati kérelem elbírálásáig történő elhalasztásának bizonyos formáját elismerni.
90. A Charta 47. cikkével kapcsolatban elöljáróban meg kell jegyezni, hogy a „Dublin III” rendelet preambuluma hivatkozik erre a rendelkezésre. E rendelet (19) preambulumbekezdése szerint e rendelet célja hatékony jogorvoslati eszközök biztosítása az átadásra vonatkozó határozatokkal kapcsolatban, különösen a Charta 47. cikkével összhangban. A (39) preambulumbekezdése szerint az említett rendelet biztosítani kívánja különösen a Charta 18. cikkében biztosított menedékjog teljes tiszteletben tartását, valamint az 1., 4., 7., 24. és 47. cikkében elismert jogokat.
91. A Charta 47. cikkének szövege a következő: „Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.”
92. Az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy e jogorvoslat hatékonysága kivételes esetekben megkívánja, hogy az halasztó hatállyal bírjon. Legutóbb a Bíróság a 2008/115/EK irányelvvel(34) kapcsolatban úgy ítélte meg, hogy amennyiben komoly okkal feltételezhető, hogy egy harmadik ország állampolgárának kitoloncolása az embertelen és megalázó bánásmód tilalmához való jogának megsértésével járna, az érintett állampolgárt olyan jogorvoslati jognak kell megilletnie, amely teljes halasztó hatályt biztosít az e kitoloncolást engedélyező határozat végrehajtása ellen, annak érdekében, hogy a jogorvoslat elbírálásáig elkerülhető legyen a súlyos és helyrehozhatatlan kár bekövetkezése.(35)
93. A Bíróság továbbá a „Dublin III” rendelet tekintetében nem zárta ki, hogy az átadásra vonatkozó határozat végrehajtása kivételesen ilyen sérelemmel járhat,(36) és hogy az ilyen határozat elleni jogorvoslat hatékonysága ezért nélkülözhetetlenné teheti a halasztó hatály alkalmazását.
94. Nyilvánvaló azonban, hogy a jelen ügyhöz hasonló helyzetben nem merül fel az ilyen hatékonyság biztosításának követelményével kapcsolatos probléma.
95. A Charta 47. cikke ugyanis csak az uniós jog által biztosított jog (vagy szabadság) védelmét illetően írja elő a hatékony jogorvoslat meglétét. Ezzel szemben, és amint azt a fentiekben kifejtettük, a nemzetközi védelmet kérelmező számára az uniós jog semmilyen jogot nem biztosít arra, hogy az a tagállam folytassa le kérelmének a „Dublin III” rendelet 17. cikke szerinti vizsgálatát, amelyben azt benyújtotta. Ilyen jog hiányában a Charta 47. cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való jog nem alkalmazható.
96. Következésképpen az a kérdés, hogy az ír jog szerinti judicial review jogorvoslatnak van‑e halasztó hatálya, kizárólag ez utóbbi jog rendelkezéseitől függ.
97. Másodlagosan a kérdést előterjesztő bíróság a „Dublin III” rendelet 29. cikke (1) bekezdése első albekezdésének értelmezésére vonatkozó kérdést tesz fel.
98. Emlékeztetni kell arra, hogy ezen albekezdés értelmében az érintett személyt a lehetséges legrövidebb időn belül kell átadni, de legkésőbb hat hónappal e személy átvétele vagy visszavétele iránti megkeresés másik tagállam általi elfogadását, vagy az e rendelet 27. cikke (3) bekezdésének megfelelő halasztó hatály esetén hat hónappal a jogorvoslattal kapcsolatos jogerős határozatot követően.
99. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a szuverenitási záradék alkalmazását megtagadó határozattal szembeni különös bírósági felülvizsgálatnak van‑e olyan hatása, hogy felfüggeszti a „Dublin III” rendelet 29. cikkének (1) bekezdésében az átadásra vonatkozó határozat végrehajtására előírt határidőt, vagy más típusú halasztó hatálya az átadásra vonatkozó határozatra. Úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság konkrétabban azt szeretné megtudni, hogy a „Dublin III” rendelet 29. cikke (1) bekezdésének első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az ott előírt hat hónapos határidő az átadásra vonatkozó határozat elfogadását követően hozott, a szuverenitási záradékot nem alkalmazó tagállami határozattal szembeni jogorvoslat – mint az ír jog szerinti judicial review jogorvoslat – keretében hozott végleges határozat időpontjától kezdődik.
100. Úgy tűnik számomra, hogy a válasznak szükségszerűen nemlegesnek kell lennie.
101. Amint azt fentebb bemutattam, a Charta 47. cikke nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a nemzeti jog rendelkezései alapján benyújtott jogorvoslati kérelemnek, mint amilyen ez a judicial review jogorvoslati kérelem is, halasztó hatályt biztosítsanak. Ebből logikusan következik, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező személy átadására vonatkozó hat hónapos határidő a jelen ügyben az átadásra vonatkozó határozattal szembeni jogorvoslati kérelem elutasításának időpontjától kezdődik.
102. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a Charta 47. cikkével nem ellentétes, ha egy tagállam az átadásra vonatkozó határozatot azelőtt végrehajtja, hogy döntene a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése szerinti mérlegelési jogkör e tagállam általi gyakorlására irányuló kérelemről, vagy az ilyen kérelemre adott válasszal szemben a nemzeti jog rendelkezései alapján benyújtott különös bírósági jogorvoslati kérelemről. Ebben az esetben a „Dublin III” rendelet 29. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében a nemzetközi védelmet kérelmező személy átadására előírt hat hónapos határidő attól az időponttól kezdődik, amikor az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslati kérelmet elutasítják.
C. Záró megjegyzések
103. A Bizottság által készített és 2016‑ban közzétett tanulmányból kitűnik, hogy az ír hatóságok már akkor is csalódottságuknak adtak hangot a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése által okozott peres ügyek jelentős növekedése miatt. E hatóságok szerint ezt a rendelkezést nemzeti szinten úgy értelmezték, mint egy „kvázi új eljárás” bevezetését, amely jelentős adminisztratív terhet ró a nemzeti bíróságokra.(37)
104. Véleményem szerint a „Dublin III” rendelet 17. cikkének (1) bekezdése nem értelmezhető úgy, hogy lehetővé teszi egy olyan közigazgatási eljárás létrehozását, amely különbözik attól, amely az átadásra vonatkozó határozat elfogadásával végződik. Ellenkezőleg, meggyőződésem, hogy a „Dublin III” rendelet olyan jogi rendszert alakított ki, amelyben az átadásra vonatkozó határozatot követő egyetlen közigazgatási aktus sem képes befolyásolni e határozat érvényességét.
105. Ebből a szempontból azok a nemzeti rendelkezések, amelyek a szuverenitási záradékból eredő mérlegelési jogkör gyakorlását elválasztják a „Dublin III” rendelet alapján elfogadott átadásra vonatkozó határozattól, és amelyek lehetővé teszik, hogy e mérlegelési jogkör gyakorlására irányuló kérelmet az átadásra vonatkozó határozat elfogadásától függetlenül, illetve azt követően lehessen előterjeszteni és értékelni, alkalmasnak tűnnek arra, hogy általában véve akadályozzák a „Dublin III” rendelet megfelelő működését, amint azt a Bizottság is elismeri írásbeli észrevételeiben.
106. Azon túl, hogy a másodlagos jog releváns rendelkezéseinek téves értelmezésén alapul, úgy vélem, hogy annak megállapítása, hogy a tagállamok kötelesek külön jogorvoslati lehetőséget biztosítani a szuverenitási záradék alkalmazására vagy annak mellőzésére vonatkozó döntés ellen, a tagállamok szemében olyan nemzeti jogalkotási döntések érvényesítését eredményezné, amelyek az előző pont végén említett következménnyel járhatnak.
107. E tekintetben szemléltetésképpen felhívom a figyelmet e rendelet 26. cikkének áttekintésére.
108. E cikk értelmében, amely a „Dublin III” rendeletben említett eljárási garanciák részét képezi, az érintett személy átadásra vonatkozó határozatról szóló értesítése adott esetben tartalmazza azt a döntést is, hogy nem vizsgálják meg a nemzetközi védelem iránti kérelmét; ilyen döntés véleményem szerint a szuverenitási záradék alkalmazásának megtagadásáról szóló határozat. Márpedig úgy tűnik számomra, hogy ezt a döntést nem lehetett volna az átadásra vonatkozó határozat részeként közölni, ha azt csak az átadásra vonatkozó határozat elfogadása után hozták meg. Ezenkívül, egy ilyen esetben úgy tűnik számomra, hogy azok a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó információk, amelyeknek a „Dublin III” rendelet 26. cikke (2) bekezdésének megfelelően közölt határozatban szerepelniük kell, szükségszerűen csak részlegesek lehetnének, tekintettel arra, hogy azok nem terjedhetnének ki a szuverenitási záradék alkalmazását megtagadó határozattal szemben rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekre.
IV. Végkövetkeztetés
109. A fenti megfontolások fényében azt javaslom, hogy a Bíróság a High Court (felsőbíróság, Írország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1) Az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26-i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 27. cikkének (1) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
ez a rendelkezés nem írja elő a tagállamok számára, hogy hatékony jogorvoslatot biztosítsanak a tagállam azon határozata ellen, amellyel annak érdekében gyakorolja mérlegelési jogkörét, vagy tagadja meg annak gyakorlását, hogy e rendelet 17. cikkének (1) bekezdése alapján vállalja egy olyan nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatát, amely az említett rendeletben megállapított kritériumok alapján nem tartozik a joghatósága alá.
2) Az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkével nem ellentétes, ha egy tagállam az átadásra vonatkozó határozatot azelőtt végrehajtja, hogy döntene a 604/2013 rendelet 17. cikkének (1) bekezdése szerinti mérlegelési jogkör e tagállam általi gyakorlására irányuló kérelemről, vagy az ilyen kérelemre adott válasszal szemben a nemzeti jog rendelkezései alapján benyújtott különös bírósági jogorvoslati kérelemről. Ebben az esetben a 604/2013 rendelet 29. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében a nemzetközi védelmet kérelmező személy átadására előírt hat hónapos határidő attól az időponttól kezdődik, amikor az átadásra vonatkozó határozat elleni jogorvoslati kérelmet elutasítják.