CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL PRIIT PIKAMÄE
prezentate la 14 septembrie 2023(1)
Cauza C‑359/22
AHY
împotriva
Minister for Justice
[cerere de decizie preliminară formulată de High Court (Înalta Curte, Irlanda)]
„Trimitere preliminară – Politica privind azilul – Determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională – Regulamentul (UE) nr. 604/2013 – Articolul 17 alineatul (1) – Clauze de suveranitate – Articolul 27 – Cale de atac efectivă – Efect suspensiv”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, High Court (Înalta Curte, Irlanda) solicită interpretarea articolului 17 alineatul (1) și a articolului 27 alineatele (1) și (3) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin III”)(2), precum și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
2. Contextul întrebărilor adresate este regimul juridic special, în vigoare în prezent în Irlanda, care transpune Regulamentul Dublin III. În temeiul acestui regim, decizia unui stat membru de a aplica sau de a nu aplica clauza de suveranitate care figurează la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III revine unei autorități administrative diferite de cea însărcinată cu aplicarea criteriilor de determinare a statului membru responsabil stabilite prin acest regulament și cu adoptarea deciziei de transfer. De asemenea, căile de atac jurisdicționale prevăzute împotriva primei și a celei de a doua decizii sunt de competența a două instanțe naționale diferite.
3. Coexistența celor două proceduri menționate coroborată cu lipsa de coordonare între acestea ridică probleme juridice complexe în contextul Regulamentului Dublin III. În hotărârea care urmează să fie pronunțată, Curtea va avea astfel oportunitatea de a oferi lămuriri cu privire la domeniul de aplicare al dreptului la o cale de atac efectivă, astfel cum este prevăzut la articolul 27 din acest regulament, în special cu privire la aspectul dacă una dintre cele două dispoziții sus‑menționate impune statelor membre să prevadă posibilitatea de a contesta în justiție, prin intermediul unei căi de atac distincte de cea împotriva deciziei de transfer, exercitarea puterii discreționare rezultate din clauza de suveranitate. În plus, ea este chemată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă introducerea unei astfel de căi de atac conduce în mod necesar la suspendarea deciziei de transfer.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
4. Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III prevede:
„Statele membre examinează orice cerere de protecție internațională prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid pe teritoriul oricăruia dintre ele, inclusiv la frontieră sau în zonele de tranzit. Cererea este examinată de un singur stat membru și anume acela pe care criteriile stabilite de capitolul III îl desemnează responsabil.”
5. Articolul 17 din acest regulament, intitulat „Clauze discreționare”, prevede la alineatul (1):
„(1) Prin derogare de la articolul 3 alineatul (1), fiecare stat membru poate decide să examineze o cerere de protecție internațională care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor stabilite în prezentul regulament.
Statul membru care a decis să examineze o cerere de protecție internațională în temeiul prezentului alineat devine statul membru responsabil și își asumă obligațiile asociate acestei responsabilități. După caz, acesta informează, prin utilizarea rețelei electronice de comunicații «DubliNet», instituită în temeiul articolului 18 din Regulamentul (CE) nr. 1560/2003 [al Comisiei din 2 septembrie 2003 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 343/2003 al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe (JO 2003, L 222, p. 3, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 140)], statul membru anterior responsabil, statul membru care desfășoară o procedură pentru determinarea statului membru responsabil sau statul membru căruia i‑a fost solicitat să preia sau să reprimească solicitantul.
Statul membru care devine responsabil în temeiul prezentului alineat indică acest lucru, de îndată, în Eurodac, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 603/2013 [al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid și privind cererile autorităților de aplicare a legii din statele membre și a Europol de comparare a datelor Eurodac în scopul asigurării respectării aplicării legii și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1077/2011 de instituire a Agenției europene pentru gestionarea operațională a sistemelor informatice la scară largă, în spațiul de libertate, securitate și justiție (JO 2013, L 180, p. 1)] prin adăugarea datei de adoptare a deciziei de examinare a cererii.”
6. Articolul 27 din regulamentul menționat, intitulat „Căi de atac”, are următorul cuprins:
„(1) Solicitantul sau altă persoană menționată la articolul 18 alineatul (1) litera (c) sau (d) are dreptul la o cale eficientă de atac, sub forma unui apel sau [a] unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale.
(2) Statele membre prevăd un termen rezonabil în care persoana în cauză să își poată exercita dreptul de a recurge la o cale eficientă de atac în temeiul alineatului (1).
(3) În scopul exercitării unui apel sau a unei revizuiri a deciziei de transfer, statele membre prevăd următoarele în dreptul lor intern:
(a) apelul sau revizuirea conferă persoanei în cauză dreptul de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind apelul sau revizuirea; sau
(b) transferul se suspendă automat, iar această suspendare expiră după o perioadă rezonabilă de timp în cursul căreia o instanță națională, în urma examinării atente și riguroase a cererii, să fi decis cu privire la efectul suspensiv al apelului sau al revizuirii; sau
(c) persoana în cauză are posibilitatea de a solicita, într‑un termen rezonabil, unei instanțe naționale suspendarea punerii în aplicare a deciziei de transfer până la pronunțarea unei hotărâri privind apelul sau revizuirea. Statele membre asigură existența unei căi de atac eficiente prin suspendarea transferului până la pronunțarea hotărârii privind prima cerere de suspendare. Orice decizie cu privire la suspendarea punerii în aplicare a deciziei de transfer este luată într‑un termen rezonabil, permițând totodată analiza atentă și riguroasă a cererii de suspendare. O decizie de a nu suspenda punerea în aplicare a deciziei de transfer trebuie să conțină motivele pe care se întemeiază.
(4) Statele membre pot prevedea faptul că autoritățile competente pot decide din oficiu să suspende punerea în aplicare a deciziei de transfer până la pronunțarea unei hotărâri privind apelul sau revizuirea.”
7. Articolul 29 alineatele (1) și (2) din același regulament prevede:
„(1) Transferul solicitantului sau al altei persoane menționate la articolul 18 alineatul (1) litera (c) sau (d) din statul membru solicitant către statul membru responsabil se face în conformitate cu dreptul intern al statului membru solicitant, după consultări între cele două state membre în cauză, cât de repede posibil, și în cel mult șase luni de la acceptarea cererii de a prelua sau reprimi persoana în cauză sau de la hotărârea definitivă privind apelul sau revizuirea atunci când efectul suspensiv există în conformitate cu articolul 27 alineatul (3).
Dacă transferurile către statul membru responsabil se efectuează prin plecare controlată sau sub escortă, statele membre se asigură că acestea se desfășoară în condiții umane, cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale și a demnității umane.
Dacă este necesar, solicitantului i se va furniza de către statul membru solicitant un permis de liberă trecere. Comisia, prin acte de punere în aplicare, stabilește modelul permisului de liberă trecere. Respectivele acte de punere în aplicare se adoptă în conformitate cu procedura de examinare menționată la articolul 44 alineatul (2).
Statul membru responsabil informează statul membru solicitant, după caz, asupra sosirii în siguranță a persoanei în cauză sau asupra faptului că acesta nu s‑a prezentat în termenul stabilit.
(2) Atunci când transferul nu se efectuează în termenul de șase luni, statul membru responsabil este exonerat de obligația de a prelua sau reprimi persoana în cauză și responsabilitatea se transferă statului membru solicitant. Acest termen poate fi prelungit până la maxim un an în cazul în care transferul nu a putut fi efectuat datorită detenției în închisoare a persoanei în cauză sau până la maximum optsprezece luni în cazul în care persoana în cauză se sustrage procedurii.”
B. Dreptul irlandez
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. Articolul 3 din European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) [Regulamentul din 2018 privind Uniunea Europeană (sistemul Dublin) (S. I. nr. 62 din 2018), denumit în continuare „Regulamentul din 2018”], intitulat „Exercitarea atribuțiilor în temeiul Regulamentului [Uniunii]”, conferă ofițerilor de protecție internațională [ofițeri care fac parte din International Protection Office (Oficiul pentru Protecție Internațională, Irlanda), denumit în continuare „IPO”] atribuțiile de determinare a statului membru responsabil de o cerere de protecție internațională în temeiul criteriilor prevăzute în capitolul III din Regulamentul Dublin III și de adoptare a deciziilor de transfer. Articolul 6 din Regulamentul din 2018, intitulat „Căi de atac împotriva unei decizii de transfer”, prevede că International Protection Appeals Tribunal (Tribunalul de Apel pentru Protecție Internațională, Irlanda, denumit în continuare „IPAT”) are competența de a examina o cale de atac împotriva unei decizii de transfer.
9. Articolul 8 din Regulamentul din 2018, intitulat „Suspendarea punerii în aplicare a deciziei de transfer până la pronunțarea unei hotărâri privind calea de atac”, instituie efectul suspensiv prevăzut la articolul 27 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul Dublin III și prevede în esență că un solicitant de protecție internațională care formulează apel în temeiul articolului 6 din Regulamentul din 2018 are dreptul de a rămâne pe teritoriul statului în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind apelul.
10. Exercitarea puterii discreționare prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III este de competența ministrului justiției (denumit în continuare „ministrul”). Procedura care conduce la adoptarea unei decizii de transfer de către IPO în temeiul Regulamentului din 2018 nu implică nicio luare în considerare a articolului 17 alineatul (1) din acest regulament, iar competența IPAT în temeiul articolului 6 din regulamentul menționat este limitată la căile de atac împotriva unor astfel de decizii de transfer. Această instanță nu este competentă să se pronunțe cu privire la o cale de atac formulată împotriva unei decizii a ministrului în ceea ce privește exercitarea puterii discreționare prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din același regulament, singura cale de atac posibilă împotriva unei astfel de decizii fiind acțiunea în „judicial review” (control jurisdicțional).
2. Order 84, Superior Courts Rules
11. Order 84, Rules of the Superior Courts [Ordinul 84, Regulamentul de procedură al instanțelor superioare, articolele Ordinului 84 fiind denumite „rules” (norme)] enunță, în special în titlul V, normele de procedură aplicabile în contextul unei căi de atac prin intermediul controlului jurisdicțional. High Court (Înalta Curte) este instanța de prim grad de jurisdicție pentru soluționarea căilor de atac prin intermediul controlului jurisdicțional. Astfel, orice referire la instanță în Ordinul 84 privește High Court (Înalta Curte), ca instanță de prim grad de jurisdicție.
12. Norma 20 din Ordinul 84 arată în esență că instanța trebuie să acorde o autorizație prealabilă („application for leave”) înainte de soluționarea unei cereri privind o cale de atac prin intermediul controlului jurisdicțional și că solicitantul trebuie să aibă un interes suficient pentru ca autorizația să fie acordată. Norma 21 din Ordinul 84 stabilește un termen de trei luni pentru sesizarea instanței, însă acest termen poate fi prelungit, în special atunci când există un motiv valabil și suficient pentru a proceda astfel.
13. Ordinul 84 nu prevede un efect suspensiv. Norma 20 punctul 8 litera b) din Ordinul 84 prevede că, atunci când este acordată autorizația de a solicita un control jurisdicțional, în cazul în care instanța apreciază că este just și oportun să facă acest lucru, ea poate pronunța o ordonanță de suspendare a unei decizii la care se referă cererea, atunci când se solicită pronunțarea unei ordonanțe de interzicere sau de certiorari (o ordonanță de anulare a unei decizii administrative), până la soluționarea cererii de control jurisdicțional sau până când instanța decide altfel.
II. Situația de fapt, procedura principală, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
14. Reclamantul din litigiul principal, AHY, este un resortisant somalez născut la 21 octombrie 1987.
15. La 21 ianuarie 2020, el a formulat o cerere de protecție internațională în Irlanda, pentru motivul că a fost victima unui atentat cu bombă în Somalia, care i‑a distrus magazinul, l‑a ucis pe unul dintre angajații săi și i‑a lăsat cicatrici pe mâini și pe braț.
16. Dintr‑o căutare Eurodac a reieșit că acesta formulase deja două cereri de protecție internațională în Regatul Suediei la 5 noiembrie 2012 și la 2 octombrie 2017. Aceste cereri fuseseră respinse.
17. În consecință, autoritățile irlandeze au adresat Regatului Suediei, în temeiul articolului 18 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul Dublin III, o cerere de reprimire. Acesta din urmă a admis‑o la 19 februarie 2020.
18. La 23 iulie 2020, un aviz privind decizia de transfer către Suedia i‑a fost comunicat lui AHY, care a contestat această decizie în fața IPAT, solicitând aplicarea clauzei prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III și susținând, printre altele, că suferă de depresie.
19. IPAT a respins această cale de atac la 5 octombrie 2021 și a confirmat decizia de transfer.
20. La 8 noiembrie 2021, AHY a fost informat că i se solicita să se prezinte la Garda National Immigration Bureau (Biroul Național pentru Imigrări, Irlanda) la 16 decembrie 2021 în vederea pregătirii transferului său către Suedia, care trebuia efectuat cel târziu la 6 aprilie 2022.
21. La 15 noiembrie 2021, el a sesizat ministrul cu o cerere prin care solicita ca acesta din urmă să exercite puterea discreționară prevăzută la articolul 17 din Regulamentul Dublin III, invocând în special motivul că risca să se sinucidă în cazul unui astfel de transfer. În acest scop, AHY a furnizat un raport medico‑legal în care se arăta că el prezenta un risc ridicat de automutilare și eventual de sinucidere în cazul transferului către Suedia. În cursul procedurii, acesta a furnizat un al doilea raport medico‑legal în care se arăta că riscul de sinucidere era mai ridicat decât cel descris în primul raport.
22. La 16 februarie 2022, cererea prin care se solicita exercitarea de către ministru a puterii discreționare prevăzute la articolul 17 din Regulamentul Dublin III a fost respinsă.
23. În urma celui de al doilea raport medico‑legal, ministrul a adăugat un addendum la decizia de refuz al exercitării acestei puteri discreționare, precizând că al doilea raport medical nu a condus la o schimbare a poziției sale exprimate în această decizie.
24. AHY a sesizat instanța de trimitere cu o cale de atac jurisdicțională împotriva acestei decizii. El arată în special că, în temeiul articolului 27 din Regulamentul Dublin III, calea de atac formulată împotriva deciziilor prin care se refuză exercitarea puterii discreționare prevăzute la articolul 17 din acest regulament are un efect suspensiv automat.
25. Instanța de trimitere a confirmat și a extins măsurile provizorii obținute de AHY în decembrie 2021 prin care se interzicea transferul său către Suedia și a decis să sesizeze Curtea cu prezenta trimitere preliminară.
26. În acest cadru, instanța de trimitere ridică în special problema efectului suspensiv pe care o cale de atac formulată împotriva unei decizii a ministrului prin care se refuză exercitarea puterii discreționare care îi este conferită de articolul 17 din Regulamentul Dublin III îl poate avea asupra unei decizii de transfer, în special atunci când aceasta din urmă a făcut deja obiectul unei căi de atac în temeiul articolului 27 alineatul (1) din regulamentul menționat.
27. În aceste condiții, High Court (Înalta Curte) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Dreptul la o cale eficientă de atac, sub forma unui apel sau [a] unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei «decizii de transfer» în conformitate cu dispozițiile articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul [Dublin III] include dreptul la o astfel de cale eficientă de atac împotriva unei decizii adoptate de statul membru în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III în ceea ce privește exercitarea puterii sale de apreciere în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III cu privire la aspectul dacă acesta ar trebui să examineze cererea de protecție internațională care i‑a fost prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor stabilite în Regulamentul Dublin III?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
a) Rezultă că un stat membru solicitant nu poate pune în aplicare o decizie de transfer până la soluționarea cererii unui solicitant de exercitare a puterii de apreciere în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III?
b) Dispozițiile articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III, care impun statelor membre să prevadă în dreptul lor național una dintre cele trei forme de efect suspensiv în scopul exercitării unui apel sau a unei revizuiri a deciziei de transfer, includ o cale de atac împotriva unei decizii pronunțate în temeiul articolului 17 alineatul (1) [din acest regulament] prin care se refuză exercitarea opțiunii de asumare a responsabilității pentru o cerere de protecție internațională […]?
c) În cazul în care nicio dispoziție națională specifică nu prevede una dintre cele trei forme de efect suspensiv prevăzute la articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III în cazul unei căi de atac împotriva unei decizii de refuz în temeiul articolului 17, instanțele sunt obligate să confere efect suspensiv în una dintre aceste trei forme în dreptul său național și, în cazul unui răspuns afirmativ, în care dintre acestea? […]
d) Toate căile de atac cu efect suspensiv prevăzute la articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretate în sensul că au ca efect suspendarea termenului de punere în aplicare a unei decizii de transfer în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III?
3) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
a) Dreptul la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din [cartă] se opune ca un stat membru solicitant să pună în aplicare o decizie de transfer până la soluționarea cererii reclamantului de exercitare a puterii de apreciere în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III?
b) Dreptul la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din [cartă] se opune ca un stat membru solicitant să pună în aplicare o decizie de transfer până la soluționarea unei contestații introduse prin intermediul unei căi de atac jurisdicționale specifice având ca obiect controlul legalității acțiunii administrative («judicial review»), formulată în temeiul dispozițiilor de drept național împotriva unei decizii de refuz în temeiul articolului 17?
c) În subsidiar, o contestație prin intermediul unei acțiuni în «judicial review» formulată conform dispozițiilor dreptului național împotriva unei decizii de refuz în temeiul articolului 17 are ca efect suspendarea termenului de punere în aplicare a unei decizii de transfer în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III sau are în alt mod un efect suspensiv asupra deciziei de transfer?”
28. Instanța de trimitere a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie judecată potrivit procedurii de urgență prevăzute la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții.
29. În susținerea cererii sale, această instanță s‑a prevalat de starea de sănătate a lui AHY, precizând în special că era preocupată, în lumina dovezilor medicale aflate la dispoziția sa, de faptul că termenul de soluționare a unei proceduri preliminare ordinare ar putea reprezenta un risc real pentru sănătatea sau chiar pentru viața acestuia, din moment ce el ar fi dezvoltat idei suicidare în urma deciziei de transfer către Suedia. Instanța de trimitere a arătat de asemenea că urgența era accentuată de împrejurarea că problemele juridice din prezenta cauză se ridică și într‑o serie de alte cauze în curs. Incertitudinea juridică în ceea ce privește controlul deciziilor de refuz al aplicării clauzei înscrise la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III și în ceea ce privește efectul suspensiv al căilor de atac formulate împotriva acestor decizii ar avea un impact sistemic asupra funcționării sistemului instituit prin acest regulament în Irlanda și ar conduce la întârzieri.
30. În cadrul reuniunii administrative din 21 iunie 2022, Camera a doua a decis că nu era necesar să se dea curs acestei solicitări a instanței de trimitere.
31. În cadrul procedurii preliminare ordinare au depus observații scrise AHY, ministrul, guvernele irlandez și elen, precum și Comisia Europeană.
III. Analiză
32. Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că întrebările preliminare care fac obiectul prezentei cauze, care privesc controlul jurisdicțional al unei decizii adoptate de autoritățile statelor membre în temeiul clauzei care figurează la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III și eventualul caracter suspensiv în raport cu decizia de transfer al unei căi de atac jurisdicționale împotriva acestei decizii, sunt motivate, potrivit instanței de trimitere, de două tipuri de considerații.
33. Primul se referă la particularitățile sistemului irlandez, în care decizia de a efectua sau de a nu efectua transferul unui solicitant de protecție internațională și cea de a exercita sau de a nu exercita puterea discreționară care decurge din articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu intră în competența aceleiași autorități. În timp ce prima este adoptată de IPO, cea de a doua intră în prerogativele ministrului. În plus, căile de atac împotriva deciziilor de transfer trebuie formulate în fața IPAT, această instanță nefiind, în schimb, competentă să se pronunțe cu privire la o cale de atac împotriva unei decizii a ministrului cu privire la exercitarea puterii discreționare menționate. Astfel, această din urmă decizie poate fi contestată numai prin intermediul unei acțiuni în „judicial review” în fața High Court (Înalta Curte).
34. Din decizia de trimitere reiese de asemenea că, în stadiul actual al dreptului irlandez, aceste două proceduri distincte pot fi activate la momente diferite, fără nicio coordonare, printre altele, în ceea ce privește termenele. Astfel, nimic nu împiedică un solicitant de protecție internațională care face obiectul unei decizii de transfer în Irlanda să prezinte o cerere în temeiul articolului 17 din Regulamentul Dublin III la un moment ulterior respingerii căii sale de atac împotriva unei asemenea decizii de transfer de către IPAT. Acest lucru s‑a întâmplat în speță și, potrivit surselor disponibile, în numeroase alte cazuri.
35. Al doilea privește problemele ridicate de Hotărârea M. A. și alții(3), în care Curtea s‑a pronunțat cu privire la particularitățile sistemului irlandez într‑un context factual diferit de cel din speță. Instanța de trimitere evocă dificultățile de a stabili conținutul exact al raționamentului și al deciziei Curții în această hotărâre.
A. Cu privire la prima întrebare preliminară
36. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că impune statelor membre să prevadă o cale de atac efectivă împotriva unei decizii a statului membru de exercitare sau de refuz al exercitării puterii sale discreționare pentru a‑și asuma, în temeiul articolului 17 alineatul (1) din acest regulament, responsabilitatea pentru examinarea unei cereri de protecție internațională care nu i‑ar reveni în temeiul criteriilor prevăzute de regulamentul menționat.
37. Potrivit instanței de trimitere, răspunsul Curții va stabili dacă problema privind efectul suspensiv al acțiunii în „judicial review” prevăzute de dreptul irlandez și pendinte în cauza principală trebuie apreciată din perspectiva articolului 27 alineatul (3) din Regulamentul Dublin III (a doua serie de întrebări) sau a articolului 47 din cartă (a treia serie de întrebări).
38. Pentru a ilustra poziția noastră, vom proceda după cum urmează. Mai întâi, vom prezenta elementele care definesc conținutul clauzei care figurează la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III (subsecțiunea 1). În continuare, vom examina jurisprudența cu privire la dreptul la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 27 alineatul (1) din acest regulament, pentru a stabili dacă acest drept îl include pe cel de a dispune de o cale de atac împotriva deciziei de a aplica sau de a nu aplica clauza înscrisă la articolul 17 alineatul (1) din regulamentul menționat (subsecțiunea 2). În sfârșit, interpretarea astfel dezvoltată va fi testată din perspectiva concluziilor care decurg din Hotărârea M. A. și alții (subsecțiunea 3) pentru a ajunge la propunerea unui răspuns la prezenta întrebare preliminară (subsecțiunea 4).
1. Clauza care figurează la articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III
39. Trebuie amintit de la bun început că Regulamentul Dublin III are ca obiect stabilirea criteriilor și a mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid.
40. Sistemul instituit prin acest regulament se întemeiază pe principiul, enunțat la articolul 3 alineatul (1) din acesta, potrivit căruia un singur stat membru este competent să examineze nevoile de protecție internațională ale unui solicitant.
41. În acest scop, capitolul III din regulamentul menționat stabilește o ierarhie a criteriilor obiective și echitabile atât pentru statele membre, cât și pentru persoanele în cauză(4). Criteriile respective, care figurează la articolele 8-15 din același regulament, urmăresc să furnizeze o metodă clară și operațională care să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să se garanteze accesul efectiv la procedurile pentru acordarea protecției internaționale și să nu compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de protecție internațională(5).
42. Capitolul IV din Regulamentul Dublin III cuprinde, pe lângă articolul 16, care privește persoanele aflate în îngrijire, articolul 17, intitulat „Clauze discreționare”. Alineatul (1) al acestuia din urmă prevede că, prin derogare de la articolul 3 alineatul (1) din acest regulament, un stat membru poate decide să examineze o cerere de protecție internațională chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor stabilite de Regulamentul Dublin III.
43. Această dispoziție se bazează în esență pe trei caracteristici.
44. În primul rând, este vorba despre un element de flexibilitate a regimului juridic în cauză. Articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III reproduce clauza „de suveranitate” care era cuprinsă la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 343/2003 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin II”)(6) și, anterior, la articolul 3 alineatul (4) din Convenția de la Dublin(7). Această clauză a supraviețuit tuturor reformelor legislative realizate de Uniune în acest domeniu ca urmare a faptului că ea constituie reflectarea principiului, care decurge din dreptul internațional și în special din Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților(8), potrivit căruia recunoașterea dreptului de azil este o prerogativă a statului(9). Cu alte cuvinte, statele trebuie să dispună, potrivit acestui principiu, de dreptul de a examina pe fond toate cererile de azil care le sunt prezentate.
45. În al doilea rând, amplasarea clauzei de suveranitate în cadrul capitolului IV din Regulamentul Dublin III sugerează caracterul său autonom în raport cu criteriile prevăzute în capitolul III din acest regulament.
46. În al treilea rând și cu precădere, această clauză implică atribuirea în favoarea statelor membre a unei puteri discreționare extinse. Astfel cum a recunoscut în mod repetat jurisprudența, este vorba despre o posibilitate („[un] stat membru poate decide să examineze o cerere de protecție internațională care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid […]”)(10) care nu este supusă niciunei condiții speciale. Revine fiecărui stat membru, potrivit Curții, să determine împrejurările în care dorește să utilizeze această posibilitate și să decidă să examineze el însuși o cerere de protecție internațională pentru care nu este responsabil în temeiul criteriilor definite de Regulamentul Dublin III(11).
47. Astfel, după cum demonstrează propunerea Comisiei care a condus la adoptarea Regulamentului Dublin II(12), clauza în discuție a fost introdusă pentru a permite fiecărui stat membru să decidă în mod suveran, în funcție de considerații politice, umanitare sau de natură practică, să accepte examinarea unei cereri de azil chiar dacă o asemenea responsabilitate nu îi aparține(13).
48. Orice argument potrivit căruia împrejurările specifice ale cauzei au avut ca efect limitarea puterii discreționare a statului membru în cauză până la punctul de a determina nașterea unei obligații în sarcina acestuia în ceea ce privește activarea clauzei de suveranitate a fost respins până în prezent de Curte(14).
49. În special, reiese din jurisprudența Curții că această clauză nu este concepută ca o protecție împotriva disfuncționalităților sistemului Dublin care pot conduce la încălcări ale drepturilor fundamentale ale solicitanților de protecție internațională(15).
50. Trebuie amintit, în această privință, că sistemul menționat se întemeiază pe încrederea reciprocă, care include o prezumție de respectare de către celelalte state membre a drepturilor fundamentale. O astfel de încredere este afectată în două ipoteze.
51. Prima este cea în care există temeiuri substanțiale de a crede că în statul membru desemnat inițial drept responsabil există deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților de natură să determine un risc de tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din cartă. Dacă această ipoteză conduce la situația în care, atunci când este imposibilă identificarea unui alt stat membru responsabil, statul membru care procedează la determinarea statului membru responsabil devine el însuși responsabil, o astfel de obligație decurge din articolul 3 alineatul (2) al doilea și al treilea paragraf din Regulamentul Dublin III, iar nu din exercitarea clauzei de suveranitate. A doua este cea în care există un risc real de a expune un solicitant de protecție internațională, ca urmare a stării sale de sănătate, unui tratament inuman și degradant în sensul articolului 4 din cartă. În Hotărârea C. K. și alții(16), Curtea a statuat că, deși acest risc poate justifica suspendarea executării transferului, el nu implică faptul că statul membru în care a fost prezentată cererea este obligat să se declare responsabil pentru examinarea acesteia în temeiul clauzei de suveranitate.
52. Pe scurt, deși cerința de a proteja drepturile fundamentale poate obliga statul membru în care a fost prezentată cererea să înlăture, cel puțin cu titlu provizoriu, aplicarea criteriilor care figurează în capitolul III din Regulamentul Dublin III, această cerință nu poate obliga statele membre să exercite puterea de evocare ce le este conferită de articolul 17 alineatul (1) din acest regulament. Rezultă că ipoteza în care protecția drepturilor fundamentale justifică înlăturarea criteriilor stabilite de Regulamentul Dublin III este distinctă de exercitarea clauzei de suveranitate. Mai recent, în Hotărârea M. A. și alții, Curtea și‑a reiterat poziția arătând că nici luarea în considerare a interesului superior al copilului nu poate să oblige un stat membru să aplice această clauză și să examineze el însuși o cerere pentru care nu este responsabil.
53. În sfârșit, trebuie să se adauge că rezultă din jurisprudență că nici măcar situațiile de criză umanitară din anumite state membre, precum cea care a survenit în Balcanii de Vest între sfârșitul anului 2015 și începutul anului 2016, nu pot da naștere unei obligații în sarcina celorlalte state membre de a recurge la clauza de suveranitate în raport cu cererile de protecție internațională care le sunt prezentate, Curtea fiind totuși obligată să sublinieze că exercitarea posibilității de a activa o astfel de clauză ar fi, într‑o asemenea situație, conformă cu principiul solidarității consacrat la articolul 80 TFUE și care stă la baza Regulamentului Dublin III(17).
2. Dreptul la o cale de atac efectivă în Regulamentul Dublin III
54. Articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III prevede că solicitantul de protecție internațională are dreptul la o cale eficientă de atac, sub forma unui apel sau unei revizuiri, în fapt și în drept, împotriva unei decizii de transfer în fața unei instanțe naționale.
55. Domeniul de aplicare al căii de atac de care dispune solicitantul de protecție internațională împotriva unei decizii de transfer adoptate în privința sa este precizat în considerentul (19) al Regulamentului Dublin III, în care se arată că, pentru a se asigura respectarea dreptului internațional, dreptul la o cale de atac efectivă instituit prin acest regulament împotriva deciziilor de transfer trebuie să cuprindă examinarea aplicării aceluiași regulament, pe de o parte, și a situației de drept și de fapt din statul membru către care solicitantul este transferat, pe de altă parte(18).
56. În ceea ce privește obiectul examinării aplicării regulamentului în cauză, Curtea a reafirmat în mod constant interpretarea extensivă care rezultă din raționamentul Hotărârii din 7 iunie 2016, Ghezelbash (C‑63/15, denumită în continuare „Hotărârea Ghezelbash”, EU:C:2016:409).
57. Acest ra ționament se întemeia pe două considerații esențiale. În primul rând, prin adoptarea Regulamentului Dublin III, legiuitorul Uniunii a inclus solicitanții de azil în procesul de determinare a statului membru responsabil, obligând statele membre să îi informeze cu privire la criteriile de responsabilitate și să le ofere ocazia de a furniza informațiile care permit aplicarea corectă a acestor criterii, precum și asigurându‑le un drept la o cale de atac efectivă împotriva deciziei de transfer luate eventual la finele procedurii. În al doilea rând, Regulamentul Dublin III urmărește să îmbunătățească protecția acordată solicitanților menționați, aceasta fiind asigurată în special prin protecția jurisdicțională de care beneficiază.
58. Prin urmare, o interpretare restrictivă a întinderii căii de atac prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III ar fi susceptibilă, potrivit Curții, să se opună realizării acestui obiectiv, prin lipsirea de efect util a celorlalte drepturi consacrate de acest regulament în beneficiul solicitantului de azil(19).
59. Astfel, Curtea a concluzionat mai întâi, în Hotărârea Ghezelbash, că un solicitant de azil are dreptul să invoce, în cadrul unei căi de atac împotriva deciziei de transfer luate în privința sa, aplicarea eronată a unui criteriu de responsabilitate prevăzut în capitolul III din Regulamentul Dublin III. În hotărâri ulterioare, Curtea a recunoscut că același solicitant se poate prevala și de nerespectarea dispozițiilor care fac parte din alte capitole din Regulamentul Dublin III și care conferă solicitanților de azil garanții de natură procedurală.
60. În Hotărârea Karim(20), s‑a statuat că una dintre aceste dispoziții este articolul 19 alineatul (2) al doilea paragraf din acest regulament, potrivit căruia, atunci când resortisantul unei țări terțe, după introducerea unei prime cereri de azil într‑un stat membru, a părăsit teritoriul statelor membre pe o perioadă de cel puțin trei luni înainte de a introduce o nouă cerere de azil într‑un alt stat membru, acest din urmă stat este obligat să finalizeze procesul de determinare a statului membru responsabil de examinarea acestei noi cereri.
61. În Hotărârea Mengesteab(21), s‑a considerat că alta dintre dispozițiile menționate este articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III, potrivit căruia, atunci când o cerere de preluare nu este prezentată în termenele prevăzute de acesta, responsabilitatea pentru examinarea cererii de protecție internațională aparține statului membru în care aceasta a fost prezentată. În Hotărârea Shiri(22), Curtea a inclus de asemenea în categoria în discuție articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, potrivit căruia, atunci când transferul din statul membru solicitant către statul membru responsabil nu se efectuează în termenul prevăzut la acest articol, acest din urmă stat este exonerat de obligația de a prelua sau de a reprimi persoana în cauză și responsabilitatea se transferă statului membru solicitant.
62. Considerăm că, în această jurisprudență, Curtea a atribuit o importanță determinantă faptului că fiecare dintre dispozițiile examinate stabilește cadrul în care trebuie să aibă loc procesul de determinare a statului membru responsabil și contribuie de asemenea, la fel ca criteriile enunțate în capitolul III, la determinarea statului membru responsabil(23).
63. Rezultă, în opinia noastră, că domeniul de aplicare al căii de atac efective prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III împotriva unei decizii de transfer acoperă examinarea aplicării dispozițiilor menționate pentru motivul că acestea consacră norme care, ca urmare a caracterului lor obligatoriu pentru statul membru în cauză, sunt de natură să confere solicitantului de protecție internațională un drept ca cererea sa să fie examinată de statul membru responsabil.
64. Acest lucru nu este valabil în ceea ce privește articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III, pentru motivul că activarea clauzei de suveranitate înscrise în acesta prezintă, astfel cum s‑a explicat anterior, un caracter pur facultativ(24).
65. Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că dreptul la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 27 alineatul (1) din acest regulament nu include dreptul de a contesta refuzul de a aplica clauza de suveranitate de către statul membru căruia îi este prezentată cererea de protecție internațională.
66. În opinia noastră, această analiză nu este repusă în discuție de Hotărârea din 1 august 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Refuzul preluării unui minor egiptean neînsoțit) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Desigur, Curtea a statuat în aceasta că solicitantul de protecție internațională trebuie să poată formula o cale de atac jurisdicțională în temeiul articolului 27 din Regulamentul Dublin III nu numai în ipoteza în care statul membru solicitant adoptă o decizie de transfer, ci și în ipoteza în care statul membru solicitat refuză să preia persoana în cauză. Totuși, această interpretare largă a Curții a fost posibilă datorită faptului că legalitatea deciziei prin care se refuză preluarea solicitantului în cauză fusese contestată în raport cu unul dintre criteriile de responsabilitate prevăzute în capitolul III din acest regulament. Acest lucru reiese în mod explicit din cuprinsul punctului din hotărâre formulat astfel: „[…] protecția jurisdicțională a unui solicitant minor neînsoțit nu poate varia, în ceea ce privește respectarea criteriului obligatoriu de responsabilitate care figurează la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, după cum acest solicitant face obiectul unei decizii de transfer, luată de statul membru solicitant, sau al unei decizii prin care statul membru solicitat respinge cererea de preluare a solicitantului menționat”(25). Deducem de aici că decizia de refuz al aplicării clauzei de suveranitate nu este una dintre deciziile vizate de dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă prevăzut la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III.
3. Domeniul de aplicare al Hotărârii M. A. și alții
68. Considerăm că interpretarea care tocmai a fost propusă este pe deplin compatibilă cu Hotărârea M. A. și alții.
69. Două părți ale hotărârii sunt evocate în special de instanța de trimitere.
70. În primul rând, Curtea a statuat că puterea de apreciere conferită statelor membre prin clauza de suveranitate face parte integrantă din mecanismele de determinare a statului membru responsabil elaborate de legiuitorul Uniunii(26).
71. În al doilea rând, Curtea s‑a pronunțat cu privire la aceeași problematică precum cea care face obiectul prezentei întrebări preliminare. În această privință, ea a constatat mai întâi că articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu prevede în mod expres o cale de atac împotriva deciziei de a nu se recurge la posibilitatea prevăzută la articolul 17 alineatul (1) din regulamentul amintit și că obiectivul determinării rapide a statului membru responsabil care stă la baza procedurii instituite prin Regulamentul Dublin III sugerează să nu se multiplice căile de atac(27). În continuare, Curtea a arătat că, desigur, articolul 47 din cartă prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de acest articol(28). Cu toate acestea, dacă un stat membru refuză să aplice clauza de suveranitate, acest fapt presupune în mod necesar, în ceea ce privește acest stat, potrivit Curții, adoptarea unei decizii de transfer, iar acest refuz ar putea, după caz, să fie contestat cu ocazia unei căi de atac împotriva unei asemenea decizii(29). Astfel, Curtea concluzionează că articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie să fie înțeles în sensul că „nu impune prevederea unei căi de atac împotriva deciziei de a nu se recurge la posibilitatea prevăzută la articolul 17 alineatul (1) din regulamentul amintit, fără a se aduce atingere posibilității ca această decizie să fie contestată cu ocazia unei căi de atac împotriva deciziei de transfer”(30).
72. Trebuie să se admită că raționamentul Curții nu este ușor de înțeles și că, prin urmare, îndoielile exprimate de instanța de trimitere nu sunt surprinzătoare. Această instanță pare să încline spre o interpretare, susținută de asemenea de AHY și de Comisie în observațiile lor scrise, potrivit căreia, în măsura în care articolul 17 din Regulamentul Dublin III face parte integrantă din mecanismele de determinare a statului membru responsabil, dreptul la o cale de atac efectivă împotriva unei decizii de transfer prevăzut la articolul 27 alineatul (1) din acest regulament trebuie să includă și dreptul la o cale de atac efectivă împotriva unei decizii adoptate în temeiul articolului 17 alineatul (1) din regulamentul menționat.
73. În opinia noastră, nu există nicio îndoială în ceea ce privește caracterul eronat al acestei interpretări.
74. Trebuie să se observe de la bun început că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea M. A. și alții, reclamanții nu solicitaseră ministrului aplicarea clauzei de suveranitate în favoarea lor în urma adoptării deciziei de transfer. În schimb, Office of the Refugee Applications Commission (Serviciul Comisarului însărcinat cu soluționarea cererilor formulate de refugiați, Irlanda) recomandase transferul lor către Regatul Unit după ce refuzase să aplice această clauză. Rezultă că răspunsul Curții se bazează în mod necesar pe premisa potrivit căreia o astfel de decizie de refuz este luată anterior adoptării deciziei de transfer(31). În ceea ce privește această ipoteză, Curtea a statuat în esență că cerințele inerente principiului protecției jurisdicționale efective sunt îndeplinite prin posibilitatea de a contesta refuzul menționat în cadrul căii de atac împotriva deciziei de transfer.
75. În opinia noastră, ar fi inexact să se deducă a contrario, asemenea AHY și Comisiei, că, dacă decizia de a nu recurge la clauza de suveranitate s‑ar situa la un moment ulterior adoptării deciziei de transfer, aceleași cerințe ar face indispensabilă existența unei căi de atac distincte împotriva primei decizii. Astfel, această interpretare nu s‑ar putea reconcilia cu considerațiile literale și teleologice care figurează la primele puncte din răspunsul Curții la această întrebare preliminară, potrivit cărora articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu prevede în mod expres o cale de atac împotriva deciziei de a nu se recurge la clauza de suveranitate și, respectiv, obiectivul în special al determinării rapide a statului membru responsabil sugerează să se evite multiplicarea căilor de atac.
76. În plus, formularea punctului 79 din hotărârea în discuție, astfel cum a fost reprodusă mai sus, trebuie înțeleasă în sensul că articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu impune, în general, o cale de atac specifică împotriva deciziei unui stat membru prin care se refuză exercitarea puterii care îi este conferită prin clauza de suveranitate și că simpla constatare referitoare la posibilitatea de a contesta această decizie în cadrul unei căi de atac împotriva deciziei de transfer depinde de faptul dacă prima decizie este luată anterior în raport cu cea de a doua.
77. Considerațiile care tocmai au fost dezvoltate furnizează, în opinia noastră, cheia pentru interpretarea punctului din hotărâre, citat anterior, potrivit căruia puterea de apreciere conferită statelor membre prin clauza de suveranitate face parte integrantă din mecanismele de determinare a statului membru responsabil prevăzute de Regulamentul Dublin III.
78. Trebuie să se observe de la bun început că, într‑o linie jurisprudențială care datează de la Hotărârea N. S. și alții, Curtea s‑a întemeiat pe această constatare pentru a concluziona că decizia adoptată de un stat membru în temeiul clauzei de suveranitate pune în aplicare dreptul Uniunii și trebuie astfel să respecte drepturile consacrate în cartă(32).
79. În opinia noastră, constatarea menționată nu poate fi invocată în mod valabil pentru a susține că dreptul statului membru în cauză trebuie în mod necesar să recunoască solicitanților de protecție internațională o cale de atac specifică împotriva deciziei de refuz de a recurge la clauza de suveranitate.
80. Considerăm astfel că, atunci când a declarat că puterea de apreciere a statelor membre care decurge din articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III ține de „mecanismele” de determinare a statului membru responsabil, Curtea a utilizat un limbaj care indică faptul că acest articol nu face parte din ansamblul dispozițiilor Regulamentului Dublin III care impun o obligație în sarcina statelor membre și care conferă, în mod corelativ, un drept în favoarea solicitanților de protecție internațională.
81. Exercitarea acestei puteri discreționare pune în aplicare dreptul Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, în măsura în care conduce la adoptarea unei decizii de transfer. În consecință, orice motiv întemeiat pe o încălcare a cartei poate fi invocat în cadrul căii de atac împotriva acestei din urmă decizii, astfel cum este prevăzută la articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III. În schimb, în cazul în care un solicitant de protecție internațională ar contesta legalitatea deciziei de transfer în raport cu un viciu referitor la decizia de refuz al aplicării clauzei de suveranitate, motivele invocate ar trebui să se întemeieze în mod necesar pe dreptul național.
4. Concluzie cu privire la prima întrebare preliminară
82. Având în vedere cele ce precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare că articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că nu impune statelor membre să prevadă o cale de atac efectivă împotriva unei decizii a statului membru de exercitare sau de refuz al exercitării puterii sale discreționare pentru a‑și asuma responsabilitatea pentru examinarea unei cereri de protecție internațională în temeiul articolului 17 alineatul (1) din acest regulament.
83. Ținând seama de considerațiile formulate anterior în legătură cu natura clauzei de suveranitate, împrejurarea că, în susținerea cererii sale de activare a acestei clauze, reclamantul din litigiul principal a invocat un element prin care urmărea să dovedească riscul de încălcare a unuia dintre aceste drepturi fundamentale, și anume un raport medical cu privire la starea sa de sănătate psihologică, nu infirmă interpretarea propusă. În lipsa unor restricții impuse de dreptul Uniunii, decizia ministrului de a se abține să aplice clauza menționată nu poate face obiectul decât al controlului jurisdicțional privind legalitatea externă a acesteia, astfel cum este prevăzut de dreptul irlandez.
84. De asemenea, nu se poate identifica o incompatibilitate cu afirmația Curții din Hotărârea M. A. și alții potrivit căreia Regulamentul Dublin III nu impune ca determinarea statului membru responsabil în temeiul criteriilor definite de acest regulament și exercitarea puterii discreționare rezultate din clauza de suveranitate să fie asigurate de aceeași autoritate națională.
85. Or, observăm că interpretarea pe care o recomandăm ar echivala nu numai cu a impune statelor membre să prevadă ca adoptarea deciziei luate în temeiul clauzei de suveranitate să fie în mod invariabil anterioară celei a deciziei de transfer, ci și cu a obliga anumite state membre, precum Irlanda, să revizuiască repartizarea competențelor între autoritățile judiciare pentru a se asigura că autoritatea sesizată cu calea de atac împotriva deciziei de transfer este competentă să aprecieze refuzul de a aplica această clauză. Astfel, chiar dacă s‑ar prevedea că orice decizie referitoare la aplicarea clauzei de suveranitate intervine înainte de adoptarea unei decizii de transfer de către IPO, IPAT nu ar fi totuși competent să examineze argumentele prin care se urmărește contestarea legalității unei asemenea decizii.
86. Trebuie să se constate însă că acest lucru nu constituie un motiv pentru a adopta o interpretare diferită în măsura în care, după cum se știe, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă pentru acesta din dreptul Uniunii(33).
87. Întrucât a doua întrebare preliminară trebuie abordată numai în cazul unui răspuns afirmativ la prezenta întrebare, trebuie să se răspundă numai la a treia întrebare adresată de instanța de trimitere.
B. Cu privire la a treia întrebare preliminară
88. Prin intermediul celei de a treia întrebări, Curtea solicită în esență, cu titlu principal, să se stabilească dacă dreptul la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă se opune ca un stat membru să pună în aplicare o decizie de transfer atât timp cât nu s‑a statuat cu privire la cererea ca acest stat să își exercite puterea discreționară în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III sau cu privire la o cale de atac jurisdicțională specifică, formulată în temeiul dispozițiilor dreptului național, împotriva răspunsului dat la o astfel de cerere.
89. Cu alte cuvinte, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă un solicitant de protecție internațională care nu a obținut anularea unei decizii de transfer invocând criteriile din capitolul III din Regulamentul Dublin III și a cărui acțiune în „judicial review” împotriva unei decizii de refuz al aplicării clauzei de suveranitate nu a fost încă soluționată ar putea fi transferat înainte de soluționarea acestei acțiuni. Astfel, o anumită formă de efect suspensiv al punerii în aplicare a deciziei de transfer până la pronunțarea unei hotărâri privind acțiunea împotriva acestei decizii de refuz ar fi adecvată, potrivit instanței de trimitere, pentru a evita constatarea unei încălcări a articolului 47 din cartă.
90. În ceea ce privește articolul 47 din cartă, este necesar să se observe de la bun început că preambulul Regulamentului Dublin III conține trimiteri la această dispoziție. Potrivit considerentului (19) al acestuia, regulamentul menționat urmărește să stabilească dreptul la o cale de atac eficientă în ceea ce privește deciziile de transfer în conformitate în special cu articolul 47 din cartă. Potrivit considerentului (39) al acestuia, regulamentul menționat urmărește să asigure respectarea deplină a dreptului de azil garantat de articolul 18 din cartă, precum și a drepturilor recunoscute în temeiul articolelor 1, 4, 7, 24 și 47 din aceasta.
91. Articolul 47 din cartă are următorul cuprins: „Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol”.
92. Reiese din jurisprudență că caracterul efectiv al acestei căi de atac impune, în cazuri excepționale, să i se acorde un efect suspensiv. Mai precis, Curtea a statuat, în ceea ce privește Directiva 2008/115/CE(34), că, atunci când există temeiuri substanțiale de a crede că îndepărtarea unui resortisant al unei țări terțe ar echivala cu încălcarea dreptului său de a nu suferi tratamente inumane și degradante, resortisantul în cauză trebuie să beneficieze de o cale de atac de plin drept suspensivă împotriva executării deciziei care permite această îndepărtare, pentru a evita producerea unui prejudiciu grav și ireparabil până la pronunțarea unei hotărâri privind această cale de atac(35).
93. Pe de altă parte, Curtea nu a exclus posibilitatea, în ceea ce privește Regulamentul Dublin III, ca executarea unei decizii de transfer să implice, cu titlu excepțional, un prejudiciu de acest ordin(36) și, prin urmare, ca efectivitatea unei căi de atac împotriva unei astfel de decizii să facă indispensabil un efect suspensiv.
94. Cu toate acestea, este evident că problematica legată de cerința de a garanta o asemenea efectivitate nu se ridică într‑o situație precum cea din speță.
95. Astfel, articolul 47 din cartă impune existența unei căi de atac efective numai atunci când este vorba despre protejarea unui drept (sau a unei libertăți) garantat de dreptul Uniunii. În schimb, după cum s‑a explicat anterior, solicitantul de protecție internațională nu dispune de niciun drept garantat de dreptul Uniunii ca statul membru în care a fost prezentată cererea sa să preia examinarea acestei cereri în temeiul articolului 17 din Regulamentul Dublin III. În lipsa unui asemenea drept, dreptul la o cale de atac efectivă, astfel cum este consacrat la articolul 47 din cartă, nu este aplicabil.
96. În consecință, problema dacă un efect suspensiv este asociat acțiunii în „judicial review” prevăzute de dreptul irlandez depinde numai de dispozițiile acestui din urmă drept.
97. Cu titlu subsidiar, instanța de trimitere ridică o problemă privind interpretarea articolului 29 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul Dublin III.
98. Trebuie amintit că acest articol prevede că transferul persoanei în cauză se face cât de repede posibil, și în cel mult șase luni de la acceptarea de către un alt stat membru a cererii de a prelua sau reprimi această persoană sau de la hotărârea definitivă privind apelul sau revizuirea atunci când efectul suspensiv există în conformitate cu articolul 27 alineatul (3) din acest regulament.
99. Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o cale de atac jurisdicțională specifică împotriva unei decizii de refuz al aplicării clauzei de suveranitate are ca efect suspendarea termenului de punere în aplicare a unei decizii de transfer prevăzut la articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III sau are un efect suspensiv asupra deciziei de transfer într‑un alt mod. Și mai precis, considerăm că aceasta urmărește să afle dacă articolul 29 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul Dublin III trebuie interpretat în sensul că termenul de șase luni prevăzut de acesta începe să curgă de la data deciziei definitive cu privire la o cale de atac îndreptată împotriva unei decizii a unui stat membru de a nu aplica clauza de suveranitate, luată ulterior adoptării deciziei de transfer, precum acțiunea în „judicial review” prevăzută de dreptul irlandez.
100. Considerăm că răspunsul trebuie să fie în mod necesar negativ.
101. Astfel cum am demonstrat mai sus, articolul 47 din cartă nu impune ca statele membre să confere un efect suspensiv unei căi de atac formulate în temeiul dispozițiilor dreptului național, precum această acțiune în „judicial review”. Rezultă în mod logic că termenul de șase luni pentru efectuarea transferului solicitantului de protecție internațională începe să curgă, în speță, de la data respingerii unei căi de atac împotriva unei decizii de transfer.
102. Având în vedere cele ce precedă, propunem Curții să răspundă la a treia întrebare preliminară că articolul 47 din cartă nu se opune ca un stat membru să pună în aplicare o decizie de transfer înainte de pronunțarea cu privire la cererea de exercitare de către acest stat a puterii sale discreționare în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III sau cu privire la o cale de atac jurisdicțională specifică, formulată în temeiul dispozițiilor dreptului național, împotriva răspunsului dat la o astfel de cerere. În această ipoteză, termenul de șase luni pentru efectuarea transferului solicitantului de protecție internațională, astfel cum este prevăzut la articolul 29 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul Dublin III, începe să curgă de la data respingerii unei căi de atac împotriva unei decizii de transfer.
C. Considerații finale
103. Dintr‑un studiu inițiat de Comisie și publicat în anul 2016 reiese că, încă de pe atunci, autoritățile irlandeze își exprimaseră deja frustrarea cu privire la creșterea considerabilă a numărului de litigii generată de articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III. Potrivit acestor autorități, dispoziția menționată era înțeleasă la nivel național ca instituind o „procedură cvasinouă”, ceea ce avea ca efect crearea unei sarcini administrative importante pentru instanțele naționale(37).
104. În opinia noastră, articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III nu poate fi înțeles în sensul că permite să se stabilească o procedură administrativă distinctă în raport cu cea care se încheie prin adoptarea deciziei de transfer. Dimpotrivă, suntem convinși că Regulamentul Dublin III a prevăzut un regim juridic în care niciun act administrativ ulterior deciziei de transfer nu poate afecta validitatea acesteia din urmă.
105. Din această perspectivă, dispozițiile naționale care disociază exercitarea puterii discreționare rezultate din clauza de suveranitate de decizia de transfer adoptată în temeiul Regulamentului Dublin III și care permit ca o cerere de exercitare a acestei puteri discreționare să fie prezentată și apreciată independent de adoptarea unei decizii de transfer și după această adoptare par să poată împiedica buna funcționare a Regulamentului Dublin III în mod general, astfel cum admite Comisia în observațiile sale scrise.
106. Pe lângă faptul că se bazează pe o interpretare eronată a dispozițiilor relevante de drept derivat, apreciem că o concluzie potrivit căreia statele membre sunt obligate să prevadă o cale de atac distinctă împotriva deciziei de a recurge sau de a nu recurge la clauza de suveranitate ar sfârși prin a valida, în opinia statelor membre, alegeri legislative naționale susceptibile să producă consecința evocată la finalul punctului precedent.
107. În această privință, solicităm luarea în considerare, cu titlu ilustrativ, a articolului 26 din acest regulament.
108. În temeiul acestui articol, care face parte din garanțiile procedurale prevăzute de Regulamentul Dublin III, notificarea deciziei de transfer persoanei în cauză include, dacă este cazul, o decizie de a nu examina cererea sa de protecție internațională, cum ar fi, în opinia noastră, o decizie de refuz al aplicării clauzei de suveranitate. Or, considerăm că această decizie nu ar putea fi notificată în cadrul deciziei de transfer dacă a fost luată abia după adoptarea deciziei de transfer. În plus, într‑o asemenea ipoteză, apreciem că informațiile privind căile de atac care trebuie să figureze în decizia notificată în conformitate cu articolul 26 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III ar fi în mod necesar parțiale, dat fiind că acestea nu ar putea acoperi căile de atac disponibile împotriva deciziei de refuz al aplicării clauzei de suveranitate.
IV. Concluzie
109. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de High Court (Înalta Curte, Irlanda) după cum urmează:
1) Articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid
trebuie interpretat în sensul că
nu impune statelor membre să prevadă o cale de atac efectivă împotriva unei decizii a statului membru de exercitare sau de refuz al exercitării puterii sale discreționare pentru a‑și asuma, în temeiul articolului 17 alineatul (1) din acest regulament, responsabilitatea pentru examinarea unei cereri de protecție internațională care nu i‑ar reveni în temeiul criteriilor prevăzute de regulamentul menționat.
2) Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentele a Uniunii Europene nu se opune ca un stat membru să pună în aplicare o decizie de transfer înainte de pronunțarea cu privire la cererea de exercitare de către acest stat a puterii sale discreționare în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 604/2013 sau cu privire la o cale de atac jurisdicțională specifică, formulată în temeiul dispozițiilor dreptului național, împotriva răspunsului dat la o astfel de cerere. În această ipoteză, termenul de șase luni pentru efectuarea transferului solicitantului de protecție internațională, astfel cum este prevăzut la articolul 29 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 604/2013, începe să curgă de la data respingerii unei căi de atac împotriva unei decizii de transfer.