NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 14. septembra 2023(1)
Vec C‑359/22
AHY
proti
Minister for Justice
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal High Court (Vyšší súd, Írsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Azylová politika – Určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu – Nariadenie (EÚ) č. 604/2013 – Článok 17 ods. 1 – Ustanovenia o zvrchovanosti – Článok 27 – Účinný opravný prostriedok – Odkladný účinok“
1. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania High Court (Vyšší súd, Írsko) žiada o výklad článku 17 ods. 1 a článku 27 ods. 1 a 3 nariadenia (EÚ) č. 604/2013 (ďalej len „nariadenie Dublin III“)(2), ako aj článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2. Východiskom položených otázok je osobitný právny režim, ktorý je v súčasnosti platný v Írsku a ktorým sa preberá nariadenie Dublin III. Podľa tohto režimu rozhodnutie členského štátu využiť alebo nevyužiť ustanovenie o zvrchovanosti obsiahnuté v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III patrí správnemu orgánu odlišnému od orgánu, ktorý je poverený uplatňovaním kritérií určenia zodpovedného členského štátu stanovených v tomto nariadení a prijatím rozhodnutia o odovzdaní. Rovnako súdne opravné prostriedky stanovené proti prvému a druhému rozhodnutiu patria do právomoci dvoch rôznych vnútroštátnych súdov.
3. Koexistencia týchto dvoch konaní spolu s nedostatočnou koordináciou medzi nimi vyvoláva zložité právne otázky v kontexte nariadenia Dublin III. Súdny dvor tak bude mať vo svojom nadchádzajúcom rozsudku príležitosť objasniť rozsah práva na účinný opravný prostriedok, ako je stanovené v článku 27 tohto nariadenia, najmä pokiaľ ide o otázku, či jedno z dvoch vyššie uvedených ustanovení ukladá členským štátom povinnosť stanoviť možnosť napadnúť na súde uplatňovanie diskrečnej právomoci vyplývajúcej z ustanovenia o zvrchovanosti prostredníctvom iného opravného prostriedku, než je odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní. Okrem toho sa bude musieť vyjadriť k tomu, či podanie takéhoto opravného prostriedku nevyhnutne vedie k odkladu výkonu rozhodnutia o odovzdaní.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
4. Článok 3 ods. 1 nariadenia Dublin III stanovuje:
„Členské štáty posúdia každú žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú podá štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti na území ktoréhokoľvek z nich, ako aj na hranici alebo v tranzitnom priestore. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný.“
5. Článok 17 tohto nariadenia, nazvaný „Ustanovenia o práve vlastného uváženia“, v odseku 1 stanovuje:
„1. Odchylne od článku 3 ods. 1 môže každý členský štát rozhodnúť, že posúdi žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, dokonca aj keď mu podľa kritérií stanovených v tomto nariadení neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie.
Členský štát, ktorý sa rozhodne posúdiť žiadosť o medzinárodnú ochranu podľa tohto odseku, sa stane zodpovedným členským štátom a prevezme záväzky súvisiace s takouto zodpovednosťou. V príslušných prípadoch informuje prostredníctvom elektronickej komunikačnej siete „DubliNet“ vytvorenej na základe článku 18 nariadenia (ES) č. 1560/2003 [Komisie z 2. septembra 2003, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 222, 2003, s. 3, Mim. vyd. 19/006, s. 200)] členský štát, ktorý bol predtým zodpovedný, členský štát, ktorý uskutočňuje proces určenia zodpovedného členského štátu alebo členský štát, ktorý bol dožiadaný, aby prevzal žiadateľa, alebo ho prijal späť.
Členský štát, ktorý sa v súlade s týmto odsekom stáva zodpovedným, túto skutočnosť bezodkladne uvedie v systéme Eurodac v súlade s nariadením (EÚ) č. 603/2013 [Európskeho Parlamentu a Rady z 26. júna 2013 o zriadení systému Eurodac na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie nariadenia (EÚ) č. 604/2013, ktorým sa ustanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov, a o žiadostiach orgánov členských štátov na presadzovanie práva a Europolu o porovnanie s údajmi v systéme Eurodac na účely presadzovania práva a o zmene nariadenia (EÚ) č. 1077/2011, ktorým sa zriaďuje Európska agentúra na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 1)] doplnením dátumu, kedy bolo prijaté rozhodnutie posúdiť žiadosť.“
6. Článok 27 tohto nariadenia, nazvaný „Opravné prostriedky“, znie:
„1. Žiadateľ alebo iná osoba uvedená v článku 18 ods. 1 písm. c) alebo d) má právo na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme vecného alebo právneho preskúmania tohto rozhodnutia, a to na súde.
2. Členské štáty stanovia primeranú lehotu, v rámci ktorej môže dotknutá osoba uplatniť svoje právo na účinný opravný prostriedok podľa odseku 1.
3. Na účely odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo jeho preskúmania členské štáty vo svojom vnútroštátnom práve stanovia, že:
a) na základe odvolania alebo preskúmania získava dotknutá osoba právo zotrvať na území daného členského štátu až do prijatia rozhodnutia vo veci odvolania alebo preskúmania, alebo
b) odovzdanie sa automaticky odkladá a tento odklad zanikne po určitom primeranom období, počas ktorého má súd po podrobnom a prísnom preskúmaní rozhodnúť o tom, či má odvolanie alebo preskúmanie odkladný účinok, alebo
c) dotknutá osoba môže v primeranej lehote požiadať súd o odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní do prijatia rozhodnutia vo veci jej odvolania alebo preskúmania. Členské štáty zabezpečia, aby bol k dispozícii účinný opravný prostriedok, a to odkladom odovzdania do prijatia rozhodnutia o prvej žiadosti o odklad. Každé rozhodnutie o tom, či sa výkon rozhodnutia o odovzdaní odloží, sa prijme v primeranej lehote, ktorá zároveň umožní podrobné a prísne preskúmanie žiadosti o odklad. V rozhodnutí o tom, že výkon rozhodnutia o odovzdaní sa neodloží, sa uvedú dôvody, na ktorých sa zakladá.
4. Členské štáty môžu stanoviť, že príslušné orgány môžu bez návrhu rozhodnúť, že výkon rozhodnutia o odovzdaní sa odloží do prijatia rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní.“
7. Článok 29 ods. 1 a 2 toho istého nariadenia stanovuje:
„1. Odovzdanie žiadateľa alebo inej osoby uvedenej v článku 18 ods. 1 písm. c) alebo d) zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu sa uskutoční v súlade s vnútroštátnym právom žiadajúceho členského štátu, po porade medzi dotknutými členskými štátmi, akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť dotknutej osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 odkladný účinok.
Ak sa odovzdania do zodpovedného členského štátu vykonávajú odchodom s dozorom alebo eskortovaním, členské štáty zabezpečia, aby sa vykonávali ľudským spôsobom a aby sa pritom v plnej miere dodržiavali základné práva a ľudská dôstojnosť.
Ak to je potrebné, žiadajúci členský štát vydá žiadateľovi laissez passer (priepustku). Komisia prostredníctvom vykonávacích aktov stanoví vzor laissez passer (priepustky). Uvedené vykonávacie akty sa prijmú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 44 ods. 2.
Zodpovedný členský štát podľa potreby informuje žiadajúci členský štát o bezpečnom príchode dotknutej osoby alebo o skutočnosti, že sa nedostavila v stanovenej lehote.
2. Ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovedný členský štát bude zbavený svojej povinnosti prevziať alebo prijať späť dotknutú osobu a táto zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát. Táto lehota sa môže predĺžiť najviac na jeden rok, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť kvôli uväzneniu dotknutej osoby, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak je dotknutá osoba na úteku.“
B. Írske právo
1. Nariadenie z roku 2018 vykonávajúce právnu úpravu Európskej únie (dublinský systém)
8. Článok 3 European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No 62 of 2018) [nariadenie z roku 2018 vykonávajúce právnu úpravu Európskej únie (dublinský systém) (S. I. č. 62 z roku 2018), ďalej len „nariadenie z roku 2018“], nazvaný „Výkon funkcií podľa právnej úpravy [Únie]“, poveruje úradníkov pre medzinárodnú ochranu [úradníci, ktorí sú súčasťou International Protection Office (Úrad pre medzinárodnú ochranu, Írsko, ďalej len „IPO“)], funkciami určenia členského štátu zodpovedného za žiadosť o medzinárodnú ochranu podľa kritérií stanovených v kapitole III nariadenia Dublin III, a prijatia rozhodnutí o odovzdaní. Článok 6 nariadenia z roku 2018, nazvaný „Odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní“, stanovuje, že International Protection Appeals Tribunal (Odvolací súd pre medzinárodnú ochranu, Írsko, ďalej len „IPAT“) má právomoc preskúmať odvolanie proti rozhodnutiu o odovzdaní.
9. Článok 8 nariadenia z roku 2018 s názvom „Odklad výkonu rozhodnutia o odovzdaní až do prijatia rozhodnutia o odvolaní“ zavádza odkladný účinok stanovený v článku 27 ods. 3 písm. a) nariadenia Dublin III a v podstate stanovuje, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu, ktorý podal odvolanie na základe článku 6 nariadenia z roku 2018, má právo zotrvať na území štátu až do prijatia rozhodnutia o odvolaní.
10. Výkon diskrečnej právomoci podľa článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III spadá do právomoci ministra spravodlivosti (ďalej len „minister“). Konanie vedúce k prijatiu rozhodnutia IPO o odovzdaní podľa nariadenia z roku 2018 nezahŕňa nijaké zohľadnenie článku 17 ods. 1 tohto nariadenia a právomoc IPAT podľa článku 6 uvedeného nariadenia je obmedzená na odvolania proti takýmto rozhodnutiam o odovzdaní. Tento súd nemá právomoc rozhodovať o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu ministra, pokiaľ ide o uplatnenie diskrečnej právomoci podľa článku 17 ods. 1 toho istého nariadenia, keďže jediným možným opravným prostriedkom proti takémuto rozhodnutiu je „judicial review“ (súdne preskúmanie).
2. Pokyn č. 84, Rokovací poriadok vyšších súdov
11. Order 84, Rules of the Superior Courts [pokyn č. 84, Rokovací poriadok vyšších súdov, pričom články pokynu č. 84 sa nazývajú „rules“ (pravidlá)], predovšetkým v hlave V uvádza procesné pravidlá uplatniteľné v súvislosti s opravným prostriedkom vo forme súdneho preskúmania. High Court (Vyšší súd) je na účely rozhodovania o opravných prostriedkoch vo forme súdneho preskúmania prvostupňovým súdom. Akýkoľvek odkaz na súd v pokyne č. 84 sa tak vzťahuje na High Court (Vyšší súd) ako prvostupňový súd.
12. Pravidlo 20 pokynu č. 84 v podstate uvádza, že súd sa zaoberá žiadosťou o opravný prostriedok vo forme súdneho preskúmania až po tom, ako udelí povolenie („application for leave“), a že udelenie povolenia je podmienené dostatočným záujmom žiadateľa. Pravidlo 21 pokynu č. 84 zavádza lehotu troch mesiacov na podanie žiadosti na súd, avšak túto lehotu možno predĺžiť, najmä ak na to existuje oprávnený a dostatočný dôvod.
13. Pokyn č. 84 nestanovuje odkladný účinok. Pravidlo 20 bod 8 písm. b) pokynu č. 84 stanovuje, že ak sa udelí povolenie žiadať o súdne preskúmanie, môže súd, ak to považuje za správne a vhodné, vydať uznesenie o pozastavení rozhodnutia, ktorého sa žiadosť týka, ak sa žiada o vydanie uznesenia o zákaze alebo certiorari (uznesenie o zrušení správneho rozhodnutia), až do rozhodnutia o žiadosti o súdne preskúmanie alebo kým súd nerozhodne inak.
II. Skutkové okolnosti, konanie vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
14. Žalobca vo veci samej, AHY, je somálsky štátny príslušník narodený 21. októbra 1987.
15. Dňa 21. januára 2020 podal žiadosť o medzinárodnú ochranu v Írsku z dôvodu, že bol obeťou bombového útoku v Somálsku, ktorý zničil jeho obchod, zabil jedného z jeho zamestnancov a zanechal mu jazvy na rukách a ramene.
16. Z vyhľadávania v systéme Eurodac vyplynulo, že už podal dve žiadosti o medzinárodnú ochranu vo Švédsku, a to 5. novembra 2012 a 2. októbra 2017. Tieto žiadosti boli zamietnuté.
17. Írske orgány preto zaslali Švédskemu kráľovstvu dožiadanie o prijatie späť tejto osoby na základe článku 18 ods. 1 písm. b) nariadenia Dublin III. Švédske kráľovstvo tomuto dožiadaniu vyhovelo 19. februára 2020.
18. Dňa 23. júla 2020 bolo rozhodnutie o odovzdaní do Švédska oznámené AHY, ktorý napadol toto rozhodnutie na IPAT, pričom požiadal o uplatnenie ustanovenia uvedeného v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III, pričom okrem iného tvrdil, že trpí depresiou.
19. Dňa 5. októbra 2021 IPAT toto odvolanie zamietol a potvrdil rozhodnutie o jeho odovzdaní do Švédska.
20. Dňa 8. novembra 2021 bol AHY informovaný, že 16. decembra 2021 sa má dostaviť na Garda National Immigration Bureau (Národný úrad pre prisťahovalectvo, Írsko), aby sa pripravil na svoje odovzdanie do Švédska, ktoré sa malo uskutočniť do 6. apríla 2022.
21. Dňa 15. novembra 2021 požiadal ministra o uplatnenie diskrečnej právomoci podľa článku 17 nariadenia Dublin III okrem iného z dôvodu, že v prípade takéhoto odovzdania hrozí u neho spáchanie samovraždy. Na tento účel AHY predložil správu súdneho lekára, v ktorej sa uvádzalo, že v prípade odovzdania do Švédska u neho hrozí vysoké riziko sebapoškodzovania a možnej samovraždy. Počas konania predložil druhú správu súdneho lekára, ktorá naznačovala, že riziko samovraždy bolo vyššie ako riziko opísané v prvej správe.
22. Dňa 16. februára 2022 bola žiadosť, aby minister uplatnil diskrečnú právomoc podľa článku 17 nariadenia Dublin III, zamietnutá.
23. V nadväznosti na druhú správu súdneho lekára minister doplnil k rozhodnutiu o odmietnutí uplatniť túto diskrečnú právomoc dodatok, v ktorom spresnil, že táto druhá lekárska správa by neviedla k zmene jeho stanoviska vyjadreného v tomto rozhodnutí.
24. AHY podal proti tomuto rozhodnutiu súdny opravný prostriedok na vnútroštátny súd. Tvrdí najmä, že podľa článku 27 nariadenia Dublin III má opravný prostriedok proti rozhodnutiam, ktorými sa zamieta uplatnenie diskrečnej právomoci zakotvenej v článku 17 tohto nariadenia, automatický odkladný účinok.
25. Vnútroštátny súd potvrdil a rozšíril predbežné opatrenia, ktoré AHY získal v decembri 2021 a ktoré zakazujú jeho odovzdanie do Švédska, a rozhodol sa podať na Súdny dvor tento návrh na začatie prejudiciálneho konania.
26. V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd pýta najmä na odkladný účinok, ktorý môže mať opravný prostriedok proti rozhodnutiu ministra zamietajúcemu uplatnenie diskrečnej právomoci, ktorú mu priznáva článok 17 nariadenia Dublin III, na rozhodnutie o odovzdaní, najmä ak toto posledné uvedené rozhodnutie už bolo predmetom odvolania na základe článku 27 ods. 1 tohto nariadenia.
27. Za týchto podmienok High Court (Vyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Zahŕňa právo na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti ‚rozhodnutiu o odovzdaní‘ alebo vo forme vecného alebo právneho preskúmania tohto rozhodnutia podľa ustanovení článku 27 ods. 1 nariadenia [Dublin III] právo na takýto účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu členského štátu podľa článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III, pokiaľ ide o uplatnenie jeho diskrečnej právomoci na základe tohto ustanovenia v súvislosti s tým, či má preskúmať žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, aj keď mu takéto preskúmanie podľa kritérií stanovených v nariadení Dublin III nepatrí?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:
a) Vyplýva z toho, že žiadajúci členský štát nemôže vykonať rozhodnutie o odovzdaní až do rozhodnutia o žiadosti žiadateľa o uplatnenie diskrečnej právomoci podľa článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III?
b) Zahŕňajú ustanovenia článku 27 ods. 3 nariadenia Dublin III, ktoré členským štátom ukladajú povinnosť stanoviť vo svojom vnútroštátnom práve jednu z troch foriem odkladného účinku na účely odvolania proti rozhodnutiam o odovzdaní alebo ich preskúmania, aj napadnutie rozhodnutia podľa článku 17 ods. 1 [tohto nariadenia], ktorým sa odmieta uplatniť možnosť prevzatia zodpovednosti za žiadosť o medzinárodnú ochranu…?
c) Ak žiadne osobitné vnútroštátne právo nestanovuje jednu z troch foriem odkladného účinku podľa článku 27 ods. 3 nariadenia Dublin III v prípade napadnutia rozhodnutia o zamietnutí podľa článku 17, sú súdy v prípade takéhoto napadnutia povinné priznať odkladný účinok v jednej z týchto troch foriem vo svojom vnútroštátnom práve, a ak áno, v akej? …
d) Majú sa všetky opravné prostriedky s odkladným účinkom podľa článku 27 ods. 3 nariadenia Dublin III vykladať tak, že majú za následok pozastavenie plynutia lehoty na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
a) Bráni právo na účinný opravný prostriedok podľa článku 47 [Charty] žiadajúcemu členskému štátu vykonať rozhodnutie o odovzdaní, kým sa nerozhodne o žiadosti žiadateľa o uplatnenie diskrečnej právomoci podľa článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III?
b) Bráni právo na účinný opravný prostriedok podľa článku 47 [Charty] žiadajúcemu členskému štátu vykonať rozhodnutie o odovzdaní, kým sa nerozhodne o napadnutí zamietavého rozhodnutia podľa článku 17 nariadenia Dublin III vo forme osobitného súdneho opravného prostriedku na preskúmanie zákonnosti správneho konania (‚judicial review‘) podaného na základe ustanovení vnútroštátneho práva?
c) Subsidiárne, má napadnutie rozhodnutia o zamietnutí podľa článku 17 [nariadenia Dublin III] vo forme opravného prostriedku ‚judicial review‘ podaného na základe ustanovení vnútroštátneho práva za následok pozastavenie plynutia lehoty na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III alebo má na rozhodnutie o odovzdaní iný odkladný účinok?“
28. Vnútroštátny súd navrhol, aby sa tento návrh na začatie prejudiciálneho konania prejednal v naliehavom konaní upravenom v článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
29. Na podporu svojho návrhu sa tento súd odvoláva na zdravotný stav AHY, pričom okrem iného spresňuje, že vzhľadom na lekárske dôkazy, ktoré má k dispozícii, sa obáva, že doba vybavenia riadneho prejudiciálneho konania by mohla predstavovať skutočné riziko pre zdravie, či dokonca život AHY, keďže po rozhodnutí o jeho odovzdaní do Švédska sa u neho vyvinuli samovražedné sklony. Vnútroštátny súd tiež uviedol, že naliehavosť je posilnená okolnosťou, že právne otázky nastolené v prejednávanej veci sa vyskytujú aj v rade ďalších prebiehajúcich veciach. Právna neistota, pokiaľ ide o preskúmanie rozhodnutí o odmietnutí využiť ustanovenie uvedené v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III a pokiaľ ide o odkladný účinok opravných prostriedkov proti týmto rozhodnutiam, má systémový vplyv na fungovanie postupu zavedeného týmto nariadením v Írsku a spôsobuje prieťahy.
30. Na administratívnom zasadnutí 21. júna 2022 druhá komora rozhodla, že tomuto návrhu vnútroštátneho súdu nemožno vyhovieť.
31. V rámci riadneho prejudiciálneho konania písomné pripomienky predložili AHY, minister, írska a grécka vláda, ako aj Európska komisia.
III. Analýza
32. Na úvod treba poznamenať, že prejudiciálne otázky, ktoré sú predmetom prejednávanej veci a ktoré sa týkajú súdneho preskúmania rozhodnutia prijatého orgánmi členských štátov na základe ustanovenia uvedeného v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III a prípadného odkladného účinku súdneho opravného prostriedku proti tomuto rozhodnutiu vo vzťahu k rozhodnutiu o odovzdaní, sú podľa vnútroštátneho súdu odôvodnené dvoma kategóriami úvah.
33. Prvá kategória sa týka osobitostí írskeho systému, v rámci ktorého rozhodnutie o tom, či sa pristúpi alebo nepristúpi k odovzdaniu žiadateľa o medzinárodnú ochranu a rozhodnutie o uplatnení alebo neuplatnení diskrečnej právomoci vyplývajúcej z článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III nepatria do právomoci toho istého orgánu. Zatiaľ čo prvé z nich prijíma IPO, druhé patrí medzi výsady ministra. Okrem toho odvolania proti rozhodnutiam o odovzdaní musia byť podané na IPAT, pričom ale tento súd nemá právomoc rozhodovať o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu ministra, pokiaľ ide o uplatnenie uvedenej diskrečnej právomoci. Toto posledné uvedené rozhodnutie totiž možno napadnúť len formou opravného prostriedku „judicial review“ podaného na High Court (Vyšší súd).
34. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania tiež vyplýva, že za súčasného stavu írskeho práva možno tieto dve samostatné konania začať v rôznom čase bez koordinácie, najmä pokiaľ ide o lehoty. Žiadateľovi o medzinárodnú ochranu, na ktorého sa vzťahuje rozhodnutie o odovzdaní v Írsku, tak nič nebráni v tom, aby podal žiadosť na základe článku 17 nariadenia Dublin III v čase po zamietnutí jeho odvolania proti takémuto rozhodnutiu o odovzdaní zo strany IPAT. K tomu došlo v prejednávanej veci a podľa dostupných zdrojov aj v mnohých ďalších prípadoch.
35. Druhá kategória sa týka otázok, ktoré vyplynuli z rozsudku M. A. a i.(3), v ktorom sa Súdny dvor vyjadril k osobitostiam írskeho systému v odlišnom skutkovom kontexte, než o aký ide v prejednávanej veci. Vnútroštátny súd poukazuje na ťažkosti s určením presného dosahu odôvodnenia a rozhodnutia Súdneho dvora v tomto rozsudku.
A. O prvej prejudiciálnej otázke
36. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladá povinnosť stanoviť účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu členského štátu o uplatnení alebo neuplatnení svojej diskrečnej právomoci, aby tak na základe článku 17 ods. 1 tohto nariadenia prevzal zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorá mu podľa kritérií stanovených v uvedenom nariadení nepatrí.
37. Odpoveď Súdneho dvora podľa vnútroštátneho súdu určí, či sa má otázka odkladného účinku opravného prostriedku „judicial review“ stanoveného v írskom práve a uplatneného vo veci samej posudzovať z hľadiska článku 27 ods. 3 nariadenia Dublin III (druhý okruh otázok) alebo článku 47 Charty (tretí okruh otázok).
38. Na objasnenie svojho stanoviska budem postupovať nasledujúcim spôsobom. Najprv uvediem prvky, ktoré vymedzujú obsah ustanovenia uvedeného v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III (pododdiel 1). Následne preskúmam judikatúru týkajúcu sa práva na účinný opravný prostriedok zakotveného v článku 27 ods. 1 tohto nariadenia s cieľom určiť, či toto právo zahŕňa právo na opravný prostriedok proti rozhodnutiu o využití alebo nevyužití ustanovenia uvedeného v článku 17 ods. 1 uvedeného nariadenia (pododdiel 2). Napokon takto rozvinutý výklad otestujem s ohľadom na závery vyplývajúce z rozsudku M. A. a i. (pododdiel 3) s cieľom dospieť k návrhu odpovede na túto prejudiciálnu otázku (pododdiel 4).
1. Ustanovenie uvedené v článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III
39. Na úvod treba pripomenúť, že cieľom nariadenia Dublin III je stanoviť kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov.
40. Systém zavedený týmto nariadením je založený na zásade uvedenej v jeho článku 3 ods. 1, podľa ktorej má len jeden členský štát právomoc posúdiť potreby medzinárodnej ochrany žiadateľa.
41. Na tento účel kapitola III stanovuje hierarchiu objektívnych a spravodlivých kritérií tak pre členské štáty, ako aj pre dotknuté osoby.(4) Účelom týchto kritérií obsiahnutých v článkoch 8 až 15 toho istého nariadenia je stanoviť jasnú a uplatniteľnú metódu, ktorá umožní rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup k postupom na udelenie medzinárodnej ochrany a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu.(5)
42. Kapitola IV nariadenia Dublin III obsahuje okrem článku 16, ktorý sa týka závislých osôb, aj článok 17 s názvom „Ustanovenia o práve vlastného uváženia“. Odsek 1 tohto posledného uvedeného článku stanovuje, že odchylne od článku 3 ods. 1 tohto nariadenia môže členský štát rozhodnúť, že posúdi žiadosť o medzinárodnú ochranu, dokonca aj keď mu podľa kritérií stanovených v nariadení Dublin III neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie.
43. Toto ustanovenie sa v podstate zakladá na troch znakoch.
44. Po prvé ide o prvok flexibility predmetného právneho režimu. Článok 17 ods. 1 nariadenia Dublin III preberá ustanovenie o „zvrchovanosti“, ktoré už bolo obsiahnuté v článku 3 ods. 2 nariadenia (ES) č. 343/2003 (ďalej len „nariadenie Dublin II“)(6), a predtým v článku 3 ods. 4 Dublinského dohovoru(7). Ak toto ustanovenie prežilo všetky legislatívne reformy, ktoré vykonala Únia v tejto oblasti, je to preto, že predstavuje vyjadrenie zásady vyplývajúcej z medzinárodného práva, a najmä zo Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov(8), podľa ktorej je uznanie práva na azyl výsadou štátu.(9) Inými slovami, štáty musia mať podľa tejto zásady právo preskúmať po vecnej stránke všetky žiadosti o azyl, ktoré sú im predložené.
45. Po druhé umiestnenie ustanovenia o zvrchovanosti v kapitole IV nariadenia Dublin III navodzuje jeho autonómnu povahu vo vzťahu ku kritériám uvedeným v kapitole III tohto nariadenia.
46. Po tretie a predovšetkým z tohto ustanovenia vyplýva priznanie širokej diskrečnej právomoci členským štátom. Ako opakovane uznala judikatúra, ide o možnosť (členský štát môže „rozhodnúť, že posúdi žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti…“)(10), ktorá nepodlieha žiadnej osobitnej podmienke. Podľa Súdneho dvora každému členskému štátu prináleží, aby stanovil okolnosti, za ktorých chce využiť túto možnosť, a rozhodol, že sám posúdi žiadosť o medzinárodnú ochranu, za ktorú nie je zodpovedný podľa kritérií vymedzených v nariadení Dublin III.(11)
47. Ako totiž preukazuje návrh Komisie, ktorý viedol k prijatiu nariadenia Dublin II,(12) dotknuté ustanovenie bolo zavedené s cieľom umožniť každému členskému štátu, aby v závislosti od politických, humanitárnych alebo praktických aspektov zvrchovane rozhodol o súhlase s preskúmaním žiadosti o azyl, aj keď za ňu nezodpovedá.(13)
48. Akékoľvek tvrdenie, podľa ktorého osobitné okolnosti veci majú za následok obmedzenie diskrečnej právomoci dotknutého členského štátu do takej miery, že vedie ku vzniku povinnosti tohto štátu, pokiaľ ide o aktiváciu ustanovenia o zvrchovanosti, bolo Súdnym dvorom doposiaľ zamietnuté.(14)
49. Z judikatúry Súdneho dvora konkrétne vyplýva, že toto ustanovenie nie je koncipované ako záruka proti nedostatkom dublinského systému, ktoré by mohli viesť k porušovaniu základných práv žiadateľov o medzinárodnú ochranu.(15)
50. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že tento systém spočíva na vzájomnej dôvere, ktorá zahŕňa domnienku dodržiavania základných práv ostatnými členskými štátmi. Takáto dôvera je narušená v dvoch prípadoch.
51. Prvým prípadom je situácia, keď sa zo závažných dôvodov možno domnievať, že v členskom štáte, ktorý je primárne určený za zodpovedný, existujú systémové chyby v konaní o azyle a podmienkach prijímania žiadateľov, ktoré môžu viesť k riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty. Ak táto situácia vedie k tomu, že keď nie je možné určiť iný zodpovedný členský štát, stane sa zodpovedným samotný členský štát, ktorý uskutočňuje proces určovania zodpovedného členského štátu, takáto povinnosť vyplýva z článku 3 ods. 2 druhého a tretieho pododseku nariadenia Dublin III, a nie z uplatnenia ustanovenia o zvrchovanosti. Druhým prípadom je situácia, keď existuje skutočné riziko, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu bude na základe svojho zdravotného stavu vystavený neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu v zmysle článku 4 Charty. V rozsudku C. K. a i.(16)Súdny dvor rozhodol, že hoci toto riziko môže odôvodniť odklad výkonu odovzdania, neznamená to, že členský štát, v ktorom bola žiadosť podaná, je povinný vyhlásiť sa za zodpovedný za jej preskúmanie na základe ustanovenia o zvrchovanosti.
52. Stručne povedané, hoci požiadavka ochrany základných práv môže nútiť členský štát, v ktorom bola podaná žiadosť, aby prinajmenšom dočasne neuplatňoval kritériá uvedené v kapitole III nariadenia Dublin III, táto požiadavka nemôže zaväzovať členské štáty, aby vykonali právomoc rozhodnúť vo veci, ktorú im priznáva článok 17 ods. 1 tohto nariadenia. Z toho vyplýva, že prípad, keď ochrana základných práv odôvodňuje odchýlenie sa od kritérií stanovených nariadením Dublin III, je odlišný od uplatnenia ustanovenia o zvrchovanosti. Nedávno Súdny dvor v rozsudku M. A. a i. zopakoval svoje stanovisko, keď uviedol, že ani zohľadnenie najlepšieho záujmu dieťaťa nemôže nútiť členský štát, aby využil toto ustanovenie a sám preskúmal žiadosť, ktorá mu nepatrí.
53. Napokon treba dodať, že z judikatúry vyplýva, že ani také situácie humanitárnej krízy v niektorých členských štátoch, akou je napríklad tá, ktorá vznikla na západnom Balkáne od konca roka 2015 do začiatku roka 2016, nemôžu viesť ku vzniku povinnosti ostatných členských štátov uplatniť ustanovenie o zvrchovanosti vo vzťahu k žiadostiam o medzinárodnú ochranu, ktoré im boli predložené, pričom Súdny dvor však zdôraznil, že využitie možnosti aktivovať takéto ustanovenie by bolo v takom prípade v súlade so zásadou solidarity, ktorá je zakotvená v článku 80 ZFEÚ a z ktorej vychádza aj nariadenie Dublin III.(17)
2. Právo na účinný opravný prostriedok v nariadení Dublin III
54. Článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III stanovuje, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu má právo na účinný opravný prostriedok vo forme odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní alebo vo forme vecného alebo právneho preskúmania tohto rozhodnutia, a to na súde.
55. Rozsah opravného prostriedku, ktorý má žiadateľ o medzinárodnú ochranu k dispozícii proti rozhodnutiu o jeho odovzdaní, je spresnený v odôvodnení 19 nariadenia Dublin III, ktoré stanovuje, že s cieľom zabezpečiť dodržanie medzinárodného práva by mal účinný prostriedok nápravy zavedený týmto nariadením voči rozhodnutiam o odovzdaní zahŕňať na jednej strane preskúmanie uplatňovania tohto nariadenia a na druhej strane preskúmanie právnej a faktickej situácie v členskom štáte, do ktorého sa žiadateľ odovzdáva.(18)
56. Pokiaľ ide o predmet preskúmania uplatňovania dotknutého nariadenia, Súdny dvor opakovane potvrdil extenzívny výklad vyplývajúci z línie odôvodnenia rozsudku zo 7. júna 2016, Ghezelbash (C‑63/15, ďalej len „rozsudok Ghezelbash“, EU:C:2016:409).
57. Toto odôvodnenie bolo založené na dvoch podstatných úvahách. Po prvé normotvorca Únie prijatím nariadenia Dublin III zapojil do procesu určenia zodpovedného členského štátu žiadateľov o azyl, pričom členským štátom ukladá povinnosť informovať ich o kritériách zodpovednosti a poskytnúť im príležitosť predložiť informácie umožňujúce správne uplatnenie týchto kritérií, a tiež týmto žiadateľom o azyl priznáva právo na účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odovzdaní prípadne prijatému na konci tohto procesu. Po druhé cieľom nariadenia Dublin III je zlepšiť ochranu poskytovanú uvedeným žiadateľom, ktorá má byť zabezpečená najmä ich súdnou ochranou.
58. Reštriktívny výklad rozsahu odvolania stanoveného v článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III by teda podľa Súdneho dvora mohol brániť realizácii tohto cieľa tým, že by zbavil potrebného účinku ostatné práva žiadateľa o azyl zakotvené v tomto nariadení.(19)
59. Súdny dvor tak najprv v rozsudku Ghezelbash dospel k záveru, že žiadateľ o azyl sa v rámci odvolania proti rozhodnutiu o svojom odovzdaní môže odvolávať na nesprávne uplatnenie kritéria zodpovednosti uvedeného v kapitole III nariadenia Dublin III. V neskorších rozsudkoch Súdny dvor uznal, že tento istý žiadateľ sa môže odvolávať aj na porušenie ustanovení patriacich do iných kapitol nariadenia Dublin III, ktoré poskytujú žiadateľom o azyl záruky procesnej povahy.
60. V rozsudku Karim(20)bolo rozhodnuté, že jedným z týchto ustanovení je článok 19 ods. 2 druhý pododsek tohto nariadenia, podľa ktorého ak štátny príslušník tretej krajiny po podaní prvej žiadosti o azyl v členskom štáte opustil územie členských štátov na viac než tri mesiace predtým, než podal novú žiadosť o azyl v inom členskom štáte, tento posledný uvedený štát je povinný riadne viesť proces určenia členského štátu zodpovedného za preskúmanie tejto novej žiadosti.
61. V rozsudku Mengesteab(21)sa konštatovalo, že ďalším z uvedených ustanovení je článok 21 ods. 1 nariadenia Dublin III, podľa ktorého ak dožiadanie o prevzatie nie je podané v lehotách stanovených v tomto ustanovení, zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu pripadne členskému štátu, v ktorom bola táto žiadosť podaná. V rozsudku Shiri(22)Súdny dvor zahrnul do predmetnej kategórie aj článok 29 ods. 2 nariadenia Dublin III, podľa ktorého ak sa odovzdanie zo žiadajúceho členského štátu do zodpovedného členského štátu neuskutoční v lehote stanovenej v tomto článku, tento posledný uvedený členský štát je zbavený svojej povinnosti prevziať alebo prijať späť dotknutú osobu a táto zodpovednosť sa presunie na žiadajúci členský štát.
62. Zdá sa mi, že Súdny dvor v tejto judikatúre pripísal rozhodujúcu váhu skutočnosti, že každé z preskúmavaných ustanovení stanovuje rámec, v ktorom má prebehnúť proces určenia zodpovedného členského štátu, a rovnako ako kritériá uvedené v kapitole III prispieva k určeniu zodpovedného členského štátu.(23)
63. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že rozsah účinného opravného prostriedku stanoveného v článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III proti rozhodnutiu o odovzdaní pokrýva preskúmanie uplatňovania uvedených ustanovení z dôvodu, že tieto ustanovenia stanovujú pravidlá, ktoré z dôvodu svojej záväznej povahy pre dotknutý členský štát môžu priznať žiadateľovi o medzinárodnú ochranu právo na to, aby jeho žiadosť bola posúdená zodpovedným členským štátom.
64. V prípade článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III to tak nie je, a to z dôvodu, že aktivácia v ňom obsiahnutého ustanovenia o zvrchovanosti má, ako už bolo vysvetlené, čisto fakultatívnu povahu.(24)
65. Treba teda dospieť k záveru, že právo na účinný opravný prostriedok stanovené v článku 27 ods. 1 tohto nariadenia nezahŕňa právo napadnúť odmietnutie využiť ustanovenie o zvrchovanosti členským štátom, ktorému je predložená žiadosť o medzinárodnú ochranu.
66. Podľa môjho názoru túto analýzu nespochybňuje rozsudok z 1. augusta 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odmietnutie prevzatia egyptskej maloletej osoby bez sprievodu) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Je pravda, že Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu musí mať možnosť podať na súd opravný prostriedok na základe článku 27 nariadenia Dublin III nielen v prípade, že žiadajúci členský štát prijme rozhodnutie o odovzdaní, ale aj v prípade, že dožiadaný členský štát odmietne prevzatie dotknutej osoby. Tento široký výklad Súdneho dvora však umožnila skutočnosť, že zákonnosť rozhodnutia o odmietnutí prevzatia dotknutého žiadateľa bola napadnutá z hľadiska jedného z kritérií zodpovednosti uvedených v kapitole III uvedeného nariadenia. Výslovne to vyplýva z bodu rozsudku, ktorý znie: „Súdna ochrana maloletého žiadateľa bez sprievodu sa…, pokiaľ ide o splnenie povinného kritéria zodpovednosti uvedeného v článku 8 ods. 2 nariadenia Dublin III, nemôže líšiť podľa toho, či sa na tohto žiadateľa vzťahuje rozhodnutie o odovzdaní, prijaté dožadujúcim členským štátom, alebo rozhodnutie, ktorým dožiadaný členský štát zamietol dožiadanie o prevzatie uvedeného žiadateľa“(25). Z toho vyvodzujem, že rozhodnutie o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti nepatrí medzi rozhodnutia, na ktoré sa vzťahuje právo na účinný opravný prostriedok na súde podľa článku 27 ods. 1 nariadenia Dublin III.
3. Dosah rozsudku M. A. a i.
68. Práve navrhnutý výklad sa mi zdá byť plne zlučiteľný s rozsudkom M. A. a i.
69. Vnútroštátny súd uvádza najmä dve časti rozsudku.
70. Po prvé Súdny dvor rozhodol, že voľná úvaha, ktorú členským štátom priznáva ustanovenie o zvrchovanosti, je neoddeliteľnou súčasťou mechanizmov určenia zodpovedného členského štátu vypracovaných normotvorcom Únie.(26)
71. Po druhé Súdny dvor sa vyjadril k tej istej problematike, ktorá je predmetom tejto prejudiciálnej otázky. V tejto súvislosti najskôr konštatoval, že článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III výslovne neupravuje opravný prostriedok proti rozhodnutiu o nevyužití možnosti stanovenej v článku 17 ods. 1 tohto nariadenia a že cieľ rýchleho určenia zodpovedného členského štátu, ktorý je v pozadí postupu zavedeného nariadením Dublin III vyžaduje, aby sa nezvyšovalo množstvo opravných prostriedkov.(27) Súdny dvor ďalej uviedol, že článok 47 Charty nepochybne stanovuje, že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie boli porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy na súde.(28) Pokiaľ však členský štát odmietne využiť ustanovenie o zvrchovanosti, nevyhnutne to podľa Súdneho dvora vedie k prijatiu rozhodnutia o odovzdaní týmto členským štátom a toto odmietnutie môže byť teda prípadne napadnuté v rámci odvolania proti takémuto rozhodnutiu.(29) Súdny dvor tak prijal záver, že článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III sa má chápať v tom zmysle, že „neukladá povinnosť stanoviť opravný prostriedok proti rozhodnutiu nevyužiť možnosť stanovenú v článku 17 ods. 1 tohto nariadenia, čo však nemá vplyv na skutočnosť, že toto rozhodnutie by mohlo byť napadnuté v rámci opravného prostriedku proti rozhodnutiu o odovzdaní“(30).
72. Treba pripustiť, že odôvodnenie Súdneho dvora nie je ľahké pochopiť a že pochybnosti vnútroštátneho súdu preto nie sú prekvapujúce. Tento súd sa podľa všetkého prikláňa k výkladu, ktorý obhajuje aj AHY a Komisia vo svojich písomných pripomienkach a podľa ktorého vzhľadom na to, že článok 17 nariadenia Dublin III je neoddeliteľnou súčasťou mechanizmov určenia zodpovedného členského štátu, právo na účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odovzdaní stanovené v článku 27 ods. 1 tohto nariadenia musí zahŕňať aj právo na účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu prijatému na základe článku 17 ods. 1 uvedeného nariadenia.
73. Podľa môjho názoru nie sú pochybnosti o tom, že tento výklad je nesprávny.
74. Na úvod treba poznamenať, že vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok M. A. a i., žalobcovia nepožiadali ministra o uplatnenie ustanovenia o zvrchovanosti v ich prospech po prijatí rozhodnutia o odovzdaní. Naproti tomu Office of the Refugee Applications Commission (Úrad komisára pre žiadosti utečencov, Írsko) odporučil ich odovzdanie do Spojeného kráľovstva po tom, čo odmietol využiť toto ustanovenie. Z toho vyplýva, že odpoveď Súdneho dvora nevyhnutne vychádza z predpokladu, že takéto zamietavé rozhodnutie je prijaté pred prijatím rozhodnutia o odovzdaní.(31) Pokiaľ ide o túto situáciu, Súdny dvor v podstate rozhodol, že požiadavky vyplývajúce zo zásady účinnej súdnej ochrany sú splnené možnosťou napadnúť uvedené odmietnutie v rámci odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní.
75. Podľa môjho názoru by bolo nesprávne vyvodzovať z toho a contrario, podobne ako AHY a Komisia, že ak by rozhodnutie o nevyužití ustanovenia o zvrchovanosti bolo prijaté v čase po prijatí rozhodnutia o odovzdaní, tie isté požiadavky by si vyžadovali existenciu samostatného opravného prostriedku proti prvému rozhodnutiu. Tento výklad by totiž mohol byť len ťažko v súlade s doslovnými a teleologickými úvahami obsiahnutými v prvých bodoch odpovede Súdneho dvora na túto prejudiciálnu otázku, podľa ktorých článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III výslovne nestanovuje opravný prostriedok proti rozhodnutiu nevyužiť ustanovenie o zvrchovanosti a cieľ zrýchlenia najmä vzhľadom na určenie zodpovedného členského štátu vyzýva k tomu, aby sa zabránilo zvyšovaniu množstva opravných prostriedkov.
76. Navyše formulácia bodu 79 predmetného rozsudku, ako je uvedená vyššie, sa má chápať v tom zmysle, že osobitný opravný prostriedok proti rozhodnutiu členského štátu o odmietnutí uplatniť právomoc, ktorú mu priznáva ustanovenie o zvrchovanosti, nie je vo všeobecnosti stanovený článkom 27 ods. 1 nariadenia Dublin III a že samotné konštatovanie týkajúce sa možnosti napadnúť toto rozhodnutie v rámci odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní závisí od toho, či bolo prvé rozhodnutie prijaté skôr než druhé.
77. Úvahy, ktoré som práve rozvinul, sú podľa môjho názoru kľúčom k porozumeniu výkladu vyššie uvedeného bodu rozsudku, podľa ktorého voľná úvaha, ktorú členským štátom priznáva ustanovenie o zvrchovanosti, je neoddeliteľnou súčasťou mechanizmov určenia zodpovedného členského štátu stanovených v nariadení Dublin III.
78. Na úvod treba poznamenať, že v súlade s líniou judikatúry začínajúcou rozsudkom N. S. a i. Súdny dvor vychádzal z tohto konštatovania, aby dospel k záveru, že rozhodnutie prijaté členským štátom na základe ustanovenia o zvrchovanosti vykonáva právo Únie, a teda musí rešpektovať práva zakotvené v Charte.(32)
79. Na uvedené konštatovanie sa podľa môjho názoru nemožno platne odvolávať na účely tvrdenia, že osobitný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odmietnutí uplatniť ustanovenie o zvrchovanosti musí byť žiadateľom o medzinárodnú ochranu nevyhnutne priznaný právom dotknutého členského štátu.
80. Domnievam sa totiž, že Súdny dvor tým, že vyhlásil, že voľná úvaha členských štátov vyplývajúca z článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III patrí medzi „mechanizmy“ určenia zodpovedného členského štátu, použil formuláciu, z ktorej vyplýva, že tento článok nie je súčasťou súboru ustanovení nariadenia Dublin III, ktoré ukladajú členským štátom povinnosť a korelatívne priznávajú právo žiadateľom o medzinárodnú ochranu.
81. Uplatnením tejto diskrečnej právomoci sa vykonáva právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty v rozsahu, v akom vedie k prijatiu rozhodnutia o odovzdaní. Preto možno akýkoľvek dôvod založený na porušení Charty vzniesť v rámci odvolania proti tomuto poslednému uvedenému rozhodnutiu, ako to stanovuje článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III. Naproti tomu v prípade, že by žiadateľ o medzinárodnú ochranu napadol zákonnosť rozhodnutia o odovzdaní z hľadiska vady týkajúcej sa rozhodnutia o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti, musia uvádzané dôvody nevyhnutne vychádzať z vnútroštátneho práva.
4. Záver týkajúci sa prvej prejudiciálnej otázky
82. Vzhľadom na už vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku tak, že článok 27 ods. 1 nariadenia Dublin III sa má vykladať v tom zmysle, že členským štátom neukladá povinnosť stanoviť účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu členského štátu o uplatnení alebo neuplatnení svojej diskrečnej právomoci v záujme prevzatia zodpovednosti za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa článku 17 ods. 1 tohto nariadenia.
83. Vzhľadom na predchádzajúce poznámky v súvislosti s povahou ustanovenia o zvrchovanosti okolnosť, že žalobca vo veci samej na podporu svojej žiadosti o aktiváciu tohto ustanovenia uviedol skutočnosť, ktorá mala preukázať riziko porušenia jedného z týchto základných práv, konkrétne lekársku správu o jeho psychickom zdravotnom stave, nevyvracia navrhovaný výklad. V prípade neexistencie obmedzení uložených právom Únie môže byť rozhodnutie ministra nevyužiť uvedené ustanovenie len predmetom súdneho preskúmania týkajúceho sa jej formálnej zákonnosti, ako je stanovená írskym právom.
84. Rovnako nemožno konštatovať nezlučiteľnosť s tvrdením Súdneho dvora v rozsudku M. A. a i., podľa ktorého nariadenie Dublin III nevyžaduje, aby určenie zodpovedného členského štátu podľa kritérií vymedzených týmto nariadením a výkon diskrečnej právomoci vyplývajúcej z ustanovenia o zvrchovanosti zabezpečoval ten istý vnútroštátny orgán.
85. Mojej pozornosti pritom neuniklo, že výklad, ktorý navrhujem, by viedol nielen k tomu, že by sa od členských štátov vyžadovalo, aby stanovili, že prijatie rozhodnutia na základe ustanovenia o zvrchovanosti musí vždy predchádzať prijatiu rozhodnutia o odovzdaní, ale aj k uloženiu povinnosti niektorým členským štátom, ako je Írsko, prehodnotiť rozdelenie právomocí medzi súdnymi orgánmi s cieľom zabezpečiť, aby orgán rozhodujúci o odvolaní proti rozhodnutiu o odovzdaní mal právomoc posúdiť odmietnutie uplatnenia tohto ustanovenia. Aj keby sa totiž stanovilo, že k prijatiu každého rozhodnutia týkajúceho sa využitia ustanovenia o zvrchovanosti dôjde pred tým, ako IPO prijme rozhodnutie o odovzdaní, skutočnosťou zostáva, že IPAT by nemal právomoc preskúmať tvrdenia spochybňujúce zákonnosť takéhoto rozhodnutia.
86. Treba však konštatovať, že to nie je dôvodom na prijatie odlišného výkladu, keďže, ako je známe, členský štát sa nemôže dovolávať ustanovení, postupov alebo situácií svojho vnútroštátneho právneho poriadku na účely odôvodnenia nedodržania povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Únie.(33)
87. Vzhľadom na to, že druhou prejudiciálnou otázkou sa treba zaoberať len v prípade kladnej odpovede na túto otázku, stačí odpovedať len na tretiu otázku položenú vnútroštátnym súdom.
B. O tretej prejudiciálnej otázke
88. Svojou treťou otázkou sa Súdny dvor v podstate najskôr pýta, či právo na účinný opravný prostriedok podľa článku 47 Charty bráni členskému štátu vykonať rozhodnutie o odovzdaní, pokiaľ nebolo rozhodnuté o žiadosti, aby tento štát uplatnil svoju diskrečnú právomoc na základe článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III, alebo o osobitnom opravnom prostriedku podanom na súd podľa ustanovení vnútroštátneho práva voči odpovedi na takúto žiadosť.
89. Inými slovami, vnútroštátny súd má pochybnosti o tom, či žiadateľ o medzinárodnú ochranu, ktorý nedosiahol zrušenie rozhodnutia o odovzdaní odvolaním sa na kritériá kapitoly III nariadenia Dublin III a ktorého opravný prostriedok „judicial review“ proti rozhodnutiu o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti ešte nebol vyriešený, môže byť odovzdaný pred rozhodnutím o tomto opravnom prostriedku. Podľa vnútroštátneho súdu by teda určitá forma odkladného účinku na výkon rozhodnutia o odovzdaní až do prijatia rozhodnutia o opravnom prostriedku proti tomuto zamietavému rozhodnutiu bola vhodná na to, aby sa predišlo porušeniu článku 47 Charty.
90. Pokiaľ ide o článok 47 Charty, na úvod treba poznamenať, že preambula nariadenia Dublin III obsahuje odkazy na toto ustanovenie. Podľa odôvodnenia 19 je cieľom tohto nariadenia zaviesť právo na účinný prostriedok nápravy v súvislosti s rozhodnutiami o odovzdaní predovšetkým v súlade s článkom 47 Charty. Podľa odôvodnenia 39 sa uvedené nariadenie usiluje zabezpečiť úplné dodržiavanie práva na azyl zaručeného článkom 18 Charty, ako aj práv uznaných podľa jej článkov 1, 4, 7, 24 a 47.
91. Článok 47 Charty znie: „Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.“
92. Z judikatúry vyplýva, že účinnosť tohto opravného prostriedku si vo výnimočných prípadoch vyžaduje, aby mu bol priznaný odkladný účinok. Konkrétne Súdny dvor v súvislosti so smernicou 2008/115/ES(34) rozhodol, že ak existujú vážne dôvody domnievať sa, že vyhostenie štátneho príslušníka tretej krajiny by viedlo k porušeniu jeho práva nebyť vystavený neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu, dotknutý štátny príslušník musí mať právo na opravný prostriedok s automatickým odkladným účinkom proti výkonu rozhodnutia, ktorým sa takéto vyhostenie povoľuje, aby sa predišlo vážnej a nenapraviteľnej ujme až do rozhodnutia o tomto opravnom prostriedku.(35)
93. Súdny dvor navyše nevylúčil, pokiaľ ide o nariadenie Dublin III, že výkon rozhodnutia o odovzdaní môže výnimočne zahŕňať ujmu tohto druhu(36) a že účinnosť opravného prostriedku proti takémuto rozhodnutiu si preto môže nevyhnutne vyžadovať odkladný účinok.
94. Je však zrejmé, že problematika týkajúca sa požiadavky zabezpečiť takúto účinnosť nevzniká v situácii, o akú ide v prejednávanej veci.
95. Článok 47 Charty totiž vyžaduje existenciu účinného prostriedku nápravy len vtedy, ak ide o ochranu práva (alebo slobody) zaručeného právom Únie. Naproti tomu, ako už bolo vysvetlené vyššie, žiadateľ o medzinárodnú ochranu nemá nijaké právo zaručené právom Únie na to, aby členský štát, v ktorom bola podaná jeho žiadosť, prevzal zodpovednosť za posúdenie tejto žiadosti na základe článku 17 nariadenia Dublin III. Vzhľadom na neexistenciu takéhoto práva sa právo na účinný prostriedok nápravy zakotvené v článku 47 Charty neuplatní.
96. V dôsledku toho otázka, či je odkladný účinok spojený s opravným prostriedkom „judicial review“ stanoveným v írskom práve, závisí výlučne od ustanovení tohto práva.
97. Subsidiárne vnútroštátny súd kladie otázku týkajúcu sa výkladu článku 29 ods. 1 prvého pododseku nariadenia Dublin III.
98. Treba pripomenúť, že tento článok stanovuje, že odovzdanie dotknutej osoby sa uskutoční hneď, ako je to prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania iným členským štátom o prevzatie alebo prijatie späť tejto osoby alebo konečného rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak majú v súlade s článkom 27 ods. 3 tohto nariadenia odkladný účinok.
99. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či osobitný súdny opravný prostriedok proti rozhodnutiu o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti má za následok pozastavenie plynutia lehoty na vykonanie rozhodnutia o odovzdaní podľa článku 29 ods. 1 nariadenia Dublin III alebo má na rozhodnutie o odovzdaní iný odkladný účinok. Ešte presnejšie sa mi zdá, že chce vedieť, či sa má článok 29 ods. 1 prvý pododsek nariadenia Dublin III vykladať v tom zmysle, že lehota šiestich mesiacov, ktorá je v ňom stanovená, začína plynúť odo dňa konečného rozhodnutia o opravnom prostriedku namiereného proti rozhodnutiu členského štátu nevyužiť ustanovenie o zvrchovanosti, ktoré bolo prijaté až po prijatí rozhodnutia o odovzdaní, akým je opravný prostriedok „judicial review“ stanovený v írskom práve.
100. Domnievam sa, že odpoveď musí byť nevyhnutne záporná.
101. Ako som preukázal vyššie, článok 47 Charty nevyžaduje, aby členské štáty priznali opravnému prostriedku podanému podľa ustanovení vnútroštátneho práva, akým je opravný prostriedok „judicial review“, odkladný účinok. Z toho logicky vyplýva, že lehota šiestich mesiacov na vykonanie odovzdania žiadateľa o medzinárodnú ochranu začína v prejednávanej veci plynúť odo dňa zamietnutia odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní.
102. Vzhľadom už na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu prejudiciálnu otázku tak, že článok 47 Charty nebráni členskému štátu vykonať rozhodnutie o odovzdaní predtým, ako sa rozhodne o žiadosti, aby tento štát uplatnil svoju diskrečnú právomoc na základe článku 17 ods. 1 nariadenia Dublin III, alebo o osobitnom opravnom prostriedku podanom na súd podľa ustanovení vnútroštátneho práva proti odpovedi na takúto žiadosť. V tomto prípade lehota šiestich mesiacov na vykonanie odovzdania žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ako je stanovená v článku 29 ods. 1 prvom pododseku nariadenia Dublin III, začína plynúť odo dňa zamietnutia odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní.
C. Záverečné poznámky
103. Zo štúdie vypracovanej Komisiou a uverejnenej v roku 2016 vyplýva, že už v tom čase írske orgány vyjadrili svoju frustráciu, pokiaľ ide o výrazný nárast súdnych sporov, ktoré vyvolal článok 17 ods. 1 nariadenia Dublin III. Podľa týchto orgánov bolo toto ustanovenie na vnútroštátnej úrovni chápané tak, že zavádza „kvázi nové konanie“, čo malo za následok vznik značnej administratívnej záťaže pre vnútroštátne súdy.(37)
104. Podľa môjho názoru článok 17 ods. 1 nariadenia Dublin III nemožno chápať tak, že umožňuje zavedenie správneho konania odlišného od toho, ktoré sa končí prijatím rozhodnutia o odovzdaní. Práve naopak som presvedčený, že nariadenie Dublin III vytvorilo právny režim, v ktorom nijaký správny akt prijatý po rozhodnutí o odovzdaní nemôže ovplyvniť platnosť tohto rozhodnutia.
105. Z tohto pohľadu vnútroštátne ustanovenia, ktoré oddeľujú vykonávanie diskrečnej právomoci vyplývajúcej z ustanovenia o zvrchovanosti od rozhodnutia o odovzdaní prijatého na základe nariadenia Dublin III a ktoré umožňujú, aby bola žiadosť o uplatnenie tejto diskrečnej právomoci podaná a posúdená nezávisle od prijatia rozhodnutia o odovzdaní a v čase po jeho prijatí, zrejme môžu vo všeobecnosti brániť riadnemu fungovaniu nariadenia Dublin III, ako to pripúšťa Komisia vo svojich písomných pripomienkach.
106. Okrem toho, že by sa vychádzalo z nesprávneho výkladu relevantných ustanovení sekundárneho práva, sa domnievam, že záver, podľa ktorého sú členské štáty povinné stanoviť samostatný opravný prostriedok proti rozhodnutiu o využití alebo nevyužití ustanovenia o zvrchovanosti, by v konečnom dôsledku potvrdil v očiach členských štátov vnútroštátne legislatívne rozhodnutia, ktoré môžu viesť k následku uvedenému na konci predchádzajúceho bodu.
107. V tejto súvislosti navrhujem na ilustráciu zvážiť článok 26 tohto nariadenia.
108. Podľa tohto článku, ktorý je súčasťou procesných záruk uvedených v nariadení Dublin III, oznámenie rozhodnutia o odovzdaní dotknutej osobe zahŕňa v prípade potreby rozhodnutie neposudzovať jej žiadosť o medzinárodnú ochranu, akým je podľa môjho názoru rozhodnutie o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti. Domnievam sa pritom, že toto rozhodnutie by nemohlo byť oznámené ako súčasť rozhodnutia o odovzdaní, ak by bolo prijaté až po prijatí rozhodnutia o odovzdaní. Okrem toho sa mi zdá, že v takom prípade by poučenie o opravných prostriedkoch, ktoré musí byť uvedené v rozhodnutí oznámenom v súlade s článkom 26 ods. 2 nariadenia Dublin III, bolo nevyhnutne čiastkové, keďže by nemohlo zahŕňať dostupné opravné prostriedky proti rozhodnutiu o odmietnutí využiť ustanovenie o zvrchovanosti.
IV. Návrh
109. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil High Court (Vyšší súd, Írsko), takto:
1. Článok 27 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
členským štátom neukladá povinnosť stanoviť účinný opravný prostriedok proti rozhodnutiu členského štátu o uplatnení alebo neuplatnení svojej diskrečnej právomoci, aby tak na základe článku 17 ods. 1 tohto nariadenia prevzal zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorá mu podľa kritérií stanovených v uvedenom nariadení nepatrí.
2. Článok 47 Charty základných práv Európskej únie nebráni členskému štátu vykonať rozhodnutie o odovzdaní predtým, ako sa rozhodne o žiadosti, aby tento štát uplatnil svoju diskrečnú právomoc na základe článku 17 ods. 1 nariadenia č. 604/2013, alebo o osobitnom opravnom prostriedku podanom na súd podľa ustanovení vnútroštátneho práva proti odpovedi na takúto žiadosť. V tomto prípade lehota šiestich mesiacov na vykonanie odovzdania žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ako je stanovená v článku 29 ods. 1 prvom pododseku nariadenia č. 604/2013, začína plynúť odo dňa zamietnutia odvolania proti rozhodnutiu o odovzdaní.