MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 14. rujna 2023.(1)
Predmet C‑359/22
AHY
protiv
Minister for Justice
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Uredba (EU) br. 604/2013 – Članak 17. stavak 1. – Klauzule suverenosti – Članak 27. – Djelotvoran pravni lijek – Suspenzivni učinak”
1. Zahtjevom za prethodnu odluku High Court (Visoki sud, Irska) traži tumačenje članka 17. stavka 1. i članka 27. stavaka 1. i 3. Uredbe (EU) br. 604/2013 (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III)(2) te članka 47. covelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2. Upućena pitanja odnose se na poseban pravni sustav koji je trenutačno na snazi u Irskoj i kojim se prenosi Uredba Dublin III. Na temelju tog sustava, odluku države članice o tome hoće li primijeniti klauzulu suverenosti iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III dužno je donijeti upravno tijelo različito od tijela zaduženog za primjenu kriterija za određivanje odgovorne države članice utvrđenih tom uredbom i za donošenje odluke o transferu. Isto tako, pravni lijekovi predviđeni protiv prve i druge odluke u nadležnosti su dvaju različitih nacionalnih sudova.
3. Zbog supostojanja tih dvaju postupaka, i s obzirom na to da oni nisu koordinirani, u kontekstu Uredbe Dublin III javljaju se složena pravna pitanja. Sud će u presudi koju će donijeti tako imati priliku dati pojašnjenja o dosegu prava na djelotvoran pravni lijek koje je predviđeno u članku 27. te uredbe, osobito o tome nalaže li se državama članicama jednom od dviju prethodno navedenih odredbi da predvide mogućnost da se podnošenjem pravnog lijeka različitog od onog protiv odluke o transferu pred sudom osporava izvršavanje diskrecijske ovlasti koja proizlazi iz klauzule suverenosti. Usto, od Suda se traži da odluči o tome dovodi li nužno uvođenje takvog pravnog lijeka do odgode izvršenja odluke o transferu.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Člankom 3. stavkom 1. Uredbe Dublin III određuje se:
„Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.”
5. Člankom 17. te uredbe, naslovljenim „Diskrecijske klauzule”, u njegovu stavku 1. predviđa se:
„1. Iznimno od članka 3. stavka 1. svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz ove Uredbe.
Država članica koja odluči razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s ovim stavkom postaje odgovorna država članica i preuzima obveze povezane s takvom odgovornošću. Kada je to prikladno, odgovorna država članica putem elektroničke komunikacijske mreže ‚DubliNet’, uspostavljene u skladu s člankom 18. Uredbe [Komisije] (EZ) br. 1560/2003 [od 2. rujna 2003. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica (SL 2003., L 22, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 17.)], obavješćuje prethodno odgovornu državu članicu, državu članicu koja vodi postupak za određivanje odgovorne države članice ili državu članicu od koje je zatraženo da prihvati ili ponovno prihvati podnositelja zahtjeva.
Država članica koja postane odgovorna u skladu s ovim stavkom, tu činjenicu odmah navodi u Eurodacu u skladu s Uredbom (EU) br. 603/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Uredbe (EU) br. 604/2013 o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i o zahtjevima za usporedbu s podacima iz Eurodaca od strane tijela kaznenog progona država članica i Europola u svrhu kaznenog progona te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1077/2011 o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (SL 2013., L 180, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 78.)], s tim da dodaje datum kada je donesena odluka da se zahtjev razmotri.”
6. Članak 27. navedene uredbe, naslovljen „Pravni lijekovi”, glasi kako slijedi:
„1. Podnositelj zahtjeva ili druga osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
2. Države članice osiguravaju razuman rok u kojem predmetna osoba može ostvariti svoje pravo na djelotvoran pravni lijek u skladu sa stavkom 1.
3. Za potrebe žalbi protiv odluka o transferu ili preispitivanja tih odluka, države članice u svom nacionalnom pravu određuju da:
(a) predmetna osoba na temelju žalbe ili preispitivanja ima pravo ostati u predmetnoj državi članici do ishoda žalbe ili preispitivanja; ili
(b) se transfer automatski odgađa i takva odgoda prestaje nakon isteka određenog razumnog roka tijekom kojeg je sud, nakon detaljnog i temeljitog razmatranja, odlučio o tome hoće li žalbi ili preispitivanju dodijeliti suspenzivni učinak; ili
(c) predmetna osoba ima mogućnost da u razumnom roku od suda zatraži odgodu izvršenja odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja. Države članice odgađanjem transfera do donošenja odluke o prvom zahtjevu za odgodu osiguravaju da je na raspolaganju djelotvoran pravni lijek. Sve odluke u vezi s odgodom izvršenja odluke o transferu donose se u razumnom roku, koji omogućuje detaljno i iscrpno razmatranje zahtjeva za odgodu. U odluci da se izvršenje odluke o transferu ne odgađa moraju se navesti razlozi na kojima se ona temelji.
4. Države članice mogu odrediti da nadležna tijela po službenoj dužnosti mogu odlučiti da odgode izvršenje odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja.”
7. Člankom 29. stavcima 1. i 2. te uredbe određuje se:
„1. Transfer podnositelja zahtjeva ili druge osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja među predmetnim državama članicama, čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak.
Ako se transferi u odgovornu državu članicu provode u obliku nadziranog odlaska ili uz pratnju, države članice osiguravaju da se provedu na human način i uz puno poštovanje temeljnih prava i ljudskog dostojanstva.
Ako je to potrebno, država članica moliteljica podnositelju zahtjeva izdaje propusnicu. Komisija provedbenim aktima utvrđuje oblik propusnice. Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 44. stavka 2.
Odgovorna država članica obavješćuje državu članicu moliteljicu, kako je to prikladno, o sigurnom dolasku predmetne osobe ili o činjenici da u roku koji je bio određen ta osoba nije došla.
2. Ako se transfer ne provede u šestomjesečnom roku, odgovorna država članica oslobađa se svoje obveze da prihvati ili ponovno prihvati predmetnu osobu i odgovornost se tada prenosi na državu članicu moliteljicu. Taj se rok može produljiti na najviše godinu dana, ako transfer nije bilo moguće provesti jer je predmetna osoba u zatvoru, ili na najviše osamnaest mjeseci ako predmetna osoba pobjegne.”
B. Irsko pravo
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. Člankom 3. European Union (Dublin System) Regulationsa 2018 (S. I. No. 62 of 2018) (Pravilnik iz 2018. o Europskoj uniji (Dublinski sustav) (S. I. br. 62 iz 2018.), u daljnjem tekstu: Pravilnik iz 2018.), naslovljenim „Obavljanje dužnosti na temelju uredbe Unije”, službenicima za međunarodnu zaštitu (službenici koji su dio International Protection Officea (Ured za međunarodnu zaštitu, Irska), u daljnjem tekstu: IPO) povjeravaju se dužnosti određivanja države članice koja je odgovorna za zahtjev za međunarodnu zaštitu na temelju kriterija navedenih u poglavlju III. Uredbe Dublin III i za donošenje odluka o transferu. Člankom 6. Pravilnika iz 2018., naslovljenim „Žalba protiv odluke o transferu”, predviđa se da je International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu, Irska) nadležan za ispitivanje žalbe protiv odluke o transferu.
9. Člankom 8. Pravilnika iz 2018., naslovljenim „Odgoda izvršenja odluke o transferu do ishoda žalbe”, uvodi se suspenzivni učinak predviđen u članku 27. stavku 3. točki (a) Uredbe Dublin III i u biti se predviđa da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji podnosi žalbu na temelju članka 6. Pravilnika iz 2018., ima pravo ostati u državi do ishoda žalbe.
10. Izvršavanje diskrecijske ovlasti predviđeno u članku 17. stavku 1. Uredbe Dublin III u nadležnosti je ministra pravosuđa (u daljnjem tekstu: ministar). Postupak koji dovodi do toga da IPO donese odluku o transferu na temelju Pravilnika iz 2018. uopće ne uključuje uzimanje u obzir članka 17. stavka 1. te uredbe, a nadležnost International Protection Appeals Tribunala (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) na temelju članka 6. navedenog pravilnika ograničena je na žalbe protiv takvih odluka o transferu. Taj sud nije nadležan za odlučivanje o žalbi protiv ministrove odluke kad je riječ o izvršavanju diskrecijske ovlasti predviđene u članku 17. stavku 1. iste uredbe, s obzirom na to da je jedini pravni lijek koji je moguće podnijeti protiv takve odluke žalba u okviru sudskog nadzora (judicial review).
2. Rješenje 84, Superior Courts Rules
11. U Orderu 84, Rules of the Superior Courts (Rješenje 84, Poslovnik viših sudova, čiji se članci nazivaju „rules” (pravila)) navode se, osobito u njegovoj glavi V., postupovna pravila primjenjiva u kontekstu žalbe u okviru sudskog nadzora. High Court (Visoki sud) prvostupanjski je sud za odlučivanje o žalbi u okviru sudskog nadzora. Prema tome, svako upućivanje na sud u Rješenju 84 odnosi se na High Court (Visoki sud), kao prvostupanjski sud.
12. U pravilu 20. iz Rješenja 84 u biti se navodi da sud mora dati prethodno dopuštenje (application for leave) prije razmatranja zahtjeva za podnošenje žalbe u okviru sudskog nadzora te da podnositelj zahtjeva mora imati dovoljan interes da bi mu se dopuštenje odobrilo. Pravilom 21. iz Rješenja 84 uvodi se tromjesečni rok za podnošenje zahtjeva sudu, ali taj se rok može produljiti, osobito ako za to postoji valjan i dostatan razlog.
13. Rješenjem 84 ne predviđa se suspenzivan učinak. Pravilom 20. stavkom8. podtočkom (b) Rješenja 84 određuje se da, kad se dodijeli dopuštenje za podnošenje zahtjeva za sudski nadzor, sud može, ako smatra da je to pravedno i primjereno, donijeti rješenje kojim se odgađa odluka na koju se odnosi taj zahtjev, kad se od njega traži da donese rješenje o zabrani ili rješenje certiorari (rješenje kojim se poništava upravna odluka), dok se ne odluči o zahtjevu za sudski nadzor ili dok sud ne odluči drukčije.
II. Činjenice iz kojih proizlazi spor, glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
14. Žalitelj iz glavnog postupka, AHY, somalski je državljanin koji je rođen 21. listopada 1987.
15. Dana 21. siječnja 2020. podnio je zahtjev za međunarodnu zaštitu u Irskoj, uz obrazloženje da je u Somaliji bio žrtva bombaškog napada koji je uništio njegovu trgovinu, ubio jednog od njegovih zaposlenika i zbog kojeg ima ožiljke na šakama i ruci.
16. Iz pretrage u sustavu Eurodac proizlazi da je već podnio dva zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Švedskoj 5. studenoga 2012. i 2. listopada 2017. Ti su zahtjevi odbijeni.
17. Irska su tijela stoga, na temelju članka 18. stavka 1. točke (b) Uredbe Dublin III, podnijela zahtjev za ponovni prihvat u Kraljevini Švedskoj. Švedska je taj zahtjev prihvatila 19. veljače 2020.
18. Obavijest o odluci o transferu u Švedsku dostavljena je 23. srpnja 2020. AHY‑u koji je osporavao tu odluku pred International Protection Appeals Tribunalom (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu), pri čemu je tražio primjenu klauzule predviđene u članku 17. stavku 1. Uredbe Dublin III i osobito tvrdio da pati od depresije.
19. International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) odbio je 5. listopada 2021. tu žalbu i potvrdio odluku o transferu.
20. AHY je 8. studenoga 2021. obaviješten da 16. prosinca 2021. treba otići u Garda National Immigration Bureau (Nacionalni ured za useljavanje, Irska) kako bi pripremio svoj transfer u Švedsku, koji treba provesti najkasnije 6. travnja 2022.
21. Žalitelj je 15. studenoga 2021. podnio ministru zahtjev kojim od njega traži da izvrši diskrecijsku ovlast predviđenu člankom 17. Uredbe Dublin III, uz obrazloženje, među ostalim, da je izložen riziku od samoubojstva u slučaju takvog transfera. U tu je svrhu AHY podnio medicinsko‑pravno izvješće u kojem je bilo navedeno da je izložen visokom riziku od samoozljeđivanja i mogućeg samoubojstva u slučaju transfera u Švedsku. Žalitelj je tijekom postupka podnio drugo medicinsko‑pravno izvješće u kojem je bilo navedeno da je rizik od samoubojstva još veći nego što je bio onaj opisan u prvom izvješću.
22. Zahtjev kojim se od ministra traži da izvrši diskrecijsku ovlast predviđenu člankom 17. Uredbe Dublin III. odbijen je 16. veljače 2022.
23. Nakon drugog medicinsko‑pravnog izvješća ministar je odluci o odbijanju izvršenja te diskrecijske ovlasti priložio dodatak u kojem je pojasnio da drugo medicinsko izvješće nije dovelo do promjene njegova stajališta koje je iznio u toj odluci.
24. AHY je podnio žalbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev. Osobito tvrdi da na temelju članka 27. Uredbe Dublin III žalbe protiv odluka kojima se odbija izvršenje diskrecijske ovlasti predviđene člankom 17. te uredbe imaju automatski suspenzivni učinak.
25. Sud koji je uputio zahtjev potvrdio je i proširio privremene mjere koje je AHY ishodio u prosincu 2021. kojima se zabranjuje njegov transfer u Švedsku te je odlučio uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku.
26. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev osobito pita može li žalba protiv ministrove odluke o odbijanju izvršenja diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena člankom 17. Uredbe Dublin III imati suspenzivan učinak na odluku o transferu, osobito kad je protiv te odluke već podnesena žalba na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe.
27. U tim je okolnostima High Court (Visoki sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Uključuje li pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv ‚odluke o transferu’ ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke u skladu s odredbama članka 27. stavka 1. Uredbe [Dublin III] pravo na takav djelotvorni pravni lijek protiv odluke države članice donesene na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III o izvršavanju njezine diskrecijske ovlasti na temelju [te odredbe] o tome treba li razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz Uredbe Dublin III?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
(a) Slijedi li iz toga da država članica moliteljica ne može izvršiti odluku o transferu dok se ne odluči o zahtjevu podnositelja zahtjeva za izvršavanje diskrecijske ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III?
(b) Uključuju li odredbe članka 27. stavka 3. Uredbe Dublin III, kojima se državama članicama nalaže da u svojem nacionalnom pravu predvide jedan od triju oblika suspenzivnog učinka u svrhu žalbe protiv odluke o transferu ili preispitivanja odluka o transferu, osporavanje odluke u skladu s člankom 17. stavkom 1. [te uredbe] kojom se odbija korištenje mogućnosti preuzimanja odgovornosti za zahtjev za međunarodnu zaštitu […]?
(c) Ako se u nekom nacionalnom pravu ne predviđa nijedan od triju oblika suspenzivnog učinka na temelju članka 27. stavka 3. Uredbe Dublin III u slučaju osporavanja odluke o odbijanju na temelju članka 17., jesu li sudovi dužni takvom osporavanju odobriti suspenzivni učinak u jednom od tih triju oblika u svojem nacionalnom pravu i, ako je odgovor potvrdan, u kojem? […]
(d) Treba li sve suspenzivne pravne lijekove na temelju članka 27. stavka 3. [Uredbe Dublin III] tumačiti na način da dovode do odgode roka za izvršenje odluke o transferu na temelju članka 29. stavka 1. Uredbe Dublin III?
3. Ako je odgovor na prvo pitanje niječan:
(a) Protivi li se pravu na djelotvoran pravni lijek na temelju članka 47. [Povelje] to da država članica moliteljica izvrši odluku o transferu dok još nije odlučeno o podnositeljevu zahtjevu da država izvrši diskrecijsku ovlast koju ima na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III?
(b) Protivi li se pravu na djelotvoran pravni lijek predviđenom u članku 47. [Povelje] to da država članica moliteljica izvrši odluku o transferu dok još nije odlučeno o osporavanju u okviru posebnog sudskog nadzora kojim se provodi nadzor zakonitosti upravne odluke (judicial review), pokrenutog u skladu s odredbama nacionalnog prava protiv odluke na temelju članka 17. Uredbe Dublin III?
(c) Podredno, može li osporavanje odluke o odbijanju na temelju članka 17. [Uredbe Dublin III], u okviru sudskog nadzora pokrenutog u skladu s odredbama nacionalnog prava, dovesti do odgode roka za izvršenje odluke o transferu na temelju članka 29. stavka 1. Uredbe Dublin III ili na drugi način imati suspenzivni učinak na odluku o transferu?”
28. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku predviđenom u članku 107. Poslovnika Suda.
29. U prilogu svojem zahtjevu taj se sud pozvao na AHY‑evo zdravstveno stanje, pri čemu je osobito pojasnio da je, s obzirom na medicinske dokaze kojima je raspolagao, bio zabrinut da bi vremensko razdoblje redovnog sudskog postupka moglo predstavljati stvarnu opasnost za njegovo zdravlje, pa čak i život, jer je nakon odluke o njegovu transferu u Švedsku počeo patiti od suicidalnih misli. Sud koji je uputio zahtjev naveo je i da se hitnost potkrepljuje okolnošću da se pravna pitanja istaknuta u ovom predmetu javljaju i u nizu drugih predmeta koji su u tijeku. Pravna nesigurnost u pogledu nadzora odluka o odbijanju primjene klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III i u pogledu suspenzivnog učinka pravnih lijekova protiv tih odluka ima sustavan utjecaj na funkcioniranje sustava uspostavljenog tom uredbom u Irskoj i dovodi do kašnjenja.
30. Na upravnoj sjednici od 21. lipnja 2022. drugo vijeće odlučilo je da ne treba prihvatiti taj zahtjev suda koji je uputio zahtjev.
31. U okviru redovnog sudskog postupka pisana očitovanja podnijeli su AHY, ministar, irska i grčka vlada te Europska komisija.
III. Analiza
32. Najprije valja napomenuti da, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, dvije skupine razmatranja obrazlažu prethodna pitanja o kojima je riječ u ovom predmetu, koja se odnose na sudski nadzor odluke koju su donijela tijela država članica na temelju klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III i na eventualni suspenzivan učinak koji žalba protiv te odluke ima na odluku o transferu.
33. Prva skupina odnosi se na posebnosti irskog sustava u kojem odluka o tome hoće li se provesti transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i odluka o tome hoće li se izvršiti diskrecijska ovlast koja proizlazi iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III nisu u nadležnosti istog tijela. Dok prvu odluku donosi IPO, druga je odluka u ministrovoj ovlasti. Usto, žalbe protiv odluka o transferu trebaju se podnijeti International Protection Appeals Tribunalu (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu), s obzirom na to da taj sud, suprotno tomu, nije nadležan za odlučivanje o žalbi protiv ministrove odluke u pogledu izvršenja diskrecijske ovlasti o kojoj je riječ. Naime, potonja se odluka može osporavati samo podnošenjem žalbe u okviru sudskog nadzora High Courtu (Visoki sud).
34. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi i da se ta dva različita postupka u trenutačnom stanju irskog prava mogu pokrenuti u različitim trenutcima a da se pritom ne provodi koordinacija osobito u pogledu rokova. Stoga, ništa ne sprečava podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u pogledu kojeg je u Irskoj donesena odluka o transferu da podnese zahtjev na temelju članka 17. Uredbe Dublin III nakon što International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) odbije njegovu žalbu protiv takve odluke o transferu. To je slučaj u ovom predmetu i, u skladu s dostupnim izvorima, u brojnim drugim predmetima.
35. Druga skupina odnosi se na pitanja postavljena u presudi M. A. i dr.(3), u kojoj je Sud odlučio o posebnostima irskog sustava u činjeničnom kontekstu koji se razlikuje od onog u ovom slučaju. Sud koji je uputio zahtjev navodi poteškoće u određivanju točnog dosega rasuđivanja i odluke Suda u toj presudi.
A. Prvo prethodno pitanje
36. Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III tumačiti na način da se njime državama članicama nalaže da predvide djelotvoran pravni lijek protiv odluke države članice da izvrši, ili da odbije izvršiti, svoju diskrecijsku ovlast kako bi na temelju članka 17. stavka 1. te uredbe preuzela odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz navedene uredbe.
37. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, odgovor Suda odredit će treba li pitanje suspenzivnog učinka žalbe u okviru sudskog nadzora predviđene irskim pravom i o kojoj se odlučuje u glavnom predmetu ocijeniti s obzirom na članak 27. stavak 3. Uredbe Dublin III (drugi niz pitanja) ili članak 47. Povelje (treći niz pitanja).
38. Kako bih potkrijepio svoje stajalište, postupit ću na sljedeći način. Najprije ću iznijeti elemente kojima se utvrđuje sadržaj klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III (pododjeljak 1.) Zatim ću ispitati sudsku praksu koja se odnosi na pravo na djelotvoran pravni lijek propisan člankom 27. stavkom 1. te uredbe kako bih utvrdio obuhvaća li to pravo i pravo na podnošenje pravnog lijeka protiv odluke o primjeni ili neprimjeni klauzule iz članka 17. stavka 1. navedene uredbe (pododjeljak 2.). Naposljetku ću tako razvijeno tumačenje provjeriti s obzirom na zaključke proizašle iz presude M. A. i dr. (pododjeljak 3.) kako bih predložio odgovor na prethodno pitanje (pododjeljak 4.).
1. Klauzula suverenosti iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III
39. Najprije valja podsjetiti na to da je predmet Uredbe Dublin III utvrđivanje kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva.
40. Sustav uspostavljen tom uredbom temelji se na načelu iz njezina članka 3. stavka 1. prema kojem je samo jedna država članica nadležna razmotriti potrebu za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva.
41. U tu se svrhu u poglavlju III. navedene uredbe utvrđuje hijerarhija objektivnih, poštenih kriterija i za države članice i za osobe o kojima je riječ(4). Tim se kriterijima iz članaka 8. do 15. te uredbe želi osigurati jasan i provediv način koji omogućuje brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjevâ za međunarodnu zaštitu(5).
42. Poglavlje IV. Uredbe Dublin III sadržava, osim članka 16. koji se odnosi na uzdržavane osobe, članak 17. koji je naslovljen „Diskrecijske klauzule”. Stavkom 1. potonjeg članka predviđa se da iznimno od članka 3. stavka 1. te uredbe svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz Uredbe Dublin III.
43. Ta se odredba u biti temelji na trima obilježjima.
44. Kao prvo, riječ je o elementu fleksibilnosti pravnog sustava o kojem je riječ. U članku 17. stavku 1. Uredbe Dublin III ponavlja se klauzula „suverenosti” koju je sadržavao članak 3. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 343/2003 (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin II)(6) i ranije članak 3. stavak 4. Dublinske konvencije(7). Ta se klauzula zadržala tijekom svih zakonodavnih reformi koje je Unija provela u tom području upravo zato što predstavlja izraz načela koje proizlazi iz međunarodnog prava i osobito Ženevske konvencije o izbjeglicama(8), u skladu s kojim je priznanje prava azila u državnoj ovlasti(9). Drugim riječima, države u skladu s tim načelom trebaju raspolagati pravom da ispitaju meritum svih zahtjeva za azil koji su im podneseni.
45. Kao drugo, mjesto klauzule suverenosti u poglavlju IV. Uredbe Dublin III upućuje na njezinu autonomnost u odnosu na kriterije navedene u poglavlju III. te uredbe.
46. Kao treće i osobito, ta klauzula podrazumijeva da se državama članicama dodjeljuje široka diskrecijska ovlast. Kao što se to u više navrata priznalo u sudskoj praksi, riječ je o mogućnosti („država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva […]”)(10) na koju se ne primjenjuje nikakav poseban uvjet. Prema mišljenju Suda, na svakoj je državi članici da utvrdi okolnosti u kojima želi primijeniti tu ovlast i da odluči sama razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu za koji nije odgovorna na temelju kriterija definiranih Uredbom Dublin III(11).
47. Naime, kao što to potvrđuje Komisijin prijedlog koji je doveo do donošenja Uredbe Dublin II(12), klauzula o kojoj je riječ uvedena je kako bi se svakoj državi članici omogućilo da, s obzirom na politička, humanitarna ili praktična razmatranja, samostalno odluči hoće li prihvatiti razmatranje zahtjeva za azil iako nije odgovorna za to(13).
48. Sud je dosad odbio svaki argument prema kojem posebne okolnosti predmeta dovode do ograničavanja diskrecijske ovlasti države članice o kojoj je riječ do te mjere da na temelju toga nastaje obveza te države članice u pogledu primjene klauzule suverenosti(14).
49. Konkretno, iz sudske prakse Suda proizlazi da ta klauzula nije osmišljena kao zaštita od nepravilnog funkcioniranja Dublinskog sustava koje može dovesti do povreda temeljnih prava podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu(15).
50. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se taj sustav temelji na uzajamnom povjerenju i predmnjevi da druge države članice poštuju temeljna prava. Takvo se povjerenje narušava u dvama slučajevima.
51. U prvom slučaju postoje utemeljeni razlozi za pretpostavku da u državi članici koja je prvobitno određena kao odgovorna postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositeljâ zahtjeva koji bi mogli izazvati opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje. Ako u tom slučaju dođe do toga da, kad je nemoguće utvrditi drugu odgovornu državu članicu, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postane sama odgovorna, takva obveza proizlazi iz članka 3. stavka 2. drugog i trećeg podstavka Uredbe Dublin III, a ne iz primjene klauzule suverenosti. U drugom slučaju postoji stvarna opasnost od toga da će podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu zbog svojeg zdravstvenog stanja biti izložen nečovječnom i ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje. U presudi C. K. i dr.(16)Sud je odlučio da, iako se tom opasnosti može opravdati odgoda provedbe transfera, to ne podrazumijeva da je država članica kojoj je zahtjev podnesen dužna proglasiti se odgovornom za njegovo razmatranje u skladu s klauzulom suverenosti.
52. Ukratko, iako se zahtjevom za zaštitu temeljnih prava može obvezati državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen da barem privremeno izuzme iz primjene kriterije iz poglavlja III. Uredbe Dublin III, tim se zahtjevom ne može prisiliti države članice da izvršavaju ovlast preuzimanja odgovornosti koja im se dodjeljuje člankom 17. stavkom 1. te uredbe. Iz toga proizlazi da se slučaj u kojem se izuzimanje iz primjene kriterija utvrđenih Uredbom Dublin III opravdava zaštitom temeljnih prava razlikuje od primjene klauzule suverenosti. Sud je nedavno u presudi M. A. i dr. ponovio svoje stajalište i naveo da ni uzimanje u obzir najboljeg interesa djeteta ne može obvezati državu članicu da primijeni tu klauzulu i da sama razmotri zahtjev koji nije dužna razmotriti.
53. Naposljetku, valja dodati da iz sudske prakse proizlazi da čak ni humanitarne krizne situacije u određenim državama članicama, kao što je ona koja je nastala na zapadnom Balkanu između kraja 2015. i početka 2016., ne mogu dovesti do nastanka obveze da druge države članice primijene klauzulu suverenosti u odnosu na zahtjeve za međunarodnu zaštitu koji su im podneseni, uzimajući u obzir da je Sud ipak naglasio da je iskorištavanje mogućnosti primjene takve klauzule, u takvom slučaju, u skladu s načelom solidarnosti propisanim u članku 80. UFEU‑a, na kojem se temelji Uredba Dublin III(17).
2. Pravo na djelotvoran pravni lijek u Uredbi Dublin III
54. Člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III predviđa se da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
55. Doseg pravnog lijeka koji podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu stoji na raspolaganju protiv odluke o transferu donesene u odnosu na njega pobliže je opisan u uvodnoj izjavi 19. Uredbe Dublin III, u kojoj se napominje da bi radi osiguravanja poštovanja međunarodnog prava djelotvoran pravni lijek protiv odluka o transferu koji je uspostavljen tom uredbom trebao obuhvatiti, s jedne strane, ispitivanje primjene te uredbe i, s druge strane, ispitivanje činjeničnog i pravnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira(18).
56. Kad je riječ o svrsi ispitivanja primjene uredbe o kojoj je riječ, Sud je neprestano potvrđivao široko tumačenje koje proizlazi iz rasuđivanja u presudi od 7. lipnja 2016., Ghezelbash ( C‑63/15, u daljnjem tekstu: presuda Ghezelbash, EU:C:2016:409).
57. To se rasuđivanje temeljilo na dvama bitnim razmatranjima. Kao prvo, zakonodavac Unije je donošenjem Uredbe Dublin III tražitelje azila uključio u postupak određivanja odgovorne države članice, obvezujući države članice da ih obavijeste o kriterijima za određivanje odgovornosti i da im omoguće davanje informacija potrebnih za njihovu pravilnu primjenu, te im osiguravajući pravo na djelotvoran pravni lijek protiv eventualne odluke o transferu kojom završava postupak. Kao drugo, Uredbom Dublin III uvode se poboljšanja zaštite koja se priznaje podnositeljima zahtjeva, a koja se osobito postiže sudskom zaštitom koja im se pruža.
58. Usko tumačenje dosega pravnog lijeka predviđenog u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III moglo bi stoga, prema mišljenju Suda, omesti ostvarivanje tog cilja, oduzimajući koristan učinak ostalim pravima koja su tom uredbom priznata tražiteljima azila(19).
59. Tako je Sud u presudi Ghezelbash najprije zaključio da se tražitelj azila može u okviru pravnog lijeka protiv odluke o transferu donesene u odnosu na njega pozvati na nepravilnu primjenu kriterija za određivanje odgovornosti iz poglavlja III. Uredbe Dublin III. Sud je u kasnijim presudama priznao da se isti tražitelj azila može pozvati i na povredu odredbi iz drugih poglavlja Uredbe Dublin III kojima se tražiteljima azila dodjeljuju postupovna jamstva.
60. U presudi Karim(20) odlučeno je da je jedna od tih odredbi članak 19. stavak 2. drugi podstavak te uredbe, u skladu s kojim je, kad državljanin treće zemlje, nakon što je podnio prvi zahtjev za azil u određenoj državi članici, napusti državno područje država članica tijekom najmanje tri mjeseca prije nego što podnese novi zahtjev za azil u drugoj državi članici, potonja država dužna provesti postupak za određivanje države članice odgovorne za razmatranje tog novog zahtjeva.
61. U presudi Mengesteab(21) smatralo se da je druga od tih odredbi članak 21. stavak 1. Uredbe Dublin III, u skladu s kojim je, kada se zahtjev za prihvat podnositelja ne podnese u rokovima predviđenima u tom članku, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna država članica u kojoj je taj zahtjev podnesen. U presudi Shiri(22) Sud je u kategoriju o kojoj je riječ uključio i članak 29. stavak 2. Uredbe Dublin III, u skladu s kojim se, ako se transfer iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu ne provede u roku koji se predviđa tim člankom, potonju državu oslobađa njezine obveze da prihvati ili ponovno prihvati osobu o kojoj je riječ i odgovornost se tada prenosi na državu članicu moliteljicu.
62. Čini mi se da je Sud u toj sudskoj praksi odlučujuću važnost pridao činjenici da se svakom od ispitanih odredbi utvrđuje okvir u kojem se treba odvijati postupak određivanja odgovorne države članice i također pridonosi, kao i kriteriji sadržani u poglavlju III., određivanju odgovorne države članice(23).
63. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da doseg djelotvornog pravnog lijeka predviđenog u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III protiv odluke o transferu obuhvaća ispitivanje primjene navedenih odredbi uz obrazloženje da se tim odredbama propisuju pravila kojima se, zbog toga što su obvezna za državu članicu o kojoj je riječ, podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu može dodijeliti pravo na to da njegov zahtjev razmotri odgovorna država članica.
64. To nije slučaj s člankom 17. stavkom 1. Uredbe Dublin III jer je odluka da se primijeni klauzula suverenosti iz te odredbe, kao što je to ranije objašnjeno, isključivo fakultativna(24).
65. Stoga valja zaključiti da pravo na djelotvoran pravni lijek utvrđeno u članku 27. stavku 1. te uredbe ne uključuje pravo da se osporava odbijanje države članice kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu da primijeni klauzulu suverenosti.
66. Prema mojem mišljenju, tu analizu ne dovodi u pitanje presuda od 1. kolovoza 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odbijanje prihvata egipatskog maloljetnika bez pratnje) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Točno je da je Sud u toj presudi odlučio da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora imati mogućnost podnošenja pravnog lijeka na temelju članka 27. Uredbe Dublin III ne samo u slučaju kad država članica moliteljica donese odluku o transferu, nego i onda kad zamoljena država članica odbije prihvat osobe o kojoj je riječ. Međutim, to je široko tumačenje Suda omogućila činjenica da se zakonitost odluke o odbijanju prihvata dotičnog podnositelja zahtjeva osporavala s obzirom na jedan od kriterija za određivanje odgovornosti iz poglavlja III. te uredbe. To izričito proizlazi iz točke presude koja glasi kako slijedi: „Kada je riječ o poštovanju obveznog kriterija odgovornosti iz članka 8. stavka 2. Uredbe Dublin III, sudska zaštita maloljetnog podnositelja zahtjeva bez pratnje ne smije varirati ovisno o tome je li protiv njega država članica moliteljica donijela odluku o transferu ili je zamoljena država članica donijela odluku kojom se odbija zahtjev za njegov prihvat”(25). Iz toga zaključujem da odluka o odbijanju primjene klauzule suverenosti nije jedna od odluka na koje se odnosi pravo na djelotvoran pravni lijek predviđeno člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III.
3. Doseg presude M. A. i dr.
68. Čini mi se da je tumačenje koje je upravo predloženo u potpunosti u skladu s presudom M. A. i dr.
69. Sud koji je uputio zahtjev osobito se poziva na dva dijela te presude.
70. Kao prvo, Sud je odlučio da je diskrecijska ovlast koja se klauzulom suverenosti priznaje državama članicama sastavni dio mehanizama za određivanje odgovorne države članice koje je uspostavio zakonodavac Unije(26).
71. Kao drugo, Sud je odlučio o istoj problematici kao što je ona na koju se odnosi zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu. U tom je pogledu najprije utvrdio da se člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III izričito ne predviđa pravni lijek protiv odluke o neprimjeni ovlasti predviđene u članku 17. stavku 1. te uredbe i da je cilj brzog određivanja odgovorne države članice, na kojem se temelji postupak uspostavljen Uredbom Dublin III, obeshrabrujući u pogledu umnožavanja pravnih lijekova(27). Nadalje, Sud je naveo da je točno da se člankom 47. Povelje određuje da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom(28). Međutim, ako država članica odbije primijeniti klauzulu suverenosti, to prema mišljenju Suda u pogledu te države nužno znači da se donosi odluka o transferu, te bi se to odbijanje moglo, ovisno o slučaju, osporavati pravnim lijekom protiv takve odluke(29). Stoga Sud zaključuje da članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III treba tumačiti na način da se „njime ne nalaže propisivanje pravnog lijeka protiv odluke o neprimjeni ovlasti predviđene u članku 17. stavku 1. te uredbe, što ne utječe na mogućnost osporavanja te odluke pravnim lijekom protiv odluke o transferu”(30).
72. Valja priznati da rasuđivanje Suda nije lako razumjeti i da dvojbe koje ima sud koji je uputio zahtjev stoga nisu iznenađujuće. Čini se da se taj sud priklonio tumačenju, koje u pisanim očitovanjima također zagovaraju AHY i Komisija, prema kojem, s obzirom na to da je članak 17. Uredbe Dublin III sastavni dio mehanizama za određivanje odgovorne države članice, pravo na djelotvoran pravni lijek protiv odluke o transferu predviđeno člankom 27. stavkom 1. te uredbe treba uključivati i pravo na djelotvoran pravni lijek protiv odluke donesene na temelju članka 17. stavka 1. navedene uredbe.
73. Prema mojem mišljenju, uopće nije dvojbeno da je to tumačenje pogrešno.
74. Najprije valja napomenuti da u predmetu u kojem je donesena presuda M. A. i dr. žalitelji nisu zatražili od ministra da primijeni klauzulu suverenosti u njihovu korist nakon donošenja odluke o transferu. Naprotiv, Office of the Refugee Applications Commissioner (Ured povjerenika zaduženog za zahtjeve izbjeglica, Irska) preporučio je njihov transfer u Ujedinjenu Kraljevinu nakon što je odbio primijeniti tu klauzulu. Iz toga slijedi da se odgovor Suda nužno temelji na pretpostavci prema kojoj je takva odluka o odbijanju donesena prije nego što je donesena odluka o transferu(31). Kad je riječ o toj pretpostavci, Sud je u biti smatrao da su zahtjevi koji su svojstveni načelu djelotvorne sudske zaštite ispunjeni ako postoji mogućnost da se navedeno odbijanje osporava prilikom podnošenja žalbe protiv odluke o transferu.
75. Prema mojem bi mišljenju bilo pogrešno iz toga zaključiti a contrario, poput AHY‑a i Komisije, da bi, ako je odluka o neprimjeni klauzule suverenosti donesena nakon što je donesena odluka o transferu, na temelju tih zahtjeva bilo neophodno da postoji različit pravni lijek protiv prve odluke. Naime, to se tumačenje teško može uskladiti s doslovnim i teleološkim razmatranjima iz prvih točaka odgovora Suda na to prethodno pitanje, u skladu s kojima se člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III izričito ne predviđa pravni lijek protiv odluke o neprimjeni klauzule suverenosti te je, među ostalim, cilj brzog određivanja odgovorne države članice obeshrabrujući u pogledu umnožavanja pravnih lijekova.
76. Nadalje, prethodno navedeni tekst točke 79. presude o kojoj je riječ treba shvatiti na način da se člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III u pravilu ne nalaže poseban pravni lijek protiv odluke države članice o odbijanju izvršenja ovlasti koja joj je dodijeljena klauzulom suverenosti i da samo utvrđenje postojanja mogućnosti osporavanja te odluke prilikom podnošenja žalbe protiv odluke o transferu ovisi o tome je li prva odluka donesena prije druge odluke.
77. Čini mi se da su razmatranja koja su upravo iznesena ključna za tumačenje prethodno navedene točke presude prema kojoj je diskrecijska ovlast koja je državama članicama dodijeljena klauzulom suverenosti sastavni dio mehanizama za određivanje odgovorne države članice koji su predviđeni Uredbom Dublin III.
78. Najprije valja napomenuti da je Sud, u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude N. S. i dr., na temelju tog utvrđenja zaključio da se odlukom koju je država članica donijela na temelju klauzule suverenosti provodi pravo Unije i njome stoga treba poštovati prava propisana Poveljom(32).
79. Prema mojem mišljenju, ne može se valjano pozvati na navedeno utvrđenje kako bi se tvrdilo da pravom države članice o kojoj je riječ podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu nužno treba priznati poseban pravni lijek protiv odluke o odbijanju primjene klauzule suverenosti.
80. Čini mi se da je Sud time što je odlučio da je diskrecijska ovlast država članica koja proizlazi iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III obuhvaćena „mehanizmima” za određivanje odgovorne države članice zapravo upotrijebio izraz koji upućuje na to da taj članak nije dio skupine odredbi Uredbe Dublin III kojima se državama članicama nalaže obveza i kojima se slijedom toga podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu dodjeljuje pravo.
81. Izvršavanjem te diskrecijske ovlasti provodi se pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje ako ona dovede do donošenja odluke o transferu. Stoga se u okviru žalbe protiv potonje odluke koja je propisana člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III može istaknuti bilo koji žalbeni razlog koji se temelji na povredi Povelje. Suprotno tomu, u slučaju u kojem podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu osporava zakonitost odluke o transferu s obzirom na nedostatak odluke o odbijanju primjene klauzule suverenosti, istaknuti žalbeni razlozi nužno bi se trebali temeljiti na nacionalnom pravu.
4. Zaključak o prvom pitanju
82. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori da članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III treba tumačiti na način da se njime državama članicama ne nalaže da predvide djelotvoran pravni lijek protiv odluke države članice da izvrši, ili da odbije izvršiti, svoju diskrecijsku ovlast kako bi na temelju članka 17. stavka 1. te uredbe preuzela odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
83. S obzirom na napomene koje su prethodno iznesene u pogledu prirode klauzule suverenosti, predloženo tumačenje ne dovodi se u pitanje okolnošću da se žalitelj iz glavnog postupka u prilog svojem zahtjevu za primjenu te klauzule pozvao na element kojim nastoji dokazati rizik od povrede jednog od tih temeljnih prava, odnosno na medicinsko izvješće o svojem psihičkom zdravstvenom stanju. Budući da se pravom Unije ne nalažu ograničenja, u pogledu ministrove odluke o neprimjeni navedene klauzule može se provesti samo sudski nadzor koji se odnosi na vanjsku zakonitost te odluke predviđen irskim pravom.
84. Isto tako, ne može se utvrditi neusklađenost s utvrđenjem Suda u presudi M. A. i dr. prema kojem se Uredbom Dublin III ne zahtijeva da isto nacionalno tijelo odredi odgovornu državu članicu na temelju kriterija utvrđenih tom uredbom i izvršava diskrecijsku ovlast koja proizlazi iz klauzule suverenosti.
85. Međutim, svjestan sam da se tumačenjem koje zagovaram neće samo državama članicama naložiti da predvide da odluku na temelju klauzule suverenosti uvijek treba donijeti prije odluke o transferu, nego će se njime i određene države članice, poput Irske, obvezati da ponovno ispitaju podjelu nadležnosti među pravosudnim tijelima kako bi osigurale da tijelo kojem je podnesena žalba protiv odluke o transferu bude nadležno za ocjenjivanje odbijanja primjene te klauzule. Naime, iako je predviđeno da se svaka odluka o primjeni klauzule suverenosti donese prije nego što IPO donese odluku o transferu, International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) ipak nije nadležan za ispitivanje argumenata kojima se osporava zakonitost takve odluke.
86. Međutim, valja utvrditi da to nije razlog za primjenu drukčijeg tumačenja jer se, kao što je to poznato, država članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje za nju proizlaze iz prava Unije(33).
87. Budući da drugo prethodno pitanje treba razmotriti samo u slučaju potvrdnog odgovora na ovo pitanje, valja odgovoriti samo na treće pitanje suda koji je uputio zahtjev.
B. Treće prethodno pitanje
88. Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti najprije pita protivi li se pravu na djelotvoran pravni lijek predviđenom u članku 47. Povelje to da država članica izvrši odluku o transferu prije nego što se odluči o zahtjevu da ta država izvrši diskrecijsku ovlast koju ima na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili o posebnom pravnom lijeku, koji je na temelju odredbi nacionalnog prava podnesen protiv odgovora na takav zahtjev.
89. Drugim riječima, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga može li se podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji nije ishodio poništenje odluke o transferu time što se pozvao na kriterije iz poglavlja III. Uredbe Dublin III, te o čijoj se žalbi u okviru sudskog nadzora podnesenoj protiv odluke o odbijanju primjene klauzule suverenosti još nije odlučilo, transferirati prije nego što se odluči o tom zahtjevu. Stoga bi, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, bilo prikladno da postoji određena vrsta suspenzivnog učinka na izvršenje odluke o transferu dok se ne odluči o žalbi podnesenoj protiv te odluke o odbijanju kako bi se izbjeglo utvrđivanje povrede članka 47. Povelje.
90. Kad je riječ o članku 47. Povelje, valja najprije napomenuti da se u preambuli Uredbe Dublin III upućuje na tu odredbu. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 19., cilj je te uredbe uspostaviti pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu, posebno u skladu s člankom 47. Povelje. U skladu s uvodnom izjavom 39. navedene uredbe, njezin je cilj osigurati puno poštovanje prava na azil zajamčeno člankom 18. Povelje te prava priznata njezinim člancima 1., 4., 7., 24. i 47.
91. Članak 47. Povelje glasi kako slijedi: „Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.”
92. Iz sudske prakse proizlazi da se zbog djelotvornosti tog pravnog lijeka u iznimnim slučajevima zahtijeva da mu se dodijeli suspenzivan učinak. Konkretnije, kad je riječ o Direktivi 2008/115/EZ(34), Sud je odlučio da, kad postoje utemeljeni razlozi za vjerovati da bi udaljavanje državljanina treće zemlje dovelo do povrede njegova prava da ne bude izložen nečovječnom i ponižavajućem postupanju, dotični državljanin treba imati pravo na žalbu sa suspenzivnim učinkom protiv izvršenja odluke kojom se omogućuje to udaljavanje, kako bi se izbjegao nastanak teške i nepopravljive štete do ishoda te žalbe(35).
93. Osim toga, kad je riječ o Uredbi Dublin III, Sud nije isključio da izvršenje odluke o transferu može iznimno podrazumijevati takvu štetu(36) i da zbog djelotvornosti žalbe protiv takve odluke suspenzivan učinak stoga može biti neophodan.
94. Međutim, očito je da problematika koja se odnosi na zahtjev da se zajamči takva djelotvornost ne postoji u situaciji kao što je ona u ovom slučaju.
95. Naime, člankom 47. Povelje propisuje se postojanje djelotvornog pravnog lijeka samo kad je riječ o zaštiti prava (ili slobode) zajamčenog pravom Unije. Suprotno tomu i kao što je to ranije objašnjeno, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu nema nikakvo pravo zajamčeno pravom Unije na to da država članica u kojoj je njegov zahtjev podnesen preuzme razmatranje tog zahtjeva na temelju članka 17. Uredbe Dublin III. Budući da takvo pravo ne postoji, ne primjenjuje se pravo na djelotvoran pravni lijek propisano člankom 47. Povelje.
96. Slijedom toga, pitanje je li suspenzivan učinak povezan sa žalbom u okviru sudskog nadzora predviđenom irskim pravom ovisi samo o odredbama tog prava.
97. Sud koji je uputio zahtjev podredno postavlja pitanje koje se odnosi na tumačenje članka 29. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III.
98. Valja podsjetiti na to da se tim člankom određuje da se transfer osobe o kojoj je riječ provodi čim je to praktično moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat te osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. te uredbe postoji suspenzivni učinak.
99. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li poseban pravni lijek protiv odluke o odbijanju primjene klauzule suverenosti dovesti do odgode roka za izvršenje odluke o transferu predviđenog u članku 29. stavku 1. Uredbe Dublin III ili na drugi način imati suspenzivni učinak na odluku o transferu. Još konkretnije, čini mi se da želi saznati treba li članak 29. stavak 1. prvi podstavak Uredbe Dublin III tumačiti na način da šestomjesečni rok koji se predviđa u toj odredbi počinje teći na dan donošenja konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice o neprimjeni klauzule suverenosti, donesenoj nakon što je donesena odluka o transferu, kao što je žalba u okviru sudskog nadzora koja se predviđa irskim pravom.
100. Čini mi se da odgovor nužno treba biti niječan.
101. Kao što sam to prethodno dokazao, člankom 47. Povelje ne zahtijeva se da države članice priznaju suspenzivan učinak pravnom lijeku koji je podnesen na temelju odredbi nacionalnog prava, kao što je žalba u okviru sudskog nadzora. Iz toga logično proizlazi da u ovom slučaju šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu počinje teći na dan odbijanja žalbe protiv odluke o transferu.
102. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na treće prethodno pitanje odgovori da se članku 47. Povelje ne protivi to da država članica izvrši odluku o transferu prije nego što se odluči o zahtjevu da ta država izvrši diskrecijsku ovlast koju ima na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili o posebnom pravnom lijeku, koji je na temelju odredbi nacionalnog prava podnesen protiv odgovora na takav zahtjev. U tom slučaju, šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, predviđen člankom 29. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe Dublin III, počinje teći na dan odbijanja žalbe protiv odluke o transferu.
C. Završne napomene
103. Iz studije koju je provela Komisija i koja je objavljena 2016. proizlazi da su već tada irska tijela iznijela svoje nezadovoljstvo u pogledu znatnog povećanja sporova do kojeg je došlo zbog članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III. Prema mišljenju tih tijela, ta se odredba na nacionalnoj razini shvatila kao da se njome uvodi „gotovo novi postupak”, što je dovelo do stvaranja znatnog administrativnog opterećenja za nacionalne sudove(37).
104. Prema mojem mišljenju, članak 17. stavak 1. Uredbe Dublin III ne može se shvatiti kao da se njime omogućuje uspostavljanje upravnog postupka različitog od onog koji je završio donošenjem odluke o transferu. Upravo suprotno, uvjeren sam da je Uredbom Dublin III utvrđen pravni sustav u kojem nijedan upravni akt donesen nakon odluke o transferu ne može utjecati na valjanost te odluke.
105. U tom smislu, nacionalne odredbe kojima se izvršavanje diskrecijske ovlasti koja proizlazi iz klauzule suverenosti odvaja od odluke o transferu donesene na temelju Uredbe Dublin III, i koje omogućuju da se zahtjev za izvršenje te diskrecijske ovlasti podnese i ocijeni neovisno o donošenju odluke o transferu i nakon donošenja te odluke, mogu općenito spriječiti pravilnu primjenu uredbe Dublin III, kao što to Komisija priznaje u svojim pisanim očitovanjima.
106. Osim što se temelji na pogrešnom tumačenju relevantnih odredbi sekundarnog prava, smatram da se zaključkom prema kojem su države članice dužne predvidjeti zaseban pravni lijek protiv odluke o tome hoće li se primijeniti klauzula suverenosti, prema mišljenju država članica, potvrđuju nacionalni zakonodavni odabiri koji mogu imati posljedicu navedenu na kraju prethodne točke.
107. U tom pogledu, predlažem da se primjerice razmotri članak 26. uredbe o kojoj je riječ.
108. Na temelju tog članka, koji je dio postupovnih jamstava na koje se odnosi Uredba Dublin III, obavješćivanje osobe o kojoj je riječ o odluci o transferu uključuje, ako je potrebno, obavješćivanje o odluci da se neće razmotriti njezin zahtjev za međunarodnu zaštitu, kao što je, prema mojem mišljenju, odluka o odbijanju primjene klauzule suverenosti. Međutim, čini mi se da se ne može poslati obavijest o toj odluci u okviru odluke o transferu ako je ona donesena tek nakon što je donesena odluka o transferu. Usto, čini mi se da su u takvom slučaju informacije o pravnim lijekovima koje trebaju biti navedene u odluci o kojoj je poslana obavijest u skladu s člankom 26. stavkom 2. Uredbe Dublin III nužno djelomične, s obzirom na to da ne mogu obuhvaćati raspoložive pravne lijekove protiv odluke o odbijanju primjene klauzule suverenosti.
IV. Zaključak
109. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio High Court (Visoki sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 27. stavak 1. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva
treba tumačiti na način:
da se njime državama članicama ne nalaže da predvide djelotvoran pravni lijek protiv odluke države članice da izvrši, ili da odbije izvršiti, svoju diskrecijsku ovlast kako bi na temelju članka 17. stavka 1. te uredbe preuzela odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz navedene uredbe.
2. Članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne protivi se to da država članica izvrši odluku o transferu prije nego što se odluči o zahtjevu da ta država izvrši diskrecijsku ovlast koju ima na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe br. 604/2013 ili o posebnom pravnom lijeku, koji je na temelju odredbi nacionalnog prava podnesen protiv odgovora na takav zahtjev. U tom slučaju, šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, predviđen člankom 29. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 604/2013, počinje teći na dan odbijanja žalbe protiv odluke o transferu.