SKLEP SODIŠČA PRVE STOPNJE (prvi senat)
z dne 19. septembra 2006(*)
„Ničnostna tožba – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Odločba 2004/798/ES – Seznam območij, pomembnih za Skupnost, za celinsko biogeografsko regijo – Osebe, ki jih odločba neposredno in posamično zadeva – Nedopustnost“
V zadevi T‑122/05,
Robert Benkö, stanujoč v Kohfidischu (Avstrija),
Nikolaus Draskovich, stanujoč v Güssingu (Avstrija),
Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy, stanujoč v Kohfidischu,
Peter Masser, stanujoč v Deutschlandsbergu (Avstrija),
Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, stanujoč v Deutschlandsbergu,
Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Avstrija),
Gemeinde Ebergassing (Avstrija),
Ernst Harrach, stanujoč v Bruck an der Leitha (Avstrija),
Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG, s sedežem v Vaduzu (Liechtenstein),
Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, s sedežem v Vaduzu,
ki jih zastopa M. Schaffgotsch, odvetnik,
tožeče stranke,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. van Beek in B. Schima, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi zahteve za razveljavitev Odločbe Komisije 2004/813/ES z dne 7. decembra 2004 o sprejetju, v skladu z Direktivo Sveta 92/43/EGS, seznama območij, pomembnih za Skupnost, za celinsko biografsko regijo (UL L 382, str. 1),
SODIŠČE PRVE STOPNJE
EVROPSKIH SKUPNOSTI (prvi senat),
v sestavi R. García-Valdecasas, predsednik, J. D. Cooke, sodnik, in V. Trstenjak, sodnica,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Pravni okvir in dejansko stanje
1 Svet je 21. maja 1992 sprejel Direktivo 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva o habitatih).
2 V skladu s členom 2(1) je cilj Direktive o habitatih prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katero se uporablja Pogodba ES.
3 V členu 2(2) Direktive o habitatih je pojasnjeno, da so ukrepi, ki so sprejeti na podlagi te direktive, namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
4 V skladu s šesto uvodno izjavo Direktive o habitatih je treba, da se zagotovi obnovitev ali vzdrževanje ugodnega stanja naravnih habitatov in vrst, pomembnih za Skupnost, določiti posebna ohranitvena območja, da se po določenem časovnem razporedu vzpostavi usklajeno evropsko ekološko omrežje.
5 Člen 1(l) Direktive o habitatih določa, da posebno ohranitveno območje pomeni „območje, pomembno za Skupnost, ki ga države članice določijo z zakonskim, upravnim in/ali pogodbenim aktom in kjer se uporabljajo potrebni ohranitveni ukrepi za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in/ali populacij vrst za katere je bilo območje določeno“.
6 Člen 3(1), prvi pododstavek, Direktive o habitatih določa vzpostavitev usklajenega evropskega ekološkega omrežja posebnih ohranitvenih območij, ki se imenuje „Natura 2000“, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I k Direktivi o habitatih in habitati vrst iz Priloge II te direktive ter mora omogočati, da se vzdržuje, ali če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
7 V Prilogi I k Direktivi o habitatih so določeni naravni habitatni tipi v interesu Skupnosti, za ohranjanje katerih je treba določiti posebna ohranitvena območja; v Prilogi II k tej direktivi so določene živalske in rastlinske vrste v interesu Skupnosti, za ohranjanje katerih je treba določiti posebna ohranitvena območja.
8 V členu 4 Direktive o habitatih je določen trifazni postopek za določitev posebnih ohranitvenih območij. Na podlagi odstavka 1 te določbe vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II obstajajo na teh območjih. Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive, skupaj z informacijami o vsakem območju.
9 V skladu s členom 4(2) Direktive o habitatih Komisija izdela na podlagi teh seznamov v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost. Seznam območij, pomembnih za Skupnost, sprejme Komisija v skladu s postopkom iz člena 21 Direktive o habitatih.
10 Člen 4(4) Direktive o habitatih določa, da ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom, določenim v odstavku 2 istega člena, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje ter določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II in za usklajenost omrežja Natura 2000 ter glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.
11 V členu 4(5) Direktive o habitatih je pojasnjeno, da takoj, ko je območje uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ki ga izdela Komisija, zanj veljajo določbe člena 6, od (2) do (4).
12 Člen 6 Direktive o habitatih se nanaša na potrebne ukrepe za zagotovitev varstva posebnih ohranitvenih območij. Ta člen določa:
„1. Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.
2 Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3 Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4 Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
13 Komisija je 7. decembra 2004 na podlagi člena 4 Direktive o habitatih sprejela Odločbo 2004/798/CE o sprejetju, v skladu z Direktivo o habitatih, seznama območij, pomembnih za Skupnost, za celinsko biogeografsko regijo (UL L 382, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana odločba). V ta seznam, naveden v Prilogi I k izpodbijani odločbi, so vključena ta območja:
– AT1114813 Südburgenbländisches Hügel- und Terassenland,
– AT1205A00 Wachau,
– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen,
– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm,
– AT3120000 Waldaist und Naarn,
– AT3122000 Oberes Donau- und Aschachtal.
14 Med tožečimi strankami je P. Masser, ki že več let vodi projekt gradnje majhne električne centrale na območju z oznako AT2242000. To velja tudi za A. Prinza von und zu Liechtensteina, ki je poleg tega tudi lastnik zemljišča.
15 Območje z oznako AT1220000 se nahaja na območju občin Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha in Gemeinde Ebergassing. Ti občini se nahajata v deželi Spodnja Avstrija. Občini ne navajata, da sta lastnici parcel, ki so na območjih, opredeljenih z izpodbijano odločbo.
16 Druge tožeče stranke so lastniki parcel, ki so na območjih, na katera se nanaša izpodbijana odločba ter kjer opravljajo kmetijsko in gozdarsko dejavnost. Gre za R. Benka, N. Draskovicha in A. Freiherra von Kottwitz-Erdödyja za območje z oznako AT1114813, E. Harracha za območje z oznako AT1220000, Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG za območje z oznako AT1205A00 ter za Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung za območje z oznako AT3122000.
Postopek
17 Tožeče stranke so 21. marca 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložile to tožbo.
18 Z ločeno vlogo je tožena stranka v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 25. julija 2005 podala ugovor nedopustnosti tožbe na podlagi člena 114 Poslovnika Sodišča prve stopnje. Tožeče stranke so stališča glede tega ugovora vložile 2. septembra 2005.
19 V okviru ukrepov procesnega vodstva je Sodišče prve stopnje postavilo pisna vprašanja Republiki Avstriji in Komisiji. Odgovori, ki so bili dani na ta vprašanja v za to določenih rokih, so bili sporočeni vsem tožečim strankam, ki so o tem podale svoja stališča.
Predlogi strank
20 Tožeče stranke predlagajo Sodišču prve stopnje, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– izpodbijano odločbo v celoti razveljavi;
– podredno, razveljavi izpodbijano odločbo glede vseh avstrijskih območij, pomembnih za Skupnost (ki so označena z AT v Prilogi I k izpodbijani odločbi);
– podredno, razveljavi opredelitev v izpodbijani odločbi, da so območja z oznakami AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 in AT3120000 območja, pomembna za Skupnost;
– podredno, razveljavi opredelitev območij, navedenih v Prilogi I k izpodbijani odločbi za območja, pomembna za Skupnost za habitate in vrste, ki imajo stopnjo zastopanosti ter globalno oceno vrednosti B, C in D (podredno, samo C in D oziroma, še bolj podredno, samo D) v skladu s standardnimi obrazci za podatke držav članic za:
– vsa območja, navedena v izpodbijani odločbi (v skladu s Prilogo I),
– podredno, vsa avstrijska območja (ki imajo oznako AT v Prilogi I),
– podredno, samo območja AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 in AT3120000;
– naloži Komisiji plačilo stroškov.
21 Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– naloži tožečim strankam plačilo stroškov.
Pravo
22 Na podlagi člena 114(1) Poslovnika lahko Sodišče prve stopnje, če to predlaga ena od strank, o nedopustnosti odloča, ne da bi odločalo o zadevi po temelju. V skladu z odstavkom 3 tega člena je postopek v nadaljevanju usten, če Sodišče prve stopnje ne odloči drugače. V obravnavani zadevi je Sodišče prve stopnje odločilo, da je zadeva na podlagi dokazil v spisu dovolj razjasnjena in da ni treba začeti ustnega postopka.
23 Komisija se je, potem ko je izpodbijala pravni interes tožečih strank, razen občin, in tudi naravo izpodbijane odločbe kot izpodbojnega akta v smislu člena 230(1) ES, v ugovoru nedopustnosti osredotočila na neposreden in posamičen vpliv na tožeče stranke v pomenu člena 230(4) ES. Najprej je treba preveriti to zadnjo trditev.
24 Člen 230, četrti odstavek, ES določa, da „[f]izične ali pravne osebe lahko [...] sprožijo postopke zoper nanje naslovljene odločbe ali zoper odločbe, ki jih neposredno in posamično zadevajo, čeprav so v obliki uredbe ali odločbe naslovljene na drugo osebo“.
25 Ker ni sporno, da tožeče stranke niso naslovniki izpodbijane odločbe, ker je ta odločba naslovljena samo na države članice, je treba ugotoviti, ali jih ta odločba neposredno in posamično zadeva.
26 Ker se pravni položaj tožečih strank, ki so zasebniki, zelo razlikuje od položaja občin – tožečih strank, ki nista lastnici parcel, ki so na območjih, opredeljenih z izpodbijano odločbo kot območja, pomembna za Skupnost –, je smiselno ločeno presojati položaj teh dveh skupin tožečih strank.
Vpliv na tožeče stranke, ki so zasebniki
Trditve strank
27 Komisija, potem ko je opredelila vsebino izpodbijane odločbe kot splošna pravila normativne narave in izpodbijano odločbo kot akt splošnega dosega, navaja, da tožečih strank, ki so zasebniki, ta ne zadeva neposredno v smislu člena 230(4). Ker je treba upoštevati pravni in ne dejanskega položaja (sodba Sodišča prve stopnje z dne 27. junija 2000 v zadevi Salamander in drugi proti Parlamentu in Svetu, T‑172/98, od T‑175/98 do T‑177/98, Recueil, str. II‑2487, točka 62), morebitno zmanjšanje vrednosti premoženja tožečih strank, ki so zasebniki, ki bi ga povzročila izpodbijana odločba, ne zadošča za utemeljitev neposrednega vpliva nanje.
28 Sporne določbe so po mnenju Komisije v bistvu določbe, ki so podobne določbam Direktive, ki ne morejo določati obveznosti za posameznike. Tako člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih ustvarja obveznosti samo za države članice in ne za posameznike.
29 Komisija opozarja, da je treba za presojo, če tožečo stranko akt zadeva neposredno, preveriti, ali je mogoče vsebino delovanja držav članic izpeljati iz izpodbijanih določb, ne da bi te imele možnost diskrecije. Vendar v tej zadevi ni mogoče ugotoviti, kdaj, in če je to potrebno, če sploh vpliva, kako izpodbijana odločba spreminja pravice tožečih strank. Člen 6(2) Direktive o habitatih državam članicam namreč dopušča diskrecijo vsaj glede dveh točk: glede vprašanja, kdaj ima vznemirjanje lahko pomemben vpliv, in glede vprašanja ukrepov, primernih, da se preprečijo poslabšanja in vznemirjanja. Člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih prav tako pušča državam članicam diskrecijo glede tega, da ima obveznost presoje skladnosti s cilji ohranjanja lahko pravne učinke samo v okviru konkretnega načrta ali projekta.
30 Komisija s sklicevanjem po podobnosti na sklep Sodišča prve stopnje z dne 10. septembra 2002 v zadevi Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu (T‑223/01, Recueil, str. II‑3259) navaja, da člen 6(2) Direktive o habitatih ne postavlja nobene omejitve za tožeče stranke, ki so zasebniki. Po mnenju Komisije mora država članica, da bi lahko nastale omejitve za posameznike na podlagi Direktive o habitatih, vedno najprej pregledati in odobriti nujnost posega ter se nato odločiti za primeren način poseganja. Na primer glede določenega načina uporabe nepremičnine lahko tega v celoti prepove, odobri skupaj s pogoji ali taksami oziroma brez njih ali pa določi sama oziroma prek tretje osebe ukrepe, s katerimi se bodo nadomestile negativne posledice sporne uporabe. Iz vsega navedenega po mnenju Komisije izhaja, da izpodbijana odločba tožečih strank, ki so zasebniki, ne zadeva neposredno.
31 Tožeče stranke, ki so zasebniki, ocenjujejo, da jih odločba neposredno zadeva, ker države članice nimajo nobene diskrecije glede bistvenih odločitev. Na eni strani izpodbijana odločba določa izbor in opredelitev območij. Na drugi strani Direktiva o habitatih določa bistvene cilje ohranjanja, s tem da ne pusti nobene diskrecijske pravice državam članicam. Dejansko po mnenju tožečih strank člen 6(2) Direktive o habitatih določa prepoved poslabšanja.
32 Čeprav priznavajo, da lahko države članice na podlagi člena 6(2) Direktive o habitatih sprejmejo ukrepe, ki se jim zdijo primerni za doseganje teh ciljev, tožeče stranke, ki so zasebniki, poudarjajo, da so bili ti cilji že določeni. Po mnenju tožečih strank, ki so zasebniki, morajo države članice, da bi se izpodbijana odločba lahko izvršila, sprejeti ukrepe, ki zanje niso ugodni, ker morajo vsaj izvršiti, brez kakršne koli diskrecijske pravice, prepoved poslabšanja v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih in obveznost presoje glede tožečih strank, ki so zasebniki, posledic na naravo v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih. Dejansko se načrt ali projekt potrdi, če obstaja znanstvena gotovost, da ni negativnih posledic, kar ustreza znanstveni presoji in ne diskrecijski pravici. Direktiva o habitatih med drugim ne omogoča državam članicam, da omilijo pravila, ki jih je treba uporabiti, ali da jih ne uporabijo. To je imelo negativne posledice za tožeče stranke, ki so zasebniki.
33 Tožeče stranke, ki so zasebniki, dodajajo, da morajo posamezniki spoštovati cilje varstva, določene v okviru Direktive o habitatih, in obveznosti, ki izhajajo iz nje. Posamezniki se ne morejo izogniti določbam in ciljem, ki jih določata Direktiva o habitatih in izpodbijana odločba, tako, da se sklicujejo na to, da niso bili sprejeti nacionalni izvedbeni predpisi, ker gre samo za vprašanje oblike.
34 Na navedbo Komisije, da tožeče stranke, če se ta tožba zavrže kot nedopustna, obdržijo možnost, da ugovarjajo nezakonitost izpodbijane odločbe pred nacionalnimi sodišči, ki imajo dolžnost postaviti vprašanje Sodišču glede zakonitosti izpodbijane odločbe v smislu člena 234 ES, tožeči stranki občini in med drugim tudi tožeče stranke, ki so zasebniki, odgovarjajo, da jim to pravno sredstvo ne bi omogočilo razjasnitve dejanskih pravnih vprašanj, ki se pojavljajo v tej zadevi, in da bi bilo predolgo, ker bi trajalo približno šest let. Dejansko bi bile države članice zavezane, da prenesejo Direktivo o habitatih in da uporabijo upoštevne predpise glede območij, ki so bila nepravilno opredeljena kot območja, pomembna za Skupnost, tako da bi bil nadzor zakonitosti izpodbijane odločbe prek predhodnega odločanja prepozen. Menijo, da bi bile na ta način prikrajšane za učinkovito sodno varstvo, ker ne bi bilo spoštovano načelo pravne varnosti in učinkovitosti prava Skupnosti.
Presoja Sodišča prve stopnje
35 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da neposredna prizadetost zahteva, da ima izpodbijani ukrep Skupnosti neposredni učinek na pravni položaj tožeče stranke ter da naslovnikom akta, ki so ga dolžni izvajati, ne pušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba popolnoma samodejna in se opira izključno na ureditev Skupnosti brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej sodbo Sodišča z dne 5. maja 1998 v zadevi Dreyfus proti Komisiji, C‑386/96 P, Recueil, str. I‑2309, točka 43 in navedena sodna praksa, ter zgoraj navedeno sodbo Salamander in drugi proti Parlamentu in Svetu, točka 52).
36 Enako velja tudi, kadar za naslovnike obstaja le teoretična možnost, da ne bi izvršili akta Skupnosti, pri čemer ni dvoma o njihovi volji, da bi se uskladili s tem aktom (zgoraj navedena sodba Dreyfus proti Komisiji, točka 44).
37 Tožeče stranke, ki so zasebniki, namreč navajajo, da jim sistem varstva, ki ga določa člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih, ki velja za njihove parcele na podlagi izpodbijane odločbe, povzroča neposredne negativne posledice, kot je prepoved poslabšanja in obveznost presoje posledic projektov, ki se izvedejo na območju.
38 Čeprav je res, da člen 4(5) Direktive o habitatih določa, da takoj, ko je območje uvrščeno na seznam iz tretjega pododstavka odstavka 2 istega člena, zanj velja člen 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih, je treba preveriti, ali te določbe nacionalnim organom dopuščajo ali ne diskrecijsko pravico.
39 Člen 6(2) Direktive o habitatih zavezuje države članice, da v posebnih ohranitvenih območjih storijo „vse potrebno, da […] preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“ Pridevnik „primerno“, ki ga uporablja ta določba, jasno kaže, da morajo države članice presojati od primera do primera, ali je treba sprejeti ukrepe, in pri pritrdilnem odgovoru presojati, kakšno vrsto ukrepa je treba sprejeti, da bi se preprečilo poslabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih. Med drugim je mogoče potrebne ukrepe za preprečitev vznemirjanja vrst, za katera so bila območja določena, sprejeti samo, „kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive“. Vprašanje, ali vznemirjanje lahko pomembno vpliva na cilje Direktive o habitatih, je torej prepuščeno presoji nacionalnih organov.
40 Iz teh ugotovitev izhaja, da v nasprotju z zatrjevanjem tožečih strank, ki so zasebniki, člen 6(2) Direktive o habitatih prepušča državam članicam diskrecijsko pravico (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, v kateri je bila izdana sodba Sodišča z dne 7. septembra 2004, C‑127/02, ZOdl., str. I‑7405, I‑7409, točka 133).
41 Na podlagi prvega stavka člena 6(3) Direktive o habitatih je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, vendar bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Iz te določbe izhaja, da je treba presojati samo tiste načrte ali projekte, ki lahko pomembno vplivajo na območje. Dejansko člen 6(3) Direktive o habitatih pogojuje zahtevo o primerni presoji posledic načrta ali projekta, s tem da obstaja možnost ali tveganje, da lahko pomembno vpliva na območje (sodba Sodišča z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Združenemu Kraljestvu, C‑6/04, ZOdl., str. I‑9017,točka 54).
42 Tako tveganje obstaja takrat, kadar na podlagi objektivnih dejavnikov ni mogoče izključiti, da navedeni načrt ali projekt pomembno vpliva na zadevno območje (zgoraj navedeni sodbi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, točki 44 in 45, ter Komisija proti Združenemu Kraljestvu, točka 54). Kljub temu vprašanje, ali načrt oziroma projekt izpolnjuje ali ne ta pogoj in na podlagi katerih kriterijev ga izpolnjuje, nujno vsebuje presojo nacionalnih organov (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Tizzana v zadevi Komisija proti Nemčiji, v kateri je bila izdana sodba Sodišča z dne 10. januarja 2006, C‑98/03, ZOdl., str. I‑53, I‑57, točka 38). Iz tega izhaja, da države članice niso zavezane, da za vse načrte ali projekte, katerih nosilci so tožeče stranke, presojajo njihove posledice na zadevna območja.
43 Če nacionalni organi menijo, da projekt lahko pomembno vpliva na zadevna območja, morajo v skladu s členom 6(3), prvi stavek, skupaj z deseto uvodno izjavo Direktive o habitatih opraviti ustrezno presojo posledic tega projekta na zadevna območja. Pridevnik „ustrezna“, ki ga uporablja ta določba, kaže na obstoj diskrecijske pravice držav članic glede vrste presoje, ki jo je treba opraviti. V skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih „[g]lede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti“. Pristojni nacionalni organi so tisti, ki morajo glede na ugotovitve presoje posledic načrta ali projekta na zadevno območje odobriti tak načrt ali projekt le po tem, ko so se prepričali, da ne škoduje celovitosti tega območja. Glede tega imajo nacionalni organi diskrecijsko pravico, ki jo lahko uporabijo na način, opredeljen v členu 6(3) Direktive o habitatih (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, točki 67 in 70).
44 Poleg tega člen 6(4) Direktive o habitatih, na kateri se sklicuje drugi stavek člena 6(3) te direktive, pod določenimi pogoji predvideva možnost, da se načrt ali projekt odobri zaradi nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa kljub negativni presoji posledic za območje v pomenu člena 6(3) Direktive o habitatih. Nacionalni organi imajo očitno diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali mora biti načrt ali projekt izveden zaradi nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa.
45 Posledično države članice niso zavezane, da prepovedo načrte ali projekte, katerih nosilci so tožeče stranke, ki so zasebniki. Morebitna prepoved posameznega od teh projektov ne bi izhajala iz Direktive o habitatih, temveč iz odločitve vsake države članice, da izpodbijano odločbo in Direktivo o habitatih v posamičnem primeru izvrši raje na določen način namesto na drugega (glej v tem smislu sklepe Sodišča prve stopnje z dne 22. junija 2006 v zadevi Freiherr von Cramer-Klett in Rechtlerverband Pfronten proti Komisiji, T‑136/04, ZOdl., str. II‑0000, točki 47 in 52; v zadevi Mayer in drugi proti Komisiji, T‑137/04, ZOdl., str. II‑0000, točki 60 in 65, ter v zadevi Sahlstedt in drugi proti Komisiji, T‑150/05, ZOdl., str. II‑0000, točki 54 in 59; glej tudi v tem smislu in po analogiji zgoraj navedeno sodbo Salamander in drugi proti Parlamentu in Svetu, točka 68, ter zgoraj navedeni sklep Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu, točka 51 in naslednje).
46 Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da vključitev območja na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ne daje nobenega natančnega podatka o tem, kakšne ukrepe bodo sprejeli nacionalni organi v skladu z določbami Direktive o habitatih.
47 Tožeče stranke, ki so zasebniki, navajajo, da bo zaradi izpodbijane odločbe prišlo do precejšnjih premoženjskih posledic in do pravnih težav, namreč do zvišanja upravnih stroškov in znižanja vrednosti njihovih nepremičnin. Vendar pa ti učinki, če se domneva, da so neposredna posledica Direktive o habitatih in izpodbijane odločbe ter ne predvidevanja gospodarskih subjektov, kako jih bodo države članice izvedle, v vsakem primeru ne zadevajo pravnega položaja, temveč samo dejanski položaj tožečih strank (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Salamander in drugi proti Parlamentu in Svetu, točka 62, zgoraj navedene sklepe Freiherr von Cramer-Klett in Rechtlerverband Pfronten proti Komisiji, točka 47; Mayer in drugi proti Komisiji, točka 60, ter Sahlstedt in drugi proti Komisiji, točka 54).
48 Tožeče stranke, ki so zasebniki, in tudi tožeči stranki občini se nazadnje sklicujejo predvsem na svojo pravico do učinkovitega sodnega varstva.
49 Glede tega je treba navesti, da je v Pogodbi s členoma 230 ES in 241 ES na eni strani ter s členom 234 ES na drugi strani vzpostavljen celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, namenjenih nadzoru zakonitosti aktov institucij, ki je zaupan sodiščem Skupnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 23. aprila 1986 v zadevi Les Verts proti Parlamentu, 294/83, Recueil, str. 1339, točka 23). V tem sistemu imajo fizične in pravne osebe, ki zaradi pogojev dopustnosti, določenih v členu 230(4) ES, ne morejo neposredno izpodbijati splošno veljavnih aktov Skupnosti, možnost, odvisno od posameznega primera, da uveljavljajo nezakonitost takih aktov ali na akscesoren način na podlagi člena 241 ES pred sodiščem Skupnosti ali pred nacionalnimi sodišči, ki niso pristojna, da sama odločijo o zakonitosti teh aktov (sodba Sodišča z dne 22. oktobra 1987 v zadevi Foto-Frost, 314/85, Recueil, str. 4199, točka 20), in te prepričati, naj glede tega postavijo vprašanje za predhodno odločanje Sodišču (sodba Sodišča z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I‑6677, točka 40).
50 Tako je naloga držav članic, da zagotovijo sistem pravnih sredstev in postopkov, ki zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega varstva (zgoraj navedena sodba Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, točka 41).
51 V tem okviru so nacionalna sodišča v skladu z načelom lojalnega sodelovanja, ki ga določa člen 10 ES, zavezana v čim večji mogoči meri razlagati in uporabljati notranja postopkovna pravila, ki urejajo izvedbo pravnih sredstev na način, ki omogoča fizičnim in pravnim osebam, da na sodišču izpodbijajo zakonitost vsake odločbe ali vsakega drugega nacionalnega ukrepa, s katerim je bil zanje uporabljen splošni akt Skupnosti, tako da se sklicujejo na neveljavnost tega akta (zgoraj navedena sodba Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, točka 42).
52 Tako lahko tožeče stranke, ker ne morejo zahtevati, da se izpodbijani akt razveljavi, izpodbijajo nacionalne akte za izvedbo Direktive o habitatih in izpodbijane odločbe, ki jih zadevajo, ter v tem okviru obdržijo možnost, da se pred nacionalnimi sodišči, ki bodo odločala v skladu s členom 234 ES, sklicujejo na njegovo nezakonitost (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 17. novembra 1998 v zadevi Kruidvat proti Komisiji, C‑70/97 P, Recueil, str. I‑7183, točka 49, ter sklep Sodišča prve stopnje z dne 12. julija 2000 v zadevi Conseil national des professions de l’automobile in drugi proti Komisiji, T‑45/00, Recueil, str. II‑2927, točka 26).
53 Iz predhodnih navedb izhaja, da izpodbijana odločba tožečih strank – oseb zasebnega prava – ne zadeva neposredno, tako da ni treba presojati, ali jih zadeva posamično.
Vpliv na tožeči stranki občini
Trditve strank
54 Glede posamičnega vpliva na tožeči stranki občini Komisija, potem ko je poudarila razlike med to zadevo in zadevami, o katerih je bilo odločeno s sodbo Sodišča z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorníu proti Svetu (C‑309/89, Recueil, str. I‑1853) in s sodbo Sodišča prve stopnje z dne 11. septembra 2002 v zadevi Pfizer Animal Health proti Svetu (T‑13/99, Recueil, str. II‑3305), zatrjuje, da splošni interes, ki ga lahko ima pravna oseba, kot je občina, kot pristojen organ za gospodarska in družbena vprašanja na svojem ozemlju, da pride do izida, ki je ugoden za gospodarsko blaginjo tega ozemlja, ne zadošča, da se jo upošteva kot posamično prizadeto v smislu člena 230(4) ES (sodba Sodišča z dne 10. aprila 2003 v zadevi Komisija proti Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Recueil, str. I‑3483, točka 69). Po mnenju Komisije lahko vsak akt Skupnosti splošnega dosega, ki državam članicam nalaga obveznosti, glede na njihovo institucionalno strukturo, pomeni, da morajo različne nacionalne lokalne skupnosti spoštovati te obveznosti. V tej zadevi položaj tožečih strank občin ni nič drugačen od položaja drugih nacionalnih oseb javnega prava, ki so krajevno pristojne za območja, v izpodbijani odločbi opredeljena kot območja, pomembna za Skupnost.
55 Tožeči občini Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha in Gemeinde Ebergassing zatrjujeta, da sta občini, katerih naselitvena področja so ogrožena zaradi opredelitve ohranitvenih območij in ciljev varstva. Ti občini sta posamično prizadeti kot lokalni skupnosti, ki sta pristojni za upravljanje in varstvo naselitvenih področij, na katera se nanaša izpodbijana odločba. Zaradi izpodbijane odločbe se zanju – arbitrarno in napačno – uporablja pravna ureditev Direktive o habitatih, zaradi česar so bile kršene njune institucionalne pristojnosti.
56 Tožeči stranki občini se med drugim sklicujeta na zgoraj navedeno sodbo Codorníu proti Svetu in tudi na svojo pravico biti zaslišan.
57 Nazadnje navajata, na podlagi trditev, predstavljenih v točki 34 tega sklepa, da jima zavrženje te tožbe kot nedopustne ne zagotavlja zadostnega sodnega varstva. Komisija na podlagi trditev, predstavljenih v točki 34 tega sklepa, trdi nasprotno.
Presoja Sodišča prve stopnje
58 Treba je preveriti, ali se izpodbijana odločba nanaša na tožeči stranki občini zaradi določenih lastnosti, ki so njuna posebnost, ali na podlagi dejanskega položaja, ki ju loči od vseh drugih oseb in ju na podlagi tega posamično določa na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, točka 223, in zgoraj navedena sodba Komisija proti Nederlandse Antillen, točka 65).
59 Tožeči stranki občini utemeljujeta svojo posamično prizadetost predvsem s svojo pristojnostjo na področju upravljanja in varstva ozemlja, na katerem se nahajajo območja, določena z izpodbijano odločbo.
60 Vendar kot to potrjuje Republika Avstrija v odgovoru z dne 6. aprila 2006 na vprašanje Sodišča prve stopnje, so določbe člena 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih po avstrijskem pravu v zakonodajni in izvršilni pristojnosti dežel, razen glede dežel Dunaj in Zgornja Avstrija, za kateri ta pristojnost vsaj delno in v določenih primerih pripada občinam. Tožeče stranke v stališčih z dne 16. maja 2006 glede odgovora Republike Avstrije te analize ne izpodbijajo. Iz tega izhaja, da tožeči stranki občini, ki se nahajata v deželi Spodnja Avstrija, nista pristojni za izvajanje člena 6, od (2) do (4), Direktive o habitatih. Zato ni mogoče trditi, da ju ta pristojnost posamično določa v pomenu člena 230(4) ES.
61 V vsakem primeru, tudi če bi se domnevalo, da sta tožeči stranki občini pristojni za izvedbo Direktive o habitatih, ju ta pristojnost ne bi posamično določala v smislu člena 230(4) ES. Dejansko se njun pravni položaj glede tega ne bi v ničemer razlikoval od položaja katerega koli drugega nacionalnega organa, ki je pristojen za izvedbo Direktive o habitatih, predvsem njenega člena 6, od (2) do (4).
62 Res je, da so organi, pristojni na nacionalni ravni za izvedbo Direktive o habitatih, zavezani na podlagi člena 6 Direktive o habitatih sprejeti potrebne ukrepe za ohranitev, predvsem tiste za preprečitev slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst (odstavek 2) ter tiste, ki na primeren način na opredeljenih območjih presojajo vplive načrtov ali projektov, ki lahko pomembno vplivajo na območje (odstavek 3). Vendar je opredelitev območij, pomembnih za Skupnost, v izpodbijani odločbi splošne narave in abstraktna, ker se ne nanaša na konkretne osebe temveč na dele ozemlja. Čeprav gre za zelo omejene dele ozemlja, so opredeljeni le glede na poimenovanje, površino in geografske koordinate posameznega območja, kar so splošni in abstraktni kriteriji.
63 Glede na splošni in abstraktni značaj definicije območij, opredeljenih v izpodbijani odločbi, se morebiten vpliv obveznosti, ki izhajajo iz Direktive o habitatih na izvrševanje pristojnosti tožečih strank občin glede upravljanja in varstva ozemelj, izvaja na enak način glede katere koli druge občine, katere ozemlje vsebuje območje, opredeljeno z izpodbijano odločbo. Med drugim, kot to pravilno ugotavlja Komisija v ugovoru nedopustnosti, vsak splošni akt Skupnosti, ki nalaga obveznosti državam članicam, lahko glede na njihovo institucionalno strukturo povzroči, da so različne nacionalne lokalne skupnosti zavezane spoštovati te obveznosti. Zato se ta položaj v ničemer ne razlikuje tožečih strank občin glede na položaj drugih nacionalnih oseb javnega prava, ki so krajevno pristojne za območja, v izpodbijani odločbi opredeljena kot območja, pomembna za Skupnost.
64 Glede tega je treba opozoriti, da splošni interes, ki ga lahko ima regionalni ali lokalni upravni organ, ki je pristojen za gospodarska in družbena vprašanja na svojem ozemlju, da doseže ugoden rezultat za gospodarsko blaginjo tega ozemlja, ne zadošča, da se ga opredeli, kot da ga akti splošnega dosega zadevajo v smislu člena 230(4) ES (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nederlandse Antillen proti Svetu, C‑452/98, Recueil, str. I‑8973, točka 64, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nederlandse Antillen, točka 69).
65 Tožeči stranki občini se sklicujeta na zgoraj navedeno sodbo Codorníu proti Svetu, da bi utemeljili svoj pravni interes. Vendar pa nista izkazali, da je izpodbijana odločba posegla v njun položaj tako, da jima je preprečila izvrševanje posebne pravice v smislu te sodbe.
66 Tožeči stranki občini zatrjujeta, da se zaradi izpodbijane odločbe zanju arbitrarno in napačno uporablja pravna ureditev Direktive o habitatih. Vendar se ta zatrjevana napaka Komisije glede opredelitve enega dela ozemlja tožečih strank občin kot območij, pomembnih za Skupnost, nanaša samo na meritorno odločanje o tem zahtevku in ju torej ne more posamično določiti v smislu člena 230(4) ES, kot ga razlaga sodna praksa.
67 Poleg tožeči stranki občini nista imetnici pravice do sodelovanja v postopku, ki bi ju lahko posamično določila v smislu sodbe Sodišče z dne 2. februarja 1988 v zadevi Van der Kooy in drugi proti Komisiji (67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219, točka 22) ali sodbe Sodišča prve stopnje z dne 11. julija 1996 v zadevi Métropole télévision proti Komisiji (T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 in T‑546/93, Recueil, str. II‑649, točki 61 in 62).
68 Glede tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da načeloma niti postopek priprave aktov splošnega dosega niti ti akti ne zahtevajo na podlagi splošnih načel prava Skupnosti, kot je pravica do zaslišanja, sodelovanja prizadetih oseb, saj se šteje, da njihove interese zastopajo politični organi, ki so pozvani k sprejemanju teh aktov (sklepa Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi Molkerei Großbraunshain in Bene Nahrungsmittel proti Komisiji, T‑109/97, Recueil, str. II‑3533, točka 60, in z dne 9. novembra 1999 v zadevi CSR Pampryl proti Komisiji, T‑114/99, Recueil, str. II‑3331, točka 50).
69 Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja (sodba z dne 14. maja 1998 v zadevi Windpark Groothusen proti Komisiji, C‑48/96 P, Recueil, str. I‑2873, točka 47, glej v tem smislu tudi sodbo Sodišča z dne 29. junija 1994 v zadevi Fiskano proti Komisiji, C‑135/92, Recueil, str. I‑2885, točki 39 in 40), da je treba upoštevati zahtevo, da se zasliši prizadete pred sprejetjem akta, ki jih zadeva, samo takrat, kadar Komisija namerava izreči sankcijo ali sprejeti ukrep, ki lahko poseže v njihov pravni položaj. Pravice biti zaslišan v okviru upravnega postopka, ki se nanaša na konkretno osebo, ni mogoče prenesti v okvir zakonodajnega postopka za sprejetje ukrepa splošnega dosega. Ustaljeno sodno prakso na področju konkurence, na podlagi katere se zahteva, da podjetja, za katera se domneva, da so kršila pravila iz Pogodbe, predstavijo svoja stališča, preden se glede njih sprejmejo ukrepi, predvsem sankcije, je treba presojati v zanjo značilnem okviru ter je ni mogoče razširiti na okvir zakonodajnega postopka Skupnosti, ki vodi v sprejetje normativnih ukrepov, ki implicirajo izbiro gospodarske politike in se uporabljajo za vse prizadete subjekte (sodba Sodišča prve stopnje z dne 11. decembra 1996 v zadevi Atlanta in drugi proti ES, T‑521/93, Recueil, str. II‑1707, točka 70).
70 Tožeči stranki občini se nazadnje, enako kot tožeče stranke, ki so zasebniki, sklicujeta predvsem na svojo pravico do učinkovitega pravnega varstva, da bi utemeljili svoj pravni interes.
71 Iz razlogov, ki so bili že navedeni v točkah 48 in naslednjih tega sklepa, teh trditev ni mogoče sprejeti.
72 Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da izpodbijana odločba tožečih strank občin ne zadeva posamično, zato ni treba presojati, ali jih zadeva neposredno.
73 Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba to tožbo kot nedopustno zavreči.
Stroški
74 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeče stranke s predlogi niso uspele, se jim v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (prvi senat)
sklenilo:
1) Tožba se zavrže kot nedopustna.
2) Tožeče stranke poleg svojih stroškov nosijo stroške, ki jih je priglasila Komisija.
V Luxembourgu, 19. septembra 2006.
E. Coulon | | R. García-Valdecasas |