SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta ampliada)
de 17 de junio de 1998 (1)
«Acuerdo sobre la política social - Anulación de una Directiva - Admisibilidad
- Estatuto de los interlocutores sociales en el proceso de adopción
de la Directiva - Representatividad de los interlocutores sociales»
En el asunto T-135/96,
Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME),
asociación belga con sede en Bruselas, representada por Mes Francis Herbert,
Daniel Tomasevic, Abogados de Bruselas, y Geneviève Tuts, Abogada de Lieja,
que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Carlos Zeyen, 67,
rue Ermesinde,
apoyada por
Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel
(CGPME), asociación francesa, con sede en Puteaux (Francia),
Union professionnelle artisanale (UPA), asociación francesa, con sede en París,
Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), asociación belga, con sede
en Bruselas,
Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, asociación neerlandesa, con sede en Delft
(Países Bajos),
Fédération des artisans, asociación luxemburguesa, con sede en Luxemburgo,
Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), asociación
italiana, con sede en Roma,
Wirtschaftskammer Österreich, organismo de Derecho público austríaco, con sede
en Viena,
Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH),
asociación alemana, con sede en Bonn (Alemania),
representadas todas ellas por Me Paul Beghin, Abogado de Luxemburgo, que
designa como domicilio su despacho, 67, rue Ermesinde,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. Frédéric Anton, miembro
del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en
Luxemburgo el despacho del Sr. Alessandro Morbilli, Director General de la
Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard
Konrad Adenauer,
apoyado por
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Maria Patakia,
miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio
en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, también miembro
del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
que tiene por objeto una petición de anulación de la Directiva 96/34/CE del
Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo marco sobre el permiso
parental celebrado por la Unión de confédérations de l'industrie et des employeurs
d'Europe (UNICE), el Centre européen de l'entreprise publique (CEEP) y la
Confédération européenne des syndicats (CES) (DO L 145, p. 4),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta ampliada),
integrado por la Sra. P. Lindh, Presidenta, y los Sres. R. García-Valdecasas, K.
Lenaerts, J.D. Cooke y M. Jaeger, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de
marzo de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos y procedimiento
- 1.
- La Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (en lo
sucesivo, «demandante») es una asociación europea que representa y defiende a
escala europea los intereses de las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo,
«PME»).
- 2.
- El 3 de junio de 1996, el Consejo adoptó, con arreglo al apartado 2 del artículo 4
del Acuerdo sobre la política social celebrado entre los Estados miembros de la
Comunidad Europea a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte (en lo sucesivo, «Acuerdo»), que figura como Anexo al Protocolo n. 14
sobre la política social, que figura a su vez como Anexo al Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea, la Directiva 96/34/CE relativa al Acuerdo marco sobre el
permiso parental celebrado por la Union des confédérations de l'industrie et des
employeurs d'Europe (UNICE), el Centre européen de l'entreprise publique
(CEEP) y la Confédération européenne des syndicats (CES) (DO L 145, p. 4; en
lo sucesivo, «Directiva 96/34»).
- 3.
- Dicha Directiva constituye el primer acto normativo adoptado con arreglo a los
artículos 3 y 4 del Acuerdo, cuyo contenido es el siguiente:
«Artículo 3
1. La Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores
sociales a nivel comunitario y adoptar todas las disposiciones necesarias para
facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo equilibrado.
2. A tal efecto, antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social,
la Comisión consultará a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de
una acción comunitaria.
3. Si, tras dicha consulta, la Comisión estimase conveniente una acción
comunitaria, consultará a los interlocutores sociales sobre el contenido de la
propuesta contemplada. Los interlocutores sociales remitirán a la Comisión un
dictamen o, en su caso, una recomendación.
4. Con ocasión de dicha consulta, los interlocutores sociales podrán informar
a la Comisión sobre su voluntad de iniciar el proceso previsto en el artículo 4. La
duración del procedimiento previsto en el presente artículo no podrá exceder de
9 meses, salvo si los interlocutores sociales afectados decidieran prolongarlo de
común acuerdo con la Comisión.
Artículo 4
1. El diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito comunitario podrá
conducir, si éstos lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales,
acuerdos incluidos.
2. La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel comunitario se realizará,
ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales
y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 2 y a petición
conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo
adoptada a propuesta de la Comisión.
El Consejo decidirá por mayoría cualificada, a no ser que el acuerdo de que se
trate contenga una o más disposiciones relativas a alguno de los ámbitos
contemplados en el apartado 3 del artículo 2, en cuyo caso decidirá por
unanimidad.»
- 4.
- En su Comunicación relativa a la aplicación del Protocolo sobre la política social
[COM(93) 600 final] (en lo sucesivo, «Comunicación»), la Comisión consideró que
la demandante era una asociación patronal «muy representativa» de categorías
específicas de empresas o de aspectos específicos de las actividades de éstas,
comprendida en la categoría de organizaciones interprofesionales que representan
a determinadas categorías de trabajadores o de empresas. La demandante figura,
en tal concepto, en la relación, recogida en el Anexo 2 de la Comunicación, de las
organizaciones que se ajustan a los criterios establecidos en su punto 24 para
garantizar el funcionamiento del proceso de consulta previsto en el artículo 3 del
Acuerdo. Dicha relación comprende, en particular, organizaciones
interprofesionales de carácter general y organizaciones interprofesionales que
representan a determinadas categorías de trabajadores o de empresas. En el punto
49 de la Comunicación, la Comisión declara que «considera que con la presente
Comunicación se establecen normas de base para la puesta en práctica de los
nuevos procedimientos, para llevar a cabo una acción eficaz y abierta».
- 5.
- En 1983, la Comisión había elaborado una Propuesta de Directiva relativa a los
permisos parentales y a los permisos por razones familiares, que nunca fue
adoptada por el Consejo. El 21 de enero de 1995, la Comisión decidió consultar
a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de una acción comunitaria
en materia de conciliación de la vida profesional y familiar, conforme al apartado 2
del artículo 3 del Acuerdo.
- 6.
- La demandante, así como otras asociaciones representativas consultadas dirigieron
a la Comisión, el 6 de abril de 1995, una posición común. Los autores de dicho
documento insistían ante la Comisión para que hiciese «todo lo posible para que
determinadas cuestiones importantes y determinados representantes de los
interlocutores sociales no fuesen excluidos de las negociaciones».
- 7.
- En junio de 1995, por considerar que era oportuna una acción comunitaria, la
Comisión consultó de nuevo a los interlocutores sociales sobre el contenido de la
propuesta contemplada, conforme al apartado 3 del artículo 3 del Acuerdo. El 5
de julio de 1995, la demandante así como las demás organizaciones consultadas
presentaron de nuevo una posición común.
- 8.
- Ese mismo día, las asociaciones UNICE, CEP y CES informaron a la Comisión,
conforme al apartado 4 del artículo 3 del Acuerdo, de que tenían previsto acogerse
a la posibilidad, ofrecida por el apartado 1 del artículo 4 del citado Acuerdo, de
entablar negociaciones sobre el permiso parental.
- 9.
- El 6 de noviembre de 1995, la UNICE, el CEP y la CES se pusieron de acuerdo
sobre una Propuesta de Acuerdo marco. El 14 de diciembre de 1995, las tres
organizaciones citadas celebraron el Acuerdo marco sobre el permiso parental (en
lo sucesivo, «Acuerdo marco») y lo remitieron a la Comisión solicitando que se
aplicase mediante una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión,
con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo. Entretanto, la demandante
comunicó a la Comisión, mediante escritos de 30 de noviembre y 13 de diciembre
de 1995, que lamentaba no haber podido participar en el diálogo social,
comunicándole asimismo sus críticas relativas a la Propuesta de Acuerdo marco.
- 10.
- El 20 de diciembre de 1995, la Comisión remitió el Acuerdo marco de referencia
a las organizaciones a las que había consultado o informado previamente y que no
eran signatarias del mismo, entre las que figuraba la demandante, invitándolas a
una reunión de información y diálogo el 5 de enero de 1996. La demandante
participó en dicha reunión.
- 11.
- En estas circunstancias fue adoptada por el Consejo el 3 de junio de 1996 la
Directiva 96/34, por la que se aplica el Acuerdo marco.
- 12.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
5 de septiembre de 1996, la demandante interpuso un recurso de anulación de la
Directiva 96/34, con arreglo al artículo 173 del Tratado.
- 13.
- Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría el 21 de noviembre de
1996, con arreglo al apartado 1 del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento
del Tribunal de Primera Instancia, el Consejo propuso una excepción de
inadmisibilidad. La demandante formuló sus observaciones sobre dicha excepción
de inadmisibilidad mediante escrito de 30 de enero de 1997, presentado en la
Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 31 de enero de 1997. Mediante
auto de 18 de marzo de 1997, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta)
acordó unir el examen de la excepción al fondo del asunto.
- 14.
- Mediante escrito presentado el 20 de enero de 1997, la Comisión solicitó, con
arreglo al artículo 115 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera
Instancia y al párrafo primero del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de
Justicia, intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante auto de 18
de marzo de 1997, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera
Instancia admitió su intervención. La Comisión presentó un escrito de
formalización de la intervención el 17 de junio de 1997. La demandante presentó
sus observaciones sobre dicho escrito de formalización de la intervención el 9 de
septiembre de 1997.
- 15.
- Mediante escrito presentado el 24 de enero de 1997, la Confédération générale des
petites et moyennes entreprises et du patronat réel (CGPME), asociación francesa
con sede en Puteaux (Francia); la Union professionnelle artisanale (UPA),
asociación francesa con sede en París; el National Christelijk Middenstandsverbond
(NCMV), asociación belga con sede en Bruselas; la Koninklijke Vereniging
MKB-Nederland, asociación neerlandesa, con sede en Delft (Países Bajos); la
Fédération des artisans, asociación luxemburguesa, con sede en Luxemburgo; la
Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), asociación
italiana, con sede en Roma; la Wirtschaftskammer Österreich, organismo de
Derecho público austríaco, con sede en Viena, y la Bundesvereinigung der
Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH), asociación alemana, con sedeen Bonn (Alemania), solicitaron, con arreglo al artículo 115 del Reglamento de
Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia y al párrafo segundo del
artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, intervenir en apoyo de las
pretensiones de la parte demandante. Mediante auto de 18 de marzo de 1997, el
Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia admitió la
intervención de todas ellas (UEAPME/Consejo, Rec. p. II-373). Las referidas
partes presentaron un escrito de formalización de la intervención el 18 de junio de
1997. El Consejo presentó sus observaciones sobre dicho escrito de formalización
de la intervención el 8 de septiembre de 1997.
- 16.
- Mediante decisión del Tribunal de Primera Instancia de 18 de abril de 1997, se
atribuyó el asunto a la Sala Cuarta ampliada. Las partes principales en el litigio
manifestaron su conformidad con dicha atribución.
- 17.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta
ampliada) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante,
en el marco de las diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal de
Primera Instancia formuló determinadas preguntas a las partes antes de la vista y
pidió al Consejo que presentase extractos de determinados documentos, lo cual fue
cumplimentado dentro de los plazos respectivamente señalados.
- 18.
- Se oyeron los informes orales de los representantes de las partes, así como sus
respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia,
durante la vista de 11 de marzo de 1998.
Pretensiones de las partes
- 19.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Con carácter principal, anule, por aplicación del artículo 173 del Tratado,
la Directiva 96/34.
- Con carácter subsidiario, anule, por aplicación del artículo 173 del Tratado,
la Directiva 96/34 únicamente en lo que respecta a su aplicación a las PME,
a las que se refiere el apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo.
- Condene en costas al Consejo.
- 20.
- El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante y a las partes que intervienen en
apoyo de las pretensiones de esta última.
- 21.
- Las partes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la parte demandante
solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Las tenga por personadas en apoyo de las pretensiones formuladas por la
parte demandante.
- Con carácter principal, anule, por aplicación del artículo 173 del Tratado,
la Directiva 96/34 y, con carácter subsidiario, anule, por aplicación del
artículo 173 del Tratado, la Directiva 96/34 únicamente por lo que respecta
a su aplicación a las PME, a las que se refiere el apartado 2 del artículo 2
del Acuerdo.
- Condene al Consejo al pago de todos los gastos y costas, incluidos los gastos
y costas ocasionados por su intervención.
- 22.
- La Comisión, que interviene en apoyo de las pretensiones del Consejo, solicita al
Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante y a las partes que intervienen en
apoyo de las pretensiones de esta última.
- 23.
- La parte demandante invoca cinco motivos en apoyo de su recurso. El primero se
basa en la infracción del apartado 1 del artículo 3 y del apartado 1 del artículo 4
del Acuerdo. El segundo se basa en la violación del principio patere legem quam
ipse fecisti. El tercer motivo se basa en la existencia de una discriminación entre las
organizaciones representativas. El cuarto se basa en la infracción del apartado 2
del artículo 2 del Acuerdo. El quinto se basa en la violación de los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 24.
- En el marco de su excepción de inadmisibilidad, el Consejo afirma que procede
declarar la inadmisibilidad del recurso, con carácter principal, debido a la
naturaleza del acto impugnado y, con carácter subsidiario, debido a que la
demandante no resulta directa ni individualmente afectada por la Directiva 96/34.
- 25.
- Con carácter principal, el Consejo afirma en este sentido que la Directiva 96/34,
al ser un acto normativo, no puede ser objeto de un recurso de anulación
interpuesto por una persona jurídica como la demandante, con arreglo al párrafo
cuarto del artículo 173 del Tratado. Según reiterada jurisprudencia, la admisibilidad
de un recurso de anulación interpuesto por un particular está supeditada al
requisito de que el acto impugnado, con independencia de su forma y de su
denominación, constituya en realidad una decisión en el sentido del artículo 189 del
Tratado (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982,
Alusuisse/Consejo y Comisión, 307/81, Rec. p. 3463; de 29 de enero de 1985,
Binderer/Comisión, 147/83, Rec. p. 257; de 24 de febrero de 1987, Deutz und
Geldermann/Consejo, 26/86, Rec. p. 941, apartado 6, y de 29 de junio de 1989,
RAR/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 250/86 y 11/87, Rec. p. 2045). Pues
bien, en el caso de autos, el acto impugnado posee todas las características propias
de una Directiva. A este respecto, el Consejo indica que no puede determinarse
con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de
Derecho a los que se aplica la Directiva. Además, señala que la demandante no
está mencionada en ella. Por otra parte, al estar redactada en términos
particularmente genéricos, la Directiva 96/34 únicamente puede aplicarse previa
adaptación del Derecho interno de cada uno de los Estados miembros, los cuales
disfrutan en este caso de un margen de apreciación considerable.
- 26.
- Con carácter subsidiario, el Consejo afirma que la demandante no resulta directa
ni individualmente afectada por el acto impugnado. Por una parte, alega que la
demandante no puede resultar directamente afectada por la Directiva 96/34, que
no va dirigida a crear derechos en favor de los particulares, sino únicamente
obligaciones para los Estados miembros, a los que se reconoce un margen de
apreciación muy amplio para cumplir en este caso su obligación de adaptar el
Derecho interno. Por otra parte, el Consejo subraya que la demandante no ha
aportado prueba alguna de la existencia de determinadas cualidades que le son
propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra
persona de tal manera que proceda considerarla individualmente afectada por la
Directiva 96/34. El Consejo expone los diferentes datos que le conducen a esta
conclusión.
- 27.
- Recuerda que la demandante no puede contentarse con demostrar que ha
participado en el procedimiento de adopción de la Directiva para llegar a la
conclusión de que procede declarar la admisibilidad de su recurso de anulación, ya
que la Directiva es un acto normativo, general y abstracto, del que no es
destinataria la asociación (véanse el auto del Tribunal de Justicia de 23 de
noviembre de 1995, Asocarne/Consejo, C-10/95 P, Rec. p. I-4149, apartado 40, y
los autos del Tribunal de Primera Instancia de 20 de octubre de 1994,
Asocarne/Consejo, T-99/94, Rec. p. II-871, y de 11 de enero de 1995, Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori/Consejo,
T-116/94, Rec. p. II-1).
- 28.
- Las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Van der
Kooy/Comisión (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219), y de 24 de
marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión (C-313/90, Rec. p. I-1125), relativas a
Decisiones por las que se suprimen ayudas o se deniega la incoación del
procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, tampoco son
relevantes. El Consejo señala, en efecto, que una asociación que no es la
destinataria del acto impugnado únicamente está legitimada para interponer un
recurso si se ha subrogado en los derechos de uno o varios de sus miembros que
habrían podido interponer válidamente un recurso (sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión, asuntos
acumulados T-447/93, T-448/93 y T-449/83, Rec. p. II-1971, apartado 60) o si puede
aportar la prueba de un interés para ejercitar la acción propia (sentencia Van der
Kooy/Comisión, antes citada, apartados 17 a 25).
- 29.
- En el caso de autos, estima que la demandante no puede afirmar que se subrogó,
mediante la interposición del presente recurso, en los derechos de uno o varios de
sus miembros que resultaron individualmente afectados por la Directiva. Según el
Consejo, ninguno de los miembros de la demandante estaba legitimado para
interponer su recurso.
- 30.
- De igual modo, la demandante no puede afirmar que la Directiva 96/34 afectó a
su derecho a negociar los acuerdos celebrados entre interlocutores sociales
conforme al artículo 4 del Acuerdo, en la medida en que aplica un Acuerdo en
cuya celebración no participó, aunque participase en las consultas que precedieron
a la negociación de éste.
- 31.
- El Consejo se centra, por tanto, en demostrar que no existe una relación directa
entre el reconocimiento de que la demandante representa determinados intereses
y su interés para ejercitar la acción en el marco del presente recurso. Afirma en
este sentido que la falta de representatividad de la demandante con respecto al
ámbito de aplicación del acto impugnado se opone a la admisibilidad de su recurso.
Como la demandante representa únicamente a determinadas categorías de
empresas, no puede declararse que está legitimada para impugnar un acto que
afecta a todas las empresas. El Consejo destaca además que la demandante no
impugna su inclusión en la relación que figura en el Anexo 2 de la Comunicación
entre las «organizaciones interprofesionales que representan a determinadas
categorías de trabajadores o de empresas». Estima, además, que la demandante
no disfruta ni de un derecho ni de una idoneidad natural para negociar ningún
texto en materia social a escala europea. En todo caso, el Consejo afirma que el
reconocimiento eventual de la representatividad de la demandante con respecto al
ámbito de aplicación del acto impugnado no le confiere, sin embargo, un interés
para ejercitar la acción, puesto que la Directiva 96/34 no le atañe en razón de una
situación de hecho que la caracterice frente a cualquier otra persona. El Consejo
considera en efecto que, para que pueda considerarse que se encuentra en dicha
situación, la demandante debe probar previamente que tiene la exclusividad de la
representatividad que alega. Pues bien, el Consejo señala que la demandante no
ha realizado nunca tal demostración.
- 32.
- El Consejo pone de relieve, por otra parte, el hecho de que la demandante no
puede invocar una condición de negociador ni un derecho a negociar para justificar
su interés para ejercitar la acción ni el derecho a un recurso jurisdiccional efectivo.
- 33.
- En primer lugar, subraya que la demandante alega erróneamente una «condición
de negociador» y un «derecho a negociar». Por una parte, la condición de
negociador es una cuestión de hecho que debe apreciarse en función de la
situación de la organización interesada, comprobada al final de la negociación. Pues
bien, en el presente caso, el Consejo señala que la demandante no participó en
ningún momento en las negociaciones entre interlocutores sociales que condujeron
a la celebración del Acuerdo marco. Al no haber demostrado la demandante que
participase en modo alguno en el proceso de negociación de que se trata, no puede
pretender arrogarse la condición de negociador. Por otra parte, el «derecho a
negociar» invocado por la demandante no puede derivarse únicamente del hecho
de que se la consultase o de que participase en el procedimiento de consulta.
- 34.
- El Consejo subraya, en primer lugar, que la operación iniciada con la consulta y
finalizada mediante la adopción de la Directiva 96/34 no forma parte de una
secuencia de actos que constituyen un único y mismo procedimiento. Los artículos
2 y 4 del Acuerdo establecen, en efecto, dos procedimiento distintos.
- 35.
- El primer procedimiento, al que se refiere el artículo 2 del Acuerdo, se inicia con
la consulta a los interlocutores sociales para la elaboración de la propuesta prevista
en el apartado 3 del artículo 3 del Acuerdo. La demandante fue consultada durante
la fase de consulta de este primer procedimiento. El segundo procedimiento,
contemplado en el artículo 4 del Acuerdo, se inicia mediante la negociación entre
interlocutores sociales para la elaboración de una propuesta. El Consejo afirma que
la Comisión no controla la fase de negociación de este segundo procedimiento y
que el texto resultante es un acuerdo entre particulares. La demandante no
participó en dicha fase de negociación que inicia el segundo procedimiento.
- 36.
- El Consejo señala, en segundo lugar, que no existe otra relación entre los dosprocedimientos que el punto de partida del segundo, que se inserta en la fase de
consulta del primer procedimiento. Precisa también que los dos procedimientos de
referencia no conducen a la adopción del mismo tipo de acto. Al ser el primero un
procedimiento legislativo clásico, conduce a la adopción de un acto del Consejo con
arreglo al artículo 2 del Acuerdo, conforme al procedimiento previsto en el
artículo 189 C del Tratado, denominado «de cooperación» con el Parlamento
Europeo, y previa consulta al Comité Económico y Social. Al caracterizarse el
segundo procedimiento por ser un procedimiento contractual promovido por los
representantes de los intereses económicos y sociales que lo deseen, conduce a la
adopción de un acto del Consejo con arreglo al artículo 4 del Acuerdo, conforme
a un procedimiento que no prevé ni la consulta al Parlamento Europeo ni la
consulta al Comité Económico y Social. El Consejo deduce de ello que el hecho de
haber sido consultado en el marco del primer procedimiento no confiere el derecho
a invocar la exclusión del segundo procedimiento.
- 37.
- Por último, el Consejo declara que ninguna disposición confiere a un interlocutor
social un derecho a negociar cualquier tipo de texto con otros interlocutores
sociales debido a su derecho a ser consultado por la Comisión. Señala que el
Acuerdo, más concretamente el apartado 4 de su artículo 3, ofrece únicamente a
los interlocutores sociales la facultad de negociar entre ellos, y no un derecho. El
único derecho que puede reivindicar la demandante es el de ser consultada por la
Comisión, dado que está incluida en la relación que figura como Anexo de la
Comunicación. Pues bien, en el caso de autos, la demandante fue debidamente
consultada.
- 38.
- Respondiendo, a este respecto, a las observaciones de la demandante relativas a
los autos del Tribunal de Primera Instancia de 21 de febrero de 1995, Associazione
agricoltori della provincia di Rovigo y otros/Comisión (T-117/94, Rec. p. II-455), y
de 3 de junio de 1997, Merck y otros/Comisión (T-60/96, Rec. p. II-849), el Consejo
señala que la regla que la demandante deduce a contrario de dicha jurisprudencia,
y que el Consejo impugna, no es aplicable en el presente caso, puesto que el
Consejo, autor del acto, no estaba obligado a consultar a la demandante. Dicha
obligación de consulta recae, en efecto, únicamente sobre la Comisión.
- 39.
- En cualquier caso, aun cuando hubiese de reconocerse un eventual derecho de
negociar a la demandante, no bastaría para individualizarla, dado que podría
también ser reconocido a cualquier otro interlocutor social consultado pero que no
hubiese negociado el Acuerdo marco.
- 40.
- En segundo lugar, el Consejo afirma que la demandante alega sin razón un derecho
a un recurso jurisdiccional efectivo para justificar su interés para ejercitar la acción
en el presente caso. Subraya, en primer lugar, que la demandante no ha
demostrado que una remisión prejudicial fundada en el artículo 177 del Tratado
sea ineficaz para garantizar el control de la legalidad de la Directiva 96/34. Explica
asimismo que la demandante no tiene ningún derecho propio a participar en la
negociación colectiva, por lo que no puede invocar la jurisprudencia que cita
(sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo,
C-70/88, Rec. p. I-2041). Por último, el Consejo estima que la inadmisibilidad del
presente recurso no significa que el órgano jurisdiccional comunitario se niegue a
reconocer la representatividad de la demandante para defender de forma general
los intereses de las PME.
- 41.
- La Comisión, que interviene en apoyo de las pretensiones del Consejo, considera
igualmente que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso. Insiste
más concretamente en dos puntos. Por una parte, estima que no puede
considerarse a la demandante individualmente afectada por la medida de
referencia. A este respecto, subraya el paralelismo existente entre la posición de
la demandante en el presente asunto y la de las asociaciones de agricultores y
pescadores de que se trata en el auto Associazione agricoltori della provincia di
Rovigo y otros/Comisión, antes citada, a tenor del cual el Tribunal de Primera
Instancia consideró que no resultaban individualmente afectadas por el acto
impugnado. La Comisión explica que, en dicho asunto, aun cuando las
demandantes pretendían igualmente que debían ser consideradas como
individualmente afectadas, dado que habían tenido derecho a participar en el
proceso de elaboración de un programa sometido a la apreciación de la Comisión
en el marco del acto impugnado, el Tribunal de Primera Instancia confirmó que no
puede aceptarse el principio según el cual una asociación, en su calidad de
representante de una categoría de empresarios, resulta individualmente afectada
por un acto que afecta a los intereses generales de dicha categoría, que constituye
una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas
objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas a las
que se hace referencia de forma general y abstracta (auto Associazione agricoltori
della provincia di Rovigo y otros/Comisión, antes citada, apartados 16 y 24).
- 42.
- Por otra parte, la Comisión estima que la demandante no puede alegar un interés
directo, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para justificar
la admisibilidad de su recurso. Precisa en este sentido que, contrariamente a las
afirmaciones de la demandante, para que pueda considerarse que resulta
directamente afectada, es preciso que los efectos jurídicos producidos respecto a
la demandante por el acto impugnado emanen directamente de dicho acto y no
sean consecuencia de una ulterior decisión que emane necesaria o
automáticamente del acto impugnado (véanse, a este respecto, las conclusiones del
Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto en el que recayó la sentencia del
Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1993, Abertal y otros/Comisión, C-213/91,
Rec. pp. I-3177 y ss., especialmente p. I-3183, apartado 20). Pues bien, en el
presente caso, el acto impugnado concede un margen de apreciación importante
a los Estados miembros en cuanto a los medios que pueden emplear para
conseguir los objetivos fijados por éste. Añade que precisamente propuso al
Consejo que adoptase una Directiva, habida cuenta de la naturaleza y del
contenido del Acuerdo marco, que concede un margen de apreciación considerable
para su aplicación a escala nacional.
- 43.
- La demandante rechaza las alegaciones formuladas tanto por el Consejo como por
la Comisión.
- 44.
- A las alegaciones formuladas por el Consejo, opone en primer lugar que la
admisibilidad del presente recurso debe apreciarse a la luz de la naturaleza
específica de la Directiva de referencia. A este respecto, subraya que la Directiva
96/34 es el primer acto normativo adoptado sobre la base del Acuerdo y del
Protocolo. Su único objeto es obligar a los Estados miembros a aplicar un Acuerdo
marco celebrado por tres organizaciones interprofesionales de carácter general. En
el caso de autos, las organizaciones establecieron por sí mismas el contenido de la
Directiva, mientras que las Instituciones comunitarias, cuya intervención en el
proceso legislativo generalmente se recaba, desempeñaron sólo una función
puramente formal (véanse los considerandos decimotercero y decimocuarto de la
Directiva 96/34 así como el informe del Parlamento Europeo sobre la propuesta
de la Comisión relativa a dicha Directiva). Resulta significativo, además, que la
Comisión haya expresado en su Comunicación la opinión de que el Consejo no
conserva ninguna competencia para modificar el Acuerdo celebrado por los
interlocutores sociales. Por consiguiente, la armonización de la materia del permiso
parental en el conjunto de los Estados miembros de la Unión, a excepción del
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, se dejó únicamente a la
apreciación de los tres interlocutores sociales que, por su propia iniciativa,
promovieron el proceso de negociación previsto en el apartado 2 del artículo 4 del
Acuerdo, sin incluir en el mismo a los otros interlocutores sociales reconocidos por
la Comisión. En tal contexto, la Directiva 96/34 no puede asimilarse a las que han
sido objeto hasta ahora de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Dos
características la distinguen, en efecto, de una Directiva clásica.
- 45.
- Por una parte, la utilización en el presente caso de la Directiva como instrumento
normativo no ha sido impuesta por ninguna disposición del Tratado, sino que
resulta de una doble elección. Las organizaciones profesionales que negociaron el
Acuerdo marco decidieron conferirle un efecto erga omnes, cuando podrían haberse
limitado a negociar un mero Acuerdo que surtiese efectos inter partes. La Comisión
decidió someter al Consejo una Propuesta de Directiva con el fin de que el
Acuerdo marco fuese obligatorio erga omnes, cuando a tenor del apartado 2 del
artículo 4 del Acuerdo podría haber optado por otro instrumento legislativo
previsto por el artículo 189 del Tratado o, como afirma el Gobierno alemán en una
definición de postura relativa a las cuestiones procedimentales planteadas por la
aplicación del Acuerdo, podría haber propuesto únicamente la adopción de una
Decisión sui generis. No son pertinentes, por tanto, en el presente caso, los motivos
de inadmisibilidad generalmente invocados contra un recurso de anulación
interpuesto por un particular contra una Directiva, debido a esta doble elección.
En efecto, es paradójico afirmar que el carácter normativo de la Directiva afecta
a la admisibilidad del presente recurso, en la medida en que dicho argumento
equivale a afirmar que la demandante, como organización representativa excluida
de las negociaciones, no puede someter la legalidad del Acuerdo marco y su
gestación al control del órgano jurisdiccional comunitario debido a que las
organizaciones profesionales que celebraban dicho Acuerdo optaron por una
ampliación de sus efectos a los demás interlocutores sociales, cuando lo que
impugna la demandante es precisamente la conformidad a Derecho de dicha
ampliación. Además, tal argumento permitiría a la Comisión, al elegir en este caso
la Directiva como instrumento legislativo, retirar a la demandante toda protección
jurídica, cuando habría podido o incluso debido proponer otro tipo de acto.
- 46.
- Por otra parte, la demandante alega que la naturaleza específica de la Directiva
96/34 coloca a las organizaciones representativas excluidas de la negociación en una
situación especial de la que no puede hacer abstracción el Consejo. La alegación
según la cual la demandante no resulta individualmente afectada debido a que no
es signataria del Acuerdo no es pertinente, ya que la cuestión de si la demandante
hubiera debido participar en las negociaciones y firmar el Acuerdo marco
constituye precisamente la piedra angular del presente litigio.
- 47.
- La demandante afirma asimismo que las alegaciones que el Consejo basa en un
análisis del contenido de la Directiva para llegar a la conclusión de que ésta tiene
carácter normativo, hacen caso omiso también de la particularidad de la Directiva
96/34. Así, critica la alegación de que no es mencionada en la Directiva, por cuanto
hubiera bastado que participase en las negociaciones para que procediera declarar
la admisibilidad del recurso. Dicha alegación constituye, por tanto, una razón más
para que los interlocutores sociales que participaron en las negociaciones no
incluyesen a la demandante en éstas. De igual modo, la alegación de que el
contenido de la Directiva es bastante vago, al conceder a los Estados miembros un
gran margen de apreciación, no tiene el cuenta el hecho de que dicho contenido
fue determinado por interlocutores sociales y no por el Consejo y que dicha falta
de precisión constituye precisamente el objeto del primer motivo invocado en
cuanto al fondo (véase el apartado 23 supra,).
- 48.
- En segundo lugar, la demandante recuerda que, según reiterada jurisprudencia, el
carácter normativo de un acto no excluye que pueda afectar individualmente a
determinados operadores económicos interesados (sentencias del Tribunal de
Justicia de 21 de febrero de 1984, Allied Corporation y otros/Comisión, asuntos
acumulados 239/82 y 275/82, Rec. p. 1005, apartado 11; de 23 de mayo de 1985,
Allied Corporation y otros/Consejo, 53/83, Rec. p. 1621, apartado 4; de 16 de mayo
de 1991, Extramet Industrie/Consejo, C-358/89, Rec. p. I-2501, apartado 13, y de
18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo, C-309/89, Rec. p. I-1853, apartado 19).
Aun cuando la jurisprudencia que cita la demandante se refiere únicamente a
recursos interpuestos contra Reglamentos, la demandante estima que no hay
ninguna razón para no aplicarla cuando el acto impugnado sea una Directiva, por
cuanto la diferencia entre esos dos actos no se deriva de su alcance general, sino
del hecho de que la Directiva impone al Estado miembro o a los Estados miembros
a los que vaya destinada un «resultado que debe conseguirse», dejándoles libertad
para elegir la forma y los medios que permitan alcanzar dicho resultado (véanse
las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en la sentencia del Tribunal
de Justicia de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y PTT Nederland/Comisión,
asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Rec. pp. I-565 y ss., especialmente pp. I-589
y I-597).
- 49.
- La admisibilidad del presente recurso no debe chocar tampoco con una
interpretación literal del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, según la cual
únicamente las decisiones puedan ser objeto de un recurso de anulación
interpuesto por un particular. La demandante alega que las disposiciones en
materia de acceso al órgano jurisdiccional comunitario han sido interpretadas
siempre en el marco de una tutela judicial efectiva, tanto por lo que respecta a los
actos impugnables (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de febrero de1984, Kohler/Tribunal de Cuentas, asuntos acumulados 316/82 y 40/83, Rec. p. 641,
y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de marzo de 1994, Air
France/Comisión, T-3/93, Rec. p. II-121), como a las Instituciones de que se trate
(véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1976, Mills/BEI,
110/75, Rec. p. 955; de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento, 294/83, Rec.
p. 1339; de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, 34/86, Rec. p. 2155, y de 2 de
diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI, C-370/89, Rec. p. I-6211).
- 50.
- La demandante subraya que el auto del Tribunal de Primera Instancia de 20 de
octubre de 1994 en el asunto Asocarne/Consejo (antes citado, apartado 17), en el
que éste justificó la exclusión de un recurso de anulación interpuesto por un
particular contra una Directiva señalando que «la protección jurisdiccional a los
particulares está debida y suficientemente garantizada por los Jueces nacionales,
que controlan la adaptación de los diferentes Derechos internos a lo dispuesto en
las Directivas», fue acogida con críticas por la doctrina y que el auto del Tribunal
de Justicia de 23 de noviembre de 1995, Asocarne/Consejo, antes citado, si bien
confirma el auto del Tribunal de Primera Instancia, funda la desestimación del
recurso de casación no solamente en el hecho de que las sentencias Van der
Kooy/Comisión y CIRFS y otros/Comisión, antes citadas, que se referían a
Decisiones, no eran extrapolables al caso de autos, ya que se trataba de una
Directiva, sino también en la consideración de que la Directiva había sido adoptada
al término de un procedimiento que no preveía la intervención de la demandante,
contrariamente a lo que sucede en el asunto que originó la sentencia CIRFS y
otros/Comisión, antes citada. Pues bien, la demandante afirma que, en el presente
caso, la Directiva fue adoptada en el marco de un procedimiento que no solamente
prevé la intervención de los interlocutores sociales, como la demandante, sino que
debe su existencia únicamente a dicha intervención y a la elección efectuada por
los interlocutores sociales, verdaderos autores de aquélla.
- 51.
- En tercer lugar, la demandante afirma que resulta individualmente afectada por la
Directiva, puesto que ésta le atañe en razón de determinadas cualidades que le son
propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra
persona. A este respecto, subraya que fue reconocida por la Comisión en su
Comunicación como una organización que responde a los criterios de
representatividad establecidos en el punto 24 de la citada Comunicación. Además,
alega que fue consultada por la Comisión en las dos fases previstas en los
apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo. Señala igualmente que los intereses que
representa son los únicos que gozan de una protección específica a tenor de lo
dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo, en la medida en que la
creación y el desarrollo de las PME no pueden resultar perjudicados por la
aplicación de la legislación en el marco del Acuerdo. Por último, la demandante
afirma que el propio objeto del Acuerdo marco afecta de manera tan importante
a las PME que ella debería haber podido participar en las negociaciones, so pena
de que se les causen graves perjuicios y, por consiguiente, de incurrir en una
infracción manifiesta del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo. De ello se
desprende que la demandante resulta individualmente afectada por la Directiva,
habida cuenta de la función que debería haber desempeñado en su elaboración.
- 52.
- A la luz de dichos datos, la demandante estima que su recurso cumple los
requisitos señalados en las sentencias Van der Kooy/Comisión y CIRFS y
otros/Comisión, antes citadas, para determinar si una asociación resulta
individualmente afectada. Subraya asimismo que de la sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 27 de abril de 1995, CCE de la Société générale des grandes
sources y otros/Comisión (T-96/92, Rec. p. II-1213), apartados 35 y 36, se
desprende que basta con que ella tenga derecho a participar en las negociaciones
para que resulte individualmente afectada por la Directiva, sin que se precise una
participación efectiva. En cualquier caso, recuerda que el Consejo no puede
afirmar que no resulta individualmente afectada debido a que no ha participado
en las negociaciones, en la medida en que el nudo gordiano del asunto se
encuentra precisamente en que no se reconoció a la demandante su posición y su
condición de negociadora en la elaboración de la Directiva 96/34.
- 53.
- En cuarto lugar, la demandante afirma que las dos partes del objeto del recurso
demuestran que sus intereses resultan directamente afectados por la adopción de
la Directiva.
- 54.
- La primera parte del objeto del recurso se refiere a la gestación de la Directiva y
denuncia el hecho de que la demandante, como organización representativa
reconocida, fue excluida arbitrariamente de las negociaciones. El acto normativo,
que plasma un Acuerdo marco en el que no se dio participación a la demandante,
afecta directamente a sus propios intereses, en la medida en que perjudica a una
de sus misiones principales a tenor del apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo, a
saber, la participación en la negociación de los acuerdos sociales (véase, en el
mismo sentido, la sentencia CCE de la Société générale des grandes sources y
otros/Comisión, antes citada, apartado 38).
- 55.
- La segunda parte del objeto del recurso versa sobre el contenido del Acuerdo
marco y se dirige contra su carácter demasiado vago y general, en la medida en
que deja a los Estados miembros la facultad «de autorizar acuerdos particulares»
para responder a las necesidades de funcionamiento y organización de las PME.
Pues bien, la demandante alega que tiene un interés directo en que la
consideración de los intereses de las PME se efectúe en el Acuerdo marco al que
deben adaptarse los Estados miembros.
- 56.
- En su réplica, la demandante subraya que el Consejo reconoce que la cuestión de
la admisibilidad del presente recurso no pueden separarse del examen del fondo
del asunto. Afirma, sin embargo, que la actitud del Consejo a este respecto es
criticable. Por una parte, destaca la rareza de la argumentación que equivale a
sostener que una asociación representativa de las PME únicamente puede invocar
la observancia del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo respecto a una Directiva
aplicable solamente a las PME, en la medida en que se trata del supuesto de una
Directiva aplicable sólo a las PME que establece trabas de carácter administrativo,
financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de dichas
empresas. Por otra parte, la demandante estima que resulta paradójico afirmar que,
cuando la Directiva no va dirigida únicamente a las PME, una asociación
representativa de éstas no puede, precisamente porque representa específicamente
a dichas empresas, recurrir ante el Tribunal de Primera Instancia el incumplimiento
de una disposición que impone una protección específica de los intereses de dichas
empresas, a saber, el apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo.
- 57.
- La demandante considera que, cuando se infringen sus derechos de negociador, en
su condición de interlocutor social representativo, debe poder invocar la protección
jurisdiccional concedida por el Derecho comunitario, con independencia de cuál sea
el contenido del texto adoptado. Insiste en la pertinencia de su representatividad
en el marco del examen de la admisibilidad de su recurso, comparando su posición
con la del CEEP, que defiende únicamente los intereses de las empresas públicas.
- 58.
- En respuesta a las alegaciones de la Comisión, la demandante afirma que la
cuestión no está en saber si resulta directa e individualmente afectada por la
Directiva 96/34, sino más bien en saber cómo puede obtener que se sancione la
infracción de su derecho a la negociación colectiva de Acuerdos marco negociados
a escala europea. En cualquier caso, la demandante considera que deben
desestimarse las dos alegaciones formuladas por la Comisión.
- 59.
- Por una parte, afirma que resulta individualmente afectada por el acto impugnado.
Estima que el auto Associazione agricoltori della provincia di Rovigo y
otros/Comisión, antes citado, se refiere a un supuesto diferente al del presente
caso. La demandante señala que el Tribunal de Primera Instancia declaró la
inadmisibilidad del recurso en dicho asunto no porque considerase que la
obligación que tenía la Comisión de consultar a las asociaciones de que se trata no
fuera suficiente para individualizarlas, sino porque consideraba que dicha obligación
de consulta no existía en el marco normativo que regula la adopción del acto
impugnado (apartados 30 y 31). La demandante deduce de ello sensu contrario que
los operadores económicos tienen un interés individual en impugnar un acto
cuando, antes de su adopción, hayan sido consultados en virtud de una obligación
que recae sobre la Institución que los consulta. Afirma, además, que el Tribunal
de Primera Instancia confirmó dicha interpretación en su auto Merck y
otros/Comisión, antes citado (apartados 73 y 74), al declarar la inadmisibilidad de
un recurso basándose en que la Comisión no estaba obligada a oír a los
demandantes antes de la adopción del acto impugnado. Pone de relieve que, en
dicho asunto, la Comisión admitió expresamente que ha de reconocerse la
existencia de un interés individual cuando exista paralelamente una obligación de
oír al demandante en la fase preparatoria del acto (apartado 34).
- 60.
- Por otra parte, la demandante estima que tiene un interés directo en solicitar la
anulación de la Directiva 96/34. La demandante, que subraya que dicha Directiva
no tiene un contenido propio y se limita a ratificar un Acuerdo marco negociado
vulnerando su derecho a la negociación colectiva, explica que su crítica se refiere
a la forma en que se negoció dicho Acuerdo, lo que genera su interés directo en
impugnar la Directiva 96/34. Cita a este respecto la sentencia CCE de la Société
générale des grandes sources y otros/Comisión, antes citada (apartado 38), en la
que -señala la demandante- el Tribunal de Primera Instancia se negó a reconocer
un interés directo a las organizaciones sindicales demandantes, dado que no
resultaban perjudicados los derechos propios de los representantes de los
trabajadores.
- 61.
- La demandante considera que no es simplemente un justiciable afectado por el
contenido de una norma comunitaria, sino un justiciable que debería participar, con
arreglo a disposiciones superiores del ordenamiento jurídico comunitario, en la
negociación de la norma de que se trata. Dado que la Comisión no ha velado por
el cumplimiento del texto del Acuerdo, la demandante estima que debe tener
acceso al Tribunal de Primera Instancia, encargado de hacer cumplir la legalidad
comunitaria en el marco del contencioso de anulación. La demandante señala, por
otra parte, que no dispone de ninguna otra vía jurídica eficaz que le permita
obtener la sanción de un proceso que conculca sus prerrogativas como interlocutor
social europeo, ni, con toda seguridad, del hipotético recurso por omisión o la
remisión prejudicial (sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 20).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 62.
- En el caso de autos, procede examinar la admisibilidad de un recurso de anulación
interpuesto por una persona jurídica con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173
del Tratado, contra una Directiva adoptada por el Consejo conforme al apartado 2
del artículo 4 del Acuerdo.
- 63.
- Si bien el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado no versa expresamente sobre
la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por una persona jurídica
contra una Directiva, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, no
obstante, que esta sola circunstancia no basta para que se declare la inadmisibilidad
de tales recursos (véanse, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de
29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo, C-298/89, Rec. p. I-3605, y el auto del
Tribunal de Justicia dictado sobre recurso de casación el 23 de noviembre de 1995,
Asocarne/Consejo, antes citado). Así, en su auto Asocarne/Consejo, antes citado,
tras comprobar que el acto impugnado era una Directiva, el Tribunal de Justicia
verificó si se trataba de una Decisión que afectase directa e individualmente a la
parte demandante, en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado,
aunque dicha Decisión hubiese revestido la forma de una Directiva. A este
respecto, es preciso señalar que las Instituciones comunitarias no pueden excluir
la protección jurisdiccional que ofrece a los particulares dicha disposición del
Tratado, por la mera elección de la forma del acto de que se trate (véase el auto
del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 1997,
Federolio/Comisión, T-122/96, Rec. p. II-1559, apartado 50). Además, en el
presente caso, el primer párrafo del apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo
establece que «la aplicación de los acuerdos celebrados a nivel comunitario se
realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores
sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 2 y a
petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo
adoptada a propuesta de la Comisión». En tales circunstancias, la mera elección
de la forma de la Directiva no puede permitir en este caso al Consejo impedir que
los particulares ejerzan los derechos de recurso de que disponen con arreglo al
Tratado.
- 64.
- Procede, pues, verificar, en primer lugar, si la Directiva 96/34 es un acto normativo
o si hay que considerarla como una Decisión que reviste la forma de una Directiva.
Para determinar si un acto tiene o no alcance general, hay que apreciar su
naturaleza y los efectos jurídicos que va destinado a producir o produce
efectivamente (sentencia Alusuisse/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 8).
- 65.
- En el caso de autos, el artículo 1 de la Directiva 96/34 dispone que ésta «tiene por
objeto aplicar el Acuerdo marco sobre el permiso parental celebrado el 14 de
diciembre de 1995 entre las organizaciones interprofesionales de carácter general
(UNICE, CEEP y CES) que figura en el Anexo». Pues bien, se desprende
precisamente de los apartados 1 y 2 de la cláusula 1 del Acuerdo marco, titulada
«Objeto y ámbito de aplicación», que este último «establece disposiciones mínimas
cuyo objetivo es facilitar la conciliación de las responsabilidades profesionales y
familiares de los padres que trabajan» y «se aplica a todos los trabajadores,
hombres y mujeres, que tengan un contrato o una relación de trabajo definida por
la legislación, los convenios colectivos o los usos vigentes en cada Estado
miembro».
- 66.
- Además, si bien la demandante ha criticado la elección de la forma de Directiva
para la aplicación del Acuerdo marco con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del
Acuerdo, no ha afirmado que la Directiva 96/34 no responda, como Directiva, a las
exigencias del artículo 189 del Tratado. Basta señalar, en efecto, que dicha
Directiva 96/34 va dirigida a los Estados miembros (artículo 3), que están obligados
a tomar las disposiciones necesarias para poder garantizar en todo momento los
resultados fijados por ésta (apartado 1 del artículo 2), y que el tenor literal del
Acuerdo marco al que remite su artículo 1 confiere a las autoridades nacionales
competencia por lo que respecta a la forma y a los medios que permitan alcanzar
dichos resultados.
- 67.
- Por consiguiente, la Directiva 96/34 tiene, por su naturaleza, carácter normativo y
no constituye una Decisión en el sentido del artículo 189 del Tratado.
- 68.
- En segundo lugar, es preciso examinar si, pese al carácter normativo de la
Directiva 96/34, la demandante puede ser considerada, sin embargo, directa e
individualmente afectada por ésta.
- 69.
- A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, en determinadas
circunstancias, incluso un acto normativo que se aplica a la generalidad de los
operadores económicos interesados puede afectar individualmente a algunos de
ellos (véanse, a este respecto, las sentencias Extramet Industrie/Consejo, antes
citada, apartado 13, y Codorníu/Consejo, antes citada, apartado 19, y el auto
Federolio/Comisión, antes citado, apartado 58). No obstante, una persona física o
jurídica únicamente puede afirmar que resulta individualmente afectada por un
acto si éste la afecta debido a ciertas cualidades que le son propias o a una
situación de hecho que la caracteriza en relación con cualquier otra persona
(sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión,
25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 27 de abril de 1995, CCE de Vittel y otros/Comisión, T-12/93, Rec.
p. II-1247, apartado 36, y auto Federolio/Comisión, antes citado, apartado 59).
- 70.
- Sobre este particular, las diferentes alegaciones formuladas por la demandante se
fundan todas ellas en la premisa de que dispone de derechos específicos en el
marco de los mecanismos procedimentales establecidos por el Acuerdo con el fin
de permitir la adopción de actos comprendidos dentro de su ámbito de aplicación,
derechos específicos que, a juicio de la demandante, han sido conculcados en el
presente caso.
- 71.
- En el caso de autos, para apreciar si la demandante resulta efectivamente afectada
por la Directiva 96/34 debido a ciertas cualidades que le son propias o a una
situación de hecho que la caracteriza en relación con cualquier otra persona,
procede examinar las particularidades del procedimiento que condujo a su
adopción, comenzando por el análisis de los mecanismos procedimentales
establecidos por el Acuerdo. De las disposiciones de este último se desprende que
los actos necesarios para alcanzar los objetivos que se propone pueden adoptarse
siguiendo dos procedimientos alternativos.
- 72.
- Los dos procedimientos de referencia tienen una fase inicial común que consiste,
por lo que respecta a la Comisión, en consultar a los interlocutores sociales,
conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo. El texto de este último
no precisa, sin embargo, a qué interlocutores sociales se refiere. En su
Comunicación, la Comisión definió, en consecuencia, determinados criterios que
permiten identificar a los interlocutores sociales cuya representatividad justifica a
su entender, que sean consultados durante dicha fase inicial, previa y necesaria
para cualquier iniciativa comunitaria fundada en las disposiciones del Acuerdo. Con
arreglo a dichos criterios, la Comisión elaboró una relación, que se adjunta como
Anexo 2 a su Comunicación. En el punto 24 de ésta, la Comisión precisa que la
citada relación será revisada en función de la experiencia adquirida en la materia.
La demandante aparece mencionada en dicha relación, como organización
interprofesional que representa a determinadas categorías de trabajadores o
empresas. Es pacífico entre las partes que la demandante fue consultada en este
caso por la Comisión, conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo.
- 73.
- Por lo que al primer procedimiento se refiere, del artículo 2 del Acuerdo resulta
que el Consejo puede adoptar Directivas, con arreglo al procedimiento previsto en
el artículo 189 C del Tratado y previa consulta al Comité Económico y Social, en
las materias enumeradas en el apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo, así como por
unanimidad a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo
y al Comité Económico y Social, en las materias enumeradas en el apartado 3 del
artículo 2 del Acuerdo. Por lo que respecta al segundo procedimiento, del
artículo 4 del Acuerdo se deduce que un Acuerdo celebrado a nivel europeo entre
interlocutores sociales puede aplicarse ya sea según los procedimientos y prácticas
propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los
ámbitos sujetos al artículo 2 del Acuerdo y a petición conjunta de las partes
firmantes, sobre la base de una Decisión del Consejo adoptada a propuesta de la
Comisión. Este último procedimiento es el que condujo a la adopción del acto
impugnado.
- 74.
- El segundo procedimiento, que comienza con la fase de consulta regulada en los
apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo, se desarrolla de la siguiente forma. El
apartado 4 del artículo 3 del Acuerdo establece que los interlocutores sociales, con
ocasión de dicha consulta, podrán informar a la Comisión sobre su voluntad de
iniciar el proceso previsto en el artículo 4. Se precisa asimismo que la duración del
procedimiento no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores sociales
afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión. Como se
indica supra, las disposiciones del artículo 4 del Acuerdo añaden que el diálogo
entre interlocutores sociales podrá conducir a acuerdos que, en los ámbitos sujetos
al artículo 2, podrán ser aplicados por el Consejo a petición conjunta de las partes
firmantes.
- 75.
- Del tenor literal del apartado 4 del artículo 3 y del artículo 4 del Acuerdo no se
desprende, pues, expresamente cuáles son los interlocutores sociales afectados por
la negociación de referencia. La armonización de las citadas disposiciones y la
existencia de una fase previa de consulta indican, no obstante, que entre los
interlocutores sociales afectados por la negociación se encuentran al menos los que
han sido consultados por la Comisión. Ello no implica, sin embargo, que todos los
interlocutores sociales consultados por la Comisión, a saber, los interlocutores
sociales que figuran en la relación recogida en el Anexo 2 de la Comunicación,
tienen derecho a participar en las negociaciones que se lleven a cabo. En efecto,
es preciso señalar que la fase de negociación, que tiene eventualmente su origen
en la fase de consulta iniciada por la Comisión, depende de la exclusiva iniciativa
de los interlocutores sociales que deseen entablar tal negociación. Los
interlocutores sociales afectados por dicha fase de negociación son, en
consecuencia, aquellos que hayan manifestado mutuamente su voluntad de iniciar
el proceso previsto en el artículo 4 del Acuerdo y de concluirlo.
- 76.
- El punto 31 de la Comunicación, incluido en la parte titulada «De la consulta a la
negociación», precisa además que «a los interlocutores sociales, que conducen sus
negociaciones de forma independiente, de ninguna manera se les exige que se
limiten al contenido de la propuesta en preparación por la Comisión o
simplemente a la presentación de modificaciones; queda entendido que sólo podrán
ser objeto de una acción comunitaria los ámbitos cubiertos por la propuesta de la
Comisión. Serán los interlocutores sociales implicados quienes decidan negociar
entre sí. La conclusión de tal Acuerdo está enteramente en manos de las diversas
organizaciones. Sin embargo, la Comisión considera que las organizaciones
firmantes de un acuerdo deberían tener presentes las disposiciones relativas a las
pequeñas y medianas empresas, recogidas en el apartado 2 del artículo 2 del
Acuerdo».
- 77.
- Del tenor de la Comunicación se desprende asimismo que la elaboración de la
relación que figura en el Anexo 2, que recoge los interlocutores sociales que la
Comisión considera representativos, responde a la necesidad de organizar
únicamente la fase de consulta a los interlocutores sociales prevista en los
apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo. En efecto, la Comisión solamente hace
referencia a ella en la parte de la Comunicación dedicada a la «Consulta de los
interlocutores sociales» (apartados 11 a 28), y más concretamente en los puntos 22
a 28, titulados «Las organizaciones que serán consultadas», mientras que no la
menciona en ninguna parte de los puntos dedicados a la fase de negociación
(apartados 29 a 36 de la Comunicación, titulados «De la consulta a la
negociación»).
- 78.
- De los datos precedentes se desprende que los apartados 2, 3 y 4 del artículo 3 y
el artículo 4 del Acuerdo no confieren a ningún interlocutor social, con
independencia de cuáles sean los intereses que pretenda representar, un derecho
general a participar en cualquier negociación entablada con arreglo al apartado 4
del artículo 3 del Acuerdo, aun cuando todos los interlocutores sociales consultados
conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo estén facultados para
iniciar dicha negociación.
- 79.
- La mera circunstancia de que la demandante haya solicitado en varias ocasiones
a la Comisión, en el presente caso, poder participar en las negociaciones entabladas
por otros interlocutores sociales nada cambia, ya que el control de la fase de
negociación propiamente dicha corresponde exclusivamente a los interlocutores
sociales interesados y no a la Comisión.
- 80.
- De igual modo, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo no
confiere a la demandante derecho a participar en las negociaciones a que se refiere
el apartado 4 del artículo 3 del Acuerdo. En efecto, si bien la segunda frase del
párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo establece que «tales
Directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico
que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas»,
dicha disposición no establece el derecho de los representantes de las PME a que
se les dé automáticamente participación en todas las negociaciones entabladas por
interlocutores sociales conforme al apartado 4 del artículo 3 del Acuerdo (véase,
a este respecto, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia CCE de la Société
générale des grandes sources y otros/Comisión, antes citada, apartado 29). Se trata
de una disposición que establece una obligación de fondo, cuyo cumplimiento
puede ser sometido al control del órgano jurisdiccional comunitario por parte de
cualquier interesado, en el marco de la interposición del oportuno recurso, y no
solamente por la demandante en el marco del recurso de anulación previsto en el
párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. De ello resulta que ninguna
organización interprofesional que represente los intereses de las PME, sea cual
fuere además el grado de representatividad que reivindique, puede deducir del
párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo un derecho a participar
en dichas negociaciones.
- 81.
- Procede, por otra parte, desestimar la alegación de la demandante, formulada, en
particular, durante la vista, según la cual de la jurisprudencia se desprende que,
para que surtan su efecto útil determinadas disposiciones materiales del Derecho
comunitario, deben reconocérsele implicaciones procedimentales. En efecto, la
jurisprudencia citada en dicha ocasión por la demandante no permite deducir del
párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo que dispone de underecho a participar en todas las negociaciones iniciadas por interlocutores sociales
con arreglo al apartado 4 del artículo 3 del Acuerdo. Así, por una parte, en su auto
de 17 de enero de 1980, Camera Care/Comisión (792/79 R, Rec. p. 119), el
Tribunal de Justicia no reconoció la implicación procedimental de disposiciones
materiales, en aquella ocasión los artículos 85 y 86 del Tratado, sino que determinó
el alcance de una disposición que confería ya una competencia específica a la
Comisión, a saber, el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n. 17 del Consejo,
de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86
del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22). Por otra parte, en su sentencia
de 27 de octubre de 1993, Enderby (C-127/92, Rec. p. I-5535), el Tribunal de
Justicia se pronunció, con ocasión de una remisión prejudicial, sobre el reparto de
la carga de la prueba del carácter discriminatorio o no de una práctica con
respecto al artículo 119 del Tratado, en las relaciones entre empresarios y
trabajadores. A diferencia del presente caso, el Tribunal de Justicia no tuvo, pues,
por qué reconocer en este último asunto un derecho procedimental a un particular
en el marco de un procedimiento de adopción de un acto por una Institución
comunitaria.
- 82.
- De todo lo antedicho se deduce que, habida cuenta de las disposiciones del
Acuerdo, la demandante no puede afirmar que posee un derecho general a
participar en la fase de negociación del segundo procedimiento previsto por el
Acuerdo, ni un derecho específico en el presente caso a participar en la
negociación del Acuerdo marco.
- 83.
- Dicha consideración no justifica, sin embargo, por sí sola la inadmisibilidad del
presente recurso. Las particularidades del procedimiento que condujo a la adopción
de la Directiva 96/34 con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo exigen,
en efecto, que se examine además si el posible incumplimiento por parte del
Consejo o de la Comisión de las obligaciones que le incumben en el marco de
dicho procedimiento infringe un derecho de la demandante cuya protección
jurisdiccional implique que ésta sea considerada directa e individualmente afectada,
debido a ciertas cualidades que le son propias o a una situación de hecho que la
caracteriza en relación con cualquier otra persona (véase la jurisprudencia citada
en el apartado 69 supra).
- 84.
- A este respecto, es preciso señalar que, si bien la iniciativa y el control de la fase
de negociación propiamente dicha del procedimiento, que se rige por el apartado 4
del artículo 3 y el artículo 4 del Acuerdo, corresponden exclusivamente a los
interlocutores sociales interesados (véanse los apartados 75 y 76 supra), cuando
estos últimos celebran un Acuerdo cuya aplicación a escala comunitaria solicitan
conjuntamente, en virtud del apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo, el Consejo
actúa a propuesta de la Comisión. Los interlocutores sociales interesados dirigen,
pues, su petición conjunta a la Comisión que, recuperando entonces el control del
procedimiento, examina si procede presentar una propuesta en dicho sentido al
Consejo.
- 85.
- La intervención de la Comisión debe atenerse a los principios por los que se rige
su actuación en el ámbito de la política social, concretados con mayor precisión en
el apartado 1 del artículo 3 del Acuerdo, según el cual «la Comisión tendrá como
cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel comunitario y
adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando por que
ambas partes reciban un apoyo equilibrado». Como han indicado con razón tanto
la demandante como la Comisión, se trata, en particular en el caso de esta última,
en el momento en que dispone de nuevo de un derecho a intervenir en el
desarrollo del procedimiento, de examinar la representatividad de los firmantes de
dicho Acuerdo.
- 86.
- La Comisión se comprometió además en su Comunicación a comprobar la
representatividad de los interlocutores sociales firmantes de un Acuerdo antes de
proponer al Consejo que adopte una Decisión que imponga su aplicación a escala
comunitaria. Así, en el punto 39 de su Comunicación declaró que «elaborará
propuestas de decisión que someterá al Consejo teniendo en cuenta el carácter
representativo de las partes contratantes, el mandato del que disponen y la
”legalidad” de cada cláusula del convenio colectivo con respecto al Derecho
comunitario, así como el respeto de las disposiciones relativas a las pequeñas y
medianas empresas recogidas en el apartado 2 del artículo 2».
- 87.
- El Consejo está obligado, por su parte, a comprobar si la Comisión ha cumplido
las obligaciones que le imponen las disposiciones del Acuerdo, so pena de dar
carácter definitivo a una irregularidad procedimental que puede afectar a la
legalidad del acto que adopte finalmente.
- 88.
- Hay que insistir en la importancia que tiene la obligación de la Comisión y del
Consejo de comprobar la representatividad de los interlocutores sociales firmantes
de un Acuerdo celebrado en virtud del apartado 4 del artículo 3 y del artículo 4 del
Acuerdo, cuya aplicación a escala comunitaria se solicita al Consejo. En efecto, en
este momento concreto del procedimiento regulado por las citadas disposiciones,
la intervención de las dos Instituciones de que se trata confiere una base
comunitaria de carácter legislativo a un Acuerdo celebrado entre interlocutores
sociales, sin recurrir a los procedimientos clásicos de elaboración de un texto
legislativo previstos por el Tratado, que implican la participación del Parlamento
Europeo. Pues bien, de la jurisprudencia se desprende que la participación de este
último en el proceso legislativo de la Comunidad es el reflejo, en el ámbito
comunitario, de un principio democrático fundamental, según el cual los pueblos
participan en el ejercicio del poder por medio de una asamblea representativa
(sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo,
C-300/89, Rec. p. I-2867, apartado 20, y de 29 de octubre de 1980, Roquettes
Frères/Consejo, 138/79, Rec. p. 3333, apartado 33, y Maizena/Consejo, 139/79, Rec.
p. 3393, apartado 34). A este respecto, es preciso señalar que, conforme a la
jurisprudencia antes citada, la legitimidad democrática de los actos adoptados por
el Consejo en virtud del artículo 2 del Acuerdo se deriva de la intervención del
Parlamento Europeo en el desarrollo de este último procedimiento (véase el
apartado 73 supra).
- 89.
- En cambio, el segundo procedimiento contemplado en el apartado 4 del artículo 3
y el artículo 4 del Acuerdo no prevé la intervención del Parlamento Europeo. Pues
bien, el cumplimiento del principio de democracia, en el que se basa la Unión,
requiere -a falta de participación del Parlamento Europeo en el proceso de
adopción de un acto legislativo- que la participación de los pueblos en dicho
proceso se garantice de forma alternativa, en este caso a través de los
interlocutores sociales que celebraron el Acuerdo al que el Consejo, decidiendo por
mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, confiere un soporte legislativo a
escala comunitaria. Para controlar el cumplimiento de dicha exigencia, incumbe a
la Comisión y al Consejo comprobar la representatividad de los interlocutores
sociales interesados.
- 90.
- Dicho examen les impone que comprueben si, con respecto al contenido del
acuerdo de que se trate, los interlocutores sociales firmantes de este último tienen
una representatividad acumulada suficiente. Toda representatividad acumulada
deficiente deberá conducir a la Comisión y al Consejo a denegar la aplicación del
acuerdo celebrado a escala comunitaria. En este último caso, los interlocutores
sociales consultados por la Comisión conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 3
del Acuerdo, que no hayan celebrado el Acuerdo de que se trata y cuya
representatividad, siempre con respecto al contenido de este último, sea necesaria
para completar la representatividad acumulada de los firmantes, tienen derecho a
impedir al Consejo y a la Comisión que materialicen su aplicación a escala
comunitaria mediante un acto legislativo. La protección jurisdiccional que requiere
la existencia de dicho derecho implica que, cuando los interlocutores sociales no
firmantes que reúnan tales características interpongan un recurso de anulación
contra el acto del Consejo por el que se aplica el Acuerdo a escala comunitaria con
arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo, deberán ser considerados directa
e individualmente afectados por dicho acto. A este respecto, es preciso señalar
además que, por razones análogas, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera
Instancia han declarado ya la admisibilidad de los recursos de anulación
interpuestos contra un acto de carácter normativo, en la medida en que existía una
norma jurídica superior que imponía al autor del acto que tuviese en cuenta la
situación específica de la parte demandante (véanse las sentencias del Tribunal de
Justicia de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, 11/82, Rec.
p. 207, apartados 11 a 32, y de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión, C-152/88,
Rec. p. I-2477, apartados 11 a 13, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 14 de septiembre de 1995, Antillean Rice Mills y otros/Comisión, asuntos
acumulados T-480/93 y T-483/93, Rec. p. II-2305, apartados 67 a 78).
- 91.
- En el presente caso, procede comprobar, en primer lugar, si la Comisión y el
Consejo controlaron efectivamente el carácter suficiente de la representatividad
acumulada de los firmantes del Acuerdo marco. A este respecto, de los datos
presentados por el Consejo se desprende que se efectuó dicho examen. El Consejo
y la Comisión han explicado, en este sentido, en el marco del presente
procedimiento, que su examen versó, por una parte, sobre el nivel de
representatividad de los firmantes y, por otra parte, sobre su representatividad con
respecto al ámbito de aplicación material del Acuerdo marco. El considerando
decimotercero de la Directiva 96/34 indica, por otra parte, que la Comisión elaboró
la propuesta que transmitió al Consejo, conforme al apartado 2 del artículo 4 del
Acuerdo, teniendo en cuenta la representatividad de las partes firmantes del
Acuerdo marco. Del mismo modo, en respuesta a una pregunta del Tribunal de
Primera Instancia en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento,
el Consejo aportó los pasajes de los documentos del «Grupo de cuestiones sociales
del Consejo» relativos a sus reuniones de 22 de febrero, 5 de marzo y 12 de marzo
de 1996, de los que se desprende que la cuestión de la representatividad de los
firmantes fue objeto de debate en el seno del Consejo.
- 92.
- En estas circunstancias, las meras alegaciones de la demandante, según las cuales
la Comisión y el Consejo no examinaron la representatividad de los firmantes del
Acuerdo marco, no pueden afectar a la realidad del control ejercido por la
Comisión y el Consejo, fundada en pruebas aportadas a este respecto por el
Consejo. En cualquier caso, hay que señalar que los diferentes cuadros presentados
por el Consejo como anexo a su escrito de dúplica y el estudio de la Comisión que
sirvió de base para la clasificación de los interlocutores sociales en la relación que
figura en el Anexo 2 de la Comunicación, clasificación que, por otra parte, no fue
impugnada en aquel momento por la demandante, demuestran cuando menos que
el Consejo y la Comisión se mantuvieron informados de la representatividad de los
diferentes interlocutores sociales de que se trata en el presente asunto.
- 93.
- En segundo lugar, hay que comprobar si el examen de la representatividad
acumulada de los firmantes del Acuerdo marco efectuado por la Comisión y el
Consejo cumplió los requisitos exigidos a este respecto, tal y como se exponen en
los apartados 83 a 90 precedentes.
- 94.
- En primer lugar, procede recordar que el Acuerdo marco tiene por objeto
establecer disposiciones mínimas válidas para todas las relaciones de trabajo, con
independencia de cuál sea el marco en el que se insertan (véase el apartado 65
supra). Para cumplir el requisito de la representatividad acumulada suficiente, es
necesario, por tanto, que los diferentes firmantes del Acuerdo marco puedan
representar a todas las categorías de empresas y de trabajadores a escala
comunitaria.
- 95.
- Es preciso señalar, asimismo, que los firmantes del Acuerdo marco son, en el
presente caso, los tres interlocutores sociales calificados por la Comisión como
organizaciones interprofesionales de carácter general en la relación que figura en
el Anexo 2 de la Comunicación, en contraste, en particular, con las organizaciones
interprofesionales que representan a determinadas categorías de trabajadores o de
empresas, entre las que figura la demandante.
- 96.
- A priori, no puede reprocharse por tanto al Consejo que haya considerado,
tomando como base la valoración efectuada por la Comisión, que los firmantes del
Acuerdo marco podían disponer de una representatividad acumulada suficiente con
respecto al contenido del Acuerdo marco, habida cuenta de su naturaleza
interprofesional y su carácter general.
- 97.
- Si bien la demandante no discute el carácter interprofesional de las organizaciones
firmantes del Acuerdo marco, afirma, sin embargo, que las dos organizaciones
interprofesionales de empresas, UNICE y CEEP, no tienen un carácter más general
que la suya. A este respecto, insiste, por una parte, en el hecho de que representa
a muchas más PME, de todas dimensiones, que la UNICE y, por otra parte, en elhecho de que el CEEP representa únicamente los intereses de las empresas
públicas que, desde un punto de vista económico, no son tan importantes como la
demandante afirma.
- 98.
- Pues bien, por lo que respecta a la UNICE, es preciso señalar que es pacífico entre
las partes que, en el momento en que se celebró el Acuerdo marco, la UNICE
representaba a empresas del sector privado de todas dimensiones, de forma que
podía representar a las PME, y que entre sus miembros había asociaciones de
PME, varias de las cuales estaban también afiliadas, por otra parte, a la
demandante. El cuadro recogido en el anexo 2 de la dúplica (p. 36), que la
demandante no comentó durante la vista, indica también que las organizaciones
nacionales afiliadas a la UNICE agrupan a empresas de los sectores de la industria,
los servicios, el comercio, el artesanado y las PME.
- 99.
- Además, la demandante no puede invocar que el número de PME representadas
por sus miembros es superior al número de PME representadas por los miembros
de la UNICE, para poner en tela de juicio el carácter general de la UNICE. En
efecto, dicha circunstancia contribuye más bien a confirmar el carácter general de
la UNICE, encargada de defender los intereses de las empresas sean éstos cuales
fueren, frente al carácter más específico de una organización interprofesional como
la demandante, que a desvirtuarlo. Del mismo modo, la distinción que la
demandante pone de manifiesto entre la defensa de los intereses de las PME que
puede garantizar y la que puede correr a cargo de la UNICE es una ilustración
más del carácter específico de la demandante, que defiende concreta y
exclusivamente los intereses de una categoría de empresas, los de las PME, y del
carácter general de la UNICE, que defiende los intereses de todas las empresas del
sector privado, entre ellos los de las PME. De lo antedicho resulta que el carácter
general de la UNICE en el momento en que se celebró el Acuerdo marco se basa
en la realidad de los hechos.
- 100.
- Por lo que se refiere al CEEP, si bien es cierto que la demandante degrada su
importancia económica, no niega que dicha organización interprofesional
representa a todas las empresas del sector público a escala comunitaria, de
cualquier dimensión. En este sentido, el carácter general que se le reconoce en el
Anexo 2 de la Comunicación y en el artículo 1 de la Directiva 96/34 no puede
tampoco poner en tela de juicio el examen del carácter suficiente de la
representatividad acumulada que están obligados a efectuar el Consejo y la
Comisión. Además, contrariamente a la situación de la demandante, resulta que la
mera ausencia del CEEP entre las organizaciones firmantes del Acuerdo marco
había afectado de manera definitiva al carácter suficiente de la representatividad
acumulada de estas últimas con respecto al contenido del Acuerdo marco, ya que
en este caso una categoría específica de empresas, la del sector público, no había
estado en absoluto representada.
- 101.
- Procede comprobar asimismo si, como sugiere la demandante, pese al carácter
general de las organizaciones interprofesionales de empresas que celebraron el
Acuerdo marco, su representatividad acumulada con respecto a su contenido era
suficiente. A este respecto, la demandante afirma que, habida cuenta del número
de PME a las que representa y de la atención específica que concede a dicha
categoría de empresas el párrafo primero del apartado 2 del artículo 2 del
Acuerdo, su ausencia de la negociación del Acuerdo marco convierte
necesariamente en insuficiente la representatividad acumulada de los interlocutores
sociales encargados de defender los intereses de las empresas. La demandante
considera como prueba de ello el contenido del Acuerdo marco, que resulta
especialmente perjudicial para las PME, en contra de lo que exige el apartado 2
del artículo 2 del Acuerdo.
- 102.
- Las críticas de la demandante no pueden prosperar. En primer lugar, es preciso
señalar que se fundan únicamente en el criterio del número de PME representadas
por ella y por la UNICE. Aun cuando dicho criterio pueda tenerse en cuenta en
el momento de apreciar el carácter suficiente de la representatividad acumulada
de los firmantes del Acuerdo marco, no puede considerarse decisivo con respecto
al contenido de este último. En efecto, dado que se refiere a cualquier relación
laboral (véase el apartado 65 supra), lo que importa no es tanto la condición de
empresa, sino más bien la de empleador. Pues bien, aunque el Consejo declaró que
la mayor parte de los miembros de la demandante, que representan principalmente
al artesanado, no tenía ningún empleado, ésta no proporcionó datos tangibles que
demuestren lo contrario, pese a las peticiones expresas formuladas por el Tribunal
de Primera Instancia durante la vista. La demandante se limitó en ese acto a citar
algunos porcentajes aislados relativos a alguno de los Estados miembros afectados
por el Acuerdo.
- 103.
- Además, de los diferentes cuadros remitidos por la demandante como anexo a su
escrito de réplica y por el Consejo como anexo a su escrito de dúplica se desprende
que, entre las PME representadas por la demandante en los catorce Estados
miembros afectados por el Acuerdo (5.565.300, según el cuadro que figura en el
anexo I de la réplica; 4.835.658, según el cuadro que figura en el anexo 1 de la
dúplica, completado por las respuestas de la demandante a las preguntas escritas
del Tribunal de Primera Instancia, y 6.600.000, en palabras de la demandante
pronunciadas durante la vista), un tercio (2.200.000 de los 6.600.000, según afirmó
la demandante durante la vista), o dos tercios incluso (3.217.000 de los 4.835.658,
según el cuadro que figura en el anexo 1 de la dúplica), de dichas PME están, por
otra parte, afiliadas a una organización representada por la UNICE.
- 104.
- En segundo lugar, la demandante no puede basar en el párrafo primero del
apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo un grado de representatividad tal que
implique necesariamente que, en su ausencia, la celebración de un Acuerdo entre
organizaciones interprofesionales de carácter general no cumple la exigencia de una
representatividad acumulada suficiente. Procede recordar, en efecto, a este
respecto, que se trata de una disposición de Derecho material cuyo cumplimiento
puede solicitar cualquier interesado, en el marco de la vía jurisdiccional adecuada
(véase el apartado 80 supra).
- 105.
- Por último, por lo que se refiere a la representación de los intereses de las PME,
del propio tenor literal del Acuerdo marco se desprende que no estuvieron
ausentes de las negociaciones que condujeron a su celebración. Así, el punto 12 de
las condiciones generales del Acuerdo marco dispone que «el presente Acuerdo
tiene en cuenta la necesidad de mejorar las disposiciones de la política social,
fomentar la competitividad de la economía de la Comunidad y evitar trabas de
carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el
desarrollo de pequeñas y medianas empresas». De igual modo, la letra f) del
apartado 3 de la cláusula 2 del Acuerdo marco precisa que los Estados miembros
y/o los interlocutores sociales podrán, en particular, «autorizar acuerdos
particulares para responder a las necesidades de funcionamiento y organización de
las pequeñas empresas».
- 106.
- En cualquier caso, las críticas que la demandante dirige al contenido del Acuerdo
marco, invocando una infracción del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo, no
revelan en modo alguno que alguna de sus disposiciones imponga trabas de
carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el
desarrollo de PME. Procede precisar a este respecto que el objeto del párrafo
primero del apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo no es prohibir la adopción de
medidas que impliquen trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico para
las PME, sino más bien velar por que las medidas adoptadas en el ámbito social
no afecten de forma desmesurada a la creación y el desarrollo de las PME,
imponiéndoles determinadas trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico.
Resulta además que, conforme a la naturaleza del acto del Consejo por el que se
aplica el Acuerdo marco, los Estados miembros y/o los interlocutores sociales
disponen aún de un margen de apreciación para la adaptación del Derecho interno
a las disposiciones mínimas adoptadas en dicho Acuerdo marco.
- 107.
- En primer lugar, la demandante no puede deducir de las letras e) y f) del
apartado 3 de la cláusula 2 del Acuerdo marco que las medianas empresas no
disfrutan de la facultad de aplazar la concesión del permiso parental solicitado por
un trabajador. El texto de la letra e) del apartado 3 de la cláusula 2 no permite,
en efecto, defender dicho argumento. Resulta además que la lista de las razones
que permiten hacer uso de dicha facultad de aplazamiento de la concesión del
permiso parental no es exhaustiva, dado que, conforme al propio tenor literal del
Acuerdo marco, dicha lista, que figura entre paréntesis, se limita a proporcionar
algunos ejemplos. La interpretación de la letra e) del apartado 3 de la cláusula 2
defendida por la demandante es, pues, manifiestamente infundada. Por otra parte,
la letra f) del apartado 3 de la cláusula 2 del Acuerdo marco debe interpretarse en
el sentido de que concede la facultad adicional de atemperar el ejercicio del
derecho a un permiso parental, para responder únicamente a las necesidades de
funcionamiento y organización de las pequeñas empresas. Dicha facultad adicional
específica de las pequeñas empresas no implica, sin embargo, que las medianas
empresas se vean privadas del derecho que les confiere la letra e) del apartado 3
de la cláusula 2 de posponer la concesión del permiso parental por determinadas
razones, contrariamente a lo que afirma la demandante.
- 108.
- En segundo lugar, si bien es cierto que el texto del Acuerdo marco no prevé la
posibilidad de un régimen de excepción a la protección contra el despido para el
supuesto de que los intereses económicos del empresario resulten perjudicados por
el mantenimiento del contrato de trabajo durante y después del permiso parental,
es preciso señalar que, aparte de que la posibilidad de autorizar una rescisión del
contrato de trabajo por parte del empresario con motivo de un permiso parental
priva de toda razón de ser al concepto mismo de permiso parental, la demandante
no ha demostrado, ni explicado siquiera ante el Tribunal de Primera Instancia, por
qué el hecho de que las PME no tengan dicha posibilidad equivale, en el presente
caso, a la imposición de una traba de carácter administrativo, financiero y jurídico
que obstaculice la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
- 109.
- Por último, las disposiciones del Acuerdo marco relativas a la duración del permiso
parental no pueden tampoco, en cuanto tales, infringir el párrafo primero del
apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo. En efecto, el apartado 1 de la cláusula 2 del
Acuerdo marco define una duración mínima irreducible del permiso parental
equivalente a tres meses, sin imponer, no obstante, una duración máxima con
carácter general y absoluto, pudiendo definirse ésta en la fase de adaptación del
Derecho interno. Precisa, en este sentido, que «en virtud del presente Acuerdo, y
sin perjuicio de la cláusula 2.2, se concede un derecho individual de permiso
parental a los trabajadores, hombres o mujeres, por motivo de nacimiento o
adopción de un hijo, para poder ocuparse del mismo durante un mínimo de tres
meses hasta una edad determinada que puede ser de ocho años y que deberán
definir los Estados miembros y/o los interlocutores sociales». Los términos
utilizados en dicha disposición demuestran pues, por una parte, que dicha
disposición no impone trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que
obstaculicen la creación y desarrollo de las PME y, por otra parte, que los
encargados de aplicar el Acuerdo marco siguen teniendo un margen de apreciación
considerable.
- 110.
- De lo antedicho se desprende que, conforme a las obligaciones que les impone, en
particular, la observancia de un principio democrático fundamental, la Comisión
y el Consejo consideraron con razón que la representatividad acumulada de los
firmantes del Acuerdo marco era suficiente, con respecto al contenido de éste, para
aplicarlo a escala comunitaria mediante un acto legislativo del Consejo, conforme
al apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo. Procede subrayar que dicha consideración
circunscrita únicamente al caso de autos, no afecta ni a la representatividad propia
de la demandante como organización interprofesional que representa específica y
exclusivamente los intereses de las PME, ni a la apreciación del carácter suficiente
de la representatividad acumulada de los interlocutores sociales firmantes de
cualquier otro Acuerdo cuya aplicación solicite el Consejo con arreglo al
apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo.
- 111.
- La demandante no ha conseguido, pues, demostrar que, en el presente caso, habida
cuenta de su representatividad, se distinguía del conjunto de las demás
organizaciones de interlocutores sociales consultadas por la Comisión que no
celebraron el Acuerdo marco y que, por tanto, estaba facultada para exigir al
Consejo que impidiese la aplicación del Acuerdo marco a escala comunitaria (véase
el apartado 90 supra).
- 112.
- De todo lo antedicho se desprende que, al no resultar afectada por la
Directiva 96/34 debido a una situación de hecho específica o a características
propias que la distinguen de cualquier otra persona, no puede considerarse en elpresente caso que la demandante resulte individualmente afectada por la citada
Directiva. Procede, pues, declarar la inadmisibilidad del recurso.
Costas
- 113.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante y
por las partes que intervienen en su apoyo, y haber solicitado el Consejo la
condena de éstas en costas, procede condenar a la demandante y a las partes
coadyuvantes al pago de las costas del Consejo.
- 114.
- A tenor del párrafo primero del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de
Procedimiento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como
coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. De ello se deduce que
la Comisión, parte coadyuvante, deberá cargar con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta ampliada)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar al pago de las costas del Consejo a la demandante y a las partes
que intervienen en apoyo de ésta.
3) La Comisión cargará con sus propias costas.
|
LindhGarcía-Valdecasas
Lenaerts
Cooke Jaeger
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de junio de 1998.
El Secretario
La Presidenta
H. Jung
P. Lindh