FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 8 oktober 2014(1)
Mål C‑523/13
Walter Larcher
mot
Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd
(begäran om förhandsavgörande från Bundessozialgericht (Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Artikel 45 FEUF – Artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 – Förmån vid ålderdom – Icke-diskrimineringsprincipen – Arbetstagare som i en medlemsstat har omfattats av ett system med delpension inför ålderspensionering – Beaktande i samband med rätten till förmåner i en annan medlemsstat”
I – Inledning
1. Genom den aktuella begäran om förhandsavgörande vill Bundessozialgericht (den federala domstolen med behörighet att pröva socialrättsliga mål, Tyskland) till att börja med få klarhet i huruvida likabehandlingsprincipen utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken ålderspension efter en period med delpension kan beviljas endast om denna period har fullgjorts i enlighet med de nationella bestämmelserna i den medlemsstat som beviljar pensionen, och således inte i enlighet med de nationella bestämmelserna i den medlemsstat där perioden med delpension har fullgjorts. För den händelse att denna första fråga ska besvaras jakande, vill Bundessozialgericht vidare få klarhet i huruvida likabehandlingsprincipen medför att det ska göras en jämförande bedömning av villkoren enligt de båda berörda medlemsstaternas bestämmelser samt, om så är fallet, i vilken mån dessa villkor – eller mer allmänt dessa båda staters system för delpension – måste vara identiska med varandra eller likna varandra.
2. Dessa frågor har aktualiserats i ett mål mellan Walter Larcher och Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd. Walter Larcher, som är österrikisk medborgare, hade arbetat över 29 år i Tyskland när han återvände för att arbeta i Österrike. Där bestämde han sig, efter att ha arbetat heltid, för att ta ut delpension, varvid hans arbetstid i enlighet med österrikisk rätt minskades med 60 procent av normalarbetstiden.(2)
3. För de olika perioder som Walter Larcher arbetade under sitt yrkesliv utöver perioden av delpension har han sedan 2006 erhållit en österrikisk pension: ”förtida ålderspension med hänvisning till långvarig försäkringsperiod” och sedan 2009 en tysk ålderspension: ”ålderspension för långvarigt försäkrade”. Dessa båda pensioner berörs inte av det nationella målet.
4. Det nationella målet gäller i stället en ålderspension som kan beviljas efter en period med delpension och som Walter Larcher år 2006 ansökte om hos de berörda tyska myndigheterna.
5. Walter Larchers ansökan avslogs av Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd med motiveringen att hans period med delpension – mellan den 1 mars 2004 och den 30 september 2006 i Österrike – inte hade fullgjorts i enlighet med de tyska bestämmelserna. Walter Larcher begärde utan framgång omprövning av beslutet och överklagade därefter till tysk domstol, där hans talan emellertid ogillades såväl i första som i andra instans. I andra instans hänvisade Bayerisches Landessozialgericht (domstolen i andra instans med behörighet att pröva socialrättsliga mål i Bayern, Tyskland) till att Walter Larcher inte uppfyllde det krav i fråga om minskning av arbetstiden som ställs i den tyska lagen om delpension (Altersteilzeitgesetz),(3) nämligen att arbetstiden ska minskas till hälften av den hittillsvarande arbetstiden, eftersom han hade minskat sin arbetstid med 60 procent, alltså med mer än de 50 procent som krävs enligt den tyska lagstiftningen.
6. Walter Larcher har därför överklagat till Bundessozialgericht.
7. Till stöd för sitt överklagande har han gjort gällande att Bayerisches Landessozialgericht åsidosatt bestämmelserna om arbetstidsminskning i tysk rätt genom att tolka dem på ett sätt som inte är förenligt med unionsrätten. Walter Larcher anser att Bayerisches Landessozialgerichts tolkning står i strid med förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och med principen om fri rörlighet. Med hänvisning till domen i målet Öztürk(4) menar Walter Larcher att det i det aktuella fallet verkligen föreligger en omotiverad indirekt diskriminering.
8. Bundessozialgericht anser för sin del att de frågor som aktualiseras i det nationella målet inte kan prövas enbart på grundval av befintlig rättspraxis, men påpekar också att det är sannolikt att en arbetstagare som tar anställning i en annan medlemsstat kommer att påverkas negativt när han eller hon går i pension på grund av skillnaderna mellan de nationella rättsordningar som är tillämpliga på honom eller henne, om man jämför med personer som går i pension efter att ha tillbringat hela sitt arbetsliv i en och samma medlemsstat. Bundessozialgericht anser att artiklarna 45 FEUF till 48 FEUF och av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006,(5) borde avvärja hinder mot den fria rörligheten för arbetstagare. Ett sådant hinder skulle enligt samma domstol kunna föreligga i det aktuella fallet. Slutligen bör det i samband med prövningen av huruvida ett sådant hinder är motiverat göras en jämförelse av systemen för delpension i de båda berörda medlemsstaterna, och den hänskjutande domstolen undrar vilka aspekter som därvid ska beaktas.
9. Mot bakgrund av ovanstående beslutade Bundessozialgericht att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Utgör den likabehandlingsprincip som stadfästs i artikel 39.2 EG (nu artikel 45.2 FEUF) och i artikel 3.1 i förordning [nr 1408/71] hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken det för ålderspension efter delpension krävs att perioden med delpension har fullgjorts i enlighet med de nationella bestämmelserna i den medlemsstaten och inte med de nationella bestämmelserna i en annan medlemsstat?
2. Om så är fallet, vilka krav följer då av likabehandlingsprincipen enligt artikel 39.2 EG … och artikel 3.1 i förordning nr 1408/71 när det gäller likställande av delpension i enlighet med bestämmelserna i den andra medlemsstaten såsom villkor för rätten till nationell ålderspension?
a) Behövs det en jämförande bedömning av villkoren för delpension?
b) Om så är fallet, är det tillräckligt att delpensionen i fråga om funktion och uppbyggnad är utformad på ett väsentligen likartat sätt i de båda medlemsstaterna?
c) Eller måste villkoren för delpension vara exakt likadant utformade i de båda medlemsstaterna?”
10. Skriftliga yttranden med anknytning till dessa frågor har inkommit från Walter Larcher, den tyska regeringen och Europeiska kommissionen.
II – Bedömning
A – Delpensionssystem i allmänhet och den första frågan
11. Mot bakgrund av att Europas befolkning åldras i allt snabbare takt har Europeiska unionen och medlemsstaterna, bland målen för de olika sysselsättningsstrategier som har lanserats sedan början av 2000-talet,(6) tagit med åtgärder tänkta att uppmuntra ”äldre” arbetstagare att förlänga sitt arbetsliv, vilket även kan ses som ett försök att bidra till att göra hälso- och sjukvårdssystemen, systemen för social trygghet och pensionssystemen mer hållbara.(7)
12. Det är i synnerhet mot bakgrund av detta som ett antal av unionens medlemsstater har infört system för delpension.(8)
13. Gemensamt för dessa system är att de genom arbetstidsminskning möjliggör en gradvis övergång från förvärvsarbete till pension.(9) Arbetstagare som har nått en viss ålder kan minska sin arbetstid, exempelvis genom att övergå från en heltidstjänst till en deltidstjänst, under den tid som är kvar till pensioneringen, varvid inkomstminskningen i allmänhet kompenseras genom en pension eller genom bidrag från arbetsgivaren eller en sysselsättningsfond.(10) Vissa av systemen har även andra målsättningar, till exempel att främja stabiliteten hos det nationella systemet för social trygghet eller – som systemen i Tyskland och Österrike, vilka ligger till grund för det nationella målet – att motverka arbetslöshet genom att den arbetstid som frigörs av den person som får delpension gör det möjligt att rekrytera en (ung) arbetssökande eller en lärling.(11)
14. För erhållande av ålderspension efter delpension i Tyskland, där Walter Larcher utan framgång ansökte om sådan pension, krävs det att villkoren i 237 § lagen om social trygghet bok VI (Sozialgesetzbuch Sechstes Buch) (nedan kallad SGB VI) är uppfyllda. Bland annat rör det sig om villkoren för tillträde till delpension, och däribland villkoret att veckoarbetstiden ska minskas med 50 procent jämfört med den dittills utförda veckoarbetstiden.
15. Av uppgifterna i begäran om förhandsavgörande framgår till att börja med att Walter Larcher uppfyller alla villkoren i 237 § SGB VI med undantag för det som innebär att arbetstiden ska minskas till 50 procent under perioden med delpension, eftersom han, som redan nämnts, med stöd av den österrikiska lagstiftningen minskade sin arbetstid till 40 procent. Det framgår också av begäran att den omständigheten, att en person har fullgjort en period med delpension i en annan medlemsstat, inte utgör hinder mot att de tyska socialförsäkringskassorna betalar ut sådan ålderspension efter delpension som avses i SGB VI, förutsatt att alla villkoren i SGB VI är uppfyllda.
16. Ämnet för den första tolkningsfrågan är just huruvida den i artikel 45 FEUF föreskrivna fria rörligheten för arbetstagare (snarare än likabehandlingsprincipen) utgör hinder för en medlemsstat att kräva att samtliga villkor som enligt dess nationella lagstiftning gäller för rätt till ålderspension efter delpension måste vara uppfyllda för att en person ska erhålla sådan pension.
17. Walter Larcher och kommissionen menar att denna fråga ska besvaras jakande på grund av att en sådan lagstiftning utgör indirekt diskriminering av migrerande arbetstagare och under alla omständigheter gör sådana arbetstagare mindre benägna att ta ut delpension i andra medlemsstater. Närmare bestämt har Walter Larcher och kommissionen, med hänvisning till dom Öztürk (EU:C:2004:232) och mer allmänt till domstolens praxis om likställande av faktiska omständigheter, gjort gällande att en medlemsstat, inte utan att åsidosätta rätten till fri rörlighet, kan uppställa som krav för att en migrerande arbetstagare ska kunna erhålla ålderspension efter delpension att villkoren för delpension i den andra medlemsstaten måste vara exakt likadant utformade som villkoren i den medlemsstat där ansökan om pension har gjorts.
18. Den tyska regeringen har framför allt framhållit att en arbetstagare som utnyttjar sin fria rörlighet måste vara medveten om de olägenheter som följer av skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas lagstiftning på området social trygghet. När det gäller erhållande av pension anser den tyska regeringen emellertid att en medlemsstat inte a priori får utesluta att anställningsperioden med delpension kan fullgöras i en annan medlemsstat som också har ett sådant delpensionssystem. Då ska arbetstagaren beredas möjlighet att uppfylla de krav som ställs i den medlemsstat där ansökan om pension har gjorts.
19. För egen del anser jag att domstolen har skäl att begränsa sitt svar till att avse förhållandet mellan det villkor som är tvistigt i det nationella målet – det vill säga kravet enligt 237 § SGB VI på att arbetstiden ska minskas med 50 procent – och den fria rörligheten för arbetstagare. Jag är nämligen av den uppfattningen att detta villkor ska anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten och att detta hinder ska anses vara orimligt stort i förhållande till de mål som den tyska lagstiftaren eftersträvar.
20. Till att börja med kan den första tolkningsfrågan enligt min uppfattning – i motsats till vad Walter Larcher och kommissionen har hävdat – inte besvaras med hjälp av domstolens praxis om likställande av faktiska omständigheter, i synnerhet domen Öztürk (EU:C:2004:232).
21. Syftet med det i nämnda praxis utvecklade begreppet likställande av faktiska omständigheter, är väsentligen att situationer som uppkommer i en medlemsstat ska värderas på samma sätt som om de hade inträffat i den medlemsstat där de ska ha verkan.(12)
22. Denna praxis, som till stor del har utvecklats i samband med tolkningen av artikel 45 FEUF och/eller förordning nr 1408/71, innebär i princip att om en medlemsstat för beviljande av sociala förmåner kräver att en arbetstagare ska ha fullgjort en viss försäkrings- eller referensperiod helt och hållet inom den medlemsstatens territorium, måste den medlemsstaten erkänna likvärdiga perioder som arbetstagaren har fullgjort inom andra medlemsstaters territorium.
23. Detta är den lösning som domstolen specifikt kom fram till i det ovannämnda målet Öztürk. I det målet fann domstolen nämligen att en medlemsstat (i det aktuella fallet Republiken Österrike) inte som villkor för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet kunde kräva att den berörda personen (i det aktuella fallet en turkisk arbetstagare som hade arbetat såväl i Österrike som i Tyskland innan han blev arbetslös i Tyskland) under viss tid före ansökan om pension skulle ha uppburit arbetslöshetsersättning endast från den österrikiska arbetslöshetsförsäkringen.(13)
24. Vidare har domstolen tidigare slagit fast att den fria rörligheten för arbetstagare utgjorde hinder dels för att en medlemsstat tillämpade en lagstiftning enligt vilken det på vissa villkor kunde medges en förlängning av referensperioden för rätt till invaliditetspension, men inte om omständigheter motsvarande dem som berättigade till förlängning uppkom i en annan medlemsstat,(14) dels för att en medlemsstat i samband med förvärvande av pensionsrättigheter inte beaktade anställningsperioder som en person omfattad av ett särskilt system för statligt anställda eller därmed likställda personer (i det aktuella fallet en läkare inom den offentliga sektorn i Grekland som omfattades av ett särskilt system i den mening som avses i förordning nr 1408/71) hade fullgjort vid offentliga sjukhusinrättningar i en annan medlemsstat, då ett sådant beaktande däremot var tillåtet enligt den nationella lagstiftningen när de berörda perioderna hade fullgjorts vid motsvarande inrättningar inom det nationella territoriet.(15)
25. Domstolen har också med avseende på ett antal olika fall kommit fram till att det inte är förenligt med fördraget när en medlemsstat i samband med förvärvande av rätt till ålderspension inte beaktar perioder som har ägnats åt vård av barn i en annan medlemsstat på samma sätt som om dessa perioder hade ägt rum inom den första medlemsstaten.(16)
26. Denna rättspraxis skulle ha kunnat vara tillämplig på det här aktuella nationella målet om omständigheterna exempelvis hade varit sådana att Walter Larcher uppfyllde samtliga krav enligt den tyska lagstiftningen – inbegripet det som innebär att arbetstiden ska minskas till 50 procent – men ändå hade fått avslag på sin ansökan om ålderspension efter delpension, med motiveringen att perioden med delpension inte hade fullgjorts i Tyskland.
27. Som jag redan har påpekat kräver emellertid inte den tyska lagstiftningen – åtminstone inte formellt sett – att perioden med delpension måste ha fullgjorts i Tyskland för att en sådan pension ska kunna beviljas, och dessutom har Walter Larcher inte under sin period med delpension i Österrike uppfyllt det i den tyska lagstiftningen föreskrivna kravet på att hans arbetstid skulle ha minskats med 50 procent.
28. Den väsentliga fråga som aktualiseras i detta mål rör således inte att man, vid prövning av en ansökan om en social förmån i en medlemsstat, i samband med bedömningen av huruvida villkoren enligt den medlemsstatens lagstiftning är uppfyllda, ska behandla situationer eller omständigheter som har ägt rum i en annan medlemsstat som om de hade ägt rum i den medlemsstat där en ansökan har gjorts.
29. I stället handlar det om huruvida en medlemsstat, när det gäller beviljande av ålderspension efter en period med delpension, är skyldig att erkänna en annan medlemsstats rättsliga villkor för fullgörande av samma period med delpension som jämförbara med de egna villkoren.
30. Bundessozialgerichts fråga avser med andra ord inte likställande av faktiska omständigheter utan jämförelse av rättsliga villkor.
31. Efter detta förtydligande ska det noteras att det i det aktuella fallet är ostridigt dels att ålderspension efter delpension utgör en ”förmån vid ålderdom”, i den mening som avses i artikel 4.1 c i förordning nr 1408/71, dels att det – såsom domstolen har slagit fast – i avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer på lagstiftaren i varje enskild medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av förmåner på området social trygghet.(17)
32. Denna behörighet ska emellertid utövas under iakttagande av unionsrätten, särskilt bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.(18)
33. Det ska således undersökas huruvida det är oförenligt med artikel 45 FEUF att det i den tyska lagstiftningen ställs krav på att en arbetstagare, för att senare kunna få ålderspension efter delpension i Förbundsrepubliken Tyskland, måste minska sin arbetstid med 50 procent under en period med delpension som äger rum i en annan medlemsstat än Tyskland, varvid det är ostridigt att detta villkor tillämpas oberoende av den berörde arbetstagarens nationalitet.
34. Av domstolens praxis följer att bestämmelser genom vilka en medborgare i en medlemsstat hindras eller avhålls från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör hinder för den fria rörligheten, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet.(19)
35. I likhet med vad den tyska regeringen har gjort gällande med hänvisning till den ovannämnda domen von Chamier-Glisczinski, är den fria rörligheten för arbetstagare på unionsrättens nuvarande utvecklingsstadium inte så långtgående att den neutraliserar de olikheter som finns mellan medlemsstaternas nationella lagstiftning på området social trygghet, utan de därmed sammanhängande olägenheterna är något som den som väljer att utöva sin rätt till fri rörlighet måste stå ut med.(20)
36. Det här aktuella målet skiljer sig emellertid från domen von Chamier-Glisczinski.
37. I domen i det målet fann domstolen nämligen för det första att Petra von Chamier-Glisczinskis situation berodde på kombinerad tillämpning av två medlemsstaters lagstiftning i fråga om social trygghet – den i Österrike bosatta tyska medborgaren Petra von Chamier-Glisczinski hade nämligen hos de tyska myndigheterna ansökt om en vårdförmån som inte existerade i Österrike – och för det andra att hennes situation skulle ha varit annorlunda om en sådan vårdförmån hade kunnat beviljas enligt den österrikiska lagstiftningen, eftersom hon då skulle ha erhållit denna förmån från de österrikiska myndigheterna.(21)
38. I det här aktuella målet går det däremot inte att ur någon uppgift i akten utläsa att Walter Larcher hos de tyska myndigheterna skulle ha ansökt om utbetalning av ålderspension efter delpension med motiveringen att någon sådan pension inte finns i Österrike, och det finns inte heller något i akten som tyder på att Walter Larchers situation skulle ha varit annorlunda om den österrikiska lagstiftningen hade ändrats på den punkten.
39. I själva verket har det tvistiga villkoret – det vill säga att arbetstiden ska minskas till 50 procent under perioden med delpension – inte så mycket att göra med problem i fråga om samordning eller skillnader mellan olika medlemsstaters lagstiftning om social trygghet på området förmåner vid ålderdom, utan desto mer med det tidsbegränsade utövandet av yrkesverksamhet före ålderspensioneringen.
40. När det gäller villkor för utövande av yrkesverksamhet har domstolen redan slagit fast att nationella bestämmelser som ”uppställ[er] direkta villkor för arbetstagarnas tillträde till arbetsmarknaden” utgör hinder för den fria rörligheten för arbetstagare snarare än enbart olägenheter(22) – även sådana villkor som rör formerna för utövandet av verksamheten.(23)
41. I det aktuella fallet råder det knappast något tvivel om att en nationell bestämmelse enligt vilken en arbetstagare är tvungen att utöva sin yrkesverksamhet under halva sin tidigare arbetstid för att senare kunna erhålla ålderspension efter delpension utgör såväl ett villkor rörande formerna för utövandet av verksamheten som – i synnerhet när det gäller äldre arbetstagare – ett villkor för att få tillträde till och förbli på arbetsmarknaden.
42. Denna bestämmelse förefaller mig därför kunna omfattas av begreppet hinder i den mening som avses i artikel 45 FEUF såsom den artikeln har tolkats av domstolen.
43. Dessutom förefaller mig denna bestämmelse kunna utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
44. En person som – i likhet med Walter Larcher – under större delen av sitt arbetsliv har varit yrkesverksam i Tyskland och som önskar erhålla ålderspension efter delpension, skulle nämligen bli mindre benägen att lämna Tyskland om han eller hon endast kunde ta ut delpension genom att gå ned 50 procent i arbetstid och då inte skulle kunna anta erbjudanden om tjänster, även mer välbetalda sådana, i andra medlemsstater där det finns ett liknande system med delpension men där – som i Österrike – arbetstidsminskningen i samband med delpension enligt lagen kan ligga mellan 40 och 60 procent av normalarbetstiden.
45. På samma sätt skulle det tvistiga villkoret kunna medföra att en arbetsgivare utanför Förbundsrepubliken Tyskland, i en annan medlemsstat där det också finns ett system med delpension, blir mindre benägen att anställa en tysk medborgare på villkor i fråga om arbetstidsminskning som skiljer sig från de villkor som gäller i Tyskland.
46. I detta skede av resonemanget ska det således undersökas huruvida ett sådant hinder, med stöd av domstolens praxis, ändå kan vara motiverat med hänvisning till strävan att uppnå ett mål av allmänt intresse, varvid hindret måste vara ändamålsenligt för uppnåendet av detta mål och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.(24)
47. Som jag framhållit i punkt 13 i detta förslag till avgörande, och som den tyska regeringen betonade i sitt skriftliga yttrande, är syftet med att minska arbetstiden med 50 procent under perioden med delpension dels att möjliggöra en övergång till pensionärslivet för arbetstagaren, dels att främja anställning av arbetslösa eller lärlingar under den arbetstid som blir disponibel efter den person som tar ut delpension.
48. Dessa båda mål kan inte ifrågasättas i sig. I synnerhet främjande av sysselsättning är något som domstolen redan har befunnit vara ett legitimt socialpolitiskt mål.(25)
49. Däremot är det inte ens nödvändigt att bedöma huruvida det tvistiga villkoret är ändamålsenligt för uppnåendet av de eftersträvade målen, eftersom det måste konstateras att detta villkor är alltför långtgående – något som den tyska regeringen för övrigt har medgett i sitt skriftliga yttrande.
50. I en sådan situation som den i det nationella målet innebär nämligen en strikt tillämpning av villkoret avseende minskning av arbetstiden till 50 procent att en arbetstagare som är delpensionerad i en annan medlemsstat, och därvid har ställt mer än 50 procent av sin tidigare arbetstid till förfogande för att en ung arbetslös eller en lärling ska kunna bli anställd och som dessutom uppfyller alla de övriga kraven enligt den tyska lagstiftningen, ändå inte kan erhålla ”ålderspension efter delpension”.
51. Såsom Bundessozialgericht har framhållit, och som den tyska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, uppnås den tyske lagstiftarens mål även genom en sådan 60-procentig arbetstidsminskning, som ju frigör en ännu större del av arbetstillfället.(26)
52. Den tyska lagstiftningens krav på en 50-procentig arbetstidsminskning som både den tyska förvaltningen och domstolarna i första och andra instans har tillämpat strikt i det nationella målet, förefaller mig således gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det socialpolitiska målet att främja anställning av unga arbetslösa eller lärlingar under den tid som frigörs av den person som tar ut delpension.
53. Att unionsrätten tvingar en medlemsstat som eftersträvar ett sådant socialpolitiskt mål att godta en arbetstidsminskning på mer än 50 procent under en period med delpension i en annan medlemsstat, medför vidare inte några allvarligare budgetkonsekvenser.(27)
54. Det är riktigt att den person som i de medlemsstater där ett delpensionssystem har införts omfattas av systemet och har gått ned i arbetstid erhåller kompensation, för det därav följande lönebortfallet, antingen direkt från det allmänna eller på ett eller annat sätt från arbetsgivaren, som i sin tur oftast erhåller någon form av ersättning från staten för sina merkostnader.(28)
55. Den kompensation för utebliven lön som Walter Larcher erhöll medan han var delpensionerad i Österrike – inbegripet naturligtvis arbetstidsminskningen på 10 procentenheter utöver kravet enligt den tyska lagstiftningen – bekostades emellertid helt och hållet av Republiken Österrike, inte av Förbundsrepubliken Tyskland. Dessutom påverkar den ytterligare arbetstidsminskningen på 10 procentenheter inte i väsentlig grad beloppet för ålderspension efter delpension från de tyska myndigheterna jämfört med det belopp som skulle beviljas en arbetstagare som under en period med delpension i Tyskland eller i en annan medlemsstat såsom Österrike hade minskat sin arbetstid med 50 procent.
56. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den första frågan enligt följande. Artikel 45 FEUF utgör hinder för en medlemsstat att – med hänsyn till det mål att främja anställning av unga arbetslösa och lärlingar som den medlemsstaten eftersträvar – som villkor för utbetalning av ålderspension efter delpension kräva att arbetstagaren under perioden med delpension måste ha minskat sin arbetstid med 50 procent, eftersom en arbetstidsminskning som är större än så och som görs i enlighet med lagen för delpension i en annan medlemsstat, automatiskt medför att arbetstagaren förvägras rätten att erhålla nämnda pension.
B – Den andra frågan
57. Bundessozialgericht har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida likabehandlingsprincipen innebär att det måste göras en jämförande bedömning av villkoren för delpension enligt den nationella lagstiftningen i de båda berörda medlemsstaterna. Om så är fallet, vill Bundessozialgericht vidare veta i vilken mån dessa villkor – eller mer allmänt de båda medlemsstaternas system för delpension – måste vara identiska med eller likna varandra.
58. Det förefaller mig inte strikt nödvändigt att besvara denna fråga mot bakgrund av mitt förslag till svar på den första frågan, som i rättslig mening är tillräckligt för att Bundessozialgericht slutgiltigt ska kunna avgöra det nationella målet.
59. Det kan emellertid noteras att svaret på den första frågan innehåller flera upplysningar som gör det möjligt att lämna ett åtminstone partiellt svar även på den andra frågan, vilket jag nedan tilläggsvis kommer att redovisa.
60. Som framgår av resonemanget ovan förefaller det mig nämligen nödvändigt att göra en jämförande bedömning av de huvudsakliga villkoren enligt lagstiftningen i de båda berörda medlemsstaterna, mot bakgrund av det eller de mål som eftersträvas i den medlemsstat där ansökan om ålderspension efter delpension har gjorts.
61. Inför Bundessozialgericht har Walter Larcher hävdat att den medlemsstat som tar emot en ansökan om ålderspension efter delpension skulle vara skyldig att automatiskt erkänna de villkor på vilka en period med delpension har fullgjorts i en annan medlemsstat. Bundessozialgericht avfärdade på goda grunder denna ståndpunkt, och jag anser inte heller att Walter Larcher kan vinna framgång med den.
62. En sådan ståndpunkt innebär nämligen inte bara att man bortser från att medlemsstaterna fortfarande är behöriga att bestämma villkoren för utbetalning av sociala förmåner, utan den är dessutom förenad med betydande risker för ”forum shopping”, eftersom unionsmedborgarna skulle kunna välja i vilken medlemsstat de fullgör en period med delpension utan att den medlemsstat som därefter vore skyldig att betala deras ålderspension skulle kunna motsätta sig utbetalningen av denna.
63. Ur svaret på den första frågan kan det vidare utläsas– något som också Bundessozialgericht på goda grunder har hävdat – att hänsyn inte heller ska tas till den ståndpunkt som har förfäktats av motparten i det nationella målet (närmare bestämt Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd) och som för övrigt även den tyska regeringen har hänvisat till i sitt skriftliga yttrande till domstolen, nämligen att det för beviljande i Tyskland av ålderspension efter delpension skulle krävas att villkoren enligt medlemsstaternas system för delpension är identiska.
64. Som jag redan har framhållit skulle denna ståndpunkt kunna undergräva den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom ett krav för beviljande av en pension med innebörden att villkoren för delpension på alla punkter måste motsvara villkoren för delpension i Tyskland är alltför långtgående i förhållande till de mål som eftersträvas genom det tyska systemet för delpension.
65. Som Bundessozialgericht själv har antytt är svaret på den andra frågan således inte att söka bland de ytterlighetsförslag som parterna i det nationella målet har lagt fram, utan lösningen utgörs i stället av en medelväg dem emellan. Jag anser följaktligen att det bör undersökas huruvida villkoren i den medlemsstat där perioden med delpension fullgjordes gör det möjligt att uppnå de mål som eftersträvas i den medlemsstat där ansökan om ålderspension efter delpension gjordes. Det är nämligen möjligt att dessa mål kan uppnås även om villkoren för delpension skiljer sig åt mellan den medlemsstat där pensionsansökan gjordes och den medlemsstat där perioden med delpension har fullgjorts.
66. Genom denna lösning vidmakthålls principen att medlemsstaterna är behöriga att bestämma villkoren för beviljande av sociala förmåner samtidigt som det för migrerande arbetstagares del säkerställs att deras rätt till fri rörlighet inom unionen kan iakttas.
67. De villkor som ger rätt till ålderspension efter delpension kan indelas i tre kategorier.
68. Den första kategorin innefattar sådana villkor som enligt min uppfattning saknar relevans för erhållandet av pensionen och som inte bör utgöra hinder för utbetalning av denna till en medborgare i en medlemsstat som har fullgjort en period med delpension i en annan medlemsstat. Som sådana villkor betraktar jag bland annat dem som har samband med formerna för finansiering av systemet med delpension.
69. Som jag redan har påpekat kompenserar det allmänna, på ett direkt eller indirekt sätt, det lönebortfall som drabbar en person som går ned i arbetstid inom ramen för ett nationellt system för delpension.
70. De olika medlemsstaternas system för finansiering av delpensionssystem uppvisar förvisso en stor mångfald, och finansieringssättet är förvisso viktigt ur den nationella rättens synvinkel, men detta villkor förefaller mig ändå på intet sätt väsentligt i bedömningen av migrerande arbetstagares rätt till ålderspension efter delpension. Om en sådan pension skulle förvägras en migrerande arbetstagare som har fullgjort en period med delpension i en medlemsstat där formerna för finansiering skiljer sig från dem i den medlemsstat där ansökan om pensionen görs, skulle detta nämligen utgöra ett i mina ögon sett omotiverat hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. I synnerhet skulle den medlemsstat som tagit emot ansökan om pension inte ha fog för att hänvisa till skäl med koppling till balansen i dess system för social trygghet, eftersom det, som jag redan har framhållit, inte var den medlemsstaten som står för kostnaderna under perioden med delpension.
71. Villkoren i den andra kategorin är de som innebär minst problem, eftersom de beaktas i förordning nr 1408/71. Det rör sig bland annat om villkor avseende de försäkringsperioder som krävs för att erhålla ålderspension efter delpension. Enligt artikel 45.1 i nämnda förordning ska försäkringsperioder som har fullgjorts i en medlemsstat beaktas i den medlemsstat som är behörig att betala ut pensionen ”som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning som [den medlemsstaten] tillämpar”. Bundessozialgericht har för övrigt tillämpat den artikeln i det nationella målet och dess bedömning, att Walter Larcher uppfyller villkoren enligt tysk rätt i fråga om obligatoriska försäkringsperioder,(29) bygger, enligt vad Bundessozialgericht har förklarat, bland annat på österrikiska försäkringsperioder.(30)
72. Den tredje kategorin innefattar de villkor som – vilket detta mål illustrerar – är de mest problematiska, nämligen de som specifikt avser delpension, närmare bestämt vid vilken ålder delpension kan tas ut och hur stor arbetstidsminskningen ska vara. Dessa villkor varierar mellan medlemsstaterna och konflikter dem emellan regleras inte direkt i någon sekundärrättslig unionsrättsakt. Detta betyder att medlemsstaterna, i kraft av sin behörighet att bestämma villkoren för beviljande av förmåner i fråga om social trygghet, kan skapa olikartade regelverk som kan vara till nackdel för migrerande arbetstagare.
73. Här kan man tänka sig ett antal fall som förvisso är hypotetiska men som skulle kunna bli verklighet i framtiden.
74. När det gäller den lägsta åldern för delpension, uppkommer frågan huruvida en medlemsstat helt eller delvis får avslå en ansökan om ålderspension efter delpension från en arbetstagare som i en annan medlemsstat har tagit ut delpension vid 59 års ålder samtidigt som det i den förstnämnda delstaten inte är tillåtet att göra detta förrän vid 60 års ålder.
75. Frågan är också huruvida en person som har tagit ut delpension i en medlemsstat och därvid har minskat sin arbetstid med 35 procent (och således fortsätter att arbeta 65 procent av sin tidigare arbetstid) kan få rätt till utbetalning av ålderspension efter delpension i en annan medlemsstat där arbetstidsminskningen vid delpension måste uppgå till 50 procent.
76. I linje med vad kommissionen har föreslagit i sitt skriftliga yttrande förefaller det mig som om svaren på dessa frågor ska sökas genom en konkret bedömning av situationen i det enskilda fallet mot bakgrund av de mål som eftersträvas på nationell nivå, så att unionsrätten och i synnerhet proportionalitetsprincipen kan iakttas. Med andra ord är det den nationella förvaltningens och de nationella domstolarnas uppgift att undersöka hur betydelsefulla de tvistiga villkoren är mot bakgrund av de eftersträvade nationella målen.
77. Inom ramen för denna undersökning ska den nationella förvaltningen och i förekommande fall de nationella domstolarna bedöma dels huruvida åldern eller arbetstidsminskningen är väsentlig mot bakgrund av de mål som avses i nationell rätt, dels huruvida skillnaden mellan villkoret enligt den nationella rätten och villkoret enligt rätten i den medlemsstat där perioden med delpension har fullgjorts är ägnad att påverka uppfyllandet av dessa mål.
78. Om en arbetstidsminskning exempelvis var alltför liten för att möjliggöra anställning av en ung arbetssökande eller en lärling, skulle enligt min uppfattning de nationella myndigheterna i en medlemsstat där detta är ett mål som eftersträvas kunna avslå en ansökan om ålderspension efter delpension från en arbetstagare som fullgjort sin period med delpension i en annan medlemsstat.
79. Så är emellertid inte fallet när det gäller Walter Larcher. Att han inom ramen för sin delpension i Österrike minskade sin arbetstid utöver kravet enligt tysk rätt på en 50-procentig minskning betyder, som jag har visat i mitt resonemang kring den första frågan, att den frigjorda arbetstiden gjorde det möjligt att anställa en ung arbetssökande eller en lärling i linje med det mål som den tyska lagstiftaren eftersträvar – något som den tyska regeringen också har medgett i sitt skriftliga yttrande.
III – Förslag till avgörande
80. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara frågorna från Bundessozialgericht på följande sätt:
Artikel 45 FEUF utgör hinder för en medlemsstat att – med hänsyn till det mål att främja anställning av unga arbetslösa och lärlingar som den medlemsstaten eftersträvar – som villkor för utbetalning av ålderspension efter delpension kräva att arbetstagaren under perioden med delpension måste ha minskat sin arbetstid med 50 procent, eftersom en arbetstidsminskning som är större än så och som görs i enlighet med lagen för delpension i en annan medlemsstat, automatiskt medför att arbetstagaren förvägras rätten att erhålla nämnda pension.