ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
12. května 2015(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty, k nimž bylo přihlédnuto v rámci finančního auditu zaměřeného na plnění některých smluv o výzkumu uzavřených v rámci šestého rámcového programu pro výzkum, technický rozvoj a demonstrace – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Povinnost provést konkrétní a individuální přezkum – Převažující veřejný zájem“
Ve věci T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology, se sídlem v Haifě (Izrael),
Technion Research & Development Foundation Ltd, se sídlem v Haifě,
zastoupené původně D. Grisayem a D. Piccininnem, poté D. Grisayem a C. Hartmanem, advokáty,
žalobci,
proti
Evropské komisi, zastoupené původně P. Costa de Oliveira a C. ten Dam, poté F. Clotuche-Duvieusart, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 30. června 2011, kterým byl Technion – Israel Institute of Technology odepřen přístup k dokumentům, k nimž bylo přihlédnuto v rámci finančního auditu zaměřeného na plnění některých smluv o výzkumu uzavřených v rámci šestého rámcového programu Evropského společenství pro výzkum, technický rozvoj a demonstrace přispívajícího k vytvoření Evropského výzkumného prostoru a k inovacím (2002–2006),
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, I. Pelikánová a E. Buttigieg (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. května 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobci, Technion – Israel Institute of Technology a Technion Research & Development Foundation Ltd (dále jen „TRDF“), jsou dva subjekty působící v oblasti vzdělávání a výzkumu. Konkrétně Technion je vyšším vzdělávacím institutem v oblasti technologií, který byl založen v roce 1912, zatímco TRDF je nadací založenou v roce 1952, která patří zcela institutu Technion, který ji v plném rozsahu financuje a spravuje finanční a administrativní aspekty projektů, do kterých je institut Technion zapojen.
2 V prosinci roku 2003 a v červenci roku 2006 uzavřel Technion jakožto člen různých konsorcií smluvních stran s Komisí Evropských společenství čtyři smlouvy v rámci šestého rámcového programu Evropského společenství pro výzkum, technický rozvoj a demonstrace přispívajícího k vytvoření Evropského výzkumného prostoru a k inovacím (2002–2006), a konkrétně smlouvu Terregov, podepsanou dne 3. prosince 2003 s číslem 507749, smlouvu Cocoon, podepsanou dne 11. prosince 2003 s číslem 507126, smlouvu Qualeg, podepsanou dne 17. prosince 2003 s číslem 507767, a smlouvu Mosaica podepsanou dne 24. července 2006 s číslem 034984.
3 Dopisem ze dne 29. dubna 2009 Komise oznámila institutu Technion své rozhodnutí provést finanční audit nákladů uplatňovaných v rámci smluv Mosaica, Cocoon a Qualeg v souladu s článkem II.29 obecných podmínek stanovených v příloze II uvedených smluv. Audit měl být proveden externí auditorskou společností, která není součástí Komise (dále jen „auditor“) a jedná jakožto její zástupce.
4 Dne 10. května 2010 auditor institutu Technion předal návrh zprávy o auditu. Auditor navrhl provést ve vztahu ke smlouvám Terregov, Cocoon, Qualeg a Mosaica, které byly nakonec předmětem auditu, opravu nákladů uplatněných institutem Technion vůči Komisi.
5 Pokud jde konkrétně o smlouvy Cocoon, Terregov a Mosaica, týkaly se navrhované opravy zejména nákladů na personál uplatněných institutem Technion z titulu plnění uskutečněných panem K., který byl institutem Technion dočasně přijat za účelem realizace uvedených smluv. Auditor poznamenal, že pan K. pracoval souběžně pro několik subjektů během období zkoumaného v rámci auditu, a to navzdory skutečnosti, že byl zaměstnán na plný pracovní úvazek u institutu Technion. Tato okolnost, která byla podpořena dalšími skutečnostmi, vedla podle názoru auditora k tomu, že nebylo možné stanovit skutečný časový rámec a skutečný rozsah nákladů uplatněných institutem Technion vůči Komisi z titulu plnění uskutečněných panem K.. Návrh zprávy o auditu obsahoval závěr, že mají být zamítnuty zejména všechny osobní náklady, které institut Technion uplatnil z titulu plnění uskutečněných panem K. v rámci těchto tří výše uvedených smluv.
6 Dne 10. června zaslal institut Technion dopis auditorovi, ve kterém požádal o dodatečnou lhůtu v délce patnácti dnů pro předložení svých připomínek k návrhu zprávy o auditu. Institut Technion auditora také požádal o poskytnutí všech informací týkajících se plnění, které pan K. uskutečnil pro jiné subjekty než institut Technion v době, kdy byl u něj zaměstnán na plný pracovní úvazek.
7 Dopisem ze dne 19. července 2010 Komise poskytla požadované prodloužení lhůty. Upřesnila rovněž, že nemůže poskytnout kopie dokumentů finanční nebo administrativní povahy, které se týkají plnění uskutečněných panem K. pro jiné subjekty než institut Technion (dále jen „sporné dokumenty“), jelikož tyto dokumenty byly získány v rámci finančních auditů, jež byly v souladu s použitelnými smluvními ustanoveními provedeny na důvěrném základě. Komise nicméně potvrdila, že má k dispozici důkazy týkající se plnění uskutečněných panem K. pro jiné subjekty než institut Technion v období posuzovaném v rámci auditu, v souvislosti s nimiž byly uplatněny částky v rámci projektů financovaných Evropskou unií.
8 Dopisem ze dne 13. srpna 2010 napadl institut Technion rozhodnutí Komise, kterým mu byl zamítnut přístup ke sporným dokumentům, přičemž uvedl, že toto zamítnutí nemohlo být v žádném případě odůvodněno na základě nějaké výjimky obsažené v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331). Uvedl tedy, že nadále žádá o přístup ke sporným dokumentům. Institut se Komise rovněž dotázal na možnost získat částečný přístup ke sporným dokumentům a jen pro doplnění upřesnil, že skutečnosti uvedené v návrhu zprávy o auditu a v dopise Komise ze dne 19. července 2010 neprokazují právně dostačujícím způsobem skutečnosti, které jsou panu K. vytýkány.
9 Komise odpověděla dopisem ze dne 4. října 2010. Komise v tomto dopise uvedla, že pokud jde o projekty financované Unií, na jejichž realizaci se institut Technion podílel a v souvislosti s nimiž byly jinými subjekty než tímto institutem uplatněny částky odpovídající plněním uskutečněným panem K., může institutu Technion zaslat kopii zpráv o řízení projektu (project management reports, dále jen „PMR“) z důvodu, že tyto zprávy byly vypracovány konsorciem, jehož byl institut Technion členem, a že jejich obsah mu byl tudíž znám. Komise k dopisu připojila jako přílohu kopie PMR týkající se projektů Qualeg a Mosaica.
10 Komise však uvedla, že na dokumenty získané v rámci auditů provedených u členů jiných konsorcií týkajících se projektů, na jejichž realizaci se institut Technion nepodílel, jakož i na dokumenty získané v rámci vyšetřování se vztahovala výjimka stanovená v článku 4 nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Komise se domnívala, že vzhledem k tomu, že vyšetřování stále probíhalo, mohlo zpřístupnění sporných dokumentů narušit jeho řádný průběh a mohlo ovlivnit zájmy účastníků řízení.
11 Komise v dopise ze dne 4. října 2010 dále připomněla, že institut Technion má možnost podat potvrzující žádost o přístup ke sporným dokumentům k jejímu generálnímu tajemníkovi.
12 Institut Technion podal dopisem ze dne 18. října 2010 potvrzující žádost o přístup ke sporným dokumentům. V tomto dopise zejména zdůraznil, že poskytnutí sporných dokumentů – které definoval jako „[d]okumenty, o něž se auditoři opírají při rozhodnutí zamítnout všechny náklady vynaložené na platbu [pana K.]“ – by neohrozilo řádný současný nebo budoucí průběh různých auditů, ale naopak umožnilo institutu Technion objasnit informace obsažené v těchto dokumentech a Komisi lépe se informovat o způsobu, jakým byly prováděny různé projekty. Institut Technion se Komise znovu tázal na možnost získání alespoň částečného přístupu ke sporným dokumentům.
13 V dopise ze dne 19. října 2010 zaslaném Komisi institut Technion zdůraznil, že situace, ve které se nachází, mu neumožňuje vyjádřit připomínky k obsahu sporných dokumentů, na základě kterých byl v návrhu zprávy o auditu učiněn závěr zamítnout všechny částky týkající se plnění uskutečněných panem K. Institut Technion dodal, že informace, které Komise poskytla v dopisech ze dne 19. července a 4. října 2010, neprokázaly právně dostačujícím způsobem skutečnosti, které jsou vytýkány panu K.
14 Dopisem ze dne 26. října 2010 generální sekretariát Komise potvrdil přijetí potvrzující žádosti o přístup ke sporným dokumentům a informoval institut Technion o tom, že odpověď na jeho žádost mu bude zaslána ve lhůtě patnácti pracovních dnů.
15 V dopisech ze dne 18. listopadu a dne 9. prosince 2010 generální sekretariát Komise oznámil, že je nucen prodloužit lhůtu stanovenou čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 pro podání odpovědi na uvedenou žádost o přístup ke sporným dokumentům.
16 Rozhodnutím ze dne 30. června 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“) generální tajemník Komise potvrdil zamítnutí přístupu ke sporným dokumentům.
17 Generální tajemník Komise zaprvé objasnil rozsah žádosti o přístup ke sporným dokumentům, když usoudil, že tato žádost se vztahovala zejména na dokumenty týkající se jiných subjektů než institutu Technion, které byly získány a shromážděny v rámci vyšetřování. Na základě toho uvedl, že Komise identifikovala 52 dokumentů od třetích osob administrativní povahy, které obsahovaly informace týkající se smluv nebo finančních prostředků a potvrzovaly skutečnosti, které jsou vytýkány panu K. Tyto dokumenty vycházející z auditů provedených u těchto jiných subjektů vedou spolu s dalšími skutečnostmi k závěrům přijatým v rámci auditu týkajícího se institutu Technion.
18 Zadruhé generální tajemník Komise upřesnil, že nebylo možné popsat sporné dokumenty bez zpřístupnění jejich obsahu.
19 Zatřetí generální tajemník Komise uvedl, že na všech 52 dotčených dokumentů se zjevně vztahovala výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Zpřístupnění uvedených dokumentů by narušilo řádný průběh těchto auditů a bránilo by Komisi v tom, aby dospěla k příslušným závěrům a v případě potřeby přijala vhodná následná opatření.
20 Začtvrté generální tajemník Komise uvedl, že požadované dokumenty nemohly být zpřístupněny ani na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce, jelikož obsahovaly osobní údaje týkající se pana K. a dalších osob.
21 Zapáté generální tajemník Komise uvedl, že nelze poskytnout požadovaný částečný přístup k dokumentům vzhledem k tomu, že se na ně jako na celek vztahovaly dvě výše uvedené výjimky.
22 A konečně zašesté generální tajemník Komise poznamenal, že zájem institutu Technion na získání přístupu ke sporným dokumentům měl soukromý charakter, a tudíž k němu nemohlo být přihlédnuto v rámci posouzení provedeného na základě nařízení č. 1049/2001. Podle jeho názoru institut Technion neprokázal existenci veřejného zájmu, který by převažoval nad újmou způsobenou zpřístupněním, a odůvodňoval by tak uvedené zpřístupnění, a Komise ani nedisponuje skutečnostmi prokazujícími existenci takového zájmu. Generální tajemník Komise tedy dospěl k závěru, že v tomto případě je převažujícím zájmem zájem týkající se ochrany auditu a všech případných následujících správních postupů.
23 Dopisem ze dne 2. srpna 2011 Komise informovala institut Technion o tom, že potvrdila závěry vyplývající z provedeného auditu a považovala jej za uzavřený. Kromě toho uvedla, že provede opravu neoprávněně uplatněných nákladů a že tato oprava by mohla mít vliv na platby, které mají být institutu Technion poskytnuty v budoucnu, nebo by mohla vést k tomu, že vůči němu bude vydán příkaz k navrácení těchto neoprávněně uplatněných nákladů.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
24 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 9. září 2011 podali žalobci tuto žalobu.
25 Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 22. prosince 2011 a 9. ledna 2012 podaly v prvním případě Dánské království a v druhém případě Finská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání žalobců.
26 Usnesením předsedy prvního senátu Tribunálu ze dne 12. března 2012 bylo uvedeným návrhům na vstup do řízení vyhověno.
27 Podáními došlými kanceláři Tribunálu ve dnech 13. a 30. dubna 2012 informovaly v prvním případě Finská republika a v druhém případě Dánské království Tribunál o zpětvzetí svých návrhů na vstup do řízení jako vedlejší účastníci.
28 Usnesením předsedy prvního senátu Tribunálu ze dne 21. června 2012 byly Finská republika a Dánské království vyškrtnuty z tohoto řízení jako vedlejší účastníci.
29 Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (první senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 svého jednacího řádu písemně položil účastníkům řízení otázky, na které tito účastníci odpověděli ve stanovené lhůtě.
30 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 14. května 2014.
31 Ústní část řízení byla skončena rozhodnutím předsedy prvního senátu Tribunálu ze dne 13. července 2014 poté, co Komise předložila ve stanovené lhůtě některé dokumenty, které požadoval Tribunál na jednání podle článku 64 jednacího řádu, a poté, co žalobci předložili vyjádření k těmto dokumentům.
32 Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
33 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako nepřípustnou ve vztahu k TRDF;
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou ve vztahu k Technion;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti žaloby ve vztahu k TRDF
34 Komise tvrdí, aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti na základě článku 114 jednacího řádu, že žaloba je ve vztahu k TRDF nepřípustná, jelikož tato nadace není napadeným rozhodnutím přímo dotčena ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
35 V tomto ohledu je třeba připomenout, že Tribunálu přísluší posoudit, co vyžaduje řádný výkon spravedlnosti za okolností dané věci (rozsudek ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer, C‑23/00 P, Recueil, EU:C:2002:118, body 50 až 52). V projednávané věci má Tribunál za to, že je třeba nejprve rozhodnout o meritu žaloby.
K věci samé
Úvodní poznámky
36 Na podporu projednávané žaloby byly vzneseny čtyři žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z neprovedení konkrétního a individuálního přezkumu sporných dokumentů Komisí. Druhý žalobní důvod vychází ze zjevně nesprávného posouzení, kterého se měla dopustit Komise při používání dvou výjimek, které byly uplatněny pro odepření přístupu ke sporným dokumentům. Třetí žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, jelikož Komise neposkytla částečný přístup ke sporným dokumentům. Čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení zásady proporcionality tím, že Komise nepoměřila uplatněné výjimky s veřejným zájmem.
37 Nejprve je třeba přezkoumat dovolávané žalobní důvody v rozsahu, v němž se týkají uplatňování výjimky stanovené v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
K uplatňování výjimky stanovené ve třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001
38 Na prvním místě je třeba zkoumat společně první tři dovolávané žalobní důvody směřující ke zrušení. Čtvrtý žalobní důvod bude přezkoumán na druhém místě.
– K prvnímu, druhému a třetímu žalobnímu důvodu, které vycházejí z neprovedení konkrétního a individuálního přezkumu sporných dokumentů Komisí, ze zjevně nesprávného posouzení při uplatnění výjimky stanovené v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 a z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
39 V rámci prvního a třetího žalobního důvodu žalobci Komisi vytýkají, že neprovedla konkrétní a individuální přezkum sporných dokumentů. Podle jejich názoru Komise nedostatečně odůvodnila napadené rozhodnutí, když odkázala na určitou kategorii dokumentů, a sice na dokumenty související s auditem, a nikoli na konkrétní informace obsažené ve sporných dokumentech. Domnívají se, že důsledkem neprovedení konkrétního a individuálního přezkumu sporných dokumentů je, že Komise nemohla posoudit možnost poskytnout institutu Technion částečný přístup k nim, což je v rozporu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
40 V rámci druhého žalobního důvodu žalobci v podstatě tvrdí, že úvahy uvedené v napadeném rozhodnutí za účelem prokázání toho, že zpřístupnění sporných dokumentů by ohrozilo cíle inspekce, vyšetřování a auditu, jsou stiženy vadou spočívající ve zjevně nesprávném posouzení.
41 Komise zpochybňuje všechny argumenty žalobců.
42 Je třeba připomenout, že nařízení č. 1049/2001 vymezuje zásady, podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům unijních orgánů zakotveného v článku 15 SFEU. Článek 4 odst. 2 a 6 uvedeného nařízení stanoví:
„2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
[…]
– cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
[…]
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.“
43 Podle ustálené judikatury musí být výjimky z přístupu k dokumentům vykládány a uplatňovány restriktivně, aby nebylo znemožněno uplatnění obecné zásady spočívající v tom, že veřejnosti má být poskytnut co nejširší přístup k dokumentům v držení unijních orgánů (rozsudky ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise, C‑64/05 P, Sb. rozh., EU:C:2007:802, bod 66; ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Sb. rozh., EU:C:2008:374, bod 36, a ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, Sb. rozh., EU:T:2006:190, bod 84).
44 Kromě toho bylo upřesněno, že přezkum žádosti o přístup k dokumentům musí být konkrétní povahy. Pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, totiž nemůže stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky (viz rozsudek ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, dále jen „rozsudek VKI“, T‑2/03, Sb. rozh., EU:T:2005:125, bod 69 a citovaná judikatura). Takové uplatnění může být v zásadě odůvodněno pouze za předpokladu, že orgán dříve posoudil zaprvé, zda by přístup k dokumentu konkrétně a skutečně porušil chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dotčeného dokumentu. Kromě toho musí být nebezpečí porušení chráněného zájmu přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz výše uvedený rozsudek VKI, EU:T:2005:125, bod 69 a citovaná judikatura).
45 Tento konkrétní přezkum musí být patrný z odůvodnění rozhodnutí (viz rozsudek VKI, bod 44 výše, EU:T:2005:125, bod 69 a citovaná judikatura).
46 Tento konkrétní přezkum musí být navíc proveden u každého dokumentu uvedeného v žádosti. Z nařízení č. 1049/2001 totiž vyplývá, že všechny výjimky zmíněné v jeho čl. 4 odst. 1 až 3 jsou upraveny tak, že se musí vztahovat k „určitému dokumentu“ (rozsudek VKI, bod 44 výše, EU:T:2005:125, bod 70).
47 Konkrétní a individuální přezkum každého dokumentu je nezbytný rovněž proto, že pouze takový přezkum umožňuje orgánu posoudit možnost poskytnout žadateli částečný přístup v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, a to i v případě, že je zjevné, že žádost o přístup uvádí dokumenty, na něž se vztahuje výjimka (rozsudek ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament, T‑471/08, Sb. rozh., EU:T:2011:252, bod 30).
48 Z judikatury současně vyplývá, že z povinnosti dotyčného orgánu konkrétně a individuálně přezkoumávat dokumenty, k nimž je požadován přístup, a tudíž z jeho povinnosti tyto dokumenty dostatečně přesně popsat a poskytnout podrobné odůvodnění týkající se obsahu každého dotčeného dokumentu, existuje několik výjimek. Tribunál konkrétně opakovaně rozhodl, že je-li cílem konkrétního a individuálního přezkumu, který musí orgán v rámci odpovědi na žádost o přístup podanou na základě nařízení č. 1049/2001 v zásadě provést, umožnit dotyčnému orgánu, aby posoudil, do jaké míry se uplatní výjimka z práva na přístup, a také posoudil možnost částečného zpřístupnění, nemusí být předmětný přezkum nezbytný, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu zřejmé, že přístup musí být odepřen, anebo právě naopak povolen. Tak by tomu bylo zejména v případě, kdyby se na některé dokumenty buď nejdříve zjevně vztahovala výjimka z práva na přístup v celém rozsahu, nebo naopak by tyto dokumenty byly zjevně v celém rozsahu přístupné nebo konečně, kdyby již byly předmětem konkrétního a individuálního posouzení Komise provedeného za podobných okolností (rozsudky VKI, bod 44 výše, EU:T:2005:125, bod 75; ze dne 12. září 2007, API v. Komise, T‑36/04, Sb. rozh., EU:T:2007:258, bod 58, a ze dne 9. září 2011, LPN v. Komise, T‑29/08, Sb. rozh., EU:T:2011:448, bod 114).
49 Z toho vyplývá, že Tribunál musí v rámci přezkumu žalobních důvodů vycházejících z porušení ustanovení článku 4 nařízení č. 1049/2001 zkoumat, buď zda Komise provedla konkrétní a individuální přezkum každého z požadovaných dokumentů, nebo zda prokázala, že se na odepřené dokumenty zjevně v celém rozsahu vztahuje výjimka (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 2014, Reagens v. Komise, T‑181/10, EU:T:2014:139, bod 65).
50 V projednávané věci je třeba připomenout, že rozsah žádosti o přístup ke sporným dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, jak byl chápán v původní odpovědi (viz bod 9 výše) a jak byl převzat v napadeném rozhodnutí (viz bod 17 výše), aniž ho institut Technion zpochybňoval, se vztahoval na dokumenty jiných subjektů než institutu Technion, přičemž tyto dokumenty se týkaly uvedených subjektů a auditor se o ně opíral, když dospěl k předběžnému závěru, který byl obsažen v návrhu zprávy o auditu a týkal se nezpůsobilosti nákladů, jež institut Technion uplatnil vůči Komisi z titulu plnění poskytnutých panem K. Jak vyplývá zejména z dopisu ze dne 19. října 2010, institut Technion tvrdil, že odepření přístupu k těmto dokumentům, které je vytýkáno Komisi, mu znemožnilo hájit jeho práva v rámci kontradiktorního auditu.
51 V napadeném rozhodnutí Komise uvedla následující:
„Na základě [žádosti o přístup] bylo identifikováno 52 dokumentů administrativní povahy od třetích osob, které obsahují informace týkající se smluv nebo finančních prostředků potvrzující souběžnou účast [pana K.] na výzkumných projektech uskutečňovaných na účet jiných právnických osob než institutu Technion ve stejných obdobích, kdy přispíval rovněž k realizaci projektů pro institut Technion. Tyto dokumenty vydané v rámci auditu těchto jiných subjektů patří mezi skutečnosti, které přispěly k přijetí závěrů v rámci auditu institutu Technion.“
52 Komise dále uvedla, že v projednávané věci nebylo možné popsat sporné dokumenty, aniž by byl zpřístupněn jejich obsah. Vysvětlila, že vzhledem k tomu, že žádost institutu Technion se týká přístupu k dokumentům, které jsou součástí auditů, mohla jejich identifikace a jejich podrobný popis v napadeném rozhodnutí ke zdůvodnění důvěrnosti jejich obsahu nepříznivě ovlivnit audity, a tudíž zbavit příslušné výjimky jejich základního účelu.
53 Komise dále potvrdila, že na všechny sporné dokumenty se v této fázi zjevně vztahovala výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Komise se totiž domnívala, že zpřístupnění těchto dokumentů, které byly jako celek součástí správního spisu týkajícího se auditů, by narušilo řádný průběh těchto auditů a Komisi by bránilo v tom, aby dospěla k příslušným závěrům a v případě potřeby přijala vhodná následná opatření.
54 Komise konkrétně uvedla, že zpřístupnění sporných dokumentů by mohlo dotčeným osobám umožnit jednat způsobem, který by bránil řádnému průběhu předmětných auditů, jakož i přijetí vhodných následných opatření. Dále uvedla, že toto zveřejnění by veřejnosti i dotčeným subjektům odhalilo strategii Komise, čímž by byly zbaveny účinnosti nejen probíhající audity, ale také další šetření a případná následná opatření. Komise nakonec zdůraznila, že je třeba, aby její útvary mohly vykonávat auditorské činnosti nezávisle a nebyly při tom vystaveny vnějším tlakům.
55 Se závěrem Komise, podle něhož se na sporné dokumenty, kterých bylo podle jejího přezkumu 52, v celém rozsahu zjevně vztahovala výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, je třeba souhlasit.
56 Zaprvé je třeba konstatovat, že institut Technion žádal obecně a globálně na základě nařízení č. 1049/2001 o získání přístupu k dokumentům, které pocházejí od jiných subjektů než tohoto institutu, týkají se uvedených subjektů a auditor se o ně opíral, když dospěl v návrhu zprávy o auditu k předběžným závěrům týkajícím se skutečného rozsahu nákladů, jež institut Technion uplatnil vůči Komisi z titulu plnění poskytnutých panem K. Ze samotné formulace žádosti o přístup tak vyplývá, že tato žádost se zjevně vztahovala na dokumenty, jež všechny tvořily součást správního spisu týkajícího se auditu provedeného v institutu Technion, a které tudíž spadaly do oblasti působnosti výjimky stanovené v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
57 Zadruhé, pokud jde o opodstatněnost uplatnění výjimky stanovené v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, je třeba uvést, že audit týkající se institutu Technion stále probíhal v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí. Tato okolnost zdůraznila předvídatelné riziko, že zpřístupnění sporných dokumentů veřejnosti by ohrozilo cíle auditu, které v projednávané věci spočívají v přezkoumání nezbytnosti a způsobilosti nákladů uplatněných institutem Technion, a v konečném důsledku v ochraně finančních zájmů Unie. Jak totiž Komise poznamenala v napadeném rozhodnutí, toto zpřístupnění by auditora a příslušné útvary Komise vystavilo předvídatelnému riziku, že budou čelit vnějším tlakům, což by mohlo ohrozit účinnost auditu týkajícího se institutu Technion. Takové zveřejnění by rovněž mohlo omezit rozhodovací prostor, kterým disponuje Komise při provádění auditů a dalších vyšetřování na základě závěrů vyplývajících z auditu týkajícího se institutu Technion, jakmile bude dokončen a uzavřen.
58 Dále je třeba poznamenat, že podle článku II.29 všeobecných podmínek stanovených v příloze II smluv Mosaica, Cocoon a Qualeg musí být audit jménem Komise proveden na důvěrném základě, což jak potvrdili účastníci řízení v odpovědích na písemnou otázku položenou Tribunálem, znamená, že podle tohoto ustanovení nesmějí být dokumenty a informace, které byly poskytnuty k dispozici auditorovi, předávány nebo zpřístupňovány třetím osobám, které nejsou smluvními stranami příslušné smlouvy. Zpřístupnění dokumentů na základě nařízení č. 1049/2001 by tudíž narušilo podstatu tohoto smluvního ustanovení, neboť by umožnilo získat přístup k výše uvedeným dokumentům třetím osobám, které nejsou smluvními stranami příslušné smlouvy, tj. obecně veřejnosti.
59 Z předcházejících úvah tedy vyplývá, že za okolností projednávané věci, jež jsou dány formulací žádosti o přístup, skutečností, že se tato žádost týkala dokumentů, které byly součástí správního spisu týkajícího se auditu prováděného vůči institutu Technion, a skutečností, že tento audit v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí stále probíhal, se Komise právem domnívala, že aniž bylo nezbytné provést konkrétní a individuální přezkum každého sporného dokumentu, musel být přístup k uvedeným dokumentům zjevně zamítnut na základě třetí odrážky čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
60 Dále vzhledem k tomu, že Komise byla oprávněna neprovádět v projednávané věci konkrétní a individuální přezkum sporných dokumentů, byla rovněž oprávněna domnívat se, že na uvedené dokumenty se zjevně v celém jejich rozsahu vztahovala výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 a nemohl k nim být poskytnut částečný přístup (v tomto smyslu viz a obdobně rozsudek LPN v. Komise, bod 48 výše, EU:T:2011:448, bod 127).
61 Argumenty, které žalobci uplatnili před Tribunálem, nezpochybňují závěr Komise, podle něhož se na sporné dokumenty v celém rozsahu zjevně vztahovala výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
62 Žalobci zaprvé uvedli, že zpřístupnění sporných dokumentů by nenarušilo řádný průběh auditu ani jím sledované cíle, jelikož informace obsažené v uvedených dokumentech představovaly pouze čistě skutková zjištění. Žádný nátlak, ovlivňování či vyjednávání podle nich tudíž nepřichází v úvahu.
63 Tento argument musí být odmítnut, poněvadž faktický charakter sporných dokumentů nevylučuje možnost vyvíjení nátlaku na auditora a na útvary Komise a pokusy o ovlivňování jejich kroků. Jak totiž Komise správně poznamenala, v případě přijetí argumentů žalobců by výjimka týkající se auditů ztratila účel, jelikož audity se z povahy věci týkají ověřování údajů faktické povahy. Zájem chráněný touto výjimkou spočívá v umožnění toho, aby audity mohly být uskutečňovány nezávisle a bez nátlaku, ať už ze strany subjektu, vůči němuž je audit prováděn, ze strany jiných dotčených subjektů, anebo obecně ze strany veřejnosti.
64 Zadruhé žalobci s odkazem na rozsudky Franchet a Byk v. Komise, bod 43 výše (EU:T:2006:190, body 111 a 112) a Toland v. Parlament, bod 47 výše (EU:T:2011:252, bod 45), tvrdili, že odůvodnění Komise, podle něhož by zpřístupnění sporných dokumentů mohlo ohrozit řádný průběh budoucích auditů, má za následek podmínění přístupu k uvedeným dokumentům nahodilou, budoucí a případně vzdálenou událostí, závislou na rychlosti a přičinlivosti jednotlivých orgánů. Toto řešení by bylo v rozporu s cílem spočívajícím v zaručení přístupu k dokumentům za účelem poskytnout občanům možnost účinněji dohlížet na soulad výkonu veřejné moci s právem.
65 Je však třeba poznamenat, že na rozdíl od případů, ve kterých byly vydány rozsudky ve věcech Franchet a Byk v. Komise, bod 43 výše (EU:T:2006:190), a Toland v. Parlament, bod 47 výše (EU:T:2011:252), v nichž byla předmětná vyšetřování a audit v okamžiku přijetí rozhodnutí o zamítnutí přístupu k dokumentům uzavřena, v projednávané věci v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí stále probíhal audit týkající se institutu Technion. Zpřístupnění sporných dokumentů by tudíž mohlo mít nepříznivý dopad nejen na případná opatření navazující na závěrečnou zprávu ukončující tento audit, ale i na probíhající audit týkající se institutu Technion.
66 Zatřetí nemůže uspět ani argument žalobců, podle něhož by audit týkající se institutu Technion nemohl být ohrožen zpřístupněním sporných dokumentů proto, že se ke dni přijetí napadeného rozhodnutí chýlil ke konci. Sice se ukázalo, že audit byl uzavřen za měsíc a několik dní po přijetí napadeného rozhodnutí a že Komise v napadeném rozhodnutí sama uvedla, že audit byl ve stadiu finalizace. To však nemění nic na skutečnosti, že ke dni přijetí napadeného rozhodnutí ještě nebyla přijata závěrečná zpráva ukončující audit a nadále byla možná a myslitelná další vyšetřování v souvislosti s tímto auditem. Je tedy třeba dospět k závěru, že zpřístupnění sporných dokumentů veřejnosti podle nařízení č. 1049/2001 by vyvolalo předvídatelné a skutečné riziko ohrožení účinnosti auditu probíhajícího vůči institutu Technion a dále by omezilo rozhodovací prostor útvarů Komise, pokud jde o opatření navazující na přijatou závěrečnou zprávu.
67 S ohledem na předcházející úvahy musí být první tři dovolávané žalobní důvody směřující ke zrušení zamítnuty.
– Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality tím, že výjimka stanovená v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 nebyla poměřena s veřejným zájmem
68 Žalobci Komisi vytýkají, že nepoměřila výjimku stanovenou v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 s veřejným zájmem, který by odůvodnil zpřístupnění sporných dokumentů, čímž se dopustila porušení zásady proporcionality.
69 Žalobci tvrdí, že vedle zvláštního zájmu institutu Technion na využití možnosti uplatnit své připomínky v rámci kontradiktorního auditu existují i zájmy jiných subjektů, které se podílely na dotčených projektech, na přezkoumání legality auditů, které jsou vůči nim prováděny, a legality případných požadavků Komise na vrácení prostředků.
70 Žalobci se domnívají, že existuje i veřejný zájem na zpřístupnění sporných dokumentů týkající se transparentnosti auditů. Podle nich totiž existuje veřejný zájem na přezkoumání způsobu, jakým Komise provádí audity, aby mohlo být ověřeno, zda jsou opatření přijatá k nápravě údajných nedostatků vhodná a přiměřená. Transparentnost je podle nich žádoucí také proto, aby smluvní partneři Komise mohli zavést postupy nezbytné ke splnění požadavků stanovených Komisí.
71 Komise tvrdí, že tento důvod není opodstatněný.
72 Je třeba připomenout, že podle poslední části věty čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 odepřou unijní orgány přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo zejména k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, „neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu“.
73 Vzhledem k argumentaci žalobců a vzhledem k obsahu poslední části věty třetí odrážky čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 Tribunálu přísluší přezkoumat opodstatněnost napadeného rozhodnutí, ve kterém bylo konstatováno, že neexistuje převažující veřejný zájem ve smyslu výše uvedeného ustanovení.
74 Podle čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 jsou osobami oprávněnými k přístupu k dokumentům unijních orgánů „[v]šichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě“. Z toho vyplývá, že účelem tohoto nařízení je zaručit přístup všech k dokumentům, a nikoliv pouze přístup žadatele k dokumentům, které se jej týkají (rozsudek Franchet a Byk v. Komise, bod 43 výše, EU:T:2006:190, bod 136).
75 Zvláštní zájem, který může uplatňovat žadatel o přístup k dokumentu týkajícímu se jej osobně, tudíž nemůže být zohledněn v rámci posouzení existence převažujícího veřejného zájmu ve smyslu poslední části věty čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek Franchet a Byk v. Komise, bod 43 výše, EU:T:2006:190, bod 137; v tomto smyslu a obdobně rovněž viz rozsudek Reagens v. Komise, bod 49 a násl., EU:T:2014:139, bod 144).
76 Žalobci v projednávané věci opakovaně poukazují na nezbytnost poskytnout institutu Technion přístup ke sporným dokumentům, aby mohl účinně uplatnit svá práva v rámci kontradiktorního auditu. Tento zájem uplatňovaný žalobci nicméně představuje soukromý zájem institutu Technion, a tudíž není relevantní v rámci zvažování zájmů stanoveného v poslední části věty čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (viz bod 75 výše). I kdyby měl institut Technion právo na přístup ke sporným dokumentům, jak tvrdí žalobci, stačí uvést, že takové právo nemůže být vykonáno specificky využitím mechanismů přístupu veřejnosti k dokumentům zavedených nařízením č. 1049/2001 (obdobně viz rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, Sb. rozh., EU:C:2007:75, bod 48). Navíc je třeba připomenout, že Komise svým dopisem ze dne 4. října 2010 (viz bod 9 výše) oznámila institutu Technion individuálně, a nikoli na základě nařízení č. 1049/2001, PMR týkající se projektů Qualeg a Mosaica, čímž mu podle jejího názoru poskytla důkazy o existenci skutečností, které jsou vytýkány panu K.
77 Na základě úvah uvedených v bodě 76 výše je třeba poznamenat, že zájem dalších subjektů, které se podílely na realizaci dotčených projektů, uplatňovaný žalobci (viz bod 69 výše), představuje rovněž zájem soukromé povahy.
78 A konečně, co se týče zájmu týkajícího se transparentnosti auditů, který má obecně veřejnost a smluvní partneři Komise, který byl na závěr uplatněn žalobci (viz bod 70 výše), ten je sice veřejným zájmem, jelikož má objektivní a obecný charakter (v tomto smyslu viz rozsudek Reagens v. Komise, bod 49 výše, EU:T:2014:139, bod 142). Za okolností projednávané věci však není zájem týkající se transparentnosti auditů natolik naléhavý, že by měl převážit nad zájmem na ochraně cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
79 V tomto ohledu je nejprve třeba připomenout, že unijní soud již měl příležitost konstatovat, že zájem veřejnosti na získání dokumentu na základě zásady transparentnosti, jejímž cílem je umožnit občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručit, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost, nemá stejnou váhu, jde-li o dokument, jenž je součástí správního postupu, jako v případě, kdy se jedná o dokument týkající se postupu, v jehož rámci uvedený unijní orgán vystupuje jako zákonodárce (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Sb. rozh., EU:C:2010:376, bod 60, a Reagens v. Komise, bod 49 výše, EU:T:2014:139, bod 140).
80 V projednávané věci však sporné dokumenty zjevně tvoří součást správního postupu, a sice auditu.
81 Za další, argumentace žalobců týkající se veřejného zájmu na přezkoumání způsobu, jakým Komise provádí audity (viz bod 70 výše), je relevantní za předpokladu, že sporné dokumenty odrážejí politiku a obecnou metodu Komise uplatňovanou v oblasti auditů a že se netýkají konkrétně určitého podniku. V projednávané věci tomu tak ovšem není, jelikož spornými dokumenty jsou podle samotného znění žádosti o přístup dokumenty, které dokládají, že náklady na personál uplatněné institutem Technion z titulu plnění uskutečněných panem K. nesplňují podmínky způsobilosti nákladů stanovené ve smlouvě.
82 A konečně, pokud jde o zájem smluvních partnerů Komise na transparentnosti auditů (viz bod 70 výše), je třeba poznamenat, jak správně tvrdí Komise, že uvedení smluvní partneři mají na základě smluvního vztahu s Komisí k dispozici prostředky, aby od ní získali informace nezbytné k tomu, aby mohli splnit požadavky stanovené tímto orgánem.
83 S ohledem na všechny tři výše uvedené úvahy je třeba dospět k závěru, že v projednávané věci nepředstavuje zájem na transparentnosti auditů uplatňovaný žalobci „převažující veřejný zájem“ ve smyslu poslední části věty čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
84 S ohledem na předcházející úvahy musí být čtvrtý žalobní důvod směřující ke zrušení zamítnut.
85 Je tedy třeba dospět k závěru, že Komise se nedopustila nesprávného posouzení, když uplatnila výjimku stanovenou v třetí odrážce čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Případná právní pochybení či nesprávná posouzení Komise týkající se uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce, tudíž nemají v žádném případě vliv na legalitu napadeného rozhodnutí a uplatněné žalobní důvody musí být v rozsahu, v němž míří na uplatnění této další výjimky, zamítnuty jako irelevantní.
86 V důsledku toho je třeba zamítnout žalobu v plném rozsahu, aniž by bylo třeba přezkoumat námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí v rámci své obrany.
K nákladům řízení
87 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné jim uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Institutu Technion – Israel Institute of Technology a Technion Research & Development Foundation Ltd se ukládá náhrada nákladů řízení.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. května 2015.
Podpisy.