TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 12 maj 2015 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Handlingar som beaktats vid en finansiell revision av genomförandet av vissa forskningsavtal som ingåtts inom ramen för sjätte ramprogrammet för verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration – Nekad tillgång – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skyldighet att genomföra en konkret och individuell prövning – Övervägande allmänintresse”
I mål T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology, Haifa (Israel),
Technion Research & Development Foundation Ltd, Haifa,
inledningsvis företrädda av advokaterna D. Grisay och D. Piccininno, därefter av advokaterna Grisay och C. Hartman,
klagande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av P. Costa de Oliveira och C. ten Dam, därefter av F. Clotuche-Duvieusart, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 30 juni 2011 att neka Technion – Israel Institute of Technology tillgång till handlingar som beaktats vid en finansiell revision av genomförandet av vissa forskningsavtal som ingåtts inom ramen för Europeiska gemenskapens sjätte ramprogram för verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration med syfte att främja inrättandet av det europeiska området för forskningsverksamhet samt innovation (2002–2006),
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna I. Pelikánová och E. Buttigieg (referent),
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 maj 2014,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökandena, Technion – Israel Institute of Technology och Technion Research & Development Foundation Ltd (nedan kallat TRDF), är två enheter som är verksamma inom undervisning och forskning. Technion är ett institut för högre teknologisk utbildning som grundades år 1912, medan TRDF, som grundades år 1952, är en stiftelse som helt ägs och finansieras av Technion och handhar de finansiella och administrativa aspekterna av de projekt som Technion är involverat i.
2 I december 2003 och i juli 2006 ingick Technion, i egenskap av medlem av olika konsortier av avtalsparter, fyra avtal med Europeiska gemenskapernas kommission. Avtalen ingicks inom ramen för Europeiska gemenskapens sjätte ramprogram för verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration med syfte att främja inrättandet av det europeiska området för forskningsverksamhet samt innovation (2002–2006). Det rörde sig härvid om följande avtal: Terregov-avtalet, undertecknat den 3 december 2003 med nummer 507749, Cocoon-avtalet, undertecknat den 11 december 2003 med nummer 507126, Qualeg-avtalet undertecknat den 17 december 2003 med nummer 507767 samt Mosaica-avtalet undertecknat den 24 juli 2006 med nummer 034984.
3 Genom skrivelse av den 29 april 2009 informerade kommissionen Technion om sitt beslut att genomföra en finansiell revision av de kostnader som för vilka ersättning begärts inom ramen för Mosaica-, Cocoon- och Qualeg-avtalen, med tillämpning av artikel II.29 i de allmänna avtalsvillkoren, som återfinns i bilaga II till dessa avtal. Revisionen skulle genomföras av ett i förhållande till kommissionen externt revisionsbolag (nedan kallat revisionsbolaget) som skulle agera som företrädare för kommissionen.
4 Den 10 maj 2010 översände revisionsbolaget ett utkast till revisionsrapport till Technion. För vart och ett av de avtal – Terregov, Cocoon, Qualeg och Mosaica – av vilka revision slutligen gjordes, föreslog revisionsbolaget att de kostnader för vilka Technion begärt ersättning av kommissionen skulle jämkas.
5 Vad särskilt gäller Cocoon-, Terregov- och Mosaica-avtalen avsåg de föreslagna jämkningarna bland annat personalkostnader för vilka Technion begärt ersättning med anledning av arbete som utförts av K., som Technion anställt tillfälligt för att genomföra avtalen. Revisionsbolaget noterade att K. samtidigt arbetade för flera enheter under den tid som revisionen gällde, trots att han anställts för att arbeta på heltid hos Technion. Det förhållandet jämte andra omständigheter ledde enligt revisionsbolaget till att det inte gick att fastställa att den tid och de kostnader som Technion krävt ersättning för av kommissionen med anledning av det arbete som K. utfört var riktiga. I revisionsrapporten föreslogs det därför att Technion skulle nekas ersättning för samtliga de personalkostnader som det begärt ersättning för med anledning av det arbete som utförts av K. inom ramen för de tre ovannämnda avtalen.
6 Den 10 juni 2010 översände Technion en skrivelse till revisionsbolaget och begärde en förlängd frist på femton dagar för att yttra sig över utkastet till revisionsrapport. Technion begärde även att revisionsbolaget skulle tillställa det samtliga uppgifter om det arbete som K. utfört för andra enheter än Technion medan han var heltidsanställd av sistnämnda enhet.
7 Kommissionen beviljade den begärda förlängningen genom skrivelse av den 19 juli 2010. Kommissionen preciserade också att den inte hade möjlighet att lämna några kopior av finansiella och administrativa handlingar avseende det arbete som K. utfört för andra enheter än Technion (nedan kallade de omtvistade handlingarna), eftersom handlingarna erhållits under finansiella revisioner som, enligt tillämpliga avtalsbestämmelser, genomförts under sekretess. Kommissionen bekräftade emellertid att den hade bevis för det arbete K. utfört för andra enheter än Technion under den period som revisionen gäller och för vilka ersättning begärts inom ramen för projekt som finansieras av Europeiska unionen.
8 Genom skrivelse av den 13 augusti 2010 bestred Technion kommissionens beslut att inte lämna ut de omtvistade handlingarna. Institutet hävdade att det inte fanns något undantag i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (JO L 145, s. 43) som kunde motivera att tillgång nekades och påpekade att institutet vidhöll sin begäran/ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna. Technion frågade även kommissionen om det var möjligt att få delvis tillgång till de omtvistade handlingarna och anförde, som ett ytterligare argument, att de omständigheter som nämndes i utkastet till revision och i kommissionens skrivelse av den 19 juli 2010 inte i tillräcklig utsträckning styrkte vad som lades K. till last.
9 Kommissionen svarade genom en skrivelse av den 4 oktober 2010. I sin skrivelse påpekade kommissionen att den – såvitt gäller de projekt som finansieras av unionen som Technion deltog i och för vilka ersättning för arbete utfört av K. hade begärts av andra enheter än Technion – kunde tillställa Technion en kopia av rapporterna om hur projektet genomförts (project management reports) (nedan kallade PMR). Skälet härför var att de utarbetats av konsortier som Technion var medlem av och att innehållet således var känt. Till sin skrivelse bilade kommissionen kopiorna av PMR avseende projekten Qualeg och Mosaica.
10 Däremot påpekade kommissionen att de handlingar som den erhållit inom ramen för revisioner som utförts hos medlemmar i andra konsortier och som avsåg projekt som Technion inte deltog i, liksom handlingar som erhållits inom ramen för en utredning, omfattades av undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Eftersom utredningen fortfarande pågick kunde utlämnande av de omtvistade handlingarna, enligt kommissionen, hindra att den genomfördes på ett korrekt sätt och påverka parternas intressen.
11 I sin skrivelse av den 4 oktober 2010 påtalade kommissionen också möjligheten för Technion att inkomma med en bekräftande ansökan till dess generalsekreterare om tillgång till de omtvistade handlingarna.
12 Genom skrivelse av den 18 oktober 2010 inkom Technion med en bekräftande ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna. I sin skrivelse hävdade bolaget att utlämnande av de omtvistade handlingarna – som bolaget definierade som ”handlingar som revisionsbolaget grunda[de] sig på för att underkänna samtliga utlägg för att betala [K.]” – inte äventyrade genomförandet av olika revisionsförfaranden nu eller i framtiden utan tvärtom gav Technion möjlighet att klargöra de upplysningar som fanns med i handlingarna och kommissionen möjlighet att få ytterligare information om hur de olika projekten genomförts. Technion frågade ånyo kommissionen om det var möjligt att åtminstone få delvis tillgång till de omtvistade handlingarna.
13 I skrivelse av den 19 oktober 2010 tillställd kommissionen betonade Technion att kommissionens inställning inte gjorde det möjligt för institutet att yttra sig över de omtvistade handlingarnas innehåll. Det var på grundval av dessa handlingar som det i utkastet till revisionsrapport föreslogs att samtliga kostnader för arbete som utförts av K. skulle underkännas. Technion tillade att de uppgifter som kommissionen lämnat i sina skrivelser av den 19 juli och den 4 oktober 2010 inte styrkte vad som lades K. till last.
14 I skrivelse av den 26 oktober 2010 bekräftade kommissionens generalsekretariat att det tagit emot den bekräftande ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna och informerade Technion om att ett svar skulle tillställas institutet inom femton arbetsdagar.
15 I skrivelser av den 18 november och den 9 december 2010 meddelade kommissionens generalsekretariat att det var tvunget att förlänga den frist som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 för att besvara nämnda ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna.
16 I beslut av den 30 juni 2011 (nedan kallat det angripna beslutet) bekräftade kommissionens generalsekreterare beslutet att inte bevilja tillgång till de omtvistade handlingarna.
17 Kommissionens generalsekreterare klargjorde för det första vad ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna omfattade och slog fast att den bland annat avsåg handlingar beträffande andra enheter än Technion, vilka erhållits och samlats in under utredningen. Han angav vidare att kommissionen på grundval härav hade identifierat 52 handlingar från tredje man av administrativ art som innehöll uppgifter om avtal samt finansiella uppgifter som styrkte det handlande som lades K. till last. Handlingarna härrörde från revisioner av dessa andra enheter och var en del av de omständigheter som bidragit till revisionens slutsatser angående Technion.
18 Kommissionens generalsekreterare anförde för det andra att det var omöjligt att beskriva de berörda handlingarna utan att röja deras innehåll.
19 Därefter påpekade kommissionens generalsekreterare för det tredje att det var uppenbart att samtliga de 52 berörda handlingarna omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Att lämna ut handlingarna skulle ha inverkat menligt på revisionernas genomförande och hindrat kommissionen från att komma fram till resultat och, i förekommande fall, vidta lämpliga uppföljningsåtgärder.
20 Kommissionens generalsekreterare angav för det fjärde att eftersom de begärda handlingarna innehöll personuppgifter avseende K. och andra personer, förhindrade även undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, om skydd för den enskildes privatliv och integritet, att de lämnades ut.
21 För det femte angav kommissionens generalsekreterare att det inte var möjligt att bevilja delvis tillgång till de begärda handlingarna då de i sin helhet omfattades av de två ovannämnda undantagen.
22 Slutligen noterade kommissionens generalsekreterare, för det sjätte, att Technions intresse av att få tillgång till de omtvistade handlingarna var av rent privat natur och därför inte kunde beaktas vid den bedömning som görs enligt förordning nr 1049/20001. Technion har inte styrkt att det förelåg ett övervägande allmänintresse som var större än den skada som ett utlämnande skulle orsaka och som därigenom motiverar ett utlämnande, och kommissionen har inte heller några uppgifter som påvisar ett sådant intresse. Kommissionens generalsekreterare drog därför slutsatsen att det övervägande intresset i förevarande fall var att skydda revisionen och alla eventuella administrativa följder.
23 I skrivelse av den 2 augusti 2011 informerade kommissionen Technion om att den vidhöll resultatet av den genomförda revisionen och betraktade den som avslutad. Kommissionen påpekade vidare att den skulle jämka de kostnader för vilka ersättning felaktigt begärts och att jämkningen kunde komma att påverka framtida betalningar till Technion eller leda till att ett betalningskrav utfärdades mot bolaget.
Förfarandet och parternas yrkanden
24 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 september 2011 väckte sökandena förevarande talan.
25 Genom inlagor som inkom till tribunalens kansli den 22 december 2011 och den 9 januari 2012 ansökte Konungariket Danmark respektive Republiken Finland om att få intervenera till stöd för sökandenas yrkanden.
26 Genom beslut av ordföranden på tribunalens första avdelning av den 12 mars 2012 bifölls dessa interventionsansökningar.
27 Genom inlagor som inkom till tribunalens kansli den 13 och den 30 april 2012 informerade Republiken Finland respektive Konungariket Danmark tribunalen om att de återkallade sina interventionsansökningar.
28 Genom beslut av ordföranden för tribunalens första avdelning av den 21 juni 2012 avskrevs Republiken Finland och Konungariket Danmark som intervenienter i förevarande mål.
29 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och ställde, i enlighet med de bestämmelser om åtgärder för processledning som föreskrivs i artikel 64 i dess rättegångsregler, skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade frågorna inom den utsatta tidsfristen.
30 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 14 maj 2014.
31 Det muntliga förfarandet avslutades genom beslut av ordföranden för tribunalens första avdelning av den 13 juli 2014 sedan kommissionen, inom föreskriven frist, hade inkommit med vissa handlingar som tribunalen efterfrågat vid förhandlingen med stöd av artikel 64 i rättegångsreglerna och sedan sökandena yttrat sig beträffande dessa handlingar.
32 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
33 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan såvitt avser TRDF, och
– ogilla talan såvitt avser Technion, samt
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning såvitt gäller TRDF
34 Kommissionen har, utan att anföra en formell invändning om rättegångshinder enligt artikel 114 i rättegångsreglerna, gjort gällande att talan inte kan upptas till sakprövning såvitt gäller TRDF, eftersom TRDF inte direkt berörs av det angripna beslutet i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
35 Det ankommer härvid på tribunalen att mot bakgrund av omständigheterna i målet bedöma vad som utgör en god rättsskipning (dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, REG, EU:C:2002:118, punkterna 50–52). I förevarande mål anser tribunalen att det är lämpligt att först pröva målet i sak.
Prövning i sak
Inledande synpunkter
36 Fyra grunder har åberopats till stöd för förevarande talan. Den första grunden avser att kommissionen inte gjort någon konkret och individuell prövning av de omtvistade handlingarna. Genom den andra grunden har det gjorts gällande att kommissionen gjort en uppenbart felaktig bedömning vid tillämpningen av de två undantag som åberopats för att neka tillgång till de omtvistade handlingarna. Den tredje grunden gäller åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, då kommissionen inte beviljat delvis tillgång till de omtvistade handlingarna. Den fjärde grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen, eftersom kommissionen inte gjort en avvägning mellan de åberopade undantagen och allmänintresset.
37 Tribunalen kommer först att pröva de grunder som åberopats avseende tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner.
Tillämpning av undantaget i artikel 4.2 tredje stycket i förordning nr 1049/2001
38 Inledningsvis ska de tre första grunder som åberopats till stöd för ogiltigförklaring prövas tillsammans. Den fjärde grunden kommer att prövas därefter.
– Prövning av den första, den andra och den tredje grunden: Ingen konkret och individuell prövning av de omtvistade handlingarna, uppenbart felaktig bedömning vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 samt åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001
39 Sökandena har, inom ramen för den första och den tredje grunden, kritiserat kommissionen för att inte har gjort någon konkret och individuell prövning av de omtvistade handlingarna. De anser att kommissionen har lämnat en bristande motivering av det angripna beslutet genom att hänvisa till en kategori av handlingar, nämligen handlingar som ingår i en revision, snarare än till konkreta uppgifter i de omtvistade handlingarna. Följden av att det inte gjorts någon konkret och individuell prövning av de omtvistade handlingarna är att kommissionen inte kunnat bedöma möjligheten att bevilja Technion delvis tillgång till handlingarna, i strid med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001.
40 Genom den andra grunden har sökanden gjort gällande att de överväganden som åberopats i det angripna beslutet för att visa att utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle undergräva syftet med inspektioner, utredningar och revisioner innehåller uppenbart oriktiga bedömningar.
41 Kommissionen har bestritt sökandenas samtliga argument.
42 Tribunalen erinrar om att förordning nr 1049/2001 fastställer principerna, villkoren och gränserna för den rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar som anges i artikel 15 FEUF. I artikel 4.2 och 4.6 i förordningen föreskrivs följande:
”2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
– syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
6. Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
43 Enligt fast rättspraxis ska undantagen från rätten till tillgång till handlingar tolkas och tillämpas strikt, så att tillämpningen av den allmänna principen om att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till de handlingar som innehas av institutionerna inte omöjliggörs (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, REG, EU:C:2007:802, punkt 66, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, REG, EU:C:2008:374, punkt 36, och dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, REG, EU:T:2006:190, punkt 84).
44 Vidare ska den prövning som krävs vid handläggningen av en ansökan om tillgång till handlingar vara konkret. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är inte tillräckligt för att tillämpa detta undantag (se dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T‑2/03, REG, nedan kallad VKI-domen i målet VKI, EU:T:2005:125, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Ett undantag får i princip endast tillämpas om institutionen tidigare har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada på det skyddade intresset och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 – att det inte finns ett övervägande allmänintresse av att den ifrågavarande handlingen lämnas ut. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se VKI-domen, se ovan, EU:T:2005:125, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
45 Prövningen ska utföras på ett konkret sätt och framgå av motiveringen till beslutet (se VKI-domen, punkt 44 ovan, EU:T:2005:125, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
46 Vidare ska en konkret prövning ske för varje handling som avses i ansökan. Det följer nämligen av förordning nr 1049/2001 att alla de undantag som anges i artikel 4.1–4.3 i förordningen är formulerade på så sätt att de ska tillämpas på en handling (VKI-domen, punkt 44 ovan, EU:T:2005:125, punkt 70).
47 En konkret och individuell prövning av varje handling är likaså nödvändig av den anledningen att – även om det står klart att en ansökan om tillgång till handlingar avser handlingar som omfattas av ett undantag – det endast är genom en sådan prövning som institutionen kan bedöma huruvida det är möjligt att i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 ge sökanden tillgång till delar av handlingarna (dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet, T‑471/08, REU, EU:T:2011:252, punkt 30).
48 Samtidigt framgår det av rättspraxis att det finns undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som det begärts tillgång till – och följaktligen skyldigheten att beskriva dem på ett tillräckligt precist sätt och att ge en tillräckligt detaljerad motivering i förhållande till innehållet i varje berörd handling. Tribunalen har upprepade gånger slagit fast att den konkreta och individuella prövning som institutionen i princip måste göra med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar, som har ingetts på grundval av förordning nr 1049/2001, syftar till att möjliggöra för institutionen i fråga att bedöma dels i vilken mån ett undantag från rätten till tillgång till handlingar är tillämpligt, dels möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna. Följaktligen är det möjligt att sagda prövning inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det aktuella fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges, eller tvärtom att tillgång ska ges. Så kan bland annat vara fallet när vissa handlingar antingen uppenbarligen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller, tvärtom, uppenbarligen ska utlämnas i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell prövning av kommissionen under liknande omständigheter (VKI-domen, punkt 44 ovan, EU:T:2005:125, punkt 75, dom av den 12 september 2007, API/kommissionen, T‑36/04, REG, EU:T:2007:258, punkt 58, och dom av den 9 september 2011, LPN/kommissionen, T‑29/08, REU, EU:T:2011:448, punkt 114).
49 Det ankommer således på tribunalen att, inom ramen för prövningen av de grunder som avser åsidosättande av bestämmelserna i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, undersöka huruvida kommissionen gjorde en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna eller styrkte att det var uppenbart att de handlingar, till vilka tillgång nekades, i sin helhet omfattades av ett undantag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2014, Reagens/kommissionen, T‑181/10, EU:T:2014:139, punkt 65).
50 Tribunalen erinrar i förevarande fall om att omfattningen av ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna som gjorts med stöd av förordning nr 1049/2001, såsom denna avgränsats i det inledande svaret (se punkt 9 ovan) och som återgetts i det angripna beslutetet (se punkt 17 ovan), utan att bestridas av Technion, avsåg handlingar som kom från andra enheter än Technion och som gällde dessa enheter och som revisionsbolaget grundade sig på för att nå den provisoriska slutsatsen i utkastet till revisionsrapport att de kostnader för vilka Technion begärt ersättning av kommissionen för arbete utfört av K. skulle underkännas. Såsom framför allt följer av skrivelsen av den 19 oktober 2010 har Technion gjort gällande att beslutet att inte bevilja tillgång till dessa handlingar, som riktats mot bolaget, inte gjorde det möjligt för bolaget att ta tillvara sina rättigheter inom ramen för det kontradiktoriska revisionsförfarandet.
51 I det angripna beslutet angav kommissionen följande:
”På grundval av [ansökan om tillgång till handlingar] har kommissionen identifierat 52 handlingar, från tredje man, av administrativ art som innehåller uppgifter om avtal och/eller finansiella uppgifter som styrker att [K.] deltagit i forskningsprojekt för andra rättssubjekt än Technion under samma tidsperiod som han deltog i Technions projekt. Dessa handlingar från revisioner som gjorts vid dessa andra enheter ingår ibland de omständigheter som bidragit till slutsatserna i revisionen av Technion.”
52 Kommissionen angav därefter att det i förevarande fall inte var möjligt att beskriva de berörda handlingarna utan att röja deras innehåll. Kommissionen förklarade att då Technions ansökan avsåg tillgång till handlingar som ingick i revisioner, kunde angivelse och närmare beskrivning av dem i det angripna beslutet, i syfte att motivera att deras innehåll skulle förbli hemligt, skada revisionerna och följaktligen beröva de tillämpliga undantagen deras huvudsakliga syfte.
53 Därefter bekräftade kommissionen att det var uppenbart att samtliga de omtvistade handlingarna, vid den tidpunkten, omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen ansåg nämligen att utlämnande av handlingarna – vilka i sin helhet ingick i den administrativa akten för revisionerna – skulle inverka menligt på genomförandet av dessa och hindra kommissionen från att komma fram till resultat och, i förekommande fall, vidta lämpliga uppföljningsåtgärder.
54 Mer specifikt preciserade kommissionen att utlämnande av de omtvistade handlingarna kunde möjliggöra för de berörda personerna att agera på ett sätt som hindrar att de aktuella revisionerna genomförs på ett korrekt sätt och att lämpliga uppföljningsåtgärder vidtas. Kommissionen påpekade för övrigt att utlämnande skulle röja kommissionens strategi, för såväl allmänheten som för de berörda enheterna, och därmed beröva inte enbart pågående revisioner utan även andra undersökningar och eventuella uppföljningsåtgärder deras verkan. Slutligen underströk kommissionen behovet för dess personal att kunna genomföra sina revisioner på ett oberoende sätt utan att utsättas för yttre påtryckningar.
55 Kommissionens slutsats att det var uppenbart att de omtvistade handlingarna – 52 stycken enligt dess undersökning – omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 måste godtas.
56 Tribunalen konstaterar för det första att Technion, på ett generellt och allmänt sätt med stöd av förordning nr 1049/2001, ansökt om att få tillgång till handlingar som kom från andra enheter än Technion och som avsåg dessa enheter. Det var på dessa handlingar som revisionsbolaget grundade sina provisoriska slutsatser i utkastet till revisionsrapport avseende huruvida det fanns stöd för de kostnader för vilka Technion begärt ersättning av kommissionen avseende arbete utfört av K. Det framgår av hur själva ansökan har formulerats att de var uppenbart att den avsåg handlingar som samtliga ingick i den administrativa akten i en revision som avsåg Technion och som följaktligen omfattades av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
57 Vad sedan för det andra gäller huruvida det var välgrundat att tillämpa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 noterar tribunalen följande. När det angripna beslutet antogs pågick revisionen av Technion fortfarande. Detta förhållande skärpte den förutsägbara risken för att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna till allmänheten skulle skada syftet med revisionen, som i förevarande fall bestod i en kontroll av huruvida den kostnadsersättning som Technion begärt var nödvändig och skulle godkännas och till syvende och sist i att skydda unionens finansiella intressen. Såsom kommissionen påpekat i det angripna beslutet utsatte utlämnandet revisionsbolaget och behöriga delar av kommissionen för den förutsägbara risken att utsättas för yttre påtryckningar vilket i sin tur kunde inverka menligt på effektiviteten av den revision som avsåg Technion. Utlämnandet kunde likaså begränsa kommissionens handlingsutrymme för att utföra revisioner och kompletterande utredningar på grundval av resultaten från revisionen av Technion, sedan den slutförts och avslutats.
58 Tribunalen noterar vidare att enligt artikel II.29 i de allmänna avtalsvillkoren i bilaga II till Mosaica-, Cocoon- och Qualeg-avtalen ska en revision för kommissionens räkning ske under konfidentiella former. Detta innebär, såsom parterna bekräftat i sina svar på en skriftlig fråga från tribunalen, att enligt nämnda avtalsvillkor får inte handlingar och uppgifter som ges till revisionsbolaget meddelas eller lämnas ut till personer som inte är avtalsparter. Härav följer att utlämnande av handlingarna på grundval av förordning nr 1049/2001 skulle inverka menligt på innehållet i detta avtalsvillkor, eftersom det skulle möjliggöra för personer som inte är avtalsparter, det vill säga allmänheten i stort, att få tillgång till de ovannämnda handlingarna.
59 Det följer av ovanstående överväganden att såvitt gäller omständigheterna i målet beträffande formuleringen av ansökan om tillgång, det förhållandet att ansökan avsåg handlingar som ingick i den administrativa akten i den revision som gjorts hos Technion och att revisionen fortfarande pågick när det angripna beslutet antogs, hade kommissionen fog för att anse att det var uppenbart att tillgång till de nämnda handlingarna skulle nekas med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 utan att det härvid var nödvändigt att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de omtvistade handlingarna.
60 I den mån kommissionen hade fog för att inte göra någon konkret och individuell prövning av de omtvistade handlingarna i förevarande mål hade den likaså fog för att anse det uppenbart att samtliga dessa handlingar omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, utan att delvis tillgång härmed kunde medges (se, för ett liknande resonemang, analogt, dom LPN/kommissionen, punkt 48 ovan, EU:T:2011:448, punkt 127).
61 Sökandenas argument inför tribunalen innebär inte något ifrågasättande av kommissionens slutsats att det var uppenbart att de omtvistade handlingarna omfattades i sin helhet av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
62 Sökandena har för det första anfört att utlämnande av de omtvistade handlingarna inte skulle hindra att revisionen genomfördes på ett korrekt sätt och inte heller undergräva de syften som eftersträvas med den. De uppgifter som finns i de nämnda handlingarna utgör nämligen endast konstaterande av fakta. Inga påtryckningar, inflytande eller förhandlingar kan således förutses.
63 Det argumentet kan inte godtas. Att de omtvistade handlingarna innehåller faktauppgifter utesluter inte att revisionsbolaget och kommissionen eventuellt kan utsättas för påtryckningar och försök att påverka deras handlande. Om sökandenas argument godtogs skulle undantaget avseende revisioner, såsom kommissionen med fog har påpekat, förlora sitt föremål. Revisioner avser, till sin natur, kontroll av uppgifter av faktisk art. Det intresse som skyddas genom detta undantag är att möjliggöra att revisioner genomförs på ett oberoende sätt och utan påtryckningar, oavsett om dessa kommer från den enhet där revisionen genomförs, andra berörda enheter eller från allmänheten i stort.
64 I andra hand har sökandena med stöd av domen Franchet och Byk/kommissionen, punkt 43 ovan (EU:T:2006:190, punkterna 111 och 112) samt domen Toland/parlamentet, punkt 47 ovan (EU:T:2011:252, punkt 45), gjort gällande att kommissionens motivering att utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle riskera att hindra genomförandet av framtida revisioner på ett korrekt sätt, innebär att tillgången till handlingarna blir avhängig av osäkra framtida omständigheter – som eventuellt ligger långt fram i tiden – beroende på de olika myndigheternas skyndsamhet. En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa allmänhetens tillgång till handlingar för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt.
65 Det måste emellertid noteras att till skillnad från målen Franchet och Byk/kommissionen, punkt 43 ovan (dom EU:T:2006:190) och målet Toland/parlamentet, punkt 47 ovan (dom EU:T:2011:252) – i vilka den aktuella utredningen och revisionen hade avslutats när beslutet att inte bevilja tillgång till handlingar antogs – pågick revisionen av Technion i förevarande mål fortfarande när det angripna beslutet antogs. Utlämnande av de omtvistade handlingarna kunde således inte bara skada de eventuella följdåtgärder som skulle vidtas efter slutrapporten varigenom revisionen avslutas utan även den pågående revisionen av Technion.
66 Sökandenas argument att revisionen av Technion inte skulle äventyras av att de omtvistade handlingarna lämnas ut eftersom den höll på att avslutas då det angripna beslutet antogs kan för det tredje inte heller vinna framgång. Det är förvisso riktigt att revisionen avslutades en månad och några dagar efter antagandet av det angripna beslutet och att kommissionen själv anger i det angripna beslutet att revisionen höll på att avslutas. Inte desto mindre förhåller det sig så, att när det angripna beslutet antogs hade rapporten varigenom revisionen avslutas ännu inte antagits. Ytterligare utredningsåtgärder med koppling till den aktuella revisionen var således möjliga och kunde komma att vidtas. Tribunalen finner därför att utlämnande av de omtvistade handlingarna till allmänheten med stöd av förordning nr 1049/2001 dels utgjorde en förutsägbar och verklig risk att skada verkan av den pågående revisonen av Technion, dels begränsade kommissionens handlingsutrymme vad gäller uppföljningen av den antagna slutrapporten.
67 Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall på någon av de tre första grunder som åberopats till stöd för ogiltigförklaring.
– Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen, på grund av att det inte gjorts någon avvägning mellan undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och allmänintresset
68 Sökandena har kritiserat kommissionen för att inte ha gjort någon avvägning mellan undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och det allmänintresse som motiverar att de omtvistade handlingarna lämnas ut. Enligt sökandena utgör detta ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
69 Vidare har sökandena anfört att utöver Technions särskilda intresse av att ges tillfälle att yttra sig i ett kontradiktoriskt revisionsförfarande har även andra enheter som deltagit i de berörda projekten ett intresse av att kontrollera att revisioner som genomförts hos dem samt eventuella återbetalningar som begärts av kommissionen är lagenliga.
70 Enligt sökandena finns det även ett allmänintresse av att de omtvistade handlingarna lämnas ut vilket gäller insynen i revisioner. Det föreligger nämligen ett allmänintresse att kontrollera hur kommissionen genomför dessa revisionsförfaranden för att sedan kunna kontrollera att de åtgärder som vidtas för att korrigera påstådda brister är passande och lämpliga. Insyn är likaså önskvärt för att ge kommissionens avtalsparter möjlighet att inrätta nödvändiga förfaranden för att uppfylla kommissionens krav.
71 Kommissionen har anfört att denna grund saknar stöd.
72 Enligt undantaget i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001, ska unionens institutioner neka tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, ”om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.
73 Mot bakgrund av sökandenas argumentation och vad som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 ankommer det på tribunalen att pröva om det angripna beslutet var välgrundat. I nämnda beslut slogs det fast att det inte förelåg något övervägande allmänintresse i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
74 Det följer av artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 att ”[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat” ska ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar. Av detta framgår att förordningen har till syfte att säkerställa allmänhetens tillgång till handlingar och inte endast att säkerställa att den som ansöker om tillgång till handlingar ska få tillgång till de handlingar som rör honom (dom Franchet och Byk/kommissionen, punkt 43 ovan, EU:T:2006:190, punkt 136).
75 Det enskilda intresse som den som ansöker om tillgång till en handling som rör honom eller henne personligen kan göra gällande ska således inte beaktas vid bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom Franchet och Byk/kommissionen, punkt 43 ovan, EU:T:2006:190, punkt 137; se, för ett liknande resonemang, analogt, även dom Reagens/kommissionen, punkt 49 ovan, EU:T:2014:139, punkt 144).
76 I förevarande mål har sökandena vid flera tillfällen åberopat nödvändigheten för Technion att få tillgång till de omtvistade handlingarna för att på ett verkningsfullt sätt kunna göra sina rättigheter gällande inom ramen för det kontradiktoriska revisionsförfarandet. Nämnda interesse, som sökandena åberopat, utgör ett rent privat intresse för Technion och saknar därmed relevans vid den intresseavvägning som föreskrivs i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 (se punkt 75 ovan). Även om det antogs att Technion, såsom sökandena har hävdat, hade rätt att få tillgång till de omtvistade handlingarna, räcker det att påpeka att en sådan rättighet likväl inte kan utövas separat genom en tillämpning av det system för allmänhetens tillgång till handlingar som inrättats genom förordning nr 1049/2001 (se, analogt, dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C-266/05 P, REG, EU:C:2007:75, punkt 48). Det ska för övrigt erinras om att kommissionen, genom sin skrivelse av den 4 oktober 2010 (se punkt 9 ovan), meddelade Technion – individuellt och inte med stöd av förordning nr 1049/2001 – de PMR som avsåg Qualeg- och Mosaica-projekten. Härigenom lades, enligt kommissionen, fram bevisning för det handlande som lades K. till last.
77 Tribunalen konstaterar på grundval av övervägandena i punkt 76 ovan att det intresse som övriga enheter som deltagit i de aktuella projekten har, vilket sökandena åberopat (se punkt 69 ovan), också utgör ett privat intresse.
78 Vad slutligen gäller allmänhetens och kommissionens avtalspartners intresse av insyn i revisioner, som sökandena slutligen åberopat (se punkt 70 ovan), utgör detta visserligen ett allmänintresse då det är av objektiv och allmän karaktär (se, för ett liknande resonemang, domen i det i punkt 49 ovan nämnda målet Reagens/kommissionen, EU:T:2014:139, punkt 142). I omständigheterna i målet är intresset av insyn i revisioner emellertid inte så påtagligt att det ska anses väga tyngre än intresset av skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner.
79 Det ska härvid för det första erinras om att unionsdomstolen redan haft tillfälle att slå fast att allmänhetens intresse av att få tillgång till en handling enligt öppenhetsprincipen – som syftar både till att ge medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och att stärka förvaltningens legitimitet, effektivitet och ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system – inte har samma vikt när handlingen rör ett administrativt förfarande som när handlingen rör ett förfarande där unionen ingriper i egenskap av lagstiftare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, REU, EU:C:2010:376, punkt 60, och dom Reagens/kommissionen, punkt 49 ovan, EU:T:2014:139, punkt 140).
80 I förevarande fall var det dock uppenbart att de omtvistade handlingarna ingick i ett administrativt förfarande, nämligen i ett revisionsförfarande.
81 Relevansen av sökandenas argumentation avseende allmänintresset av att kontrollera hur kommissionen genomför sina revisionsförfaranden (se punkt 70 ovan) förutsätter att de omtvistade handlingarna återspeglar kommissionens policy och allmänna metod i fråga om revisioner och inte gäller ett specifikt företag. Så är emellertid inte fallet i förevarande fall, eftersom de omtvistade handlingarna, enligt själva lydelsen i ansökan om tillgång till handlingar, visar att de personalkostnader för vilka Technion begärt ersättning vad gäller det arbete K. utfört inte uppfyller de krav som föreskrivs i avtalet för att vara ersättningsgilla.
82 Vad slutligen beträffar kommissionens avtalspartners intresse av insyn i revisionen (se punkt 70 ovan), gör tribunalen följande bedömning. Såsom kommissionen med fog har gjort gällande har dessa avtalspartner enligt avtalsrelationen med kommissionen möjlighet att erhålla nödvändiga upplysningar från kommissionen för att kunna uppfylla de krav som denna institution ställer.
83 Mot bakgrund av de tre ovannämnda övervägandena finner tribunalen att det intresse av insyn i revisionerna som sökandena har åberopat i förevarande fall inte utgör ett ”övervägande allmänintresse” i den mening som avses i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001.
84 Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall på den fjärde grunden.
85 Tribunalen anser därför att kommissionens tillämpning av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner inte är behäftad med något fel. Härav följer att en eventuell felaktig rättstillämpning eller en oriktig bedömning som kommissionen ska ha gjort vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, om skydd för den enskildes privatliv och integritet, under alla omständigheter saknar betydelse för det angripna beslutets lagenlighet. De åberopade grunderna ska därför ogillas såsom verkningslösa i den mån de avser tillämpningen av detta andra undantag.
86 Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet utan att den invändning om rättegångshinder som kommissionen har åberopat behöver prövas.
Rättegångskostnader
87 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökandena har tappat målet, ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Technion – Israel Institute of Technology och Technion Research & Development Foundation Ltd ska ersätta rättegångskostnaderna.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 maj 2015.
Underskrifter