Asunto T‑481/11

Reino de España

contra

Comisión Europea

«Agricultura — Organización común de mercados — Sector de las frutas y hortalizas — Cítricos — Recurso de anulación — Acto confirmatorio — Hechos nuevos y sustanciales — Admisibilidad — Requisitos de comercialización — Disposiciones sobre etiquetado — Indicación de los conservantes u otras sustancias químicas utilizados en el tratamiento posterior a la cosecha — Recomendaciones relativas a las normas adoptadas en el seno de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava)
de 13 de noviembre de 2014

1.      Recurso de anulación — Recurso contra una decisión confirmatoria de otra decisión anterior no impugnada dentro de plazo — Inadmisibilidad — Concepto de decisión confirmatoria — Reconsideración con el fin de comprobar si está justificado el mantenimiento de una decisión anterior tras la modificación de una situación de hecho o de Derecho producida entre tanto — Exclusión

(Art. 263 TFUE)

2.      Agricultura — Organización común de mercados — Frutas y hortalizas — Requisitos para su comercialización — Margen de apreciación de la Comisión — Consideración de las recomendaciones sobre normas adoptadas por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas — Carácter no vinculante de dichas normas

[Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo, art. 113, ap. 2]

3.      Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder — Concepto

4.      Agricultura — Organización común de mercados — Frutas y hortalizas — Requisitos para su comercialización — Margen de apreciación de la Comisión — Límites — Obligación de tener en cuenta el interés de los consumidores — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo, art. 113, ap. 2, letra a), inciso iii)]

5.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Reglamento de ejecución

[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) nº 543/2011 de la Comisión]

6.      Agricultura — Organización común de mercados — Productos transformados a base de frutas y hortalizas — Requisitos para su comercialización — Obligación de etiquetado en el caso de los cítricos, pero no en el de otras frutas u hortalizas — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia — Cítricos con características particulares que determinan que se considere que se encuentran en una situación diferente a la de otras frutas y hortalizas

[Art. 40 TFUE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 543/2011 de la Comisión, anexo I, parte B 2, punto VI]

7.      Agricultura — Política agrícola común — Facultad de apreciación de las instituciones de la Unión — Alcance — Control jurisdiccional — Límites

8.      Agricultura — Organización común de mercados — Productos transformados a base de frutas y hortalizas — Requisitos para su comercialización — Obligación de etiquetado de los cítricos que hayan sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha con conservantes u otras sustancias químicas — Obligación que se aplica tanto a los cítricos destinados a los mercados de la Unión como a los destinados a los mercados de los países terceros — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Art. 169 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 38; Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo; Reglamento (CE) nº 543/2011 de la Comisión, anexo I, parte B 2, punto VI]

1.      Tanto de los propios términos del artículo 263 TFUE como de su objeto, que es garantizar la seguridad jurídica, resulta que todo acto que no haya sido recurrido dentro de plazo adquiere firmeza. La firmeza no sólo afecta al propio acto, sino también a cualquier acto posterior que tenga un carácter meramente confirmatorio. En cuanto a la cuestión de en qué circunstancias se considera que un acto es meramente confirmatorio de un acto anterior, así sucede cuando el acto en cuestión no contiene ningún elemento nuevo con respecto al acto anterior y no viene precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de este último acto. A este respecto, se considera que un acto ha sido adoptado después de una reconsideración de la situación, lo que excluye su carácter confirmatorio, cuando dicho acto haya sido adoptado, bien a instancia del interesado o de oficio, sobre la base de elementos sustanciales que no hubieran sido tenidos en cuenta en el momento de la adopción del acto anterior.

Por otro lado, un elemento debe calificase como nuevo tanto cuando no existía en el momento de la adopción del acto anterior como cuando se trate de un elemento que ya existía en el momento en que el acto anterior fue adoptado, pero que, por las razones que fuera —incluso por falta de diligencia de su autor—, no se tomó en consideración al adoptarse el acto anterior. Por otra parte, para que un elemento revista carácter sustancial debe poder modificar sustancialmente la situación jurídica tal como la tuvieron en cuenta los autores del acto anterior. En otros términos, es necesario que el elemento de que se trate pueda modificar sustancialmente las condiciones en que se adaptó el acto anterior, es decir, que ha de tratarse de un elemento que suscite dudas en cuanto al carácter fundado de la solución adoptada mediante dicho acto.

Por consiguiente, dado que una medida supeditada a la persistencia de las circunstancias de hecho y de Derecho que presidieron su adopción debe poder ser objeto de una solicitud de revisión en cualquier momento, con el fin de comprobar si su mantenimiento está justificado, un nuevo examen destinado a verificar si una medida adoptada anteriormente sigue estando justificada a la luz de una modificación de la situación de hecho o de Derecho producida entre tanto da lugar a que se adopte un acto que no es meramente confirmatorio del acto anterior, sino que constituye un acto impugnable que puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 263 TFUE.

(véanse los apartados 27, 28, 36 y 38 a 40)

2.      La adopción de una norma por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) no implica ninguna obligación para los Estados miembros de la Unión, que forman parte todos ellos de la CEPE/ONU. Por consiguiente, procede interpretar el artículo 113, apartado 2, del Reglamento nº 1234/2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas, conforme a su redacción clara e inequívoca, en el sentido de que la Comisión dispone de un margen de apreciación a la hora de adoptar, en el ámbito de la Unión, normas de comercialización para uno o varios productos. Teniendo en cuenta que, en materia de política agrícola, se reconoce a las instituciones una amplia facultad discrecional, dadas las responsabilidades que les incumben en la materia, procede llegar a la conclusión de que también es amplio el margen de apreciación de que dispone la Comisión en virtud de la citada disposición. No obstante, de conformidad con esa misma disposición, incumbe a la Comisión, en el ejercicio de esa amplia facultad de apreciación, tener en cuenta, entre otros factores, las normas adoptadas en el marco de la CEPE/ONU. Por lo demás, el carácter no vinculante de estas últimas normas explica que en esa disposición se utilicen los términos «recomendaciones sobre normas». Por consiguiente, puesto que, a tenor del mencionado artículo 113, apartado 2, la Comisión no estaba obligada a adoptar, en el ámbito de la Unión, una norma sobre comercialización de cítricos en términos idénticos a los de la CEPE-ONU, no se le puede reprochar haber infringido el Reglamento nº 1234/2007 y, por tanto, el principio de respeto de la jerarquía normativa.

(véanse los apartados 79 a 81)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véase el punto 95)

4.      Del texto del artículo 113, apartado 2, letra a), inciso iii), del Reglamento nº 1234/2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas, resulta claramente que las normas de comercialización que incumbe adoptar a la Comisión se establecen teniendo en cuenta, en particular, el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información. Además, la consecución de los objetivos de la política agrícola común no puede hacer abstracción de las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales, exigencias que las instituciones comunitarias deben tener en cuenta al ejercer sus competencias.

Así pues, no puede admitirse que la Comisión utilizara indebidamente el procedimiento relativo a la adopción de las citadas normas de comercialización de conformidad con el artículo 113 del Reglamento nº 12324/2007, con el fin de adoptar una disposición destinada a la protección de los consumidores para cuya adopción carezca de competencia.

(véanse los apartados 99 y 100)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 107 a 109 y 114)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 125 a 127 y 136)

7.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 152 y 153)

8.      En cuanto a la obligación de etiquetado de los cítricos que hayan sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha con conservantes u otras sustancias químicas, prevista en el punto VI de la parte B 2 del anexo I del Reglamento nº 543/2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1234/2007 en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas, no cabe imputar a la Comisión, al adoptar el citado punto VI, una violación del principio de proporcionalidad por el hecho de que dicha disposición se refiera asimismo a los cítricos destinados a la exportación a países terceros.

En efecto, a tenor del artículo 38 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en las políticas de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de los consumidores. Pues bien, ni esta disposición ni el artículo 169 TFUE hacen distinción alguna entre los consumidores de la Unión y los consumidores externos. Por consiguiente, no cabe admitir que, cuando la Comisión considera que para garantizar la adecuada protección de los consumidores es necesaria una medida como el etiquetado de los cítricos en relación con su eventual tratamiento posterior a la cosecha, dicha institución distinga entre los consumidores de la Unión y los consumidores externos, imponiendo tal obligación en el caso de los productos destinados a los primeros pero no así en el caso de los productos destinados a los segundos. Por otra parte, un nivel uniforme y elevado de protección de los consumidores, tanto de dentro de la Unión como del exterior, forma parte de la imagen de calidad y fiabilidad de los productos procedentes de la Unión y contribuye a mantener —o incluso a reforzar— su posición en los mercados internacionales. En efecto, en el supuesto de que la salud de los consumidores de fuera de la Unión se viera afectada debido a la inexistencia de etiquetado relativo al tratamiento post-cosecha de los cítricos procedentes de esta última, podría resultar dañada la imagen de calidad y fiabilidad de los productos procedentes de la Unión.

Por otra parte, es notorio que, en el caso de la práctica totalidad de las frutas y hortalizas, existen etiquetas especiales para indicar que proceden de la agricultura orgánica y que no han sido tratadas con sustancias químicas. Por lo tanto, los consumidores son generalmente conscientes del hecho de que las frutas y hortalizas que no llevan tal etiqueta pueden haber sido objeto de un tratamiento de ese tipo. Así pues, no puede admitirse la alegación de que, al percibir el etiquetado especial para los cítricos, los consumidores lleguen, a sensu contrario, a la errónea conclusión de que las restantes frutas y hortalizas, que no llevan ese etiquetado, no han sido tratadas con sustancias químicas.

(véanse los apartados 181 y 185 a 190)