Causa T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
contro
Banca centrale europea (BCE)
«Accesso ai documenti – Decisione 2004/258/CE – Accordo di scambio del 15 febbraio 2012 tra la Grecia, la BCE e alcune banche centrali nazionali dell’Eurosistema – Allegati A e B – Decisione di diniego parziale di accesso – Interesse pubblico – Politica monetaria dell’Unione e di uno Stato membro – Contabilità della BCE e delle banche centrali nazionali dell’Eurosistema – Stabilità del sistema finanziario dell’Unione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 4 giugno 2015
1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Decisione di un’istituzione che nega l’accesso a taluni documenti – Domanda di accesso del ricorrente che è stata respinta in quanto irricevibile – Irrilevanza ai fini della ricevibilità del ricorso
(Art. 263 TFUE; decisione della Banca centrale europea 2004/258, come modificata dalla decisione 2011/342)
2. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti
[Statuto della Corte di giustizia, artt. 21, comma 1 e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]
3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione a seconda delle circostanze del caso di specie
(Art. 296, § 2, TFUE)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione 2004/258 della Banca centrale europea – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di motivazione – Portata
[Art. 296, § 2, TFUE; decisione della Banca centrale europea 2004/258, come modificata dalla decisione 2011/342, art. 4, § 1, a), secondo, terzo e settimo trattino]
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione 2004/258 della Banca centrale europea – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dell’interesse pubblico relativo alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro o alla contabilità della Banca o delle banche centrali nazionali – Tutela dell’interesse pubblico relativo alla stabilità del sistema finanziario nell’Unione o in uno Stato membro – Margine di discrezionalità della Banca centrale europea – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Motivazione di carattere generico al fine di tutelare informazioni sensibili – Ammissibilità
[Art. 296, § 2, TFUE; decisione della Banca centrale europea 2004/258, come modificata dalla decisione 2011/342, art. 4, § 1, a), secondo, terzo e settimo trattino]
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione 2004/258 della Banca centrale europea – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dell’interesse pubblico relativo alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro o alla situazione contabile della Banca o delle banche centrali nazionali – Portata – Applicazione a un accordo di scambio di obbligazioni di Stato tra lo Stato membro interessato e la Banca e le banche centrali nazionali dell’Eurosistema – Inclusione
[Decisione della Banca centrale europea 2004/258, come modificata dalla decisione 2011/342, art. 4, § 1, a), secondo e terzo trattino]
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Decisione 2004/258 della Banca centrale europea – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata
(Decisione della Banca centrale europea 2004/258, come modificata dalla decisione 2011/342, artt. 2, § 1, e 4, § 1)
8. Ricorso di annullamento – Controllo di legittimità – Criteri – Presa in considerazione dei soli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento dell’adozione dell’atto controverso
(Art. 263 TFUE)
1. In quanto destinatario di una decisione di rifiuto di accesso a taluni documenti in forza della decisione 2004/258, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea, come modificata dalla decisione 2011/342, l’interessato ha diritto di introdurre un ricorso contro quest’ultima. Al riguardo, il diritto di ricorso del ricorrente contro detta decisione non può essere leso da un’eventuale irricevibilità della sua domanda innanzi alla Banca centrale europea.
(v. punto 20)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 23)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 32, 33)
4. Soddisfa i requisiti dell’obbligo di motivazione, previsto dall’articolo 296, paragrafo 2, TFUE, una decisione della Banca centrale europea di diniego d’accesso a taluni documenti in forza della decisione 2004/258, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della suddetta Banca, come modificata dalla decisione 2011/342, che consente al richiedente di venire a conoscenza della base giuridica su cui la Banca ha fondato il rigetto della sua domanda di accesso e i motivi per cui essa ha ritenuto che una divulgazione del contenuto dei suddetti documenti avrebbe arrecato pregiudizio alla politica monetaria dell’Unione e degli Stati membri, alla sua contabilità e a quella delle banche centrali nazionali dell’Eurosistema nonché alla stabilità del sistema finanziario, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo, terzo e settimo trattino, della decisone 2004/258.
A tale proposito, la Banca non è tenuta a fornire una spiegazione riguardante l’utilizzo, nell’ambito della motivazione, di espressioni quali «malfunzionamento di segmenti pertinenti di mercato» e «meccanismo di trasmissione». Infatti, è pubblicamente noto che, a partire dall’inizio dell’anno 2010, l’Unione ha subito la crisi del debito sovrano e che sono insorte tensioni su taluni mercati del debito sovrano della zona euro, in particolare viste le crescenti preoccupazioni del mercato circa la sostenibilità delle finanze pubbliche in relazione ai disavanzi di bilancio estremamente elevati, in particolare in Grecia. È altresì noto che tali tensioni si sono estese ad altri segmenti dei mercati finanziari e che la Banca ha annunciato il programma per il mercato di titoli finanziari al fine di migliorare l’efficacia del meccanismo di trasmissione della politica monetaria. Inoltre, nel caso di una decisione rivolta ad un richiedente che ha acquistato obbligazioni di Stato greche in qualità di investitore istituzionale, si deve ritenere che quest’ultimo conoscesse il significato dell’espressione «meccanismo di trasmissione» o fosse in grado di reperirlo facilmente, per esempio consultando il sito internet della Banca.
(v. punti 39, 40, 50)
5. In materia di accesso del pubblico ai documenti, la Banca centrale europea dispone di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la questione se un interesse pubblico relativo alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, alla contabilità della Banca o delle banche centrali nazionali dell’Eurosistema ed alla stabilità del sistema finanziario nell’Unione o in uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo, terzo e settimo trattino, della decisione 2004/258, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della suddetta Banca, come modificata dalla decisione 2011/342, possa essere pregiudicato dalla divulgazione di informazioni contenute in documenti con riferimento ai quali è stato chiesto l’accesso e pertanto, il controllo di legittimità esercitato dal giudice dell’Unione a tale proposito deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza dei fatti materiali, nonché dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere.
Al riguardo, tenuto conto del controllo limitato da parte del giudice dell’Unione, il rispetto dell’obbligo della Banca di motivare sufficientemente le proprie decisioni riveste un’importanza ancora maggiore. Infatti, è solamente in tal modo che il giudice dell’Unione può accertare se esistevano gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere discrezionale. Tuttavia, nel caso di una domanda di accesso ad allegati di un accordo di scambio tra la Repubblica ellenica e la Banca e le banche centrali nazionali dell’Eurosistema ai sensi del quale obbligazioni di Stato greche, di cui queste ultime erano titolari, sono state scambiate con nuove obbligazioni di Stato greche, l’obbligo di motivazione non osta affatto a che la Banca si fondi su considerazioni che tengono conto del comportamento ipotetico che operatori del mercato potrebbero adottare a seguito della divulgazione di informazioni contenute in detti allegati e sugli effetti che un tale comportamento potrebbe avere su futuri interventi. In tali circostanze, il ricorso da parte della Banca a una motivazione di carattere generico è giustificato dalla preoccupazione di non svelare informazioni la cui tutela è prevista dalle eccezioni contemplate nella decisione 2004/258.
(v. punti 53‑55)
6. Il diritto di accesso ai documenti della Banca centrale europea è sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni d’interesse pubblico o d’interesse privato. Più specificamente, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo e terzo trattino, della decisione 2004/258, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della suddetta Banca, come modificata dalla decisione 2011/342, prevede talune eccezioni all’accesso a un documento nel caso in cui la sua divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro o la contabilità della Banca o delle banche centrali nazionali (BCN) dell’Eurosistema.
È giustificato, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo e terzo trattino della decisione 2004/258, il rifiuto della Banca di accesso agli allegati di un accordo di scambio di obbligazioni di Stato tra uno Stato membro e la Banca e le BCN dell’Eurosistema, concluso nell’ambito di un programma di intervento sul mercato già concluso e fondato sulla considerazione secondo cui la divulgazione di dati contenuti nei suddetti allegati avrebbe potuto incoraggiare gli operatori del mercato a prevedere la strategia, la tattica e il metodo che potevano essere adottati dalla Banca e dalle BCN dell’Eurosistema nell’ambito di futuri interventi. Infatti, quando un intervento implica l’acquisto di obbligazioni di Stato da parte della BCE e delle BCN dell’Eurosistema, esiste il rischio che gli operatori del mercato si basino sulle informazioni riguardanti tali acquisti nel passato per identificare – a torto o a ragione – delle preferenze della Banca e delle BCN dell’Eurosistema per certi tipi di obbligazioni di Stato di cui ritengono che esse si applichino indipendentemente dall’obiettivo perseguito attraverso l’acquisto di obbligazioni di Stato.
Orbene, in tale ipotesi, la divulgazione delle informazioni contenute negli allegati dell’accordo di scambio potrebbe pregiudicare l’efficacia delle misure d’intervento della Banca e la sua contabilità o quella delle BCN dell’Eurosistema dal momento che, da un lato, una tale divulgazione rischierebbe di comportare come conseguenza un aumento dei prezzi dei tipi di obbligazioni identificate dagli operatori del mercato come suscettibili di essere acquistate dalla Banca e dalle BCN dell’Eurosistema. Queste ultime potrebbero essere indotte sia ad acquistare tali tipi di obbligazioni a prezzi più elevati, sia a comprare obbligazioni diverse corrispondenti in misure inferiore alle loro preferenze. Dall’altro lato, la Banca e le BCN dell’Eurosistema potrebbero essere indotte ad acquistare obbligazioni di diversi tipi nella categoria indicata, al fine di incentivare gli operatori del mercato a investire nell’insieme delle obbligazioni contenute nella suddetta categoria, invece di concentrarsi solo su taluni tipi di obbligazioni.
Inoltre, dal momento che la Banca dispone di un margine di discrezionalità molto ampio quanto alla scelta e alla determinazione delle misure che essa adotta nell’espletamento delle sue funzioni, allorché essa esamina se l’accesso ai documenti può pregiudicare la politica monetaria dell’Unione, la sua contabilità o quella delle BCN dell’Eurosistema, essa è legittimata a prendere in considerazione l’insieme delle misure che potrebbe adottare in futuro e non è tenuta a prendere in considerazione esclusivamente le misure che enunciano la condizione prevista nei comunicati stampa riguardanti il suo programma di intervento sul mercato.
(v. punti 72, 78, 80, 87, 96, 97, 102)
7. Per quanto riguarda le eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2004/258, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della suddetta Banca, come modificata dalla decisione 2011/342, tenuto conto del fatto che tali eccezioni derogano al suddetto diritto, esse devono essere interpretate e applicate restrittivamente. Pertanto, qualora la Banca decida di rifiutare l’accesso a un documento che le è stato chiesto di comunicare, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della suddetta decisione, essa deve, in linea di principio, giustificare il motivo per cui l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente e effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista da tale disposizione che essa invoca.
Al riguardo, in forza delle norme di cui all’articolo 4 della decisione 2004/258, la Banca è tenuta a raffrontare, da un lato, la situazione esistente, in cui l’accesso ai documenti non è (ancora) stato concesso e, dall’altro, una situazione ipotetica, in cui l’accesso ai documenti sarebbe concesso. Pertanto, la sola circostanza che, nella sua decisione di rifiuto parziale d’accesso, la Banca tenga conto della situazione ipotetica in cui concederebbe l’accesso a documenti di cui le è stata chiesta la divulgazione, non è, di per sè, suscettibile di mettere in discussione la fondatezza della sua decisione.
(v. punti 73, 75)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 84)