Sprawa T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Dostęp do dokumentów – Decyzja 2004/258/WE – Porozumienie o zamianie z dnia 15 lutego 2012 r. pomiędzy Grecją a EBC i krajowymi bankami centralnymi Eurosystemu – Załączniki A i B – Częściowa odmowa dostępu – Interes publiczny – Polityka pieniężna Unii i państwa członkowskiego – Sytuacja finansowa EBC i krajowych banków centralnych Eurosystemu – Stabilność systemu finansowego Unii
Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 4 czerwca 2015 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Decyzja Rady odmawiająca dostępu do dokumentów – Wniosek skarżącego o udzielenie dostępu odrzucony jako niedopuszczalny – Brak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi
(art. 263 TFUE; decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258, zmieniona decyzją 2011/342)
2. Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]
3. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy
(art. 296 ust. 2 TFUE)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
[art. 296 TFUE; decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258, zmieniona decyzją 2011/342, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie, trzecie, siódme]
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego dotyczącego polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego albo sytuacji finansowej Banku lub krajowych banków centralnych – Ochrona interesu publicznego dotycząca stabilności systemu finansowego w Unii lub w państwie członkowskim – Uznanie przysługujące Europejskiemu Bankowi Centralnemu – Kontrola sądowa – Granice – Uzasadnienie o charakterze ogólnym mające na celu ochronę informacji wrażliwych – Dopuszczalność
[art. 296 ust. 2 TFUE; decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258, zmieniona decyzją 2011/342, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie, trzecie, siódme]
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego dotyczącego polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego albo sytuacji finansowej Banku lub krajowych banków centralnych – Zakres – Stosowanie porozumienia o zamianie obligacji skarbowych zawartego między danym państwem członkowskim a Bankiem i krajowymi bankami centralnymi Eurosystemu – Zaliczenie
[decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258, zmieniona decyzją 2011/342, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie, trzecie]
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres
(decyzja Europejskiego Banku Centralnego 2004/258, zmieniona decyzją 2011/342, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Uwzględnienie wyłącznie okoliczności stanu faktycznego i prawnego istniejących w chwili wydania spornego aktu
(art. 263 TFUE)
1. Jako adresat decyzji o odmowie dostępu do dokumentów na podstawie decyzji 2004/258 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego, zmienionej decyzją 2011/342, zainteresowany jest uprawniony do wniesienia skargi na tę decyzję. W tym względzie na przysługujące skarżącemu prawo do wniesienia skargi na wspomnianą decyzję nie ma wpływu ewentualna niedopuszczalność wniosku złożonego przez niego do Europejskiego Banku Centralnego.
(por. pkt 20)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 23)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 32, 33)
4. Zgodne z wymogami obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art 296 ust. 2 TFUE jest uzasadnienie decyzji Europejskiego Banku Centralnego dotyczące odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie decyzji 2004/258 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Banku, zmienionej decyzją 2011/342, które umożliwiła skarżącemu poznanie podstawy prawnej, na której Bank oparł odmowne rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie dostępu, oraz powody, dla których Bank uznał, że ujawnienie treści tych dokumentów zagrażałoby polityce pieniężnej Unii i państw członkowskich, jego sytuacji finansowej oraz sytuacji finansowej krajowych banków centralnych Eurosystemu i stabilności systemu finansowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie, trzecie i siódme decyzji 2004/258.
W tym względzie Bank nie jest zobowiązany do wyjaśnienia użycia w uzasadnieniu wyrażeń takich jak „nieprawidłowe funkcjonowanie istotnych segmentów rynku” i „mechanizm transmisji”. Jest bowiem powszechnie wiadome, iż od początku 2010 r. Unia przeżywała kryzys długu publicznego i że pojawiły się napięcia na niektórych rynkach długu publicznego strefy euro, zwłaszcza ze względu na rosnące obawy rynku o stabilność finansów publicznych w świetle bardzo wysokich deficytów budżetowych, w szczególności w Grecji. Jest także wiadomo, że napięcia te rozprzestrzeniły się na inne segmenty rynków finansowych i że Bank ogłosił program dotyczący rynków papierów wartościowych w celu poprawy skuteczności mechanizmu transmisji polityki pieniężnej. Ponadto, ponieważ chodzi tu o decyzję skierowaną do wnioskodawcy, który sam nabył greckie obligacje skarbowe jako inwestor instytucjonalny, wnioskodawca ten powinien być uznany za podmiot, który zna znaczenie terminu „mechanizm transmisji” lub może z łatwością je poznać, na przykład szukając informacji na stronie internetowej Banku.
(por. pkt 39, 40, 50)
5. W dziedzinie dostępu do dokumentów Europejski Bank Centralny posiada szeroki zakres uznania w odniesieniu do kwestii, czy może dojść do naruszenia interesu publicznego dotyczącego polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego, sytuacji finansowej Banku lub krajowych banków centralnych Eurosystemu i stabilności systemu finansowego w Unii lub w państwie członkowskim w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie, trzecie i siódme decyzji 2004/258 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Banku, zmienionej decyzją 2011/342, poprzez ujawnienie informacji zawartych w dokumentach będących przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, a tym samym kontrola zgodności z prawem takiej decyzji przeprowadzana przez sąd Unii powinna ograniczać się do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie i nadużycia władzy.
W tym zakresie ze względu na ograniczoną kontrolę przeprowadzaną przez sąd Unii przestrzeganie przez Bank obowiązku uzasadnienia w wystarczający sposób swych decyzji nabiera jeszcze bardziej podstawowego znaczenia. Jedynie bowiem w ten sposób sąd Unii może weryfikować, czy występują elementy stanu faktycznego i prawnego, od których zależy wykonanie uprawnień dyskrecjonalnych. Jednakże w przypadku wniosku o udzielenie dostępu do porozumienia o zamianie pomiędzy Republiką Grecką a Bankiem i krajowymi bankami centralnymi Eurosystemu, na podstawie którego greckie obligacje skarbowe, których banki te były posiadaczami, zostały wymienione na nowe greckie obligacje skarbowe, obowiązek uzasadnienia w żaden sposób nie sprzeciwia się temu, aby Bank oparł się na twierdzeniach uwzględniających hipotetyczne zachowanie, jakie podmioty działające na rynku mogą przejawiać w związku z ujawnieniem informacji zawartych we wspomnianych załącznikach, i na skutkach, jakie zachowanie takie mogłoby wywrzeć w odniesieniu do przyszłych interwencji. W tych okolicznościach przedstawienie przez Bank uzasadnienia o charakterze ogólnym jest motywowane troską o nieujawnienie informacji, których ochronę przewidują wyjątki określone w decyzji 2004/258.
(por. pkt 53–55)
6. Prawo dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego podlega pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego. W szczególności art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie i trzecie decyzji 2004/258 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Banku, zmienionej decyzją 2011/342, przewiduje wyjątki od udzielenia dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszałoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego lub sytuację finansową Banku lub krajowych banków centralnych (KBC) Eurosystemu.
Na podstawie wspomnianego art. 4 ust. 1 lit. a) tiret drugie i trzecie decyzji 2004/258 uzasadnione jest odmówienie przez Bank udzielenia dostępu do załączników do porozumienia o zamianie obligacji skarbowych zawartego między państwem członkowskim a Bankiem i KBC Eurosystemu na podstawie programu interwencji na rynku, który przestał już obowiązywać, oparte na stwierdzeniu, że ujawnienie danych zawartych we wspomnianych załącznikach mogłoby zachęcić podmioty rynkowe do przewidywania strategii, taktyki i metody, jakie mogą być stosowane przez Bank i przez KBC Eurosystemu w ramach przyszłych interwencji. Jeżeli bowiem interwencja wiąże się z nabyciem obligacji skarbowych przez Bank i przez KBC Eurosystemu, istnieje ryzyko, że podmioty rynku wykorzystają informacje dotyczące takich nabyć w przeszłości w celu zidentyfikowania – prawidłowo lub nieprawidłowo – preferencji Banku i KBC Eurosystemu w odniesieniu do niektórych rodzajów obligacji skarbowych, co do których twierdzą, że powstają one niezależnie od celu, jaki spełnia nabycie obligacji skarbowych.
W takim zaś przypadku ujawnienie informacji zawartych w załącznikach do porozumienia o zamianie mogłoby wpłynąć na skuteczność działań interwencyjnych podejmowanych przez Bank i na sytuację finansową jego lub KBC Eurosystemu, ponieważ, po pierwsze, takie ujawnienie mogłoby prowadzić do wzrostu cen w odniesieniu do rodzajów obligacji zidentyfikowanych przez podmioty rynku jako obligacje, które mogą zostać nabyte przez Bank i KBC Eurosystemu. Bank i KBC Eurosystemu mogłyby zostać zmuszone albo do nabycia tych rodzajów obligacji po wyższych cenach, albo do zakupu innych obligacji w mniejszym stopniu odpowiadających ich preferencjom. Po drugie, Bank i KBC Eurosystemu mogłyby zostać skłonione do zakupu obligacji innych rodzajów objętych daną kategorią, w celu zachęcenia podmiotów rynku do inwestowania we wszystkie obligacje objęte wspomnianą kategorią, a nie tylko w niektóre rodzaje obligacji.
Ponadto zważywszy, że Bank posiada bardzo szeroki zakres uznania przy wyborze i określaniu środków, jakie podejmuje w ramach wypełniania swoich zadań, kiedy rozważa, czy dostęp do dokumentów może naruszyć politykę pieniężną Unii, jego sytuację finansową lub sytuację finansową KBC Eurosystemu, ma on prawo uwzględnić wszystkie środki, do których przyjęcia mógłby być skłoniony w przyszłości, i nie jest zobowiązany do uwzględnienia wyłącznie środków ustanawiających warunek przewidziany w komunikatach prasowych dotyczących jego programu interwencji na rynku.
(por. pkt 72, 78, 80, 87, 96, 97, 102)
7. Co się tyczy wyjątków od prawa do publicznego dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego przewidzianego przez art. 2 ust. 1 decyzji 2004/258 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Banku, zmienionej decyzją 2011/342, powinny być one interpretowane i stosowane ściśle, zważywszy, że stanowią one odstępstwa wyżej wskazanego prawa. Tak więc gdy Bank zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niego na mocy art. 4 ust. 1 wspomnianej decyzji, jest on zasadniczo zobowiązany wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w tym przepisie, na który instytucja ta się powołuje.
W tym względzie na mocy przepisów przewidzianych w art. 4 decyzji 2004/258 Bank jest zobowiązany do porównania – z jednej strony – istniejącej sytuacji, w której dostęp do dokumentów nie został (jeszcze) udzielony, i – z drugiej strony – sytuacji hipotetycznej, w której dostęp do dokumentów byłby udzielony. Tym samym okoliczność, że w decyzji o częściowej odmowie udzielenia dostępu Bank uwzględnia sytuację hipotetyczną, w której udzieliłby dostępu do dokumentów, o których ujawnienie wystąpiono, nie może sama z siebie podważyć zasadności decyzji.
(por. pkt 73, 75)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 84)