Predmet C-546/19
BZ
protiv
Westerwaldkreis
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht)
Presuda Suda (četvrto vijeće) od 3. lipnja 2021.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 2. stavak 1. – Područje primjene – Državljanin treće zemlje – Kaznena osuda u državi članici – Članak 3. točka 6. – Zabrana ulaska – Razlozi javnog poretka i javne sigurnosti – Povlačenje odluke o vraćanju – Zakonitost zabrane ulaska”
1. Prethodna pitanja – Dopuštenost – Granice – Pitanja koja očito nisu relevantna i hipotetska pitanja postavljena u kontekstu koji isključuje koristan odgovor
(čl. 267. UFEU-a)
(t. 38.)
2. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Direktiva 2008/115 – Područje primjene – Zabrana ulaska zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka – Država članica koja nije iskoristila mogućnost da ne primijeni navedenu direktivu na državljanina koji se mora vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije – Uključenost
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2008/115, čl. 2. st. 1. i st. 3. t. 2.)
(t. 44.-48., t. 1. izreke)
3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Zabrana ulaska – Početak primjene učinaka navedene zabrane ulaska – Dan stvarnog odlaska zainteresirane osobe s državnog područja dotične države članice
(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 3. t. 3.)
(t. 52.)
4. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Odluka o vraćanju donesena protiv takvog državljanina kojoj je pridodana zabrana ulaska izrečena zbog kaznene osude ili opasnosti za javni poredak ili nacionalnu sigurnost – Državljanin koji nije stvarno napustio državno područje država članica – Održavanje na snazi zabrane ulaska nakon povlačenja odluke o vraćanju – Nedopuštenost
(Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 1. st. 3. t. 3. i 6. i čl. 11. st. 1.)
(t. 54., 56.-61., t. 2. izreke)
Kratak prikaz
Osoba BZ, državljanin treće zemlje, boravi od 1990. u Njemačkoj. Iako od tog dana podliježe obvezi napuštanja državnog područja, ona je ipak nastavila boraviti u toj državi članici na temelju „privremene odgode udaljavanja” koja se redovito produljivala na temelju nacionalnog prava.
Osoba BZ osuđena je 2013. na kaznu zatvora zbog podržavanja terorizma, a 2014. određen joj je prekid izvršenja kazne u preostalom trajanju.
Zbog te kaznene osude Westerwaldkreis (okrug Westerwald, Njemačka) odlukom od 24. veljače 2014. naložio je protjerivanje osobe BZ i izrekao joj zabranu ulaska u Njemačku i boravka u njoj u trajanju od šest godina, koja je potom skraćena na četiri godine, računajući od dana stvarnog odlaska osobe BZ s njemačkog državnog područja, i bila ograničena do najkasnije 21. srpnja 2023. Istodobno je okrug Westerwald osobi BZ uputio nalog da napusti državno područje pod prijetnjom udaljavanja, koje je pak povukao u okviru upravnog postupka po prigovoru.
S obzirom na to da je tužba podnesena protiv mjera koje su donesene protiv nje odbijena, osoba BZ podnijela je žalbu protiv odluke o odbijanju Oberverwaltungsgerichtu Rheinland-Pfalz (Visoki upravni sud Porajnja-Falačke, Njemačka).
Zahtjev za azil osobe BZ nadležno njemačko tijelo odbilo je 2017. kao očito neosnovan. To tijelo također je utvrdilo da se osobu BZ ne može vratiti u Siriju jer su bili ispunjeni uvjeti za zabranu udaljavanja u pogledu te zemlje.
S obzirom na to da je žalba za poništenje odluke o protjerivanju i određivanju trajanja zabrane ulaska i boravka odbijena presudom od 5. travnja 2018., osoba BZ podnijela je reviziju protiv te presude Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka). Taj sud je, s jedne strane, odbio reviziju osobe BZ jer se ta revizija odnosila na odluku o protjerivanju koja je protiv nje donesena a koja je tako postala pravomoćna. S druge strane, nastavio je revizijski postupak u dijelu u kojem se odnosila na odluku o smanjenju trajanja zabrane ulaska i boravka iz te odluke na četiri godine računajući od eventualnog odlaska osobe BZ s njemačkog državnog područja i trajanja najkasnije do 21. srpnja 2023.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome primjenjuje li se Direktiva o vraćanju(1) na zabranu ulaska poput one o kojoj je riječ, izrečenoj protiv državljanina treće zemlje za potrebe „koje nisu povezane s migracijom”. Njegove dvojbe proizlaze iz činjenice da prema Komisijinu „Priručniku o vraćanju”(2), prema kojem pravila koja se primjenjuju na zabrane ulaska povezane s vraćanjem(3) na temelju Direktive o vraćanju „ne utječu na zabrane ulaska izrečene za druge potrebe koje nisu povezane s migracijom”. Međutim, navodi da Njemačka nije iskoristila mogućnost dodijeljenu državama članicama člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive o vraćanju da navedenu direktivu ne primijene na državljane trećih zemalja koji se u skladu s nacionalnim pravom moraju vratiti zbog kaznene sankcije ili posljedice kaznene sankcije.
Po potrebi, sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti s pravom Unije održavanja na snazi zabrane ulaska(4) koju je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka na temelju prethodne kaznene osude izrekla država članica protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je donesena odluka o protjerivanju, koja je postala pravomoćna, ako je odluka o vraćanju koju je ta država članica donijela protiv tog državljanina povučena. U tom pogledu pojašnjava da u njemačkom pravu odluka o protjerivanju nije „odluka o vraćanju”(5) u smislu Direktive o vraćanju, za razliku od naloga da napusti državno područje pod prijetnjom udaljavanja.
Zbog toga je sud koji je uputio zahtjev odlučio od Suda zatražiti pojašnjenja o području primjene Direktive o vraćanju i poveznici koju valja uspostaviti između zabrane ulaska i odluke o vraćanju.
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud smatra da u područje primjene Direktive o vraćanju ulazi zabrana ulaska i boravka, koju je izrekla država članica koja nije iskoristila mogućnost predviđenu u članku 2. stavku 2. točki (b) te direktive, protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je na temelju prethodne kaznene osude donesena odluka o protjerivanju zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka.
U tom pogledu Sud podsjeća da se u skladu sa stavkom 1. članka 2. Direktive o vraćanju ona primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. S obzirom na definiciju „nezakonitog boravka” u Direktivi o vraćanju, svaki državljanin treće zemlje koji je nazočan na području države članice i koji ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici zbog same te činjenice u njoj nezakonito boravi i stoga ulazi u područje primjene navedene direktive.
Iz toga slijedi da je područje primjene te direktive definirano samo s obzirom na položaj nezakonitog boravka u kojem se nalazi državljanin treće zemlje neovisno o razlozima na kojima se zasniva taj položaj ili mjerama koje mogu biti donesene u pogledu tog državljanina. Međutim, područje primjene Direktive o vraćanju ne može se promijeniti Komisijinom preporukom, koja nema obvezujući učinak.
Kao drugo, Sud smatra da se Direktivi o vraćanju protivi održavanje na snazi zabrane ulaska i boravka koju je zbog razloga javne sigurnosti i javnog poretka na temelju prethodne kaznene osude izrekla država članica protiv državljanina treće zemlje koji se nalazi na njezinu državnom području i protiv kojega je donesena odluka o protjerivanju, koja je postala pravomoćna, ako je odluka o vraćanju koju je ta država članica donijela protiv tog državljanina povučena iako je ta odluka o protjerivanju postala pravomoćna.
Kako bi došao do tog zaključka, Sud ističe da iz Direktive o vraćanju(6) proizlazi da je namjena „zabrane ulaska” nadopuna odluke o vraćanju, time što se zabranjuje zainteresiranoj osobi da određeno vrijeme nakon svojeg „vraćanja” – kako je taj izraz definiran u članku 3. točki 3. Direktive 2008/115, odnosno nakon svojeg odlaska s državnog područja država članica – ponovno uđe na to državno područje i da tamo potom boravi. Stoga zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od trenutka kad zainteresirana osoba stvarno napusti državno područje država članica.
U ovom slučaju, zabrana ulaska izrečena protiv osobe BZ nije pridodana nikakvoj odluci o vraćanju. S obzirom na to da zabrana ulaska obuhvaćena Direktivom 2008/115 može proizvesti vlastite pravne učinke tek nakon dobrovoljnog ili prisilnog izvršenja odluke o vraćanju, ona se ne može zadržati na snazi nakon povlačenja te odluke.
Iz toga slijedi da država članica, kada se na njezinu državnom području nalazi državljanin treće zemlje bez valjane dozvole boravka, mora odrediti treba li tom državljaninu izdati novu dozvolu boravka. Ako to nije slučaj, dužna je protiv navedenog državljanina donijeti odluku o vraćanju kojoj, u skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2008/115, može ili mora biti pridodana zabrana ulaska u smislu članka 3. točke 6. te direktive.
Sud smatra protivnim Direktivi o vraćanju toleriranje privremenog statusa državljana trećih zemalja koji se nalaze na državnom području države članice bez prava na boravak i dozvole boravka, i protiv kojih je, po potrebi, donesena zabrana ulaska ali u odnosu na koje ne postoji nikakva valjana odluka o vraćanju. Činjenica da je odluka o protjerivanju, poput one koja je donesena protiv osobe BZ, postala pravomoćna ne može opravdati održavanje na snazi zabrane ulaska jer u odnosu na osobu BZ ne postoji nikakva odluka o vraćanju.
Ta razmatranja ostaju valjana i u pogledu državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom na državnom području države članice koji, poput osobe BZ, ne mogu biti udaljeni jer se tomu protivi načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Naime, prema direktivi, ta okolnost ne opravdava nedonošenje odluke o vraćanju protiv državljanina treće zemlje u takvoj situaciji, nego samo odgodu njegova vraćanja izvršenjem navedene odluke.