WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 1 sierpnia 2022 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Swobodny przepływ osób – Równość traktowania – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 24 ust. 1 i 2 – Świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego – Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 – Artykuł 4 – Świadczenia rodzinne – Wyłączenie obywateli innych państw członkowskich biernych zawodowo przez pierwsze trzy miesiące pobytu w przyjmującym państwie członkowskim
W sprawie C‑411/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Finanzgericht Bremen (sąd ds. finansowych w Bremie, Niemcy) postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 września 2020 r., w postępowaniu:
S
przeciwko
Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, L. Bay Larsen, wiceprezes, A. Arabadjiev, A. Prechal, K. Jürimäe (sprawozdawczyni), C. Lycourgos, E. Regan, N. Jääskinen i I. Ziemele, prezesi izb, M. Ilešič, F. Biltgen, P.G. Xuereb i N. Wahl, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller oraz R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu czeskiego – J. Pavliš, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – D. Martin oraz B.-R. Killmann, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1) oraz art. 24 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77; sprostowania: Dz.U. 2005, L 158, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy S, obywatelką Unii pochodzącą z państwa członkowskiego innego niż Republika Federalna Niemiec, a Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit (kasą świadczeń rodzinnych federalnej agencji ds. zatrudnienia dla Dolnej Saksonii i Bremy, Niemcy) (zwaną dalej „kasą świadczeń rodzinnych DSB”) w przedmiocie oddalenia przez kasę świadczeń rodzinnych DSB złożonego przez S wniosku o świadczenia rodzinne za okres odpowiadający trzem pierwszym miesiącom jej pobytu w Niemczech.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 883/2004
3 Artykuł 1 lit. j), k) i z) rozporządzenia nr 883/2004 zawiera następujące definicje:
„j) określenie »zamieszkanie« oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa;
k) określenie »pobyt« oznacza pobyt czasowy;
[…]
z) określenie »świadczenie rodzinne« oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I”.
4 Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia określa jego zakres podmiotowy stosowania:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do obywateli państwa członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich, oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu”.
5 Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa jego zakres przedmiotowy stosowania:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego:
[…]
j) świadczeń rodzinnych”.
6 Artykuł 4 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Zasada równego traktowania”, stanowi:
„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co jego obywatele”.
7 Artykuł 11 tego rozporządzenia ustanawia zasady ogólne dotyczące określania mającego zastosowanie ustawodawstwa:
„1. Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.
[…]
3. Zgodnie z przepisami [Z zastrzeżeniem przepisów] art. 12–16:
a) osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego;
b) urzędnik służby cywilnej podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego, jakiemu podlega zatrudniająca go administracja;
c) osoba otrzymująca zasiłek dla bezrobotnych zgodnie z przepisami art. 65 na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego zamieszkania podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego;
d) osoba powołana lub odwołana ze służby w siłach zbrojnych lub służby cywilnej w państwie członkowskim podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego;
e) każda inna osoba, do której nie mają zastosowania przepisy lit. a) do d) podlega ustawodawstwu państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, bez uszczerbku dla innych przepisów niniejszego rozporządzenia gwarantujących jej świadczenia na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku innych państw członkowskich.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 987/2009
8 Artykuł 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (Dz.U. 2009, L 284, s. 1) stanowi:
„1. W przypadku gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu [o] ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach:
a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich;
b) sytuację danej osoby, w tym:
i) charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę;
ii) jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne;
iii) prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym;
iv) w przypadku studentów – źródło ich dochodu;
v) jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały;
vi) państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.
2. W przypadku gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania”.
Dyrektywa 2004/38
9 Motywy 9, 10, 20 i 21 dyrektywy 2004/38 mają następujące brzmienie:
„(9) Przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatele Unii powinni posiadać prawo do pobytu w przyjmującym państwie członkowskim bez konieczności wypełnienia jakichkolwiek warunków lub formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu, bez uszczerbku dla bardziej przychylnego traktowania osób poszukujących pracy, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości.
(10) Osoby korzystające z prawa pobytu nie powinny jednak stanowić nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie początkowego okresu pobytu. Zatem korzystanie z prawa pobytu dla obywateli Unii i członków ich rodzin w okresach przekraczających trzy miesiące powinno podlegać określonym warunkom.
[…]
(20) Zgodnie z zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wszyscy obywatele Unii i członkowie ich rodzin zamieszkujący w państwie członkowskim na podstawie niniejszej dyrektywy powinni korzystać w tym państwie członkowskim z równego traktowania jak jego obywatele [z jego obywatelami] w dziedzinach objętych traktatem, z zastrzeżeniem szczególnych postanowień wyraźnie sformułowanych w traktacie lub prawie wtórnym.
(21) Jednakże przyjmującemu państwu członkowskiemu należy pozostawić swobodę decydowania, czy zamierza przyznać świadczenia z zakresu pomocy społecznej obywatelom Unii, którzy nie są pracownikami najemnymi [lub] osobami pracującymi na własny rachunek lub któr[zy] zachowują ten status, lub członkom ich rodzin podczas trzech pierwszych miesięcy pobytu lub dłuższego okresu w przypadku osób poszukujących pracy albo [otrzymujących] stypendia pokrywające koszty utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, przed nabyciem prawa do stałego pobytu przez te same osoby”.
10 Artykuł 6 tej dyrektywy stanowi:
„1. Przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego bez wypełniania jakichkolwiek warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
2. Przepisy ust. 1 stosuje się również w odniesieniu do posiadających ważny paszport członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii”.
11 Artykuł 14 ust. 1 omawianej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Obywatele Unii i członkowie ich rodziny posiadają prawo pobytu przewidziane w art. 6 tak długo, dopóki nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim”.
12 Zgodnie z art. 24 omawianej dyrektywy:
„1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i [którzy] posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.
2. W drodze odstępstwa od ust. 1 przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b) ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.
Prawo niemieckie
13 Paragraf 62 Einkommensteuergesetz (ustawy o podatku dochodowym) w brzmieniu ogłoszonym w dniu 8 października 2009 r. (BGBl. 2009 I, s. 3366), zmienionej przez Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (ustawę o zwalczaniu nielegalnego zatrudnienia i nadużywania świadczeń socjalnych, BGBl. 2019 I, s. 1066), która weszła w życie w dniu 18 lipca 2019 r. (zwanej dalej „EStG”), stanowi, co następuje:
„(1) 1W przypadku dzieci określonych w § 63 prawo do zasiłku na dziecko na podstawie niniejszej ustawy przysługuje każdemu, kto:
1. posiada miejsce zamieszkania lub miejsce zwykłego pobytu na terytorium kraju
[…]
2Aby móc ubiegać się o zasiłek na dziecko na podstawie ust. 1, uprawniony musi zostać zidentyfikowany poprzez nadanie mu numeru identyfikacyjnego […]. 3Późniejsze nadanie numeru identyfikacyjnego ma skutek wsteczny w odniesieniu do miesięcy, w których spełnione są warunki określone w zdaniu pierwszym.
(1a) 1Jeżeli obywatel innego państwa członkowskiego [Unii] lub państwa, do którego ma zastosowanie Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, ustanawia miejsce zamieszkania lub miejsce zwykłego pobytu na terytorium kraju, nie może ubiegać się o przyznanie zasiłku na dziecko przez pierwsze trzy miesiące od ustanowienia miejsca zamieszkania lub miejsca zwykłego pobytu. 2Zasada ta nie ma zastosowania, jeżeli udowodni on, że uzyskuje dochody krajowe w rozumieniu § 2 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 1–4, z wyjątkiem dochodów, o których mowa w § 19 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2. 3Po upływie okresu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, może on ubiegać się o przyznanie zasiłku na dziecko, chyba że nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 2 lub 3 [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (ustawy o swobodnym przepływie obywateli Unii)] lub spełnia jedynie warunki określone w § 2 ust. 2 pkt 1a ustawy o swobodnym przepływie obywateli Unii, bez uprzedniego spełnienia któregokolwiek z pozostałych warunków określonych w § 2 ust. 2 tej ustawy. 4Spełnienie warunków przyznania zasiłku na dziecko określonych w zdaniu drugim ocenia kasa świadczeń rodzinnych […]. 5W przypadku oddalenia wniosku o przyznanie zasiłku na dziecko kasa świadczeń rodzinnych powiadamia o swojej decyzji organ właściwy w sprawach imigracji. 6W przypadku gdy wnioskodawca, posługując się sfałszowanymi lub zmienionymi dokumentami lub wprowadzając w błąd, wywołał przekonanie, że spełnia warunki przyznania zasiłku na dziecko, kasa świadczeń rodzinnych niezwłocznie informuje o tym organ właściwy w sprawach imigracji”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
14 Skarżąca w postępowaniu głównym, S, jest matką trojga dzieci, urodzonych w 2003 r., 2005 r. i 2010 r. Jej małżonek, V, jest ojcem tych dzieci. Rodzice i dzieci są obywatelami państwa członkowskiego innego niż Republika Federalna Niemiec.
15 W maju 2015 r. S po raz pierwszy złożyła do kasy świadczeń rodzinnych DSB wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na troje swoich dzieci. Instytucja ta uwzględniła ten wniosek decyzją z dnia 13 maja 2015 r. i rozpoczęła regularne wypłacanie tych świadczeń do dnia 3 czerwca 2016 r. W tym dniu wspomniana instytucja podjęła decyzję o cofnięciu decyzji z dnia 13 maja 2015 r., o zaprzestaniu wypłacania tych świadczeń na rzecz S począwszy od maja 2016 r. oraz o dochodzeniu zwrotu świadczeń rodzinnych wypłaconych z tytułu tego ostatniego miesiąca. Decyzja ta została wydana po wykreśleniu z urzędu przez organ ewidencyjny S i jej trojga dzieci z ich adresu w Bremerhaven (Niemcy) ze względu na to, że ich mieszkanie było puste.
16 W grudniu 2017 r. S złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na dwoje ze swoich trojga dzieci do Familienkasse Nordrhein‑Westfalen Nord (kasy świadczeń rodzinnych dla Nadrenii Północnej‑Westfalii, Niemcy), podając adres w Herne (Niemcy). Pisma przesłane przez tę instytucję na wskazany adres zostały jednak zwrócone wraz ze wzmianką „adresat nieznany”. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. wspomniana instytucja oddaliła wniosek S ze względu na to, że nie miała ona miejsca zamieszkania ani zwykłego pobytu w Niemczech.
17 Pod koniec października 2019 r. S złożyła do kasy świadczeń rodzinnych DSB kolejny wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na troje dzieci począwszy od dnia 1 sierpnia 2019 r.
18 Decyzją z dnia 27 grudnia 2019 r. kasa świadczeń rodzinnych DSB oddaliła ten wniosek. Instytucja ta stwierdziła, że S, V i ich dzieci zamieszkiwali w Niemczech od dnia 19 sierpnia 2019 r., przy czym data ta odpowiada ich wjazdowi na terytorium tego państwa członkowskiego z ich państwa członkowskiego pochodzenia i osiedleniu się w mieszkaniu w Bremerhaven (Niemcy). Instytucja ta uznała jednak, że S nie uzyskała dochodów krajowych w ciągu pierwszych trzech miesięcy od osiedlenia się w Niemczech. W związku z tym instytucja ta uznała, że S nie spełnia przesłanek przewidzianych w § 62 ust. 1a EStG, aby móc ubiegać się o świadczenia rodzinne w odniesieniu do tego okresu.
19 Decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. kasa świadczeń rodzinnych DSB oddaliła odwołanie wniesione przez S od decyzji z dnia 27 grudnia 2019 r., utrzymując tę ostatnią decyzję w mocy. Uznała ona, że S nie wykonywała działalności zarobkowej i że V prowadził działalność nieznaczną w okresie od dnia 5 listopada 2019 r. do dnia 12 grudnia 2019 r.
20 S wniosła do sądu odsyłającego, Finanzgericht Bremen (sądu ds. finansowych w Bremie, Niemcy), skargę o stwierdzenie nieważności oddalenia wniosku o świadczenia rodzinne i zasądzenie od kasy świadczeń rodzinnych DSB wypłaty zasiłków rodzinnych za miesiące od sierpnia do października 2019 r.
21 Zdaniem sądu odsyłającego w pierwszej kolejności świadczenia rodzinne w Niemczech wchodzą w zakres pojęcia „świadczeń rodzinnych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia. Nie są one bowiem finansowane ze składek beneficjentów, lecz z podatku. Są one przyznawane na podstawie prawnie określonej sytuacji, niezależnie od jakichkolwiek warunków dotyczących dochodów i bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb beneficjentów. Świadczenia te mają na celu wyrównanie kosztów utrzymania rodziny.
22 W drugiej kolejności sąd ten zauważa, że § 62 ust. 1a EStG, będący wynikiem zmiany ustawy z lipca 2019 r., wprowadza odmienne traktowanie obywatela państwa członkowskiego innego niż Republika Federalna Niemiec, który wykaże swoje miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu w tym ostatnim państwie członkowskim, i obywatela niemieckiego, który ustanowi tam swoje miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu w następstwie pobytu w innym państwie członkowskim. Na podstawie tego przepisu obywatelowi innego państwa członkowskiego, takiemu jak S, odmawia się bowiem przyznania świadczenia rodzinnego w ciągu pierwszych trzech miesięcy jego pobytu, jeżeli nie udowodni on wykonywania działalności zarobkowej w Niemczech. Natomiast obywatel niemiecki korzysta z tego świadczenia już w tych trzech pierwszych miesiącach nawet wtedy, gdy nie wykonuje takiej działalności.
23 W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że w projekcie ustawy, który doprowadził do dodania ust. 1a do § 62 EStG, ustawodawca niemiecki przyjął, że to odmienne traktowanie jest zgodne z prawem Unii, ponieważ pozwala uniknąć napływu obywateli innych państw członkowskich, co mogłoby powodować nieracjonalne obciążenie dla niemieckiego systemu ubezpieczeń społecznych. To odmienne traktowanie miałoby być ponadto uzasadnione w świetle art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, zważywszy, że wypłacanie świadczeń rodzinnych obywatelom państwa członkowskiego innego niż Republika Federalna Niemiec, którzy nie wykonują działalności zarobkowej w tym ostatnim państwie członkowskim, miałoby taki sam skutek dla finansów publicznych tego państwa jak przyznawanie tym obywatelom świadczeń społecznych. Niemniej jednak wspomniany ustawodawca nie odniósł się wyraźnie w tym projekcie ustawy do ewentualnego wpływu art. 4 rozporządzenia nr 883/2004. Wreszcie, powołując się na wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑308/14, EU:C:2016:436), ustawodawca niemiecki uzasadnił to odmienne traktowanie koniecznością ochrony finansów przyjmującego państwa członkowskiego.
24 W trzeciej kolejności sąd odsyłający wyjaśnia, że kwestia, czy świadczenia rodzinne rozpatrywane w postępowaniu głównym wchodzą w zakres pojęcia „pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jest jednak przedmiotem dyskusji w doktrynie. I tak podniesiono w szczególności, że te świadczenia rodzinne nie wchodzą w zakres tego pojęcia, lecz stanowią, jako „świadczenia rodzinne” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia, świadczenia z zabezpieczenia społecznego sensu stricto, ponieważ ich przyznanie nie jest uzależnione od warunków dotyczących zasobów. Prawdą jest, że w takim wypadku, zgodnie z rozporządzeniem nr 883/2004, Republika Federalna Niemiec byłaby uprawniona do decydowania o warunkach przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom innych państw członkowskich zamieszkującym w Niemczech, którzy nie wykonują tam działalności zarobkowej. Jednakże rozporządzenie to przewiduje w art. 4 obowiązek równego traktowania, zgodnie z którym obywatele innego państwa członkowskiego powinni podlegać takim samym warunkom przyznania świadczenia jak te, które stosuje się wobec własnych obywateli. Rozporządzenie to, zdaniem sądu odsyłającego, nie zawiera żadnego przepisu umożliwiającego odmienne traktowanie tego rodzaju jak odmienne traktowanie, którego dotyczy niniejsza sprawa.
25 Ostatecznie rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy według sądu odsyłającego od tego, czy dyskryminacja bezpośrednia, którą wprowadza § 62 ust. 1a EStG, jest zakazana przez art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, czy też może być uzasadniona odstępstwem od zasady równego traktowania, o którym mowa w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
26 W tych okolicznościach Finanzgericht Bremen (sąd ds. finansowych w Bremie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 24 [dyrektywy 2004/38] i art. 4 [rozporządzenia nr 883/2004] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego obywatel innego państwa członkowskiego, który ustanawia miejsce zamieszkania lub miejsce zwykłego pobytu na terytorium krajowym i nie przedstawia dowodu, że uzyskuje krajowe dochody z tytułu rolnictwa i leśnictwa, z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, z tytułu pracy na własny rachunek lub z tytułu pracy najemnej w ciągu pierwszych trzech miesięcy od ustanowienia miejsca zamieszkania lub miejsca zwykłego pobytu, nie ma prawa do świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) w związku z art. 1 lit. z) rozporządzenia [nr 883/2004], gdy tymczasem obywatel odnośnego państwa członkowskiego znajdujący się w tej samej sytuacji ma prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. j) w związku z art. 1 lit. z) rozporządzenia [nr 883/2004], bez wykazania uzyskiwania dochodów z tytułu rolnictwa i leśnictwa, z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, z tytułu pracy na własny rachunek lub z tytułu pracy najemnej?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
27 Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 24 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym obywatelowi Unii będącemu obywatelem innego państwa członkowskiego, który ustanowił miejsce zwykłego pobytu na terytorium pierwszego państwa członkowskiego i jest bierny zawodowo, ponieważ nie wykonuje tam działalności zarobkowej, odmawia się korzystania ze „świadczeń rodzinnych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego, podczas gdy bierny zawodowo obywatel omawianego państwa członkowskiego korzysta z takich świadczeń również w ciągu pierwszych trzech miesięcy od chwili powrotu do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa do przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim na podstawie prawa Unii.
Uwagi wstępne
28 Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji, na korzystanie z takiego samego traktowania pod względem prawnym, niezależnie od ich przynależności państwowej i bez naruszenia wyraźnie przewidzianych w tym względzie wyjątków (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, pkt 31; z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 62).
29 Każdy obywatel Unii może zatem powoływać się na zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowiony w art. 18 TFUE – i uściślony w innych postanowieniach traktatu FUE – w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 24 dyrektywy 2004/38 we wszystkich sytuacjach objętych zakresem przedmiotowym stosowania prawa Unii. Sytuacje te obejmują między innymi korzystanie z zagwarantowanej w art. 21 TFUE swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania [zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, pkt 32, 33; z dnia 21 lutego 2013 r., N., C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 28; a także z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna), C‑535/19, EU:C:2021:595, pkt 40, 42].
30 Dyrektywa 2004/38 ustanawia takie ograniczenia i warunki. Dyrektywa ta ustanawia w odniesieniu do prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim system stopniowy, który – będąc w istocie powtórzeniem etapów i warunków przewidzianych w poprzedzających tę dyrektywę różnych aktach prawa Unii oraz orzecznictwie – ostatecznie prowadzi do prawa stałego pobytu (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 38).
31 W odniesieniu do pierwszych trzech miesięcy pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, których dotyczy pytanie prejudycjalne, art. 6 ust. 1 tej dyrektywy stanowi, że obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, bez wypełniania jakichkolwiek warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu. Artykuł 14 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje zachowanie tego prawa tak długo, jak długo obywatele Unii i członkowie ich rodziny nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 39; a także z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in., C‑299/14, EU:C:2016:114, pkt 42).
32 W związku z tym obywatelowi Unii, nawet biernemu zawodowo, przysługuje – przy poszanowaniu warunków określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy – prawo pobytu przez okres trzech miesięcy w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem.
33 W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu w Niemczech S przebywała tam legalnie na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy.
34 Po drugie, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spór w postępowaniu głównym dotyczy przyznania przez przyjmujące państwo członkowskie świadczeń rodzinnych w rozumieniu ustawodawstwa tego państwa członkowskiego. W tym względzie należy przypomnieć, że za „świadczenia rodzinne” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia należy uznać świadczenia przyznawane automatycznie rodzinom, które spełniają niektóre obiektywne kryteria, dotyczące między innymi ich rozmiaru, dochodów i środków kapitałowych, z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb, i które mają na celu wyrównanie kosztów utrzymania rodziny (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 60; a także z dnia 21 czerwca 2017 r., Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, pkt 22).
35 Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika również, że jest tak w wypadku świadczeń rodzinnych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, ponieważ są one przyznawane uprawnionym na podstawie prawnie określonej sytuacji, która jest niezależna od ich osobistych potrzeb, a ich przyznanie nie ma na celu zagwarantowania środków utrzymania, lecz wyrównanie kosztów utrzymania.
36 Ponadto należy przypomnieć, że art. 11 ust. 3 lit. e) rozporządzenia nr 883/2004 ustanawia „normę kolizyjną” mającą na celu określenie ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie do pobierania świadczeń z zabezpieczenia społecznego wymienionych w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wśród których znajdują się świadczenia rodzinne, o które mogą ubiegać się wszystkie osoby inne niż te, o których mowa w art. 11 ust. 3 lit. a)–d) tego rozporządzenia, czyli w szczególności osoby, które nie są aktywne zawodowo. Z zastosowania tej zasady wynika, że osoby te podlegają co do zasady ustawodawstwu państwa członkowskiego ich miejsca zamieszkania [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 63; z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna), C‑535/19, EU:C:2021:595, pkt 45]. Zgodnie z art. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 dla celów stosowania tego rozporządzenia określenie „zamieszkanie” oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa.
37 W niniejszej sprawie sąd odsyłający wyjaśnia, że S i jej rodzina zamieszkiwali na terytorium Niemiec w rozpatrywanym w postępowaniu głównym okresie trzech miesięcy. Ponieważ S jest bierna zawodowo, wydaje się zatem, zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. e) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) i art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia, podlegać ustawodawstwu niemieckiemu w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych.
38 W oparciu o te wstępne wyjaśnienia należy ustalić, czy w przypadku legalnego pobytu na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy bierny zawodowo obywatel Unii może powoływać się na zasadę równego traktowania z biernymi zawodowo obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, którzy powracają do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu, zgodnie z prawem Unii, z prawa do przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, w celu przyznania świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia.
W przedmiocie wykładni art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 24 dyrektywy 2004/38
39 Jak wynika z pkt 27 niniejszego wyroku, postawione pytanie dotyczy wykładni zarówno art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jak i art. 24 dyrektywy 2004/38, w zakresie, w jakim oba te przepisy uściślają zasadę równego traktowania we właściwych im zakresach stosowania.
40 Ponieważ kwestia ta jest związana w szczególności z określeniem zakresu stosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, należy ustalić zasięg tego przepisu, a następnie zbadać zasięg art. 4 rozporządzenia nr 883/2004.
W przedmiocie art. 24 dyrektywy 2004/38
41 Artykuł 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi, że wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie tej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie.
42 Zasada równego traktowania ma zatem zastosowanie do wszystkich obywateli Unii, których pobyt na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego spełnia warunki ustanowione w tej dyrektywie (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 69; a także z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in., C‑299/14, EU:C:2016:114, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Jednakże art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ustanawia odstępstwo od zasady równego traktowania, z której korzystają obywatele Unii niebędący pracownikami najemnymi, osobami pracującymi na własny rachunek, osobami, które zachowują ten status, i członkami ich rodzin, a zamieszkujący na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, umożliwiając przyjmującemu państwu członkowskiemu nieprzyznanie uprawnienia do świadczeń z zakresu pomocy społecznej, w szczególności w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu (wyrok z dnia 19 września 2013 r., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 Przyjmujące państwo członkowskie może zatem powołać się na odstępstwo przewidziane w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w celu odmówienia przyznania obywatelowi Unii, który skorzystał z prawa pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego, świadczenia z pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy tego pobytu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in., C‑299/14, EU:C:2016:114, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Należy tym samym ustalić, czy świadczenia rodzinne rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią świadczenia z zakresu „pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
46 W tym względzie Trybunał orzekł już, że pojęcie „świadczenia z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu tego przepisu odnosi się do wszelkich systemów pomocy ustanowionych przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia potrzeb podstawowych swoich i swojej rodziny, w wyniku czego może podczas swojego pobytu stać się obciążeniem dla finansów publicznych przyjmującego państwa członkowskiego, co może mieć konsekwencje dla całego systemu pomocy, jaka może zostać przyznana przez to państwo (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2013 r., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 61; a także z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 63).
47 Tymczasem, jak wskazano w pkt 35 niniejszego wyroku, świadczenia rodzinne rozpatrywane w postępowaniu głównym przyznaje się niezależnie od indywidualnych potrzeb beneficjenta i nie mają one na celu zapewnienia mu środków utrzymania.
48 Świadczenia takie nie są zatem objęte, jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 54 opinii, pojęciem „świadczeń z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
49 W tych okolicznościach należy jeszcze zbadać, czy – jak sugerował rząd niemiecki w uwagach na piśmie – art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy, w świetle jego ratio legis, interpretować w ten sposób, że w odniesieniu do przyznawania świadczeń innych niż „świadczenia z pomocy społecznej” w rozumieniu tego przepisu zezwala on jednak przyjmującemu państwu członkowskiemu na odstępstwo od zasady równego traktowania, z którego co do zasady powinni korzystać obywatele Unii w sytuacji legalnego pobytu na jego terytorium na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy w związku z jej art. 14 ust. 1.
50 W tym celu, po pierwsze, należy przypomnieć, że jako odstępstwo od zasady równego traktowania przewidzianej w art. 18 akapit pierwszy TFUE, której art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi jedynie szczególny wyraz, art. 24 ust. 2 tej dyrektywy należy interpretować w sposób ścisły i zgodny z postanowieniami traktatu, w tym z postanowieniami dotyczącymi obywatelstwa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., N., C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 33; z dnia 6 października 2020 r., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, pkt 60).
51 Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi (wyrok z dnia 6 października 2020 r., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Przede wszystkim, co się tyczy art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, nic w brzmieniu tego przepisu nie pozwala stwierdzić, że zamiarem prawodawcy Unii było umożliwienie przyjmującemu państwu członkowskiemu ustanowienia odstępstwa od zasady równego traktowania, z której co do zasady powinni korzystać obywatele Unii przebywający legalnie na jego terytorium w odniesieniu do świadczeń innych niż świadczenia z pomocy społecznej. Przeciwnie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 57 opinii, z przepisu tego jasno wynika, że dotyczy on wyłącznie świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
53 Następnie, co się tyczy kontekstu prawnego art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 31 niniejszego wyroku – art. 14 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje zachowanie prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy tak długo, jak długo obywatel Unii i członkowie jego rodziny „nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim”. Ów art. 14 potwierdza zatem wykładnię, zgodnie z którą możliwość zastosowania odstępstwa od zasady równego traktowania na podstawie art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 jest ograniczona do świadczeń z zakresu pomocy społecznej i nie może obejmować świadczeń z zabezpieczenia społecznego.
54 Wreszcie taka wykładnia jest zgodna z celem art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, który zgodnie z motywem 10 tej dyrektywy zmierza do zachowania równowagi finansowej nie w systemie zabezpieczenia społecznego państw członkowskich, lecz w ramach ich „systemu pomocy społecznej”.
55 Z powyższego wynika, że – jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 62 opinii – odstępstwo od zasady równego traktowania przewidziane w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie ma zastosowania do sytuacji, w której w okresie trzech pierwszych miesięcy pobytu w przyjmującym państwie członkowskim obywatel Unii wnosi nie o „świadczenia z zakresu pomocy społecznej” w rozumieniu tego przepisu, lecz o „świadczenia rodzinne” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia.
W przedmiocie art. 4 rozporządzenia nr 883/2004
56 Na wstępie należy przypomnieć, że obywatel Unii, który nie jest czynny zawodowo, i który przeniósł swoje zwykłe miejsce zamieszkania do przyjmującego państwa członkowskiego, podlega zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. e) rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwu tego państwa członkowskiego w zakresie przyznawania świadczeń z zabezpieczenia społecznego.
57 W tym względzie Trybunał orzekł już, że przepis ten ma na celu nie tylko uniknięcie jednoczesnego zastosowania kilku krajowych ustawodawstw i mogących z tego wyniknąć komplikacji, ale również zapobieżenie pozbawieniu osób objętych zakresem stosowania rozporządzenia ochrony w dziedzinie zabezpieczenia społecznego z uwagi na brak ustawodawstwa, jakie by miało do nich zastosowanie [wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 64; z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna), C‑535/19, EU:C:2021:595, pkt 46].
58 Niemniej jednak rozporządzenie nr 883/2004 nie wprowadza wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawia odrębne systemy krajowe i ma na celu jedynie zapewnienie ich koordynacji w celu zagwarantowania skutecznego korzystania ze swobody przepływu osób. Jego przepisy, takie jak art. 11 ust. 3 lit. e), nie mają zatem na celu ustalenia materialnych przesłanek istnienia uprawnienia do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 65, 67). O ile państwa członkowskie zachowują w ten sposób kompetencję do określania w swoim ustawodawstwie warunków przyznawania tych świadczeń, o tyle kompetencja ta musi być wykonywana z poszanowaniem prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r., Jeltes i in., C‑443/11, EU:C:2013:224, pkt 59).
59 W tym względzie art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 konkretyzuje zasadę równego traktowania względem obywateli Unii, którzy korzystają w przyjmującym państwie członkowskim ze świadczeń z zabezpieczenia społecznego, określonych w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia [zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna), C‑535/19, EU:C:2021:595, pkt 40].
60 Zgodnie z tym art. 4 o ile rozporządzenie nr 883/2004 nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co obywatele tego państwa.
61 Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 71 opinii, rozporządzenie nr 883/2004 nie zawiera żadnego przepisu, który pozwalałby państwu członkowskiemu przyjmującemu obywatela Unii będącego obywatelem innego państwa członkowskiego w sytuacji legalnego pobytu w pierwszym państwie członkowskim na wprowadzenie, z uwagi na okoliczność, że obywatel ten jest bierny zawodowo, odmiennego traktowania wspomnianego obywatela i jego własnych obywateli w odniesieniu do warunków przyznania „świadczeń rodzinnych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia. W związku z tym art. 4 tego rozporządzenia sprzeciwia się przepisowi, który wprowadza takie odmienne traktowanie.
62 Prawdą jest, że Trybunał orzekł już, iż nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby przyznanie świadczeń objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 883/2004 obywatelom Unii biernym zawodowo było uzależnione od wymogu, by spełniali oni przesłanki posiadania prawa legalnego pobytu na mocy dyrektywy 2004/38 w przyjmującym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2013 r., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 44; z dnia 11 listopada 2014 r., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 83; a także z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 68).
63 Niemniej jednak obywatel Unii przebywający na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z jej art. 14 ust. 1 znajduje się tam, jak wynika z pkt 31–33 niniejszego wyroku, w sytuacji legalnego pobytu w rozumieniu tej dyrektywy.
64 Wynika z tego, że taki obywatel Unii korzysta z przewidzianej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 zasady równego traktowania z obywatelami tego państwa członkowskiego również wtedy, gdy nie jest czynny zawodowo w trakcie trzech pierwszych miesięcy swojego pobytu we wspomnianym państwie członkowskim na podstawie przepisów dyrektywy 2004/38 wymienionych w poprzednim punkcie.
65 Z powyższych rozważań wynika, że bierny zawodowo obywatel Unii, który na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy przebywa na terytorium państwa członkowskiego innego niż to, którego jest obywatelem, i który ustanowił zwykłe miejsce zamieszkania na tym terytorium, może powoływać się w przyjmującym państwie członkowskim na zasadę równego traktowania przewidzianą w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 w celu uzyskania świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia w związku z jego art. 1 lit. z).
66 W konsekwencji, ponieważ art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 uściśla zasadę równego traktowania w dziedzinie dostępu do takich świadczeń, należy zbadać, czy uregulowanie krajowe, takie jak wskazane w pkt 27 niniejszego wyroku, stanowi odmienne traktowanie sprzeczne z tym przepisem.
W przedmiocie istnienia odmiennego traktowania sprzecznego z art. 4 rozporządzenia nr 883/2004
67 Bezpośrednią dyskryminację obywatela Unii stanowi uregulowanie przyjmującego państwa członkowskiego, które wyklucza możliwość korzystania przez niego ze świadczeń rodzinnych w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004 ze względu na to, że obywatel ten jest bierny zawodowo, podczas gdy przebywa on na terytorium tego państwa członkowskiego legalnie na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy, a także ustanowił tam zwykły pobyt, w sytuacji gdy to samo państwo członkowskie przyznaje takie świadczenia swoim obywatelom, nawet gdy są bierni zawodowo, od chwili ich powrotu do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa do przemieszczania się i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego zgodnie z prawem Unii.
68 Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 73 opinii – i w świetle tego, co stwierdzono w pkt 61 niniejszego wyroku – taka dyskryminacja nie może być uzasadniona w braku jakiegokolwiek odstępstwa wyraźnie przewidzianego w rozporządzeniu nr 883/2004.
69 W związku z tym art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przyjęciu przez przyjmujące państwo członkowskie przepisów, o których mowa w pkt 67 niniejszego wyroku.
70 Należy jednak podkreślić, że bierny zawodowo obywatel Unii, który domaga się w przyjmującym państwie członkowskim stosowania zasady równego traktowania ustanowionej w tym artykule w odniesieniu do warunków przyznawania świadczeń rodzinnych w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, powinien na podstawie art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z art. 1 lit. j) tego rozporządzenia wykazać, że w okresie pierwszych trzech miesięcy, podczas których korzysta w tym państwie członkowskim z dokumentu pobytowego na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w związku z jej art. 14 ust. 1, miał w omawianym państwie członkowskim miejsce zwykłego pobytu a nie przebywał tam czasowo w rozumieniu art. 1 lit. k) tego rozporządzenia.
71 W tym względzie, po pierwsze, art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania”, określa w ust. 1 szereg elementów służących ustaleniu państwa członkowskiego, w którym dana osoba ma miejsce zamieszkania. Ustęp 2 tego artykułu uściśla, że pojęcie „zamieszkania” w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004 należy rozumieć jako „rzeczywiste” miejsce zamieszkania tej osoby.
72 Po drugie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie „zwykłego pobytu” odzwierciedla zasadniczo kwestię faktyczną podlegającą ocenie sądu krajowego w świetle wszystkich okoliczności właściwych danej sprawie. W tym względzie należy zauważyć, że przesłanka, zgodnie z którą obywatel Unii, o którym mowa w pkt 70 niniejszego wyroku, musi przenieść swoje zwykłe miejsce pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, oznacza, że wyraził on wolę faktycznego ustanowienia zwykłego ośrodka swoich interesów życiowych w tym państwie członkowskim i wykazał, że jego obecność na terytorium tego państwa członkowskiego świadczy o wystarczającym stopniu stabilności, który odróżnia ją od pobytu czasowego [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 listopada 2021 r., IB (Zwykły pobyt małżonka – rozwód), C‑289/20, EU:C:2021:955, pkt 58].
73 W świetle całości powyższych rozważań na postawione pytanie należy odpowiedzieć następująco:
– Artykuł 4 rozporządzenia nr 883/2004 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym obywatelowi Unii będącemu obywatelem innego państwa członkowskiego, który ustanowił miejsce zwykłego pobytu na terytorium pierwszego państwa członkowskiego i jest bierny zawodowo, ponieważ nie wykonuje tam działalności zarobkowej, odmawia się korzystania ze „świadczeń rodzinnych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego, podczas gdy bierny zawodowo obywatel omawianego państwa członkowskiego korzysta z takich świadczeń również w ciągu pierwszych trzech miesięcy od chwili powrotu do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa do przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim na podstawie prawa Unii.
– Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do takiego uregulowania.
W przedmiocie kosztów
74 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym obywatelowi Unii będącemu obywatelem innego państwa członkowskiego, który ustanowił miejsce zwykłego pobytu na terytorium pierwszego państwa członkowskiego i jest bierny zawodowo, ponieważ nie wykonuje tam działalności zarobkowej, odmawia się korzystania ze „świadczeń rodzinnych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia w związku z art. 1 lit. z) tego rozporządzenia w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego, podczas gdy bierny zawodowo obywatel omawianego państwa członkowskiego korzysta z takich świadczeń również w ciągu pierwszych trzech miesięcy od chwili powrotu do tego państwa członkowskiego po skorzystaniu z prawa do przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim na podstawie prawa Unii.
Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do takiego uregulowania.
Podpisy