SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (peti senat)
z dne 31. maja 2005(*)
„Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) – Izgradnja proge podzemne železnice v Neaplju (Italija) – Ukinitev izplačil finančnih pomoči Skupnosti – Ničnostna tožba – Legitimna pričakovanja – Pravičnost – Obrazložitev“
V zadevi T-272/02,
Comune di Napoli (Italija), ki jo zastopajo M. Merola, C. Tesauro, G. Tarallo in E. Barone, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata L. Flynn in A. Aresu, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti odločbe Komisije, kakor izhaja iz dopisa z dne 11. junija 2002, naslovljenega na italijansko ministrstvo za finance, s katero je bilo izplačilo finančne pomoči Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) (finančna pomoč št. 850503066) ukinjeno, in implicitne zavrnitve zahteve za popravek obračuna v zvezi z drugim izplačilom finančne pomoči, dodeljene iz ESRR (finančna pomoč št. 850503067),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (peti senat),
v sestavi P. Lindh, predsednica, R. García-Valdecasas in J. D. Cooke, sodnika,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. julija 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 24. julija 1981 je tožeča stranka odobrila načrt, ki ga je predložila Metropolitana di Napoli SpA za izgradnjo proge podzemne železnice (proga 1), ki bi povezovala postaji Garibaldi in Colli Aminei v Neaplju (Italija). Ta proga zajema predvsem odsek med postajama Dante in Vanvitelli, na katerem so naslednje postaje: Dante, Museo, Materdei, Salvator Rosa, Cilea in Vanvitelli.
2 Komisija je z Odločbo C (88) 0166/038 z dne 16. februarja 1988 (v nadaljevanju: odločba z dne 16. februarja 1988), naslovljeno na Italijansko republiko, dodelila finančno pomoč Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) na podlagi členov 20(2) in 22(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 1787/84 z dne 19. junija 1984 o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 169, str. 1), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 3641/85 z dne 20. decembra 1985 (UL L 350, str. 40), za dokončanje dela tega projekta, namreč izgradnje odseka Museo-Cilea in Materdei postaje (v nadaljevanju: projekt št. 850503067). Finančna pomoč je znašala 50 % upravičenih javnih izdatkov za projekt št. 850503067 (v višini 156.963.000.000 ITL) in torej največ 78.481.500.000 ITL (v nadaljevanju: finančna pomoč št. 850503067). Celotni naložbeni stroški tega projekta so bili ocenjeni na 156.963.000.000 ITL.
3 Komisija je z Odločbo C (89) 2178/021 z dne 21. decembra 1989 (v nadaljevanju: odločba z dne 21. decembra 1989), naslovljeno na Italijansko republiko, dodelila na podlagi istih določb Uredbe št. 1787/84 drugo finančno pomoč ESRR za dokončanje drugega dela projekta izgradnje proge 1, namreč izgradnje odseka Dante-Museo ter postaj Museo ter Dante (v nadaljevanju: projekt št. 850503066). Finančna pomoč je znašala 35,22 % upravičenih javnih izdatkov za projekt št. 850503066 (v višini 227.153.000.000 ITL) in torej največ 80.000.000.000 ITL (v nadaljevanju: finančna pomoč št. 850503066). Celotni naložbeni stroški tega projekta so bili ocenjeni na 227.153.000.000 ITL.
4 Finančna pomoč ESRR (finančna pomoč št. 850503068) je bila dodeljena tudi za izgradnjo odseka Cilea-Vanvitelli in za postaji podzemne železnice Salvator Rosa in Cilea (Odločba Komisije C (87) 250/27 z dne 3. marca 1987). Ta finančna pomoč ni predmet te tožbe.
5 Tožeča stranka navaja, da so zadevni italijanski organi (in sicer tožeča stranka 24. julija 1981, italijansko ministrstvo za promet 7. avgusta 1982 in pokrajina Kampanja (Italija) 2. februarja 1983) v svojih odločbah, s katerimi so odobrili načrt za izgradnjo proge, „priporočili izdelavo nadomestne rešitve za postajo Museo (ki izhaja iz [finančne pomoči št. 850503066]) glede na načrt, ki ga je prvotno predstavila [Metropolitana di Napoli]“. S tem se je želelo izogniti temu, da bi se zadevna gradbena dela izvajala na površju in bi tako resno ovirala cestni promet.
6 Tožeča stranka navaja, da so se med letom 1991 (sklicuje se predvsem na „občinsko odločbo št. 257 z dne 14. maja 1991“) navedeni organi odločili, da bodo odobrili spremembe prvotnega načrta, tako da bodo premestili postajo Museo pod zemljo in jo zgradili bliže postaji Dante. To je imelo za posledico podaljšanje odseka Museo Materdei (s 638 metrov na 1160 metrov), skrajšanje odseka Dante-Museo (s 450 metrov na 405 metrov) in povečanje stroškov gradbenih del.
7 Plačilni organ, v tem primeru oddelek za razvoj in kohezijo italijanskega ministrstva za finance, je 28. oktobra 1999 predložil Komisiji zahtevo za plačilo salda finančne pomoči št. 850503067. Plačilni organ je navedel, da celotni naložbeni stroški ter upravičeni javni izdatki za projekt št. 850503067 znašajo 225.473.000.000 ITL in da je saldo, ki ga je treba plačati, 15.696.300.000 ITL, to je razlika med najvišjim zneskom, predvidenim v odločbi z dne 16. februarja 1988 (78.481.500.000 ITL) in zneskom, ki je že bil plačan iz naslova te finančne pomoči (62.785.200.000 ITL).
8 Plačilni organ je istega dne Komisiji predložil zahtevo za plačilo drugega dela finančne pomoči št. 850503066.
9 7. aprila 2000 je bilo izplačilo finančne pomoči št. 850503067 dokončno ukinjeno (glej točko 12 spodaj).
10 Plačilni organ je 26. februarja 2001 poslal Komisiji dokument v zvezi s finančno pomočjo št. 850503066 z naslovom „izvleček iz revizijskega poročila z dne 11. januarja 2001“. V tem dokumentu je bilo navedeno predvsem:
„8. Ugotovitve glede opravljenih del in glede dodeljene finančne pomoči ESRR
Finančna pomoč […] št. 850503066 […] je bila dodeljena v znesku 80 milijard [ITL] za izgradnjo proge 1 podzemne železnice v Neaplju za naslednje projekte:
– postaja Museo
– postaja Dante
– tunel na progi Museo-Dante.
Naložbeni stroški so bili na datum izdaje odločbe Skupnosti ocenjeni na 227.153 milijard [ITL].
Predvideno je bilo, da se postaja Museo in tunela Dante-Museo gradijo ‚na površini‘, kar bi ohromilo promet na pomembnih javnih cestah med celotnim trajanjem del […]
Ker so ministrstvo za promet, pokrajina Kampanja in [tožeča stranka] presodili, da je taka rešitev nezdružljiva s prometnimi problemi v mestu, so zahtevali, naj se sprejme različica načrta, pri katerem bi se postaja Museo in tunela Dante-Museo zgradili pod zemljo in torej brez oviranja cestnega prometa med trajanjem del.
Ob upoštevanju največjega naklonskega kota tirov na tej progi je bilo zaradi znižanja nivoja proge nujno podaljšanje dela tunela za postajo Museo (odsek Materdei-Museo, ki je bil predmet finančne pomoči […] št. 850503067).
Načrt v prilogi […] jasno prikazuje spremembo trase in premestitev postaje Museo.
Ta premestitev je povzročila skrajšanje odseka Museo-Dante (ki izhaja iz odločbe, ki je predmet tega poročila).
Ob reviziji izdatkov za odsek Materdei-Museo (finančna pomoč št. 850503067) so se stroški za podaljšanje proge za postajo Museo (ki so nastali, kot je navedeno zgoraj, zaradi znižanja nivoja postaje Museo) pripisali zadnjemu odseku, kar je skupaj znašalo 225.795.934.379 ITL in je ob primerjavi s predvidenimi stroški v višini 156.963.000.000 ITL v trenutku izdaje odločbe Skupnosti pomenilo presežek v višini 68.832.934.379 ITL.
Treba je poudariti, da i) je delitev na odseke samo finančna, saj gre za en sam projekt, [in da so odseki] tesno povezani med seboj tako z vidika njihove izgradnje kot funkcionalno; ii) vračunanje izdatkov, ki so nastali zaradi podaljšanja odseka za postajo Museo, se lahko pripiše znižanju nivoja navedene postaje in njeni fizični premestitvi; iii) ta premestitev je povzročila skrajšanje proge Museo-Dante (s 450 na 405 metrov); iv) celotna dolžina tunelov, zgrajenih na teh dveh odsekih (1160 metrov + 405 metrov = 1565 metrov), je, kot izhaja iz načrta v prilogi […], daljša od tiste, predvidene v prvotnih odobrenih projektih (638 metrov + 450 metrov = 1088 metrov); v) to, da so bila dokazila izdatkov za to podaljšanje pripisana odseku Materdei-Museo in ne odseku Museo-Dante (ki zajema stroške izgradnje postaje Museo), je napaka, ki je nastala zaradi poimenovanja odločb ESRR; vi) prenos izdatkov za zadevno podaljšanje odseka Materdei-Museo na odsek Dante-Museo je učinkoval tako, da so bili v prijavi ESRR št. 850503067 (že zaključena) vseeno predstavljeni znatni dodatni stroški; vii) če ta prenos ne bi bil sprejemljiv, bi bila dokazila v zvezi z zadevno prijavo ESRR št. 850503066 nezadostna, da bi izčrpala celotno financiranje, kar bi pomenilo, da del celotne pomoči ne bi imel finančnega kritja; viii) celotna pomoč bi bila neutemeljeno prikrajšana z izgubo dela pomoči (prijava ESRR št. 850503066) kljub dejstvu, da je celotni projekt potreboval pomembnejša dela in da so celotni nastali izdatki presegli stroške, ki so bili predvideni in odobreni.
Ob upoštevanju teh dejavnikov menimo, da je zahteva [tožeče stranke], da se v okviru te pomoči potrdi del izdatkov, ki so nastali zaradi znižanja nivoja postaje Museo in so bili prej zajeti z odločbo ESRR št. 850503067.“
11 Plačilni organ je v tem istem dokumentu upošteval dve alternativi, ko bi se finančna pomoč št. 850503066 dodelila s „finančnim potrdilom“, odvisno od tega, ali bi bil „prenos izdatkov“ zavrnjen ali sprejet. V prvem primeru („brez prenosa izdatkov“) so celotni upravičeni izdatki, plačani na datum nadzora, znašali 187.181.583.042 ITL in je saldo finančne pomoči znašal 1.161.353.547 ITL. V drugem primeru („s prenosom izdatkov“) so bili celotni izdatki na datum revizije 230.957.083.117 ITL in saldo 15.236.000.000 ITL.
12 Komisija je z dopisom z dne 7. marca 2001 odgovorila na dopis z dne 26. februarja 2001, kot sledi:
„[…]
Finančni pomoči št. 850503066 in št. 850503067 sta bili predmet dveh ločenih prijav italijanskih organov in torej dveh ločenih odločb Skupnosti (odločbi C (89) 2178 021 z dne 21. decembra 1989 in C (88) 0166 038 z dne 16. februarja 1988).
Na podlagi dokumentacije, ki jo imamo na razpolago, se ne zdi, da bi italijanski organi pravočasno sporočili spremembe načrtov, ki so povzročile spremembe v njihovi finančni strukturi.
Finančna uredba Komisije nalaga, naj so proračunske obveznosti enake izvršenim plačilom ter pravnim obveznostim, ki izhajajo iz posebnih odločb Komisije.
Izplačilo finančne pomoči št. 850503067 je bilo ukinjeno 7. aprila 2000 na podlagi zahteve za končno plačilo, ki jo je vložilo vaše ministrstvo 28. oktobra 1999.
Glede na zgornje ugotovitve menimo, da je treba dokončno ukinitev izplačila finančne pomoči št. 850503066 izvršiti na podlagi prve alternative (‚brez prenosa izdatkov‘), kot izhaja iz strani 7 izvlečka iz revizijskega poročila v prilogi k vašemu zgoraj navedenemu dopisu.
[…]“
13 Plačilni organ je 26. marca 2001 Komisiji predložil zahtevo za plačilo salda finančne pomoči št. 850503066 v znesku 15.236.000.000 ITL, pri čemer je navajal upravičene javne izdatke v skupnem znesku 227.153.000.000 ITL in celotne naložbene stroške v višini 230.957.000.000 ITL.
14 Istega dne je plačilni organ naslovil na Komsijo zahtevo za plačilo salda finančne pomoči št. 850503067, ki naj bi nadomestila zahtevo z dne 28. oktobra 1999. Na novo zahtevani saldo je še vedno znašal 15.696.300.000 ITL, vendar so bili celotni naložbeni stroški in upravičeni javni izdatki 185.252.000.000 ITL oziroma 156.963.000.000 ITL. Tožeča stranka je na obravnavi poudarila, da je plačilni organ s to zahtevo skušal doseči popravek ne salda te finančne pomoči, temveč potrdila o upravičenih javnih izdatkih v zvezi s to finančno pomočjo.
15 Na srečanju 2. aprila 2001 je Komisija plačilnemu organu potrdila stališče, ki ga je izrazila v dopisu z dne 7. marca 2001.
16 Komisija je 11. maja 2001 poslala predlog za ukinitev izplačila finančne pomoči št. 850503066, „ki temelji na stališču [...], sprejetem v dopisu [...] z dne 7. marca 2001 in potrjenem na srečanju z dne [2. aprila 2001]“. Ta predlog je temeljil na upravičenih javnih izdatkih v višini 187.181.583.042 ITL in na finančni pomoči ESRR v znesku 65.922.645.280 ITL (namesto prvotno predvidenih 80.000.000.000 ITL), kar znaša 35,22 % zneska upravičenih javnih izdatkov. Zadevne organe je povabila, naj ji sporočijo svoja morebitna stališča v roku treh tednov.
17 Plačilni organ in pokrajina Kampanja sta predložila stališča Komisiji z dopisoma z dne 21. maja oziroma 5. junija 2001.
18 Komisija je z dopisom z dne 12. septembra 2001, naslovljenim na Republiko italijansko, potrdila predlog iz dopisa z dne 11. maja 2001 in pozvala italijanske organe, naj jo obvestijo o svojem končnem stališču v roku dveh mesecev.
19 Tožeča stranka je z dopisom z dne 6. decembra 2001 Komisiji izrazila svoje „popolno nestrinjanje s predlogom o ukinitvi izplačila finančne pomoči [št. 850503066]“.
20 Plačilni organ je v poročilu z dne 13. marca 2002, narejenem zaradi zahteve za informacije od Komisije, ugotovil, da ni bilo prekrivanja med izdatki v zvezi s finančno pomočjo št. 850503066 in izdatki v zvezi s finančno pomočjo št. 850503067. Navedel je, da je znesek 40.221.000.000 ITL, ki pomeni razliko med celotnimi naložbenimi stroški projekta št. 850503067, navedenimi v dopisu z dne 28. oktobra 1999 (225.473.000.000 ITL), in tistimi, navedenimi v zahtevi za popravek z dne 26. marca 2001 (185.252.000.000 ITL), enak naslednjim stroškom: dela za podaljšanje tunela Materdei-Museo, usklajevalna dela po tem podaljšanju in stroški koncesije v zvezi s temi deli podaljšanja in usklajevalnimi deli.
21 Plačilni organ je v svojem poročilu tudi poudaril, da je zahteva za popravek z dne 26. marca 2001 nastala iz „potrebe, da se stroški podaljšanja tunela Materdei-Museo […] prenesejo na financiranje, zajeto s finančno pomočjo ESRR št. 850503066, če je bilo povzročeno z znižanjem in premestitvijo postaje Museo“. Sklenil je, da je bila zahteva za plačilo salda finančne pomoči št. 850503066 iz dopisa z dne 26. marca 2001 (glej točko 13 zgoraj) „popolnoma upravičena“.
22 Z dopisom z dne 11. junija 2002, poslanim tudi tožeči stranki 26. junija 2002, je Komisija obvestila plačilni organ o „svoji dokončni odločitvi [...], da ukine izplačilo [finančne pomoči št. 850503066], kot je navedeno v dopisu z dne 11. maja 2001“ (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Predvsem je navedla:
„Iz [poročila z dne 13. marca 2002] izhaja, da so bili izdatki v višini 39.971.416.958 ITL, ki so bili prej prijavljeni v okviru [finančne pomoči št. 850503067], dodeljeni končnemu potrdilu [finančne pomoči št. 850503066]. Ti izdatki se nanašajo na podaljšanje tunela Museo-Materdei.
Komisija trdi, da teh izdatkov ni mogoče pripisati [finančni pomoči št. 850503066] iz naslednjih razlogov:
– odločbi Komisije v zvezi s [finančnima pomočema št. 850503066 in št. 850503067] predvidevata jasno fizično razliko:
– odločba […] z dne 21. decembra 1989 predvideva finančno pomoč ESRR za dela, ki se opravijo na odseku Dante-Museo, skupaj s postajama Dante in Museo [finančna pomoč št. 850503066];
– odločba […] z dne 16. februarja 1988 predvideva finančno pomoč ESRR za dela, ki se opravijo na odseku Museo-Cilea, kamor je vključena postaja Materdei ter sta izključeni postaji S. Rosa in Cilea [finančna pomoč št. 850503067];
– ker so se zgoraj navedena dela za podaljšanje tunela Museo-Materdei očitno opravila na odseku Museo-Cilea, se nanašajo torej na [finančno pomoč št. 850503067] in so zajeta z odločbo z dne 16. februarja 1988;
– iz predloženih dokazov jasno izhaja, da je bil učinek spremembe načrta, narejene konec leta 1988 oziroma v začetku leta 1989, povečanje izdatkov v breme [finančne pomoči št. 850503067] in da izdatki v zvezi s podaljšanjem tunela Materdei-Museo niso bili vključeni v strošek zadevne pomoči.“
23 Tožeča stranka je 3. septembra 2002 pri Komisiji na podlagi člena 32(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL L 161, str. 1) vložila zahtevo za popravek končnega plačila salda finančne pomoči št. 850503066 in zahtevala, naj se „zahtevi za popravek obračunov v zvezi s [finančno pomočjo št. 850503067], ki so jo predložili italijanski organi 26. marca 2001, ugodi“. Tožeča stranka je v odgovoru na vprašanje, ki ga je zastavilo Sodišče prve stopnje v okviru ukrepov procesnega vodstva, navedla, da je Komisija z dopisom z dne 25. septembra 2002 sporočila, da ohranja stališče, ki ga je izrazila v izpodbijani odločbi.
Postopek in predlogi strank
24 Tožeča stranka je 4. septembra 2002 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
25 Komisija ni vložila odgovora na tožbo v predpisanem roku. Ker pa tožeča stranka ni predlagala, naj se njenim predlogom v skladu s členom 122(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje ugodi, je bil Komisiji dovoljen nov rok, da predloži odgovor na tožbo.
26 Komisija je 19. decembra 2002 vložila odgovor na tožbo, v katerem se je omejila na naslednje ugotovitve:
„1. S tožbo, vloženo 6. septembra 2002 in vpisano v vpisnik Sodišča prve stopnje istega dne, je [tožeča stranka] vložila predlog za razglasitev ničnosti [izpodbijane odločbe].
2. V uvodu tožbe (točke od 1 do 4, strani 3 in 4) je [tožeča stranka] navedla, da je 3. septembra 2002 predložila upravno zahtevo za popravek izpodbijane odločbe v skladu z zadevnimi veljavnimi določbami in da čaka na rezultate. V tem kontekstu tožeča stranka natančneje navaja, da je vložila ‚to tožbo iz previdnosti‘, da bi preprečila potek roka, v katerem se odločba lahko izpodbija, in da si je pridržala ‚pravico umakniti to tožbo, če bi se Komisija odločila, da ponovno odpre postopek v zvezi s [finančno pomočjo št. 850503066] ter sočasno odobri […] zahtevek za popravek salda v zvezi [s finančno pomočjo št. 850503067], ki je bil predložen plačilnemu organu 26. marca 2001.
3. Komisija glede tega navaja, da so pristojne službe generalnega direktorata ‚Regionalna politika‘ in [tožeča stranka] v stikih, da bi preučile možnosti zunajsodne rešitve spora. V teh okoliščinah upamo, da bi [tožeča stranka] lahko kmalu razumno umaknila tožbo in bi Sodišče prve stopnje lahko brez odločanja o predmetu tega spora izbrisalo ta postopek iz vpisnika.
4. Medtem se prosi Sodišče prve stopnje, da s soglasjem [tožeče stranke] prekine odločanje v smislu člena 77(c) Poslovnika.“
27 Predsednik petega senata Sodišča prve stopnje je s sklepom z dne 10. marca 2003 odločil, da na podlagi člena 77(c) Poslovnika prekine postopek do 15. maja 2003.
28 Tožeča stranka je v dopisu z dne 9. maja 2003 navedla, da ne bo vložila replike.
29 Sodišče prve stopnje je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika tožečo stranko z dopisi z dne 26. septembra 2003, 8. decembra 2003 in 6. aprila 2004 pozvalo, naj predloži določene dokumente in odgovori na vprašanja. Tožeča stranka je odgovorila na te zahteve v predpisanih rokih.
30 Pisni postopek se je končal 23. decembra 2003.
31 Na obravnavi z dne 6. julija 2004 sta stranki podali ustne navedbe in odgovore na vprašanja Sodišča prve stopnje.
32 Tožeča stranka je Sodišču prve stopnje predlagala, naj:
– razglasi izpodbijano odločbo za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
33 Predlog Komisije se glasi:
„Komisija želi:
– da bi bili kmalu izpolnjeni pogoji, da bi [tožeča stranka] lahko razumno umaknila tožbo;
– da Sodišče prve stopnje ne bi bilo dolžno odločati o predmetu spora in bi lahko izbrisalo zadevo iz vpisnika;
– da bi lahko Sodišče prve stopnje med tem prekinilo odločanje v zadevi;
– da bi Sodišče prve stopnje odločilo o stroških v skladu s Poslovnikom.“
Pravo
Uvodne ugotovitve
34 Treba je navesti določene uvodne ugotovitve glede namena finančne pomoči št. 850503066 in št. 850503067 ter odločb z dne 16. februarja 1988 in 21. decembra 1989.
35 Tožeča stranka dejansko opira večino svoje tožbe na premisi, da so finančne pomoči ESRR, dodeljene v obravnavanem primeru, „edinstvene“. Tožeča stranka trdi, da „je treba progo [Dante-Vanvitelli] v celoti obravnavati kot enoten projekt na tehnični, funkcionalni in ekonomski ravni“ in da se je ta proga razdelila na tri odseke, to je odseke Dante-Museo, Museo-Cilea in Cilea-Vanvitelli, „zgolj iz finančnih razlogov, ki so povezani z napredovanjem del in zato z načinom plačila iz strukturnih skladov“.
36 Teh trditev ni mogoče sprejeti. Iz spisa dejansko jasno izhaja, da je vsak od teh treh odsekov, čeprav so del večjega naložbenega projekta (namreč poleg odseka Dante-Vanvitelli dokončanje proge 1), ločen projekt in je vsak od teh projektov deležen posebne finančne pomoči ESRR. Te finančne pomoči so bile dodeljene s tremi ločenimi odločbami Komisije, sprejetimi ob različnem času in predvsem predvidevajoč različne stopnje pomoči ter so bile same rezultat treh ločenih prijav italijanskih organov.
37 Tako je natančneje finančna pomoč št. 850503066 bila predmet odločbe z dne 21. decembra 1989, sprejeta na podlagi prijave št. 85/IT/03/064/CA italijanskih organov z dne 18. novembra 1985. Projekt, za katerega je bila ta finančna pomoč dodeljena, je bila izgradnja postaj Dante in Museo ter odsek, ki ločuje ti postaji. Izvedba tega projekta je bila prvotno določena za obdobje od 1. novembra 1989 do 30. junija 1994. Stopnja pomoči je bila 35,22 % zneska celotnih javnih izdatkov za ta dela.
38 Finančna pomoč št. 850503067 je bila predmet odločbe z dne 16. februarja 1988, sprejeta na podlagi prijave št. 85/IT/03/065/CA italijanskih organov z dne 18. novembra 1985. Projekt, za katerega je bila ta finančna pomoč dodeljena, je bila izgradnja postaje Materdei in odseka Museo-Cilea. Izvedba tega projekta je bila prvotno določena za obdobje od decembra 1987 do decembra 1990. Stopnja pomoči je bila 50 % zneska javnih izdatkov za ta dela.
39 Tožeča stranka navaja tri tožbene razloge v utemeljitev svoje tožbe. Prvi tožbeni razlog je kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, drugi je kršitev „načela materialne pravičnosti“ in tretji pomanjkanje obrazložitve.
40 Najprej je treba preučiti tožbeni razlog kršitve „načela materialne pravičnosti“.
Tožbeni razlog kršitve „načela materialne pravičnosti“
41 Tožeča stranka najprej ponovi, da je dokončanje odsekov Dante-Museo in Museo-Materdei del enega samega projekta, ki je „nerazdružljiv na tehnični, funkcionalni in ekonomski ravni“.
42 Nato poda naslednjo obrazložitev:
– prvič, plačilni organ je zgolj razdelil celotne upravičene javne izdatke „na podlagi lokacije del, ne da bi upošteval spremembo“, kar je povzročilo znatno povečanje „naložbe, ki se lahko na tej podlagi pripiše odseku Museo-Materdei“ in zato „resno in neutemeljeno zmanjšanje odstotka sofinanciranja [finančne pomoči št. 850503067]“;
– ker bi morala Komisija zaradi spremembe porazdelitve „celotne pomoči“ med dve zadevni finančni pomoči z dodelitvijo enega dela odobrene pomoči iz naslova finančne pomoči št. 850503066 finančni pomoči št. 850503067 sprejeti novo odločbo, je plačilni organ raje zahteval popravek obračuna finančne pomoči št. 850503067, da bi se izločili izdatki, ki so nastali zaradi podaljšanje odseka, in se pripisali finančni pomoči št. 850503066 ;
– dejansko je plačilni organ menil, da „bi se ti izdatki lahko ravno tako pripisali na podlagi funkcionalnega merila namesto merila kraja opravljanja del[, ki jih zajema finančna pomoč št. 850503066], saj so nastali […] kot posledica spremembe načrta za postajo Museo, ki sodi pod [finančno pomoč št. 850503066]“;
– posledično je plačilni organ v zahtevi za plačilo salda finančne pomoči št. 850503066 navedel skupne stroške v znesku 230.957.000.000 ITL in sočasno zahteval popravek obračuna finančne pomoči št. 850503067;
– medtem ko povečanje izdatkov, opredeljenih kot upravičenih v okviru finančne pomoči št. 850503067, ni vodilo do povečanja zneska te finančne pomoči, nasprotno je skrajšanje odseka Dante-Museo povzročilo zmanjšanje zneska finančne pomoči št. 850503066.
43 Tožeča stranka je ob upoštevanju teh različnih dejavnikov menila, da je Komisija pokazala pretiran in neutemeljen formalizem s tem, ko je zavrnila zgoraj navedeno zahtevo za popravek in s tem, ko je zmanjšala znesek finančne pomoči št. 850503066 „zaradi pomanjkanja upravičenih izdatkov (kolikor so bili ti izdatki narobe pripisani [finančni pomoči št. 850503067]) kljub dejstvu, da so bili nastali skupni izdatki višji od predvidenih in je bilo priznano, da so bila dela dokončana v skladu z načrtom“. Tožeča stranka navaja, da je Komisija s takim ravnanjem očitno kršila „načelo materialne pravičnosti“.
44 Tožeča stranka dodaja, da če bi Komisija resnično štela „funkcionalno merilo za pripisovanje stroškov“, ki ga je uporabil plačilni organ v zahtevi za popravek, za nesprejemljivo, bi morala italijanske organe pravočasno opozoriti in jih obvestiti o pravilnem postopku, ki mu morajo slediti. Meni, da bi Komisija lahko našla rešitev tega zgolj formalnega problema in se tako izognila temu, da bi povzročila škodo tožeči stranki.
45 Sodišče prve stopnje meni, da je v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, izpodbijana odločba popolnoma utemeljena in nikakor ne izhaja iz pretiranega formalizma.
46 Še posebej je ta odločba utemeljena z nujnostjo zagotoviti dobro delovanje sistema finančnih pomoči Skupnosti in zdravo finančno upravljanje skladov Skupnosti. Odločba ustreza načelu, da mora odločba Skupnosti, ki odobri to pomoč, strogo opredeliti pravni in finančni okvir vsake pomoči.
47 Kot je Komisija pravilno poudarila v izpodbijani odločbi, odločbi z dne 16. februarja 1988 in 21. decembra 1989 predvidevata „natančno določeno fizično ločevanje“. Iz spisa dejansko izhaja, da se dela v zvezi s projektom št. 850503067, ki je zajet z odločbo z dne 16. februarja 1988, nanašajo na dokončanje odseka Museo-Cilea, skupaj s postajo Materdei, vendar z izključitvijo postaj Salvator Rosa in Cilea, in da se dela v zvezi s projektom št. 850503066, ki je zajet z odločbo z dne 21. decembra 1989, nanašajo na dokončanje odseka Dante-Museo, skupaj z zadnjima dvema postajama.
48 Iz spisa tudi izhaja (glej še posebej dokument z naslovom „izvleček iz revizijskega poročila z dne 11. januarja 2001“, omenjen v točki 10 zgoraj, in poročilo plačilnega organa z dne 13. marca 2002, omenjen v točki 20 zgoraj), da zadevni izdatki v tej zadevi ustrezajo izključno delom, ki so bila opravljena na drugi strani postaje Museo, namreč podaljšanje proge Museo-Materdei.
49 Torej ni nobenega dvoma, da se ti izdatki in ta dela nanašajo na projekt št. 850503067 in ne na projekt št. 850503066. Poleg tega je plačilni organ prvotno to tako razumel, saj je v zahtevku za plačilo salda finančne pomoči št. 850503067 z dne 28. oktobra 1999 navedel znesek v višini 225.473.000.000 ITL, kar so celotni naložbeni stroški in upravičeni javni izdatki, to je celotni znesek zadevnih izdatkov.
50 Glede na to, da je odločba z dne 16. februarja 1988 predvidela finančno pomoč v najvišjem znesku 78.481.500.000 ITL, se je Komisija pravilno omejila na to, da plača ta zadnji znesek, kljub temu da so se skupni javni izdatki za projekt št. 850503067 izkazali za mnogo višje, kot je bilo prvotno predvideno.
51 Podobno, ker zadevnih izdatkov v tej zadevi ni mogoče pripisati projektu št. 850503066 in so bili že pripisani projektu št. 850503067, ki je bil zaključen od aprila 2000, Komisija ni mogla sprejeti alternative „s prenosom izdatkov“, ki jo je predlagal plačilni organ 26. februarja 2001. Torej je pravilno določila znesek finančne pomoči št. 850503066 v višini 65.922.645.280 ITL, to je 35,22 % upravičenih javnih izdatkov (187.181.583.042 ITL).
52 Poleg tega Sodišče prve stopnje meni, da postopanje plačilnega organa v tej zadevi, s katerim je skušal dobiti plačilo celotnega najvišjega zneska 80.000.000.000 ITL, navedenega v odločbi z dne 21. decembra 1989, tako da je predložil zgolj enostavno zahtevo za popravek obračuna izdatkov v zvezi s projektom št. 850503067, ni bilo pravilno.
53 Prvič, ta zahtevek je bil dejansko predložen, čeprav je bilo izplačilo finančne pomoči že skoraj eno leto ukinjeno in so bili zadevni javni izdatki pripisani projektu št. 850503067.
54 Drugič, in v vsakem primeru, sama zahteva za popravek obračuna, tudi če je vložena pravočasno pred ukinitvijo izplačila finančne pomoči št. 850503067, ne bi dovolila, da tožeča stranka doseže ta cilj. Dejansko, kot je Komsija večkrat navedla na obravnavi, bi morali pristojni italijanski organi najpozneje takrat, ko so odobrili spremembe za odsek Dante-Vanvitelli, Komisiji predložiti uradno zahtevo za spremembo odločb z dne 16. februarja 1988 in 21. decembra 1989, ki bi vsebovala novo oceno celotnih naložbenih stroškov in upravičenih javnih izdatkov za vsakega izmed zadevnih dveh projektov. Podobna zahteva bi lahko vodila do ponovne opredelitve del v zvezi z vsakim izmed dveh projektov ali do prilagoditve zneska dveh finančnih pomoči.
55 Treba je ugotoviti, da taka uradna zahteva ni bila nikoli predložena v tej zadevi. Dopis Metropolitana di Napoli Komisiji z dne 8. novembra 1988, ki ga je tožeča stranka predložila kot odgovor na pisno vprašanje Sodišča prve stopnje, v zvezi s tem ne zadostuje, saj je šlo zgolj za predstavitev napredovanja gradbenih del na različnih odsekih, ki sestavljajo progo 1. Zlasti ta družba navaja glede odseka Museo-Materdei v glavnem zgolj to, da je imela tožeča stranka namen odobriti „predlagano spremembo načrta“.
56 Poleg tega tožeča stranka ni navedla nobenega prepričljivega dokaza v podporo svoji trditvi, v skladu s katero je bila Komisija „stalno obveščana o spremembah, ki jih je v prvotni načrt vnesla [zadevna] različica“. Dokazi, ki jih je posredovala Sodišču prve stopnje kot odgovor na pisno zahtevo za pojasnilo te točke, lahko kvečjemu dokažejo, da je bila Komisija v trenutku, ko so italijanski organi predložili zahteve za dodelitev finančne pomoči ESRR, obveščena, da je bila pred nekaj leti narejena študija o možnosti, da se gradbena dela na postaji Museo ne izvajajo na površini. V zvezi z „občinsko odločbo“, ki jo tožeča stranka navaja v okviru svojega prvega tožbenega razloga (glej točko 61 spodaj), ki je po vsej verjetnosti občinska odločba št. 257 z dne 14. maja 1991 (glej točko 6 zgoraj), zadošča ugotoviti, da poleg tega, da je ni v spisu, ni razloga, da bi verjeli, da je bila kadar koli posredovana Komisiji.
57 Končno, Sodišče prve stopnje meni, da tožeča stranka ne more resno očitati Komisiji, da ni pravočasno obvestila italijanskih organov o tem, da merilo za pripisovanje izdatkov, ki so ga oni priporočali, ni pravilno, in da jih ni obvestila o pravilnem postopku, po katerem se morajo ravnati. Iz spisa dejansko izhaja, da je plačilni organ šele 26. februarja 2001 (glej točko 10 zgoraj) prvič predložil Komisiji svoji alternativi pripisovanja stroškov. Komisija je že 2. aprila 2001 imela sestanek s plačilnim organom, med katerim ga je spomnila na razloge, zaradi katerih meni, da bi bilo treba možnost „s prenosom izdatkov“ zavrniti. Poleg tega je 11. maja 2001 Komisija posredovala plačilnemu organu predlog za ukinitev izplačila finančne pomoči št. 850503066, v katerem se je izrecno sklicevala na svoj dopis z dne 7. marca 2001 in sestanek z dne 2. aprila 2001 (glej točko 16 zgoraj).
58 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da ni mogoče podpreti tožbenega razloga kršitve „načela materialne pravičnosti“.
Prvi tožbeni razlog kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj
59 Tožeča stranka trdi, da je Komisija s tem, da je zmanjšala znesek finančne pomoči št. 850503066 glede na znesek, ki je bil predviden v odločbi z dne 21. decembra 1989, in da je zavrnila zahtevek za popravek v zvezi s finančno pomočjo št. 850503067, kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj.
60 Tožeča stranka trdi, da je zaradi prejšnjega ravnanja Komisije pri tožeči stranki nastalo upravičeno pričakovanje, da ji bo izplačana celotna finančna pomoč št. 850503066.
61 V podporo tej trditvi tožeča stranka navaja naslednja dejstva:
– „občinska odločba o spremembi načrta izgradnje postaje Museo in tunela na odseku Museo-Materdei“ je bila posredovana Komisiji;
– Komisija je bila torej obveščena o tehnični nujnosti, da se postaja Museo premesti bližje postaji Dante, kar naj bi povzročilo, prvič, skrajšanje odseka Dante-Museo in podaljšanje odseka Museo-Materdei ter tunela, ki se nahaja na tem odseku, in drugič podaljšanje celotne dolžine proge;
– Komisija ni nikoli nasprotovala tej spremembi načrta niti ni dvomila o njegovi smotrnosti na tehnični ravni niti o njegovi „finančni utemeljenosti“;
– Komisija ni nikoli navedla, da bi navedena sprememba „zaradi razdelitve – iz finančnih razlogov – projekta v dve pomoči povzročila znižanje celotne finančne pomoči, kljub povečanju naložbe“;
– dela so bila v celoti dokončana, v skladu s predpisi in v predvidenih rokih;
– celotni izdatki, ki so nastali pri izgradnji odseka Dante-Vanvitelli, niso bili manjši, ampak so bili, nasprotno, višji od prvotno predvidenih izdatkov;
– tožeča stranka ni nikoli zahtevala od Komisije, da bi ta prispevala k dodatnim izdatkom, ki bi nastali zaradi sprememb načrta, ampak samo, da bi izplačala celotni znesek prvotno predvidnih finančnih pomoči.
62 V zvezi s tem Sodišče prve stopnje opozarja, da se lahko na podlagi sodne prakse vsak gospodarski subjekt sklicuje na varstvo legitimnih pričakovanj, če mu je institucija vzbudila utemeljena pričakovanja (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 14. julija 1997 v zadevi Interhotel proti Komisiji, T-81/95, Recueil, str. II‑1265, točka 45, in z dne 29. septembra 1999 v zadevi Sonasa proti Komisiji, T-126/97, Recueil, str. II‑2793, točka 33).
63 V tej zadevi dejavniki, ki jih tožeča stranka navaja, niso taki, da bi ji zaradi njih nastala utemeljena pričakovanja in bi prejela celotni znesek, predviden v odločbi z dne 21. decembra 1989.
64 Kot je že navedeno v točki 56 zgoraj, ni bilo ugotovljeno, da je bila „občinska odločba o spremembi načrta izgradnje postaje Museo in tunela na odseku Museo-Materdei“ posredovana Komisiji. Bolj na splošno ni bilo dokazano, da so pristojni italijanski organi pravočasno obvestili Komisijo in z natančnostjo, ki bi jo ta lahko utemeljeno pričakovala od upravičencev do finančne pomoči, o spremembah, vnesenih v zadevne načrte. Tega, da Komisija ni ugovarjala tem spremembam, v teh okoliščinah ni mogoče razlagati tako, da bi pomenilo, da sprejema, da bi se določeni javni izdatki, ki očitno izhajajo iz projekta št. 850503067, vseeno pripisali projektu št. 850503066.
65 Še manj bi se lahko odnos Komisije razumel tako, da je plačilni organ sam tisti, ki je v svojem zahtevku za plačilo salda finančne pomoči št. 850503067 z dne 28. oktobra 1999 pripisal navedene javne izdatke projektu št. 850503067, pri tem pa čakal do 26. februarja 2001, da je predstavil svojo trditev, v skladu s katero dejansko izhajajo iz projekta št. 850503066.
66 V vsakem primeru, kot je že bilo ugotovljeno v točki 54 zgoraj, bi bilo mogoče rezultat, ki ga je pričakovala tožeča stranka, v vsakem primeru doseči samo z uradno zahtevo za spremembo odločb z dne 16. februarja 1988 in 21. decembra 1989; taka zahteva pa v tej zadevi nikoli ni bila predložena.
67 Iz tega sledi, da tožbeni razlog kršitve varstva legitimnih pričakovanj ni utemeljen.
Tretji tožbeni razlog pomanjkanja obrazložitve
68 Tožeča stranka trdi, da izpodbijana odločba ni obrazložena.
69 Prvič, tožeča stranka trdi, da v tej odločbi Komisija ni jasno in nedvoumno pojasnila razlogov za zavrnitev zahtevka za popravek obračuna finančne pomoči št. 850503067 niti ni navedla razlogov, zaradi katerih je menila, da je treba povečanje izdatkov, povzročeno s spremembo projekta, pripisati tej finančni pomoči in ne finančni pomoči št. 850503066.
70 Tožeča stranka navaja, drugič, da iz izpodbijane odločbe niso jasno razvidni razlogi, ki bi utemeljili zmanjšanje finančne pomoči št. 850503066 glede na prvotno dodeljen znesek. V podporo temu očitku navaja sodbo Sodišča z dne 4. junija 1992 v zadevi Cipeke proti Komisiji (C-189/90, Recueil, str. I‑3573, točke od 16 do 18) in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. decembra 1994 v zadevi Lisrestal in drugi proti Komisiji (T-450/93, Recueil, str. II‑1177).
71 Glede tega je treba opozoriti, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso iz obrazložitve posamične odločbe jasno in nedvoumno izhajati razlogovanje institucije, ki je akt sprejela, tako da omogoča upravičencem, da se seznanijo z razlogi za ukrep, in pristojnemu sodišču, da izvaja nadzor. Obstoj primerne obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine primera. Ne zahteva pa se, naj se v obrazložitvi navedejo vse upoštevne pravne ali dejanske okoliščine, saj je treba vprašanje, ali akt izpolnjuje zahteve člena 253 ES, presojati glede na njegovo besedilo in glede na kontekst, v katerem je bil ta akt sprejet (glej sodbo Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C-367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točka 63, in navedeno sodno prakso).
72 Iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je Komisija menila, da odločba z dne 21. decembra 1989 zajema dela, ki jih je treba izvršiti na odseku Dante-Museo, medtem ko odločba z dne 16. februarja 1988 zajema dela, ki jih je treba izvršiti na odseku Museo-Cilea, ter da je treba izdatke, ki se obravnavajo v tej zadevi, pripisati izključno finančni pomoči št. 850503067, ker se nanašajo na dela, opravljena na tem zadnjem odseku. Iz izpodbijane odločbe prav tako jasno izhaja, da je Komisija v teh okoliščinah menila, da je treba te izdatke odšteti od izdatkov, prijavljenih v okviru finančne pomoči št. 850503066, kar je imelo za nujno posledico znižanje zneska, prvotno dogovorjenega za to finančno pomoč.
73 Poleg tega je treba poudariti, da je Komisija že v dopisu z dne 7. marca 2001 (glej točko 12 zgoraj) jasno poudarila razliko med finančno pomočjo št. 850503066 in finančno pomočjo št. 850503067 ter razliko med njenima odločbama o odobritvi teh ter tudi dejstvo, da je italijanski organi niso obvestili pravočasno o spremembah, vnesenih v načrt izgradnje proge Dante-Vanvitelli.
74 Iz tega sledi, da tožbenega razloga pomanjkanja obrazložitve ni mogoče sprejeti.
75 Glede na vse zgoraj navedeno je treba tožbo zavrniti.
Stroški
76 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov. Komisija je v tej zadevi predlagala Sodišču prve stopnje, naj odloči o stroških „v skladu s Poslovnikom“. Tega predloga ni mogoče obravnavati kot predloga, naj se stroški naložijo tožeči stranki (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 31. marca 1992 v zadevi Burban proti Parlamentu, C-255/90 P, Recueil, str. I‑2253, točka 26). Torej mora vsaka stranka nositi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (peti senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Vsaka stranka nosi svoje stroške.
Lindh | García-Valdecasas | Cooke |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 31. maja 2005.