OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 30 stycznia 2020 r.(1)
Sprawa C‑654/18
Interseroh Dienstleistungs GmbH
przeciwko
SAA Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht (sąd administracyjny w Stuttgarcie, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Odpady – Transport odpadów na terytorium Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 – Klasyfikacja mieszaniny odpadów papieru – Konwencja bazylejska – Procedura kontrolna stosowana do odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów – Klasyfikacja mieszaniny odpadów papieru zawierającej zanieczyszczenia
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Verwaltungsgericht (sąd administracyjny w Stuttgarcie, Niemcy) zmierza do uzyskania wskazówek dotyczących wykładni rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów(2). Sąd ten dąży do ustalenia, czy strumień odpadów składający się głównie z wyrobów papierniczych należy zakwalifikować jako tzw. odpady zielone, podlegający w związku z tym elastycznej procedurze kontrolnej przewidzianej w tym rozporządzeniu. Sąd odsyłający zastanawia się również, czy tego rodzaju odpady wciąż można kwalifikować jako „zielone”, jeśli zawierają do 10% zanieczyszczeń.
Ramy prawne
Konwencja bazylejska
2. Zakres przedmiotowy konwencji bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych(3) określono w jej art. 1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) „odpady niebezpieczne” podlegają przepisom dotyczącym transgranicznego przemieszczania(4). Artykuł 1 ust. 2 stanowi, że odpady należące do którejkolwiek kategorii określonej w załączniku II również podlegają przepisom dotyczącym transgranicznego przemieszczania: są one objęte szeroką kategorią „innych odpadów” w rozumieniu konwencji bazylejskiej(5).
3. Artykuł 2 ust. 8 precyzuje, że „»bezpieczna dla środowiska gospodarka niebezpiecznymi odpadami lub innymi odpadami« oznacza podejmowanie wszelkich praktycznych działań w celu zapewnienia gospodarki odpadami niebezpiecznymi i innymi odpadami w sposób, który będzie chronił zdrowie człowieka i środowisko przed szkodliwymi skutkami mogącymi wynikać z oddziaływania takich odpadów”.
4. Konwencję bazylejską zmieniono w celu włączenia do niej załącznika IX, który wszedł w życie w dniu 6 listopada 1998 r. Stosownie do akapitu otwierającego ten załącznik „wymienione [tam] odpady nie stanowią odpadów objętych art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji, chyba że zawierają substancje wymienione w załączniku I w zakresie powodującym, że wykazują one właściwości wymienione w załączniku III”. Sekcja B3 konwencji obejmuje „odpady zawierające głównie związki organiczne, które mogą zawierać metale i substancje nieorganiczne”. Kod B3020 dotyczy „odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych”(6).
Decyzja OECD
5. Rada upoważniła państwa członkowskie do głosowania w imieniu (ówczesnej) Wspólnoty za decyzją Rady OECD, C(2001)107/final dotyczącą zmiany decyzji C(92)39/final w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku (zwaną dalej „decyzją OECD”)(7). Decyzja ta stała się wiążąca dla państw członkowskich i Wspólnoty po zakończeniu niezbędnych procedur wspólnotowych.
6. Część B rozdziału II określa dwupoziomowy system kontroli, który ma być stosowany do transgranicznego przemieszczania odpadów. Punkt 2 lit. a) stanowi, że „zielona procedura kontrolna” ma zastosowanie do odpadów wymienionych w załączniku IX do konwencji bazylejskiej (zwanych dalej „odpadami wymienionymi w »zielonym« wykazie odpadów”)(8).
7. Stosownie do pkt 4 lit. a) części B rozdziału II państwo członkowskie zachowuje prawo „do kontrolowania, w wyjątkowych przypadkach, niektórych odpadów w inny sposób, zgodnie z ustawodawstwem krajowym i zasadami prawa międzynarodowego, w celu ochrony zdrowia ludzi i środowiska”. Zgodnie z pkt 4 lit. b) państwo członkowskie może regulować odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów tak, jakby podlegały one bardziej rygorystycznym wymogom bursztynowej procedury kontrolnej(9).
8. Punkt 8 części B rozdziału II stanowi, że „mieszanina odpadów, dla której nie istnieje odrębny kod, podlega następującej procedurze kontrolnej:
(i) mieszanina dwóch lub więcej [odpadów wymienionych w »zielonym« wykazie odpadów] podlega zielonej procedurze kontrolnej, jeżeli skład tej mieszaniny nie utrudnia poddania jej racjonalnemu ekologicznie odzyskowi;
(ii) mieszanina [odpadów wymienionych w »zielonym« wykazie odpadów] i większej niż de minimis ilości odpadów bursztynowych lub mieszanina dwóch lub więcej odpadów bursztynowych podlega bursztynowej procedurze kontrolnej, jeżeli skład tej mieszaniny nie utrudnia poddania jej racjonalnemu ekologicznie odzyskowi”.
9. Część C nosi tytuł „Zielona procedura kontrolna”. Stanowi się w niej, że „[t]ransgraniczne przemieszczanie odpadów objętych zieloną procedurą kontrolną podlega wszelkim istniejącym kontrolom zwykle stosowanym w transakcjach handlowych.
Bez względu na to, czy odpady zostały wymienione w wykazie odpadów podlegających zielonej procedurze kontrolnej (dodatek 3), nie podlegają one jednak zielonej procedurze kontrolnej, jeżeli są zanieczyszczone innymi substancjami w stopniu, który a) zwiększa ryzyko związane z danym odpadem do poziomu kwalifikującego ten odpad do poddania go bursztynowej procedurze kontrolnej przy uwzględnieniu kryteriów określonych w dodatku 6 do niniejszej decyzji lub b) uniemożliwia poddanie odpadu racjonalnemu ekologicznie odzyskowi”(10).
Rozporządzenie nr 1013/2006
10. Motywy rozporządzenia nr 1013/2006 zawierają następujące stwierdzenia:
– „Głównym i najważniejszym celem i przedmiotem [rozporządzenia nr 1013/2006] jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter”(11).
– „Przyjmując rozporządzenie [w sprawie przemieszczania odpadów], Rada ustanowiła przepisy dotyczące ograniczania i kontroli takiego przemieszczania, między innymi w celu dostosowania istniejącego [unijnego] systemu nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów do wymogów konwencji bazylejskiej”(12).
– „Konieczne jest włączenie treści [decyzji OECD] do prawa [unijnego]”(13).
– „Istotne jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze [Unii Europejskiej]”(14).
– „Pomimo iż nadzór i kontrola przemieszczania odpadów w obrębie państwa członkowskiego jest sprawą tego państwa członkowskiego, krajowe uregulowania dotyczące przemieszczania odpadów powinny uwzględniać potrzebę spójności z przepisami wspólnotowymi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi”(15).
– „W przypadku przemieszczania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania oraz przeznaczonych do odzysku odpadów, niewymienionych [między innymi] w załączniku III [lub] IIIA […], właściwe jest zapewnienie optymalnego nadzoru i kontroli poprzez wymóg uzyskania uprzedniej pisemnej zgody na takie przemieszczenie. Taka procedura powinna z kolei wiązać się z uprzednim zgłoszeniem, które umożliwi właściwym organom uzyskanie odpowiednich informacji i podjęcie wszelkich koniecznych środków dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Powinno to również umożliwić tym organom wnoszenie uzasadnionych sprzeciwów wobec takiego przemieszczenia”(16).
– „W przypadku przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku wymienionych w załączniku III, IIIA lub IIIB właściwe jest zapewnienie minimalnego poziomu nadzoru i kontroli poprzez wymóg, aby takim przemieszczeniom towarzyszyły określone informacje”(17).
– „Przy rozpatrywaniu, które mieszaniny odpadów należy dodać do załącznika IIIA, powinny zostać uwzględnione między innymi następujące informacje: właściwości odpadów, takie jak ewentualne cechy niebezpieczne, zdolność zanieczyszczania oraz ich stan skupienia; aspekty gospodarowania odpadami, takie jak technologiczne możliwości odzysku odpadów oraz korzyści środowiskowe wynikające z odzysku, w tym rozważenie, czy nie zostanie zagrożone racjonalne ekologiczne gospodarowanie odpadami”(18).
11. Artykuł 1 ust. 1 przewiduje, że rozporządzenie nr 1013/2006 określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenie ma zastosowanie między innymi do przemieszczania odpadów pomiędzy państwami członkowskimi.
12. Artykuł 2 zawiera szereg definicji, z których następujące mają w niniejszej sprawie znaczenie:
„»odpady« oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I do dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów(19), które ich posiadacz usuwa lub zamierza usunąć[(20)];
»odpady niebezpieczne« oznaczają odpady, które zostały zdefiniowane jako takie zgodnie z dyrektywą 91/689/EWG[(21)].
»mieszanina odpadów« oznacza odpady powstałe w wyniku celowego lub przypadkowego wymieszania dwóch lub więcej rodzajów odpadów, która to mieszanina nie została zaliczona do żadnej [pojedynczej] kategorii w załącznikach III, IIIB, IV i IVA. Odpady w pojedynczym przemieszczeniu, obejmującym dwa lub więcej rodzajów odpadów transportowanych osobno, nie są uważane za mieszaninę odpadów[(22)];
[…]
»odzysk« jest zdefiniowany zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f) [dyrektywy 2006/12][(23)];
[…]
»racjonalne ekologicznie gospodarowanie« oznacza podejmowanie wszystkich racjonalnych działań w celu zapewnienia, że gospodarowanie odpadami odbywa się w sposób, który uchroni zdrowie ludzkie i środowisko przed niekorzystnym oddziaływaniem takich odpadów[(24)];
[…]
»konwencja bazylejska« oznacza Konwencję z dnia 22 marca 1989 r. o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych[(25)];
»decyzja OECD« oznacza decyzję Rady OECD C(2001)107/final w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku, zmieniającą decyzję OECD C(92)39/final[(26)]”.
13. Artykuł 3 jest przepisem otwierającym tytuł II („Przemieszczanie odpadów na terytorium Wspólnoty z tranzytem lub bez tranzytu przez państwa trzecie”). Artykuł 3 ust. 1 lit. a) stanowi, że przemieszczenia wszelkich odpadów, które mają być poddane procesom unieszkodliwienia, podlegają procedurze uprzedniego zgłoszenia przewidzianej w art. 4 (dodam, że jest to procedura administracyjnie czasochłonna i stosunkowo kosztowna)(27). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) procedurze tej podlegają również niektóre odpady, które mają być poddane odzyskowi. Obejmują one „odpad[y] niesklasyfikowan[e] pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA” oraz „mieszanin[y] odpadów niesklasyfikowan[e] pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA”(28). Artykuł 3 ust. 2 uściśla, że ogólne obowiązki w zakresie informowania określone w art. 18 (mniej uciążliwa procedura) mają zastosowanie do odpadów przeznaczonych do odzysku wymienionych w załączniku III lub IIIB oraz do „mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III […], składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58”(29).Wszystkie odpady objęte art. 3 ust. 2 są odpadami wymienionymi w „zielonym” wykazie odpadów.
14. Artykuł 4 nosi tytuł „Zgłoszenie” i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy zgłaszający zamierza dokonać przemieszczenia odpadów określonego w art. 3 ust. 1 lit. a) lub b). Zgłaszający jest zobowiązany do dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi wysyłki i za jego pośrednictwem. Zgłaszający musi przedłożyć dokumenty zgłoszeniowe i przesyłania określone w rozporządzeniu, zawrzeć umowę z odbiorcą, ustanowić gwarancję finansową lub równoważne ubezpieczenie oraz dokonać zgłoszenia do celów art. 4 (dalej jako „procedura uprzedniego zgłoszenia”).
15. Artykuł 18 określa „ogólne obowiązki w zakresie informowania” i stanowi, że odpady, o których mowa między innymi w art. 3 ust. 2, podlegają określonym w nim wymogom proceduralnym. Osoba, która organizuje przemieszczanie, podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII do rozporządzenia. Dokument ten musi zostać podpisany przez tę osobę i prowadzącego instalację odzysku (lub laboratorium) oraz odbiorcę po otrzymaniu odpadów (dalej jako „zielona procedura kontrolna”)(30).
16. Artykuł 28 ust. 1 stanowi, że „[j]eżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania przedmiotu przemieszczenia jako odpadów lub nie, traktuje się go tak, jakby stanowił odpady. Przepis ten nie narusza uprawnień państwa przeznaczenia do traktowania przedmiotu przemieszczenia po jego dotarciu na miejsce zgodnie z przepisami krajowymi, pod warunkiem ich zgodności z prawem [Unii] i międzynarodowym”. Zgodnie z art. 28 ust. 2 „[j]eżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania zgłoszonych odpadów do kategorii określonych w załączniku III, IIIA, IIIB lub IV, odpady traktuje się jako należące do kategorii określonych w załączniku IV”. Odpady wymienione w załączniku IV podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody ustanowionej w art. 4(31).
17. Artykuł 58 określa zasady dokonywania zmian w załącznikach do rozporządzenia nr 1013/2006. Na mocy art. 58 ust. 1 Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych w celu dokonania zmian między innymi w załącznikach III i IIIA celem uwzględnienia modyfikacji uzgodnionych w ramach konwencji bazylejskiej i decyzji OECD.
18. Załącznik III zawiera wykaz niektórych kategorii odpadów podlegających zielonej procedurze kontrolnej ustanowionej w art. 18. Preambuła załącznika III przewiduje, że „[n]iezależnie od tego, czy odpady są wymienione w [tym] wykazie, nie mogą podlegać ogólnemu wymogowi dołączenia określonych informacji [przewidzianemu w art. 18], jeśli są zanieczyszczone innymi substancjami w zakresie, który:
a) wystarczająco zwiększa ryzyko związane z odpadami, by uznać je za odpowiednie do poddania procedurze [uprzedniego] pisemnego zgłoszenia i zgody, wziąwszy pod uwagę właściwości odpadów niebezpiecznych wymienionych w załączniku III do [dyrektywy 91/689][(32)]; lub
b) uniemożliwia odzysk odpadów w sposób racjonalny ekologicznie”.
Część I wykazu przewiduje, że odpady wymienione w załączniku IX do konwencji bazylejskiej podlegają zielonej procedurze kontrolnej określonej w art. 18 rozporządzenia(33).
19. Załącznik IIIA nosi tytuł „Mieszaniny dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III i niezakwalifikowanych do żadnej [pojedynczej] kategorii zgodnie z art. 3 ust. 2”. Preambuła załącznika IIIA ma takie samo brzmienie jak preambuła załącznika III. Punkt 3 lit. g) wymienia „mieszaniny odpadów objętych kodem B3020 konwencji bazylejskiej [sic], ograniczone do niebielonego papieru lub kartonu [tektury], papieru lub kartonu falistego [tektury falistej], innego papieru lub kartonu [innej tektury], wykonan[ych] głównie z bielonej chemicznie masy celulozowej, niebarwion[ych] w masie, papieru lub kartonu [tektury], wykonan[ych] głównie ze ścieru drzewnego (np.: gazety, czasopisma i podobne druki)”.
20. Wykaz B objęty częścią I załącznika V włącza załącznik IX do konwencji bazylejskiej do tekstu rozporządzenia nr 1013/2006. Kod B3020 jest sformułowany w następujący sposób:
„Odpady papieru, kartonu [tektury] i wyrobów papierniczych
Następujące materiały, pod warunkiem że nie są pomieszane z odpadami niebezpiecznymi:
odpady i makulatura [resztki] z papieru lub kartonu [tektury]:
– niebielony papier lub karton [tektura], papier lub karton falisty [tektura falista],
– inny papier lub karton [tektura], wykonan[e] głównie z bielonej chemicznie masy celulozowej, niebarwion[e] w masie,
– papier lub karton [tektura], wykonan[e] głównie ze ścieru drzewnego (np. gazety, czasopisma i podobne druki),
– inne, w tym, ale nie wyłącznie
1. laminowany karton [laminowana tektura];
2. niesortowana makulatura [niesortowane resztki]”.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
21. Interseroh Dienstleistungs GmbH (zwany dalej „Interseroh”) odbiera od prywatnych konsumentów końcowych w całych Niemczech zużyte opakowania do sprzedaży detalicznej (opakowania lekkie), które następnie dostarcza do odzysku. Interseroh przemieszcza posortowane odpady papieru za granicę w celu recyclingu do fabryki papieru w Hoogezand (Niderlandy). Z tych odpadów papieru produkowane są nowy papier i nowa tektura. Niderlandzki odbiorca, ESKA Graphic Board BV (zwany dalej „ESKA”), zastrzega, że odpady papieru muszą spełniać następujące wymogi: Powinny one składać się w co najmniej 90% ze zużytych, pustych, zgodnych z systemem artykułów z papieru, tektury i kartonu (PTK), jak i kompozytów na bazie PTK, z wyjątkiem kartonów do cieczy, włącznie z elementami dodatkowymi takimi jak etykiety etc. Ponadto strumień odpadów nie może zawierać więcej niż 10% zanieczyszczeń (dalej jako „rozpatrywana mieszanina odpadów”)(34).
22. W dniu 20 maja 2015 r. Raad van State (rada stanu, Niderlandy) w postępowaniu, którego stroną była ESKA, orzekła, że mieszanina odpadów papieru, bez względu na istniejące zanieczyszczenia, objęta jest kodem B3020 konwencji bazylejskiej. W związku z tym każda tego rodzaju mieszanina odpadów stanowi odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów i podlega zielonej procedurze kontrolnej, zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006. Raad van State orzekła w ten sposób w oparciu o niderlandzką wersję językową kodu B3020 konwencji bazylejskiej.
23. Interseroh działał wcześniej w przeświadczeniu, że transgraniczne przemieszczanie takich odpadów podlega bardziej uciążliwej procedurze uprzedniego zgłoszenia zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006. Jednakże w następstwie wyroku Raad van State z dnia 20 maja 2015 r. Interseroh uznał, że zastosowanie powinna mieć zielona procedura kontrolna, o której mowa w art. 18 tego rozporządzenia, ze względu na to, że odpady, które przemieszczał do Niderlandów w celu ich odzysku, powinny być objęte kodem B3020 konwencji bazylejskiej jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów.
24. Właściwy organ krajowy w kraju związkowym Badenia‑Wirtembergia w Niemczech – SAA Sonderabfallagentur Baden‑Württemberg GmbH (zwany dalej „SBW”) – kwestionuje to stanowisko. Czyni to w oparciu o niemiecką wersję językową kodu B3020 konwencji bazylejskiej.
25. W dniu 1 czerwca 2016 r. Interseroh wniósł do sądu odsyłającego skargę, żądając stwierdzenia, że jest uprawniony do przemieszczania do innych państw członkowskich Unii Europejskiej rozpatrywanej mieszaniny odpadów zgodnie z zieloną procedurą kontrolną stosownie do art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006. W tych okolicznościach sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy rozpatrywane odpady powinno się zaklasyfikować jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów w rozumieniu tego rozporządzenia, i zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami:
„1. Czy art. 3 ust. 2 [rozporządzenia nr 1013/2006],
zgodnie z którym ogólnym obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18, podlega przemieszczenie następujących odpadów przeznaczonych do odzysku, jeżeli ilość przemieszczanych odpadów przekracza 20 kg:
a) odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB;
b) mieszanin niesklasyfikowanych pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III […], składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58,
należy interpretować w ten sposób, że mieszaniny odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych, które mają taki skład, że udziały odpadów w ujęciu indywidualnym podlegają pierwszym trzem tiret kodu B3020 załącznika IX do konwencji bazylejskiej, i które dodatkowo wykazują udział zanieczyszczeń do 10%, objęte są kodem B3020 konwencji bazylejskiej i tym samym podlegają ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18, nie zaś obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 4?
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej:
2. Czy wykładni art. 3 ust. 2 [rozporządzenia nr 1013/2006],
zgodnie z którym ogólnym obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18, podlegają przemieszczenia następujących odpadów przeznaczonych do odzysku, jeżeli ilość przemieszczanych odpadów przekracza 20 kg:
a) odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB;
b) mieszanin niesklasyfikowanych pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III […], składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58,
należy dokonywać w ten sposób, że mieszaniny odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych, które mają taki skład, że udziały odpadów w ujęciu indywidualnym podlegają pierwszym trzem tiret kodu B3020 załącznika IX do konwencji bazylejskiej, i które dodatkowo wykazują udział zanieczyszczeń do 10%, nie są objęte pkt 3 lit. g) załącznika IIIA i tym samym nie podlegają ogólnym obowiązkom w zakresie informowania określonym w art. 18, lecz obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 4?”.
26. Uwagi na piśmie przedstawiły Interseroh, SBW, rządy niderlandzki i polski oraz Komisja Europejska. Interseroh, SBW i Komisja wzięły udział w rozprawie w dniu 18 września 2019 r. i przedstawiły uwagi ustne.
Ocena
Uwagi wstępne
27. Bezsporne jest, że odpady papieru, które Interseroh przemieszcza z Niemiec do Niderlandów, stanowią mieszaninę odpadów i tym samym objęte są zakresem stosowania rozporządzenia nr 1013/2006(35). Jak wskazuje sąd odsyłający, co najmniej 90% tej mieszaniny składa się z tego, co ogólnie można określić jako odpady papieru, tektury i wyrobów papierniczych. Odpady te zawierają również nie więcej niż 10% zanieczyszczeń(36). Przedmiotu sporu nie stanowi również okoliczność, że rozpatrywana mieszanina odpadów jest w rozumieniu tego rozporządzenia przeznaczona do odzysku.
28. Z postanowienia odsyłającego nie wynika, że rozpatrywana mieszanina odpadów zawiera odpady niebezpieczne w znaczeniu nadanym im we właściwych przepisach Unii(37).
29. Poprzez oba zadane pytania prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy odpady te można zaklasyfikować jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006. Które przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do rozpatrywanej mieszaniny odpadów? Czy odpady te podlegają bardziej uciążliwej i kosztownej procedurze uprzedniego zgłoszenia, o której mowa w art. 4, czy też zastosowanie ma mniej uciążliwa zielona procedura kontrolna, ustanowiona w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006?
30. Pytania sądu odsyłającego rozpatrzę zatem łącznie.
Rozporządzenie nr 1013/2006
31. Nadrzędnym celem rozporządzenia nr 1013/2006 jest ochrona środowiska. Ogólne przepisy proceduralne zawarte w art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 zakładają, że przemieszczanie odpadów podlega zwykle procedurze uprzedniego zgłoszenia(38). W związku z tym domyślną czy też normalną procedurą kontrolną jest stosowanie art. 4 w celu zapewnienia optymalnego nadzoru i kontroli dla ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego.
32. Artykuł 3 ust. 2 wprowadza natomiast przepis szczególny dotyczący przeznaczonych do odzysku odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów. Odpady wyszczególnione w załączniku III lub mieszaniny, które nie są sklasyfikowane pod żadnym pojedynczym kodem (w tym załączniku), składające się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów (wymienionych w załączniku IIIA) podlegają zielonej procedurze kontrolnej, jeżeli ich skład nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi. Dlatego też w przypadku takich odpadów właściwy jest niższy poziom nadzoru i kontroli, w związku z czym zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 18 rozporządzenia(39).
33. Czy rozpatrywaną mieszaninę odpadów powinno się zaklasyfikować jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006?
34. Odpowiedź na to pytanie jest trójaspektowa. Po pierwsze – czy rozpatrywana mieszanina odpadów jest objęta zakresem załącznika III do tego rozporządzenia? Po drugie – jeżeli tak nie jest, to czy mieszanina ta jest objęta załącznikiem IIIA do tego rozporządzenia? Po trzecie – z uwagi na to, że w rzeczywistości żaden strumień odpadów nie jest całkowicie wolny od zanieczyszczeń, jaki poziom zanieczyszczenia odpadów, które w przeciwnym razie zostałyby uznane za odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów, powinien skutkować tym, że odpady te nie mogą już podlegać art. 18, lecz wymagają uprzedniego zgłoszenia, stosownie do art. 4?
Załącznik III do rozporządzenia nr 1013/2006
35. Interseroh podnosi, że rozpatrywana mieszanina odpadów objęta jest ogólnym tytułem kodu B3020, ponieważ składa się z odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych. Bezsporne jest jednak, że odpady, które Interseroh przemieszczał z Niemiec do Niderlandów, stanowiły mieszaninę odpadów papieru (w tym do 10% zanieczyszczeń). W świetle ustalenia sądu odsyłającego, że odpady te stanowią mieszaninę odpadów objętych trzema pierwszymi tiret kodu B3020, nie mogę zgodzić się z twierdzeniem Interseroh.
36. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 mieszanina odpadów oznacza odpady powstałe w wyniku celowego lub przypadkowego wymieszania dwóch lub więcej rodzajów odpadów, która to mieszanina nie została zaliczona do żadnej pojedynczej kategorii wymienionej między innymi w załączniku III. Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że aby mieszanina odpadów niesklasyfikowana w tym załączniku pod żadnym pojedynczym kodem kwalifikowała się jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów, musi ona składać się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III i być wyszczególniona jako mieszanina w załączniku IIIA.
37. Część I załącznika III przewiduje, że odpady wymienione w załączniku IX do konwencji bazylejskiej podlegają zielonej procedurze kontrolnej. Załącznik IX do tej konwencji ujęto w załączniku V do rozporządzenia nr 1013/2006. Tym samym do rozporządzenia tego włączono kod B3020 konwencji bazylejskiej dotyczący odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych. Pierwsze trzy tiret kodu B3020 obejmują „odpady i makulatur[ę] [resztki] z papieru lub kartonu [tektury]” z odpowiednio: „niebielon[ych] papieru lub kartonu [tektury], papieru lub kartonu falistego [tektury falistej]”, „inn[ego] papieru lub kartonu [innej tektury], wykonan[ych] głównie z bielonej chemicznie masy celulozowej, niebarwion[ych] w masie” oraz „papieru lub kartonu [tektury], wykonan[ych] głównie ze ścieru drzewnego (np.: gazety, czasopisma i podobne druki)”.
38. Pierwsze trzy tiret kodu B3020 obejmują zatem konkretne kategorie odpadów papieru. Aby dany strumień odpadów mógł być objęty załącznikiem III, konieczne byłoby wykazanie, że jest on objęty jednym konkretnym tiret kodu B3020. Wynika to z brzmienia sformułowań zawartych w załączniku III w związku z art. 3 ust. 2 lit. b), który wskazuje, że przemieszczanie odpadów kwalifikujące się do zielonej procedury kontrolnej obejmuje „mieszanin[y], niesklasyfikowan[e] pod żadnym [pojedynczym] kodem w załączniku III […], składając[e] się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli […] mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA[…]”(40). Jest zatem oczywiste, że załącznik III nie obejmuje mieszanin odpadów, ponieważ nie mieszczą się one w wymienionych kategoriach(41).
39. Trudniejszym pytaniem jest, czy rozpatrywana mieszanina odpadów objęta jest tiret czwartym kodu B3020. Tiret to sformułowane jest w sposób mniej precyzyjny niż pierwsze trzy tiret i obejmuje „inne”, w tym, ale nie wyłącznie, laminowaną tekturę(42) i niesortowane resztki. Nie można zaprzeczyć, że słowo „inne” sugeruje potencjalnie szeroką kategorię.
40. Jednakże wiele argumentów przemawia przeciwko interpretowaniu słowa „inne” w sposób tak szeroki, by kategorią tą była objęta rozpatrywana mieszanina odpadów. Zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego jest jednym z celów rozporządzenia nr 1013/2006(43). Interpretowanie słowa „inne” jako oznaczającego „dodatkowe” lub „kolejne” kategorie odpadów prowadziłoby do wypaczenia celów i systematyki tego rozporządzenia.
41. Sąd odsyłający zauważył, że tiret czwarte kodu B3020 w brzmieniu ustalonym w załączniku V do rozporządzenia nr 1013/2006 różni się w poszczególnych wersjach językowych(44). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przypadku takiej różnicy między poszczególnymi wersjami językowymi tekstu prawa Unii sporny przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego stanowi on część(45).
42. Pojęcie „odpadów” zdefiniowano w dyrektywie 2006/12, a ową definicję wykorzystano również w rozporządzeniu nr 1013/2006(46). Pojęcia odpadów nie należy utożsamiać z pojęciem „resztek”, któremu należy nadać jego zwykłe znaczenie i interpretować zgodnie z celami rozporządzenia nr 1013/2006. W kontekście załącznika III i ustalania, co kwalifikuje się jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów, słowo „resztki” kojarzy się z „fragmentem lub pozostałością” lub „oderwanymi kawałkami”, które mogą powstać na przykład w procesie produkcji odpadów papieru, tektury i wyrobów papierniczych objętych kodem B3020. Wykładnia ta jest spójna z celami określonymi w motywie 15 rozporządzenia nr 1013/2006 w zakresie umożliwienia poddawania takich odpadów prostszej zielonej procedurze kontrolnej, ustanowionej w art. 18(47).
43. Systematyka tego rozporządzenia wskazuje, że mieszaniny odpadów niesklasyfikowane pod żadnym pojedynczym kodem w załączniku III kwalifikują się jako odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów tylko wtedy, gdy objęte są wyczerpującym wykazem zawartym w załączniku IIIA, noszącym tytuł „Mieszaniny dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III i niezakwalifikowanych do żadnej [pojedynczej] kategorii zgodnie z art. 3 ust. 2”. Załącznik IIIA byłby bezprzedmiotowy, gdyby tiret czwarte kodu B3020 regulowało tego rodzaju strumienie odpadów.
44. Prace legislacyjne pokazują, że załączniki do rozporządzenia nr 1013/2006 były zmieniane w celu uwzględnienia postępu naukowego i technicznego. Niektóre przepisy, w tym te objęte załącznikami II i IIIA, zmieniono w wyniku modyfikacji uzgodnionych w ramach konwencji bazylejskiej oraz decyzji OECD(48). Rozporządzeniem (UE) nr 664/2011(49) Komisja uwzględniła między innymi wniosek Zjednoczonego Królestwa o rozważenie włączenia mieszanin odpadów objętych kodem B3020 konwencji bazylejskiej do załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006(50). W następstwie zmian wprowadzonych przez Komisję do rozporządzenia nr 1013/2006 przewidziano wyraźny przepis dotyczący mieszanin składających się z odpadów objętych poszczególnymi kategoriami w ramach danego kodu konwencji bazylejskiej.
45. Te zmiany legislacyjne sugerują, że systematyka rozporządzenia nr 1013/2006 ma na celu zapewnienie, by załącznik III nie obejmował mieszanin odpadów objętych dwoma lub większą liczbą poszczególnych kategorii w ramach danego kodu konwencji bazylejskiej. W trosce o porządek wywodu pragnę dodać, że w preambule załącznika III wskazano, iż ustawodawca wziął pod uwagę, że odpady objęte jego zakresem stosowania, które podlegają zielonej procedurze kontrolnej, mogą również wykazywać pewien poziom zanieczyszczeń. Tę kwestię przeanalizuję w dalszej części niniejszej opinii(51).
46. Wreszcie Interseroh podnosi, że słowo „inne” powinno być interpretowane szeroko, ponieważ kod B3020 konwencji bazylejskiej opiera się na pkt 47.07 nomenklatury systemu zharmonizowanego HSN, który ma zastosowanie do transgranicznego przemieszczania towarów w rozumieniu międzynarodowego prawa celnego(52). W ramach tego systemu słowo „inne” jest interpretowane szeroko.
47. Zarzut ten jest z gruntu błędny. Nie uwzględnia on faktu, że cele rozporządzenia nr 1013/2006 i HSN nie są tożsame. W motywie 1 rozporządzenia nr 1013/2006 wyjaśniono bardzo wyraźnie, że najważniejszym jego celem jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Wynika z tego, że HSN nie ma dla interpretacji tiret czwartego kodu B3020 w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006 żadnego znaczenia.
48. Dochodzę zatem do wniosku, że rozpatrywana mieszanina odpadów nie jest objęta zakresem załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006.
Załącznik IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006
49. Czy rozpatrywana mieszanina odpadów jest objęta zakresem załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006?
50. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie powinna być przecząca z następujących powodów.
51. Uważam, że pkt 3 lit. g) załącznika IIIA obejmuje mieszaniny odpadów, które składają się z substancji objętych tiret od pierwszego do trzeciego kodu B3020. Innymi słowy – pkt 3 lit. g) załącznika IIIA obejmuje mieszaniny odpadów składających się z substancji, które byłyby objęte jednym z trzech pierwszych tiret kodu B3020 (a zatem byłyby objęte załącznikiem III), gdyby nie występowały w postaci złożonej (tj. gdyby nie stanowiły mieszaniny). Interpretacja ta jest spójna z tytułem załącznika IIIA („Mieszaniny dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III i niezakwalifikowanych do żadnej [pojedynczej] kategorii zgodnie z art. 3 ust. 2”). Jest ona również spójna z systematyką odnośnej regulacji prawnej, która opiera się na założeniu, że konwencja bazylejska i decyzja OECD stanowią główne filary rozporządzenia nr 1013/2006(53). Te międzynarodowe instrumenty odzwierciedlają fakt, że odpady wymienione w „zielonym” wykazie odpadów (w ramach którego „odpady z papieru, tektury i wyrobów papierniczych” stanowią jedną z kategorii) powinny podlegać zielonej procedurze kontrolnej, nie zaś zwykle stosowanej procedurze uprzedniego zgłoszenia zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006. Jeśli inne odpady, które nie są sklasyfikowane w ramach kodu B3020 (w tym przypadku odpady stanowiące do 10% zanieczyszczeń)(54), są zmieszane z odpadami objętymi tym kodem, powstały strumień odpadów zasadniczo nie będzie objęty pkt 3 lit. g) załącznika IIIA(55).
52. Wynika to z faktu, że brzmienie preambuły załącznika IIIA odpowiada brzmieniu wprowadzenia do załącznika III. Stanowi się tam, że niezależnie od tego, czy mieszanina odpadów jest wymieniona w zamieszczonym tam wykazie, nie może ona podlegać zielonej procedurze kontrolnej, jeśli jest zanieczyszczona innymi substancjami. Poziom tych zanieczyszczeń nie jest dokładnie określony. Ustanowiono dwa alternatywne kryteria, których spełnienie powoduje, że strumień odpadów nie podlega zielonej procedurze kontrolnej. Po pierwsze, właściwe organy muszą ustalić, czy poziom zanieczyszczenia innymi substancjami zwiększa ryzyko związane z odpadami w stopniu, który powoduje, że zastosowanie powinna mieć procedura uprzedniego zgłoszenia przewidziana dla odpadów niebezpiecznych ustanowiona w ówczesnym załączniku III do dyrektywy 91/689. Po drugie, zielona procedura kontrolna ustanowiona w art. 18 nie może znaleźć zastosowania w przypadku, gdy stopień zanieczyszczeń uniemożliwia odzysk odpadów w sposób racjonalny ekologicznie(56).
53. Istnienie tych dwóch alternatywnych kryteriów świadczy o tym, że prawodawca Unii był świadomy, iż z technicznego punktu widzenia trudne – jeśli nie niemożliwe – jest zapewnienie, by strumień odpadów był całkowicie czysty. Zastosowanie obu tych kryteriów ma miejsce w razie zanieczyszczenia odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów innymi substancjami.
54. Rozpatrywana w niniejszej sprawie mieszanina odpadów stanowi taką właśnie złożoną postać odpadów(57). Czy stanowiący część tej mieszaniny odpadów udział zanieczyszczeń w wysokości 10% stoi na przeszkodzie temu, by mogła być ona przemieszczana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 18?
55. Moim zdaniem pkt 3 lit. g) załącznika IIIA dopuszcza zastosowanie zielonej procedury kontrolnej w odniesieniu do mieszaniny odpadów takiej jak mieszanina rozpatrywana w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdy można wykazać, że nie występuje ryzyko, o którym mowa w lit. a) preambuły (mianowicie ryzyko, że przedmiotowe odpady mają niebezpieczne właściwości), oraz że obecność zanieczyszczeń nie uniemożliwia odzysku przedmiotowych odpadów w sposób racjonalny ekologicznie [zgodnie z lit. b) preambuły].
56. Jaki zatem poziom zanieczyszczeń mieszaniny odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów wyklucza zastosowanie procedury przewidzianej w art. 18?
Zanieczyszczenie a mieszaniny odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów
57. Interseroh podnosi, że rozpatrywana mieszanina odpadów powinna móc podlegać zielonej procedurze kontrolnej. SBW, Niderlandy i Polska nie zgadzają się z tym stanowiskiem. Komisja twierdzi, iż z uwagi na to, że rozporządzenie nr 1013/2006 nie określa konkretnych progów w odniesieniu do dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów, to do organów krajowych należy ich ustalenie w każdym przypadku indywidualnie.
58. Test ustanowiony w preambułach załączników III i IIIA polega na sprawdzeniu, czy odpady są „zanieczyszczone innymi substancjami” w stopniu, który: a) „wystarczająco zwiększa ryzyko związane z odpadami, by uznać je za odpowiednie do poddania procedurze [uprzedniego zgłoszenia] […]” lub b) „uniemożliwia odzysk odpadów w sposób racjonalny ekologicznie”.
59. Spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi zasadniczo kwestię faktów. Niektóre bądź wszystkie poniższe czynniki będą miały w tym zakresie znaczenie: i) rodzaj zanieczyszczeń; ii) właściwości odpadów zawierających zanieczyszczenia i ich ewentualnie niebezpieczny charakter; iii) ilość zanieczyszczeń; oraz iv) dostępne technologie(58).
60. Dostępne w państwie członkowskim przeznaczenia instalacje umożliwiające odzysk takich odpadów w sposób racjonalny ekologicznie mogą również różnić się w poszczególnych państwach członkowskich Unii.
61. Sąd odsyłający opisał rozpatrywane w niniejszej sprawie zanieczyszczenia w postanowieniu odsyłającym. Sąd ten wyraźnie wskazuje, że zanieczyszczenia te nie przekraczają 10% mieszanin odpadów. W postanowieniu odsyłającym nie zawarto jednak żadnych ustaleń faktycznych w kwestii tego, czy odpady te mogą być odzyskane w sposób racjonalny ekologicznie w Niderlandach, będących państwem członkowskim przeznaczenia.
62. W uwagach na piśmie rząd niderlandzki w użyteczny sposób zwraca uwagę, że poza odpadami wymienionymi w „zielonym” wykazie odpadów rozpatrywana mieszanina odpadów zawiera zszywki, metalowe i plastikowe spinacze do papieru, lepką taśmę klejącą, plastikowe okna kopertowe oraz metalowe części z segregatorów. Miałaby ona zawierać również resztki jedzenia (np. w kartonowych pudełkach po pizzy). W Niderlandach dopuszczalny w praktyce poziom zanieczyszczeń wynosi 2%. Powyżej tego progu odpady papieru nie nadają się do przetwarzania jako masa i konieczne jest poddanie ich dodatkowemu przetworzeniu wstępnemu. W tego rodzaju przypadkach konieczne byłoby przeprowadzenie przez właściwe organy wstępnego badania w zakresie sposobu dokonywania odzysku w celu ustalenia, czy zastosowanie powinna znaleźć procedura uprzedniego zgłoszenia.
63. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akty prawa Unii należy, o ile to możliwe, interpretować w świetle prawa międzynarodowego, w szczególności jeśli są to przepisy, które mają na celu wprowadzenie w życie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię Europejską(59). Tytuł kodu B3 konwencji bazylejskiej (którego częścią jest kod B3020) brzmi następująco: „Odpady zawierające głównie związki organiczne, które mogą zawierać metale i substancje nieorganiczne”. Wyrażenia te w kontekście preambuł załączników III i IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006 pozwalają mi sądzić, że prawodawca uznał, iż odpady mogą nadawać się do objęcia ich zieloną procedurą kontrolną ustanowioną w art. 18 nawet wtedy, gdy zawierają one zanieczyszczenia.
64. W każdym indywidualnym przypadku konieczne będzie jednak ustalenie, czy poziom zanieczyszczeń obecnych w mieszaninie odpadów wymienionych w „zielonym” wykazie odpadów uniemożliwia odzysk danych odpadów w sposób racjonalny ekologicznie. Jest to zasadniczo kwestia faktów, której rozstrzygnięcie będzie należało do właściwych organów krajowych (oraz, w przypadku sporu, do sądów krajowych), nie zaś do Trybunału(60). W jaki jednak sposób organy te mają ustalić, jaki maksymalny poziom zanieczyszczeń tak naprawdę to oznacza?
65. Komisja słusznie zauważa, że prawodawstwo milczy w tej kwestii.
66. W OECD Guidance Manual for the control of transboundary movements of recoverable wastes [Wytycznych OECD w zakresie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów nadających się do odzysku](61) stanowi się, że „mieszanina odpadów zielonych i większej niż de minimis ilości odpadów »bursztynowych«[(62)] […] powinna podlegać bursztynowej procedurze kontrolnej. Interpretacji terminu »ilości de minimis«, w braku przyjętych na szczeblu międzynarodowym kryteriów, należy dokonywać zgodnie z krajowymi regulacjami i procedurami”.
67. Łacińskie wyrażenie „de minimis” oznacza dosłownie „o rzeczach minimalnych”. W kontekście prawniczym pojawia się ono w wyrażeniu „de minimis non curat lex” – „prawo nie troszczy się o drobiazgi”. Coś, co jest de minimis, jest na tyle nieistotne, że można to pominąć.
68. Moim zdaniem obecność zanieczyszczeń na poziomie 10% nie może być bez wahania określona jako znikoma lub nieistotna. Nie sądzę, aby można było zakładać, że obecność tego poziomu zanieczyszczeń nie spowoduje trudności w odzysku rozpatrywanej mieszaniny odpadów w sposób racjonalny ekologicznie(63). W każdym razie to do Interseroh będzie należało przedstawienie niezbędnych dowodów naukowych, aby przekonać SBW, że mieszanina odpadów, którą zamierza przemieścić, nie odpowiada przesłankom określonym w lit. a) lub lit. b) preambuły załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006.
69. Jaki jest zatem odpowiedni poziom?
70. Jednym z celów rozporządzenia nr 1013/2006 jest sprzyjanie jednolitemu stosowaniu przepisów i spójności w obrębie Unii Europejskiej(64). Wydaje mi się więc, że odpowiedni dopuszczalny poziom zanieczyszczeń nie może być ustalany w sposób kazuistyczny.
71. Komisji przysługuje kompetencja do przyjmowania aktów delegowanych na mocy art. 58 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006. W tym celu Komisja jest wspierana przez komitet, który może doradzać jej w sprawach postępu technicznego, co byłoby zarówno zasadne, jak i przydatne w ustaleniu dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń.
72. W wytycznych „Frequently asked questions (FAQs) on Regulation (EC) No 1013/2006 on shipments of waste” [„Często zadawane pytania dotyczące rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów”] Komisja rzeczywiście uznała, że ustalenie dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń jest kwestią, którą należy (a raczej należało) zbadać:
„Niektóre państwa członkowskie są zdania, że w duchu zharmonizowanego podejścia odpady wymienione w zielonym wykazie odpadów powinny zasadniczo wykazywać niewielki udział zanieczyszczeń niezależnie od późniejszego procesu odzysku ani tego, czy proces ten będzie miał miejsce w państwie członkowskim UE dysponującym najlepszą dostępną technologią, czy też w niebędącym członkiem OECD państwie o niskich standardach ochrony środowiska, ponieważ w ich opinii gdyby miejsce przeznaczenia i rodzaj odzysku stanowiły w tym zakresie czynniki decydujące, prowadziłoby to do poważnego podważenia samego zamysłu klasyfikacji odpadów w ramach zielonego wykazu. Należy jednak zauważyć, że [rozporządzenie nr 1013/2006] nie ustanawia żadnej procedury oceny tych kryteriów oraz że nie istnieją w tej dziedzinie żadne wiążące przepisy ani wytyczne [Unii]”(65).
73. W celu ustalenia odpowiednich przepisów dotyczących dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń konieczne byłoby uwzględnienie opinii zainteresowanych podmiotów i ekspertów branżowych, jak również informacji w przedmiocie postępu naukowego i technicznego oraz opinii właściwych organów państw członkowskich. Nie jest to zadanie, którego Trybunał powinien podjąć się w ramach postępowania prejudycjalnego.
74. Jak długo nie zostanie podjęta stosowna inicjatywa ustawodawcza, tak długo art. 28 rozporządzenia nr 1013/2006 będzie miał zastosowanie w przypadku, gdy właściwe organy państwa członkowskiego wysyłki oraz państwa członkowskiego przeznaczenia nie będą mogły dojść do porozumienia w przedmiocie zaklasyfikowania danej przesyłki odpadów (a zatem w przedmiocie możliwości zastosowania bardziej elastycznej zielonej procedury kontrolnej przewidzianej w art. 18). W rezultacie odpady te zostaną uznane za wymienione w załączniku IV i w związku z tym zostaną objęte (bardziej uciążliwą) procedurą uprzedniego zgłoszenia i zgody, ustanowioną w art. 4.
Wnioski
75. W świetle całości powyższych rozważań jestem zdania, że na pytania przedstawione przez Verwaltungsgericht (sąd administracyjny w Stuttgarcie, Niemcy) Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi:
– Załącznik III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, który zawiera odesłanie do kodu B3020 wymienionego w załączniku V do tego rozporządzenia, nie ma zastosowania do mieszanin odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 3 i art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia.
– Punkt 3 lit. g) załącznika IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006 nie ma zastosowania do mieszanin odpadów wykazujących poziom zanieczyszczeń do 10%, jeżeli mieszaniny te spełniają alternatywne kryteria wyłączenia określone w lit. a) i b) preambuły załącznika IIIA do tego rozporządzenia.
– Mieszaniny odpadów wykazujące poziom zanieczyszczeń do 10% są objęte zakresem stosowania procedury ustanowionej w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006 jedynie wtedy, gdy nadawca przedstawi niezbędne dowody, by przekonać właściwe organy krajowe, że alternatywne kryteria wyłączenia określone w lit. a) i b) preambuły załącznika IIIA do tego rozporządzenia nie zostały spełnione.
– Artykuł 28 rozporządzenia nr 1013/2006 ma zastosowanie, w przypadku gdy właściwe organy państwa członkowskiego wysyłki oraz państwa członkowskiego przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w przedmiocie zaklasyfikowania danej przesyłki odpadów. W takich okolicznościach dane odpady zostaną uznane za wymienione w załączniku IV i w związku z tym zostaną objęte procedurą uprzedniego zgłoszenia i zgody, ustanowioną w art. 4.