CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 30 ianuarie 2020(1)
Cauza C‑654/18
Interseroh Dienstleistungs GmbH
împotriva
SAA Sonderabfallagentur Baden‑Württemberg GmbH
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunalul Administrativ din Stuttgart, Germania)]
„Cerere de decizie preliminară – Mediu ‑ Deșeuri – Transportul de deșeuri în Uniunea Europeană – Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 ‑–Clasificarea unui amestec de deșeuri de hârtie – Convenția de la Basel – Procedura de control aplicată listei «verzi» de deșeuri – Clasificarea unui amestec de deșeuri de hârtie care conține substanțe care interferează”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ din Stuttgart, Germania) solicită clarificări cu privire la interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 privind transferurile de deșeuri(2). Acesta dorește să se stabilească dacă un flux de deșeuri compus în principal din produse din hârtie ar trebui să fie clasificat în categoria așa‑numitelor deșeuri „verzi” și, prin urmare, să i se aplice procedura flexibilă de control prevăzută în regulamentul respectiv. Instanța de trimitere ridică de asemenea chestiunea clasificării în continuare drept „verzi” a unor astfel de deșeuri dacă conțin până la 10 % substanțe care interferează.
Cadrul juridic
Convenția de la Basel
2. Domeniul de aplicare al Convenției de la Basel privind controlul transporturilor transfrontaliere de deșeuri periculoase și al eliminării acestora(3) este definit la articolul 1. În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) litera (a), „deșeurile periculoase” fac obiectul normelor privind transporturile transfrontaliere(4). Articolul 1 alineatul (2) prevede că deșeurile care aparțin uneia dintre categoriile care figurează în anexa II fac de asemenea obiectul normelor privind transporturile transfrontaliere: acestea fac parte dintr‑o vastă categorie de „alte deșeuri” în sensul Convenției de la Basel(5).
3. Articolul 2 punctul 8 precizează că „«gestionarea rațională din punct de vedere ecologic a deșeurilor periculoase sau a altor deșeuri» [presupune] totalitatea măsurilor practice care permit gestionarea deșeurilor periculoase sau a altor deșeuri într‑un mod care garantează protecția sănătății umane și a mediului împotriva efectelor dăunătoare pe care aceste deșeuri le pot cauza”.
4. Convenția de la Basel a fost modificată pentru a integra anexa IX, care a intrat în vigoare la 6 noiembrie 1998. Primul paragraf al anexei respective prevede că „deșeurile incluse în [aceasta] nu vor fi deșeurile la care se referă articolul 1 alineatul (1) litera (a) din [convenție], dacă nu conțin substanțe cuprinse în anexa I într‑o cantitate care să determine apariția unei caracteristici prevăzute în anexa III”. Secțiunea B3 din Convenție se referă la „deșeuri conținând în principal constituenți organici, care pot conține metale și substanțe anorganice”. Rubrica B3020 are ca obiect „deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie”(6).
Decizia OCDE
5. Statele membre au fost autorizate de Consiliu să voteze în numele [atunci] al Comunității în favoarea Deciziei C(2001)107/final a Consiliului OCDE privind revizuirea Deciziei C(92)39/final privind controlul circulației transfrontaliere a deșeurilor destinate operațiunilor de recuperare (denumită în continuare „Decizia OCDE”)(7). Această decizie a devenit obligatorie pentru statele membre și pentru Comunitate în urma parcurgerii procedurilor comunitare aplicabile.
6. Capitolul II partea B prevede un sistem de control în două etape care trebuie aplicat pentru circulația transfrontalieră a deșeurilor. Punctul 2 litera (a) precizează că „procedura de control verde” se aplică deșeurilor enumerate în anexa IX la Convenția de la Basel (denumite în continuare „deșeurile din lista «verde»”)(8).
7. În temeiul punctului 4 litera (a) din capitolul II partea B, un stat membru își menține un drept „de a controla în mod diferit, cu titlu excepțional, anumite deșeuri periculoase, în conformitate cu legislația națională și cu normele de drept internațional, pentru a proteja sănătatea umană și mediul”. Conform punctului 4 litera (b), statul membru poate impune pentru lista „verde” de deșeuri cerințele mai stricte stabilite pentru procedura de control galbenă(9).
8. La punctul 8 din capitolul II partea B se menționează că „un amestec de deșeuri, pentru care nu există o rubrică unică, este supus procedurii de control următoare:
(i) pentru un amestec de două sau mai multe [deșeuri din lista «verde»] se aplică procedura de control verde, în măsura în care compoziția amestecului respectiv nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestuia;
(ii) pentru un amestec al unui [deșeu din lista «verde»] cu o cantitate mai mare decât cea de minimis dintr‑un deșeu «galben» sau pentru un amestec de două sau mai multe deșeuri «galbene» se aplică procedura de control galbenă, în măsura în care compoziția amestecului respectiv nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestuia”.
9. Partea C este intitulată „Procedura de control verde”. Acesta prevede că „circulația transfrontalieră a deșeurilor cărora li se aplică procedura de control verde este supusă tuturor controalelor existente care se aplică în mod normal operațiunilor comerciale.
Indiferent dacă deșeurile sunt sau nu incluse în lista deșeurilor cărora li se aplică procedura de control verde (apendicele 3), acestea nu pot fi supuse procedurii de control verzi, în cazul în care sunt contaminate cu alte materiale într‑o concentrație suficientă astfel încât: a) cresc riscurile aferente deșeurilor suficient de mult, încât acestea sunt supuse procedurii de control galbene, ținând seama de criteriile din apendicele 6 la prezenta decizie, sau (b) împiedică recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional”(10).
Regulamentul nr. 1013/2006
10. Enunțurile următoare sunt formulate în considerentele Regulamentului nr. 1013/2006.
– „Obiectivul și componenta principală și predominantă a [Regulamentului nr. 1013/2006] reprezintă protecția mediului, efectele acestuia asupra comerțului internațional fiind doar accesorii(11).
– Prin adoptarea unui regulament privind transferurile de deșeuri, Consiliul a stabilit norme de reducere și control al transporturilor menționate anterior elaborate, inter alia, astfel încât sistemul Uniunii existent pentru supravegherea și controlul circulației deșeurilor să îndeplinească cerințele Convenției de la Basel(12).
– Este necesar să se încorporeze în legislația Uniunii conținutul «Deciziei OCDE»(13).
– Este important să se organizeze și să se reglementeze supravegherea și controlul transferurilor de deșeuri astfel încât să se țină seama de necesitatea de a conserva, proteja și îmbunătăți calitatea mediului și a sănătății oamenilor și să se promoveze o aplicare mai uniformă a regulamentului în cauză în Uniunea Europeană(14).
– Cu toate că supravegherea și controlul transferurilor de deșeuri în interiorul unui stat membru este de competența respectivului stat membru, sistemele naționale responsabile cu transferurile de deșeuri ar trebui să țină seama de necesitatea unei coerențe cu sistemul comunitar pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a mediului și a sănătății oamenilor(15).
– În cazul transferurilor de deșeuri destinate operațiunilor de eliminare și de deșeuri care nu sunt menționate, inter alia, la anexele III sau IIIA destinate operațiunilor de recuperare, este necesar să se asigure o supraveghere și un control optim prin solicitarea unui acord preliminar scris pentru astfel de transferuri. Procedura în cauză ar trebui să cuprindă, la rândul ei, o notificare prealabilă, care să permită autorităților competente să fie informate în mod corespunzător, astfel încât să poată adopta toate măsurile necesare pentru protecția sănătății oamenilor și a mediului. De asemenea, aceasta trebuie să permită autorităților respective să formuleze obiecții justificate cu privire la un astfel de transfer(16).
– În cazul transferurilor de deșeuri prevăzute la anexele III, IIIA sau IIIB destinate operațiunilor de recuperare, este necesar să se asigure un nivel minim de supraveghere și control, solicitând ca respectivele transferuri să fie însoțite de anumite informații(17).
– La analiza amestecurilor de deșeuri care trebuie adăugate la anexa IIIA, ar trebui să se țină seama, inter alia, de următoarele informații: proprietățile deșeului, cum ar fi posibilele caracteristici periculoase ale acestuia, potențialul de contaminare și starea fizică; aspecte privind gestionarea, cum ar fi capacitatea tehnologică de recuperare a deșeului și avantajele ecologice care decurg din operațiunea de recuperare, inclusiv dacă se prejudiciază gestionarea ecologică rațională a deșeului(18)”.
11. Articolul 1 alineatul (1) prevede că Regulamentul nr. 1013/2006 stabilește proceduri și regimuri de control pentru transferul de deșeuri, în funcție de originea, destinația și ruta transferului, de tipul de deșeu transferat și de tipul de tratament care se aplică deșeului la destinație. Potrivit articolului 1 alineatul (2) litera (a), regulamentul se aplică, printre altele, transferurilor de deșeuri între state membre.
12. Articolul 2 conține o serie de definiții, dintre care următoarele sunt relevante:
„«deșeu» înseamnă orice substanță sau obiect inclus în categoriile prevăzute de anexa I la Directiva 2006/12/CE privind deșeurile(19) pe care titularul le elimină ori intenționează să le elimine(20);
«deșeuri periculoase» are sensul prevăzut de [Directiva 91/689/CEE](21);
«amestec de deșeuri» înseamnă deșeurile care provin din amestecul intenționat sau neintenționat a două sau mai multe deșeuri diferite, amestec pentru care nu există o rubrică unică la anexele III, IIIB, IV și IVA. Deșeurile transferate într‑un singur transfer de deșeuri, alcătuit din două sau mai multe deșeuri, în care fiecare deșeu este separat, nu reprezintă un amestec de deșeuri(22);
[…]
«recuperare» are sensul prevăzut la articolul 1 alineatul (1) litera (f) din [Directiva 2006/12](23);
[…]
«gestionare ecologică rațională» înseamnă adoptarea tuturor măsurilor practice prin care se asigură că deșeurile sunt gestionate astfel încât să se protejeze sănătatea oamenilor și mediul împotriva efectelor negative care pot fi cauzate de deșeurile respective(24);
[…]
«Convenția de la Basel» înseamnă Convenția de la Basel din 22 martie 1989 privind controlul circulației transfrontaliere a deșeurilor periculoase și eliminarea acestora(25);
«Decizia OCDE» înseamnă Decizia C(2001)107/final a Consiliului OCDE privind revizuirea Deciziei C(92)39/final privind controlul circulației transfrontaliere a deșeurilor destinate operațiunilor de recuperare(26);”
13. Articolul 3 este prima dispoziție a titlului II („Transferuri în interiorul Comunității cu sau fără tranzit prin țări terțe”). Articolul 3 alineatul (1) litera (a) prevede că transferurile tuturor deșeurilor destinate operațiunilor de eliminare fac obiectul procedurii de notificare prealabilă de la articolul 4 (menționăm că este o procedură costisitoare atât ca timp, cât și financiar)(27). În conformitate cu articolul 3 alineatul (1) litera (b), anumite deșeuri destinate operațiunilor de recuperare sunt și ele supuse procedurii respective. Acestea includ „deșeurile neclasificate la o rubrică unică în una dintre anexele III, IIIB, IV sau IVA” și „amestecurile de deșeuri neclasificate la o rubrică unică în una dintre anexele III, IIIB, IV sau IVA, cu excepția cazului în care sunt enumerate la anexa IIIA”(28). Articolul 3 alineatul (2) prevede că cerințele generale de informare prevăzute la articolul 18 (o procedură mai puțin oneroasă) se aplică deșeurilor destinate recuperării enumerate în anexa III sau IIIB și „amestecuril[or], neclasificate la o rubrică unică la anexa III, de două sau mai multe deșeuri enumerate la anexa III, în măsura în care compoziția amestecurilor respective nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestora și cu condiția ca amestecurile respective să fie enumerate la anexa IIIA, în conformitate cu articolul 58”(29). Toate deșeurile menționate la articolul 3 alineatul (2) fac parte din lista „verde” de deșeuri.
14. Articolul 4 este intitulat „Notificarea” și se aplică atunci când notificatorul intenționează să transfere deșeuri, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) litera (a) sau (b). Notificatorul trebuie să prezinte autorității competente de expediere și prin intermediul acesteia o notificare prealabilă scrisă. Notificatorul trebuie să furnizeze documentele de notificare și de circulație, astfel cum prevede regulamentul, să încheie un contract cu destinatarul, să constituie o garanție financiară sau o asigurare echivalentă și să efectueze o notificare în sensul articolului 4 (denumită în continuare „procedura notificării prealabile”).
15. Articolul 18 conține „cerințele generale de informare” și stabilește că deșeurile menționate, printre altele, la articolul 3 alineatul (2) intră sub incidența normelor de procedură pe care le prevede. Persoana care organizează transferul, aflată sub jurisdicția țării de expediere, are obligația să se asigure că deșeurile sunt însoțite de documentul prevăzut la anexa VII la regulament. Acest document trebuie semnat de respectiva persoană și de instalația de recuperare (sau de laborator) și de destinatar la momentul primirii deșeurilor („procedura de control verde”)(30).
16. Articolul 28 alineatul (1) prevede că, „[î]n cazul în care autoritățile competente de expediere și de destinație nu convin asupra clasificării privind diferențele dintre deșeuri și non‑deșeuri, materialul respectiv este tratat ca și cum ar fi deșeu. Acest fapt nu aduce atingere dreptului țării de destinație de a trata materialul transferat în conformitate cu legislația internă a acesteia, după sosirea în țara respectivă a materialului transferat și atunci când legislația respectivă este în conformitate cu dreptul [Uniunii Europene] sau internațional”. În temeiul articolului 28 alineatul (2), „[î]n cazul în care autoritățile competente de expediere și de destinație nu pot conveni asupra clasificării deșeurilor notificate ca fiind enumerate la anexa III, IIIA, IIIB sau IV, deșeurile respective sunt considerate ca enumerate la anexa IV”. Deșeurile enumerate în anexa IV sunt supuse procedurii de notificare prealabilă și de acord preliminar scris prevăzută la articolul 4(31).
17. Articolul 58 prevede o modificare a anexelor la Regulamentul nr. 1013/2006. Conform articolului 58 alineatul (1), competența de a adopta acte delegate este conferită Comisiei pentru a modifica, printre altele, anexele III și IIIA pentru a ține cont de modificările convenite în temeiul Convenției de la Basel și al Deciziei OCDE.
18. Anexa III enumeră anumite categorii de deșeuri cărora li se aplică procedura de control verde prevăzută la articolul 18. Preambulul anexei III prevede că, „[i]ndiferent dacă deșeurile sunt sau nu incluse în această listă, este posibil ca acestea să nu facă obiectul cerințelor generale de informare prevăzute la articolul 18, în cazul în care sunt contaminate cu alte materiale într‑o concentrație suficientă astfel încât:
(a) cresc riscurile aferente deșeurilor suficient de mult, încât acestea sunt supuse procedurii de notificare prealabilă și de acord preliminar scris, luând în considerare caracteristicile periculoase enumerate la anexa III la [Directiva 91/689](32); sau
(b) împiedică recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional”.
Prima parte a acestei liste prevede că pentru deșeurile enumerate în anexa IX la Convenția de la Basel se aplică procedura de control verde prevăzută la articolul 18 din regulament(33).
19. Anexa IIIA este intitulată „Amestecuri de două sau mai multe deșeuri enumerate la anexa III și care nu sunt clasificate la o rubrică unică în conformitate cu articolul 3 alineatul (2)”. Preambulul anexei IIIA este redactat în aceiași termeni precum cel al anexei III. Punctul 3 litera (g) menționează „amestecuri de deșeuri clasificate la rubrica (sic) B3020 din Convenția de la Basel, limitate la deșeuri din hârtie sau carton nealbite sau din hârtie sau carton ondulate, din alte tipuri de hârtie sau carton, fabricate în principal din pastă chimică albită, necolorată în masă, din hârtie sau carton fabricate în principal din pastă mecanică (de exemplu, ziare, reviste și materiale tipărite similare)”.
20. Partea 1 din anexa V, lista B, încorporează anexa IX la Convenția de la Basel în textul Regulamentului nr. 1013/2006. Rubrica B3020 are următorul cuprins:
„Deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie
Următoarele materiale, cu condiția să nu fie amestecate cu deșeuri periculoase:
Deșeuri și resturi de hârtie sau carton:
– din hârtie sau carton nealbite sau din hârtie sau carton ondulate;
– din alte tipuri de hârtie sau carton, fabricate în principal din celuloză înălbită, necolorată în masă;
– din hârtie sau carton fabricat în principal din pastă mecanică (de exemplu: ziare, reviste și materiale tipărite similare);
– altele, inclusiv, dar nu limitate la:
1. carton dur;
2. resturi nesortate.”
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
21. Interseroh Dienstleistungs GmbH (denumită în continuare „Interseroh”) colectează ambalaje folosite (ambalaje ușoare de produse) de la consumatorii finali privați de pe întreg teritoriul Germaniei în vederea recuperării acestora. Societatea transferă deșeurile de hârtie preparate dincolo de frontieră în vederea reciclării într‑o uzină de hârtie din Hoogezand (Țările de Jos). Aceasta din urmă transformă deșeurile de hârtie în produse noi din hârtie și carton. Cumpărătorul neerlandez, ESKA Graphic Board BV (denumit în continuare „ESKA”) stipulează că deșeurile de hârtie trebuie să îndeplinească următoarele specificații. Acestea trebuie să aibă în compoziție în proporție de cel puțin 90 % articole folosite, goale și compatibile cu sistemul, din hârtie, din hârtie cartonată sau din carton (HHC), precum și combinații pe bază de HHC, cu excepția cartonului pentru ambalarea lichidelor, inclusiv componente secundare precum etichetele etc. În plus, fluxul de deșeuri trebuie să conțină maximum 10 % substanțe care interferează (denumit în continuare „amestecul de deșeuri în cauză”)(34).
22. La 20 mai 2015, Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) a statuat, în cadrul unei proceduri în care era implicată ESKA, că un amestec de deșeuri de hârtie, indiferent de prezența unor substanțe care interferează, trebuie clasificat la rubrica B3020. Prin urmare, orice astfel de amestec de deșeuri este clasificat în lista „verde” de deșeuri și se încadrează în lista deșeurilor cărora li se aplică procedura de control verde în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1013/2006. Încadrarea aceasta s‑a întemeiat pe versiunea în limba neerlandeză a rubricii B3020 din Convenția de la Basel.
23. Interseroh a estimat anterior că transferul transfrontalier al unor asemenea deșeuri era supus procedurii mai oneroase de notificare prealabilă prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 101/2006. Totuși, ca urmare a hotărârii pronunțate de Raad van State la 20 mai 2015, acesta a considerat că procedura de control verde prevăzută la articolul 18 din regulamentul menționat trebuia să se aplice pentru motivul că deșeurile pe care le‑a transferat în Țările de Jos pentru recuperare trebuiau încadrate la rubrica B3020 din Convenția de la Basel ca deșeuri din lista „verde”.
24. Autoritatea națională competentă în landul Baden‑Württemberg din Germania, SAA Sonderabfallagentur Baden‑Württemberg GmbH (Agenția pentru Deșeurile Speciale din landul Baden‑Württemberg, denumită în continuare „SBW”), contestă această poziție. Aceasta se întemeiază pe versiunea în limba germană a rubricii B3020 din Convenția de la Basel.
25. La 1 iunie 2016, Interseroh a introdus o acțiune la instanța de trimitere, solicitând să se constate că aceasta are dreptul să transfere amestecul de deșeuri în cauză către alte state membre ale Uniunii, în conformitate cu procedura de control verde în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1013/2006. În aceste condiții, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă deșeurile în cauză trebuie clasificate în lista „verde” de deșeuri în sensul regulamentului menționat și adresează Curții următoarele întrebări:
„1) Articolul 3 alineatul (2) din [Regulamentul nr. 1013/2006],
potrivit căruia transferurile următoarelor deșeuri destinate recuperării fac obiectul cerințelor generale de informare prevăzute la articolul 18, în cazul în care cantitatea de deșeuri transferate depășește 20 kg:
(a) deșeurile menționate la anexa III sau IIIB;
(b) amestecurile, neclasificate la o rubrică unică la anexa III, de două sau mai multe deșeuri enumerate în anexa III, în măsura în care compoziția amestecurilor respective nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestora și cu condiția ca amestecurile respective să fie enumerate în anexa IIIA, în conformitate cu articolul 58,
trebuie interpretat în sensul că amestecurile de deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie, care – sunt astfel compuse încât fracțiunile de deșeuri considerate separat – sunt vizate de primele trei liniuțe ale rubricii B3020 din anexa IX la Convenția de la Basel și care prezintă în plus o fracțiune de până la 10 % de substanțe care interferează, se încadrează la rubrica B3020 din Convenția de la Basel, făcând astfel obiectul cerințelor generale de informare în conformitate cu articolul 18, iar nu al obligației notificării prevăzute la articolul 4?
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
2) Articolul 3 alineatul (2) din [Regulamentul nr. 1013/2006],
potrivit căruia transferurile următoarelor deșeuri destinate recuperării fac obiectul cerințelor generale de informare prevăzute la articolul 18, în cazul în care cantitatea de deșeuri transferate depășește 20 kg:
(a) deșeurile menționate la anexa III sau IIIB;
(b) amestecurile, neclasificate la o rubrică unică la anexa III, de două sau mai multe deșeuri enumerate în anexa III, în măsura în care compoziția amestecurilor respective nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestora și cu condiția ca amestecurile respective să fie enumerate în anexa IIIA, în conformitate cu articolul 58,
trebuie interpretat în sensul că amestecurile de deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie, care – sunt astfel compuse încât fracțiunile de deșeuri considerate separat – sunt vizate de primele trei liniuțe ale rubricii B3020 din anexa IX la Convenția de la Basel și care prezintă în plus o fracțiune de până la 10 % de substanțe care interferează, nu trebuie clasificate la punctul 3 litera (g) din anexa IIIA și nu fac astfel obiectul cerințelor generale de informare în conformitate cu articolul 18, ci al obligației notificării prevăzute la articolul 4?”
26. Interseroh, SBW, guvernele neerlandez și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Interseroh, SWB și Comisia au participat la ședința din 18 septembrie 2019 și au prezentat observații orale.
Apreciere
Observații introductive
27. Este cert că deșeurile de hârtie pe care Interseroh le transferă din Germania în Țările de Jos sunt alcătuite dintr‑un amestec de deșeuri și, prin urmare, intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006(35). Astfel cum arată instanța de trimitere, cel puțin 90 % din acest amestec este compus din ceea ce poate fi descris în general ca deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie. Deșeurile includ și maximum 10 % substanțe care interferează(36). Este de asemenea cert că amestecul de deșeuri în cauză este destinat recuperării în sensul acestui regulament.
28. Or, nu reiese din decizia de trimitere că amestecul de deșeuri în cauză conține deșeuri periculoase, astfel cum sunt definite în cadrul legislației Uniunii în materie(37).
29. Prin intermediul celor două întrebări adresate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă deșeurile respective pot fi clasificate în lista „verde” de deșeuri în sensul Regulamentului nr. 1013/2006, care sunt dispozițiile acestui regulament care se aplică amestecului de deșeuri în cauză, dacă deșeurile respective fac obiectul procedurii de notificare prealabilă mai complicate și mai costisitoare prevăzute la articolul 4 sau dacă se aplică procedura de control verde mai puțin oneroasă prevăzută la articolul 18 din Regulamentul nr. 1013/2006.
30. Prin urmare, vom analiza întrebările adresate de instanța de trimitere împreună.
Regulamentul nr. 1013/2006
31. Obiectivul prioritar al Regulamentului nr. 1013/2006 este protecția mediului. Conform cadrului procedural general prevăzut la articolul 3 din Regulamentul nr. 1013/2006, procedura standard este ca transferurile de deșeuri să facă obiectul procedurii de notificare prealabilă(38). Astfel, conform procedurii de control implicite sau normale, articolul 4 se aplică pentru a asigura o supraveghere și un control optim pentru a proteja mediul și sănătatea umană.
32. Totuși, articolul 3 alineatul (2) conține prevederi specifice pentru deșeurile din lista „verde” destinate recuperării. Deșeurilor menționate la anexa III sau amestecurilor neclasificate la o rubrică unică (în anexa respectivă) de două sau mai multe deșeuri enumerate (astfel cum sunt definite la anexa IIIA) li se aplică procedura de control verde, în măsura în care compoziția lor nu dăunează recuperării ecologice raționale a acestora. Astfel, pentru acest tip de deșeuri este suficient un grad mai scăzut de supraveghere și control și, prin urmare, ar trebui să se aplice procedura prevăzută la articolul 18 din regulament(39).
33. Amestecul de deșeuri în cauză trebuie să fie clasificat în lista „verde” de deșeuri în sensul Regulamentului nr. 1013/2006?
34. Această întrebare are trei aspecte. În primul rând, amestecul de deșeuri în cauză intră în domeniul de aplicare al anexei III la regulamentul menționat? În al doilea rând, în cazul unui răspuns negativ, intră sub incidența anexei IIIA la acesta? În al treilea rând, dat fiind că, în realitate, niciun flux de deșeuri nu este complet lipsit de substanțe care interferează, care este gradul de contaminare a deșeurilor care ar fi de altfel clasificate în lista „verde” de deșeuri care ar trebui să determine ca aceste deșeuri să nu mai poată beneficia de tratamentul prevăzut la articolul 18, ci să necesite în schimb o notificare prealabilă în temeiul articolului 4?
Anexa III la Regulamentul nr. 1013/2006
35. Interseroh arată că amestecul de deșeuri în cauză se înscrie în cadrul general al rubricii B3020, deoarece include deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie. Totuși, este cert că deșeurile pe care Interseroh le‑a transferat din Germania în Țările de Jos erau compuse dintr‑un amestec de deșeuri de hârtie (precum și din substanțe care interferează în proporție de până la 10 %). Având în vedere constatarea instanței de trimitere potrivit căreia aceste deșeuri sunt alcătuite dintr‑un amestec de deșeuri care intră în domeniul de aplicare al liniuțelor prima‑a treia ale rubricii B3020, nu putem fi de acord cu observațiile societății Interseroh.
36. În conformitate cu definiția de la articolul 2 punctul 3, un amestec de deșeuri înseamnă deșeurile care provin din amestecul intenționat sau neintenționat a două sau mai multe deșeuri diferite pentru care nu există o rubrică unică, printre altele, la anexa III. Articolul 3 alineatul (2) precizează că, pentru ca un amestec de deșeuri neclasificate la o rubrică unică la anexa respectivă să fie clasificat în lista „verde” de deșeuri, trebuie să fie compus din două sau mai multe deșeuri enumerate în anexa III și să fie enumerat ca amestec în anexa IIIA.
37. Partea I din anexa III precizează că pentru deșeurile menționate în anexa IX la Convenția de la Basel se aplică procedura de control verde. Anexa IX la această convenție figurează în anexa V la Regulamentul nr. 1013/2006. Astfel, rubrica B3020 din Convenția de la Basel cu privire la deșeuri de hârtie, carton și produse din hârtie este încorporată în acest regulament. Primele trei liniuțe ale rubricii B3020 cuprind „deșeuri și resturi de hârtie sau carton” „din hârtie sau carton nealbite sau din hârtie sau carton ondulate”, „din alte tipuri de hârtie sau carton, fabricate în principal din celuloză înălbită, necolorată în masă” și, respectiv, „din hârtie sau carton fabricat în principal din pastă mecanică (de exemplu: ziare, reviste și materiale tipărite similare)”.
38. Primele trei liniuțe ale rubricii B3020 acoperă astfel categorii specifice de deșeuri de hârtie. Pentru ca fluxul de deșeuri în cauză să intre sub incidența anexei III, ar fi necesar să se demonstreze că acesta se încadrează la o liniuță precisă a rubricii B3020. Acest lucru decurge din interpretarea coroborată a termenilor din anexa III cu textul articolului 3 alineatul (2) litera (b), din care rezultă că transferurile de deșeuri cărora li se aplică procedura de control verde includ „amestecurile, neclasificate la o rubrică unică la anexa III, de două sau mai multe deșeuri enumerate la anexa III […] cu condiția ca amestecurile respective să fie enumerate la anexa IIIA […]”(40). Prin urmare, este clar că anexa III nu acoperă amestecurile de deșeuri, deoarece acestea nu se încadrează în categoriile enumerate(41).
39. O problemă mai dificilă este aceea dacă amestecul de deșeuri în cauză intră sub incidența celei de a patra liniuțe a rubricii B3020. Această liniuță este redactată în termeni mai puțin preciși decât primele trei liniuțe și vizează „alte” deșeuri, care includ, dar nu sunt limitate la carton dur(42) și resturi nesortate. Nu se poate nega faptul că termenul „altele” sugerează o categorie potențial extensivă.
40. Totuși, mai multe argumente pledează împotriva unei interpretări atât de extinse a noțiunii „altele”" încât amestecul de deșeuri în cauză să intre în această categorie. Un nivel ridicat de protecție a mediului și a sănătății umane se află printre scopurile Regulamentului nr. 1013/2006(43). În cazul în care termenul „altele” ar fi interpretat în sensul de deșeuri „adiționale” ori „suplimentare”, s‑ar răsturna obiectivele și economia acestui regulament.
41. Instanța de trimitere a subliniat că textul rubricii B3020 a patra liniuță, astfel cum este reprodus în Anexa V la Regulamentul nr. 1013/2006, diferă în funcție de versiunea lingvistică(44). O jurisprudență constantă arată că, în cazul în care acest lucru are loc în raport cu un text legislativ al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie interpretată în raport cu finalitatea și cu economia generală a reglementării din care face parte(45).
42. Termenul „deșeuri” este definit în Directiva 2006/12, iar definiția respectivă este utilizată și în Regulamentul nr. 1013/2006(46). „Deșeuri” nu este sinonim cu „resturi”, care trebuie interpretat în sensul său obișnuit și înțeles în conformitate cu obiectivele Regulamentului nr. 1013/2006. În contextul anexei III și pentru a stabili care sunt deșeurile clasificate în lista „verde”, cuvântul „resturi” implică un „fragment sau rămășiță” sau „bucăți detașate”, după cum pot rezulta, de exemplu, în procesul de producție a deșeurilor de hârtie, carton și produse din hârtie prevăzute la rubrica B3020. Această interpretare este conformă cu obiectivele exprimate în considerentul (15) al Regulamentului nr. 1013/2006, atunci când se permite ca unor asemenea deșeuri să li se aplice procedura mai simplă de control verde prevăzută la articolul 18(47).
43. Economia respectivului regulament indică faptul că amestecurile de deșeuri neclasificate la o rubrică unică la anexa III se clasifică în lista „verde” de deșeuri doar dacă se clasifică în enumerarea exhaustivă de la anexa IIIA, intitulată „Amestecuri de două sau mai multe deșeuri enumerate la anexa III și care nu sunt clasificate la o rubrică unică în conformitate cu articolul 3 alineatul (2)”. Anexa IIIA ar fi lipsită de obiect în cazul în care rubrica B3020 a patra liniuță ar reglementa asemenea fluxuri de deșeuri.
44. Istoricul legislativ arată că anexele la Regulamentul nr. 1013/2006 au fost modificate pentru a ține seama de progresul științific și tehnic. Anumite dispoziții, inclusiv anexele III și IIIA, au fost modificate ca urmare a modificărilor convenite în temeiul Convenției de la Basel și al deciziei OCDE(48). Prin Regulamentul (UE) nr. 664/2011(49), Comisia a dat curs printre altele cererii Regatului Unit ca amestecurile de deșeuri clasificate la rubrica B3020 din Convenția de la Basel să fie avute în vedere pentru a fi incluse în anexa IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006(50). Ca urmare a modificărilor introduse de Comisie în Regulamentul nr. 1013/2006, au fost incluse prevederi exprese cu privire la amestecurile compuse din deșeuri care se încadrează în categorii specifice ale unei anumite rubrici din Convenția de la Basel.
45. Aceste modificări legislative sugerează că economia Regulamentului nr. 1013/2006 are ca obiectiv să garanteze că anexa III nu acoperă amestecurile de deșeuri care intră în două sau mai multe categorii specifice ale unei rubrici din Convenția de la Basel. Adăugăm, pentru motive de claritate, că preambulul anexei III arată că legiuitorul a luat în considerare faptul că și deșeurile incluse în domeniul său de aplicare cărora li se aplică procedura de control verde pot prezenta un grad de contaminare. Vom analiza în continuare această chestiune(51).
46. În sfârșit, Interseroh susține, în plus, că termenul „altele” ar trebui să fie interpretat în sens larg, întrucât rubrica B3020 din Convenția de la Basel se întemeiază pe punctul 47.07 din Nomenclatura Sistemului armonizat „NSA”, care se aplică circulației transfrontaliere a mărfurilor în sensul dreptului vamal internațional(52). În cadrul acestui sistem, noțiunea „altele” este interpretată în sens larg.
47. Această afirmație este fundamental eronată. Ea nu ține seama de faptul că obiectivele Regulamentului nr. 1013/2006 și ale NSA nu sunt aceleași. Considerentul (1) explică foarte clar că obiectivul predominant al prezentului regulament reprezintă protecția mediului, efectele acestuia asupra comerțului internațional fiind doar accesorii. Rezultă că NSA este pur și simplu nerelevant în ceea ce privește interpretarea celei de a patra liniuțe a rubricii B3020 în sensul Regulamentului nr. 1013/2006.
48. Prin urmare, ajungem la concluzia că amestecul de deșeuri în cauză nu intră sub incidența anexei III la Regulamentul nr. 1013/2006.
Anexa IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006
49. Amestecul de deșeuri în cauză intră sub incidența anexei IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006?
50. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ, pentru următoarele motive.
51. Interpretăm punctul 3 litera (g) din anexa IIIA în sensul că desemnează amestecurile de deșeuri compuse din materii care fac parte din domeniul de aplicare al rubricii B3020. Altfel spus, punctul 3 litera (g) din anexa IIIA cuprinde amestecurile de deșeuri constituite din materiale care s‑ar încadra într‑una dintre primele trei liniuțe ale rubricii B3020 (și, prin urmare, ar fi acoperite de anexa III), dacă acestea nu ar fi într‑o formă combinată (și anume, dacă nu ar constitui un amestec). Această interpretare este conformă cu titlul anexei IIIA, „Amestecuri de două sau mai multe deșeuri enumerate la anexa III și care nu sunt clasificate la o rubrică unică în conformitate cu articolul 3 alineatul (2)”. Această interpretare este de asemenea în concordanță cu economia legislativă bazată pe premisa conform căreia Convenția de la Basel și Decizia OCDE sunt principalii piloni ai Regulamentului nr. 1013/2006(53). Aceste instrumente internaționale reflectă faptul că pentru lista „verde” de deșeuri (în care „deșeurile de hârtie, carton și produse din hârtie” formează o categorie) ar trebui să se aplice procedura de control verde, mai degrabă decât procedura de notificare prealabilă, în mod normal aplicată în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 1013/2006. Dacă alte deșeuri care nu sunt clasificate la rubrica B3020 (în speță, deșeurile care pot conține până la 10 % substanțe care interferează)(54) sunt amestecate cu deșeuri care se încadrează în această rubrică, fluxul de deșeuri care rezultă din acesta nu s‑ar încadra, în principiu, la punctul 3 litera (g) din anexa IIIA(55).
52. Acest lucru se datorează faptului că modul de redactare a preambulului anexei IIIA reflectă modul de redactare a introducerii la anexa III. Aceasta precizează că, în pofida faptului că un amestec de deșeuri este inclus pe lista care figurează în aceasta, nu i se poate aplica procedura de control de control verde în cazul în care este contaminat cu alte materiale. Gradul de contaminare nu este definit cu precizie. Sunt stabilite două criterii alternative care, în cazul în care se aplică, exclud fluxul de deșeuri din procedura de control verde. În primul rând, este necesar ca autoritățile competente să stabilească dacă nivelul de contaminare cu substanțe care interferează crește riscurile aferente deșeurilor suficient de mult încât să determine aplicabilitatea procedurii de notificare prealabilă a deșeurilor periculoase prevăzute în fosta anexă III la Directiva 91/689. În al doilea rând, procedura de control verde prevăzută la articolul 18 nu se poate aplica în cazurile în care nivelurile de contaminare sunt de natură să împiedice recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional(56).
53. Prezența acestor două criterii alternative demonstrează că legiuitorul Uniunii știa că este dificil din punct de vedere tehnic (dacă nu imposibil) să asigure purificarea totală a oricărui flux de deșeuri. Aceste două criterii se aplică în ipoteza în care deșeurile din lista „verde” sunt contaminate cu alte materiale.
54. Amestecul de deșeuri din speță este exact o astfel de formă compozită de deșeu(57). Se ridică întrebarea dacă proporția de 10 % substanțe care interferează și care reprezintă o parte din amestecul de deșeuri respectiv împiedică transferul acestuia în temeiul procedurii prevăzute la articolul 18.
55. În opinia noastră, punctul 3 litera (g) din anexa IIIA permite ca un amestec de deșeuri precum cel în cauză să beneficieze de procedura de control verde doar dacă se poate demonstra că nu este prezent un risc menționat la litera (a) din preambul (și anume, un risc determinat de faptul că deșeurile în cauză au caracteristici periculoase) și că prezența unor substanțe care interferează nu împiedică recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional [astfel cum se precizează la litera (b) din preambul].
56. Așadar, care este gradul de contaminare a unui amestec din lista „verde” de deșeuri care împiedică aplicarea procedurii prevăzute la articolul 18?
Contaminare și amestecuri de deșeuri din lista „verde”
57. Interseroh arată că amestecul de deșeuri în cauză trebuie să poată beneficia de procedura de control verde. SBW, Țările de Jos și Polonia nu sunt de acord. Comisia arată că, întrucât Regulamentul nr. 1013/2006 nu stabilește praguri specifice pentru nivelurile de substanțe care interferează care pot fi tolerate în deșeurile din lista „verde”, aceasta este o chestiune a cărei soluționare revine autorităților naționale de la caz la caz.
58. Criteriul prevăzut atât în preambulul anexei III, cât și în cel al anexei IIIA este dacă deșeurile sunt „contaminate cu alte materiale” într‑o concentrație suficientă astfel încât: (a) „cresc riscurile aferente deșeurilor suficient de mult, încât acestea sunt supuse procedurii de notificare prealabilă […]”, sau (b) „împiedică recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional”.
59. Problema dacă una sau cealaltă dintre aceste condiții este îndeplinită este în esență o chestiune de fapt. Unul sau toți factorii următori vor fi relevanți: (i) tipul de substanțe care interferează, (ii) proprietățile deșeurilor care conțin substanțele care interferează și dacă acestea sunt periculoase, (iii) cantitatea de substanțe care interferează și (iv) stadiul tehnologiei(58).
60. Instalațiile disponibile în statul membru de destinație pentru recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional pot varia de asemenea între statele membre ale Uniunii.
61. Instanța de trimitere a descris substanțele care interferează din speță în decizia sa de trimitere. Aceasta indică în mod clar că substanțele care interferează se ridică la maximum 10 % din amestecurile de deșeuri. Decizia de trimitere nu menționează însă nicio constatare de fapt cu privire la aspectul dacă aceste deșeuri puteau fi recuperate într‑un mod ecologic rațional în Țările de Jos, statul membru de destinație.
62. În observațiile sale scrise, guvernul neerlandez a făcut o precizare utilă în sensul că, pe lângă deșeurile din lista „verde”, amestecul de deșeuri în cauză constituie un amalgam de capse, agrafe din metal sau plastic, bandă adezivă, ferestre de plicuri din plastic și părți metalice ale dosarelor. Conține de asemenea resturi de alimente (de exemplu, în cutiile de carton pentru pizza). În Țările de Jos, un nivel de 2 % de substanțe care interferează este acceptabil în practică. Dincolo de acest prag, deșeurile de hârtie nu pot fi calificate drept pastă de hârtie și este necesară pretratarea acestora. În astfel de cazuri, ar fi necesar ca autoritățile competente să verifice mai întâi modalitățile de recuperare pentru a permite să se stabilească dacă procedura de notificare prealabilă trebuia să fie aplicată.
63. Potrivit unei jurisprudențe constante, textele de drept al Uniunii trebuie interpretate, în măsura posibilului, în lumina dreptului internațional, în special atunci când dispozițiile Uniunii vizează chiar punerea în aplicare a unui acord internațional încheiat de Uniunea Europeană(59). Titlul rubricii B3 din Convenția de la Basel (din care face parte rubrica B3020) are următorul cuprins: „Deșeuri care conțin în principal constituenți organici, care pot conține metale și substanțe anorganice”. Termenii respectivi, interpretați prin coroborare cu preambulul anexelor III și IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006, ne sugerează că legiuitorul a considerat că deșeurilor li s‑ar putea aplica procedura de control verde în temeiul articolului 18 chiar în cazul prezenței unor substanțe care interferează.
64. În orice caz, va fi totuși necesar să se determine dacă nivelul de substanțe care interferează dintr‑un amestec de deșeuri din lista „verde” împiedică recuperarea deșeurilor într‑un mod ecologic rațional. Aceasta este, în principiu, o chestiune de fapt pe care autoritățile naționale competente (și, eventual, în cazul în care litigiul ajunge în faza de judecată, instanțele naționale) sunt competente să o soluționeze, mai degrabă decât Curtea(60). Dar cum ar putea aceste autorități să știe la care nivel maxim de substanțe care interferează trebuie să se raporteze?
65. Comisia susține în mod corect că legislația nu conține nicio mențiune cu privire la acest aspect.
66. Manualul OCDE privind controlul circulației transfrontaliere a deșeurilor recuperabile(61) prevede că pentru un „amestec de deșeuri verzi și un cuantum peste nivelul de minimis de deșeuri galbene[(62)] se aplică procedura de control galbenă. Interpretarea noțiunii de «cuantum de minimis», în lipsa unor criterii reținute la nivel internațional, este definită potrivit reglementărilor și procedurilor naționale”.
67. Expresia latină „de minimis” înseamnă literalmente „de mică importanță”. Ea apare în context juridic în expresia „de minimis non curat lex”, „faptele de mică importanță sunt ignorate de lege”. Un aspect care este de minimis este atât de nesemnificativ încât poate fi ignorat.
68. În opinia noastră, prezența unor substanțe care interferează la un nivel de 10 % nu poate fi calificată cu ușurință drept neglijabilă sau nesemnificativă. Nu credem că se poate presupune că prezența acestui nivel de substanțe care interferează nu ar cauza dificultăți pentru recuperarea amestecului de deșeuri în cauză într‑un mod ecologic rațional(63). Interseroh va avea dreptul să prezinte dovezile științifice necesare pentru a convinge SWB că amestecul de deșeuri pe care dorește să îl transfere nu încalcă litera (a) sau (b) din preambulul anexei IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006.
69. Atunci, care este nivelul adecvat?
70. Obiectivele Regulamentului nr. 1013/2006 includ promovarea unei aplicări uniforme a normelor și a coerenței în întreaga Uniune Europeană(64). Prin urmare, avem impresia că nivelul adecvat de substanțe care interferează care pot fi tolerate nu ar trebui să fie stabilit doar de la caz la caz.
71. Comisia are competența de a adopta legislație delegată în conformitate cu articolul 58 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1013/2006. Astfel, Comisia este asistată de un comitet care o poate consilia în domeniul evoluției tehnice, aspect care ar fi în același timp pertinent și util pentru stabilirea nivelurilor de substanțe care interferează ce pot fi tolerate.
72. Comisia a recunoscut, de altfel, în orientările sale exprimate în „Întrebări frecvente cu privire la Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 privind transferurile de deșeuri” că stabilirea unui nivel tolerabil de contaminare este o chestiune care trebuia (poate de mult timp) examinată:
„Anumite state membre consideră că, în spiritul unei abordări armonizate, principiul de bază pentru lista «verde» de deșeuri trebuie să fie o contaminare minoră, indiferent de operațiunea de recuperare ulterioară sau de faptul că operațiunea va avea loc într‑o țară a Uniunii Europene care dispune de cele mai bune tehnologii sau într‑o țară care nu este membră a OCDE cu standarde reduse în materie de protecție a mediului, întrucât, în opinia acestora, noțiunea de clasificare în lista «verde» ar fi grav compromisă dacă destinația și tipul de recuperare ar constitui factorii determinanți. Totuși, este necesar să se arate că Regulamentul [nr. 1013/2006] nu stabilește nicio procedură în ceea ce privește aprecierea acestor criterii și că nu s‑a instituit nicio altă legislație obligatorie sau orientare comunitară”(65).
73. Pentru a stabili norme adecvate în ceea ce privește nivelul de contaminare care poate fi tolerat, ar trebui să se țină seama de pozițiile părților interesate și ale experților din industrie, precum și de informațiile referitoare la progresul științific și tehnic și de opiniile autorităților competente ale statelor membre. Nu este o sarcină pe care Curtea trebuie să încerce să o îndeplinească în cadrul procedurii preliminare.
74. Sub rezerva și până la momentul intervenției unei inițiative legislative adecvate, articolul 28 din Regulamentul nr. 1013/2006 se va aplica atunci când autoritățile competente din statul membru de expediere și din statul membru de destinație nu pot conveni asupra calificării unei anumite expediții de deșeuri (și, prin urmare, dacă se poate utiliza procedura mai flexibilă de control verde de la articolul 18). În consecință, aceste deșeuri vor fi încadrate în anexa IV și vor fi, prin urmare, supuse procedurii (mai oneroase) de notificare prealabilă și acord preliminar prevăzute la articolul 4.
Concluzie
75. Având în vedere toate cele de mai sus, în opinia noastră, Curtea ar trebui să răspundă la întrebările adresate de Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ din Stuttgart, Germania) după cum urmează:
„– Anexa III la Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri, care face trimitere la rubrica B3020 din anexa V la acest regulament, nu se aplică amestecurilor de deșeuri astfel cum sunt definite la articolul 2 punctul 3 și la articolul 3 alineatul (2) din regulamentul respectiv.
– Punctul 3 litera (g) din anexa IIIA la Regulamentul nr. 1013/2006 nu se aplică amestecurilor de deșeuri care conțin un nivel de substanțe care interferează până la maximum 10 % dacă aceste amestecuri determină aplicarea criteriilor de excludere alternative prevăzute la literele (a) și (b) din preambulul anexei IIIA la acest regulament.
– Amestecurile de deșeuri conținând un nivel de substanțe care interferează până la maximum 10 % intră sub incidența procedurii prevăzute la articolul 18 din Regulamentul nr. 1013/2006 numai atunci când expeditorul furnizează elementele necesare pentru a demonstra autorităților naționale competente că nu sunt aplicabile criteriile de excludere alternative prevăzute la literele (a) și (b) din preambulul anexei IIIA la acest regulament.
– Articolul 28 din Regulamentul nr. 1013/2006 se va aplica atunci când autoritățile competente din statul membru de expediere și din statul membru de destinație nu pot conveni asupra calificării unei anumite expediții de deșeuri. În aceste condiții, deșeurile în cauză sunt considerate enumerate în anexa IV și vor fi, prin urmare, supuse procedurii de notificare prealabilă și acord preliminar prevăzute la articolul 4.”