ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího senátu)
22. března 2011 (*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokument týkající se probíhajícího legislativního procesu – Částečné odepření přístupu – Žaloba na neplatnost – Lhůta pro podání žaloby – Přípustnost – Zpřístupnění třetí osobou – Neexistence zániku právního zájmu na pokračování v řízení – Identifikace delegací členských států, které jsou autory návrhů – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu“
Ve věci T‑233/09,
Access Info Europe, se sídlem v Madridu (Španělsko), zastoupené O. W. Brouwerem a J. Blockxem, advokáti,
žalobce,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené C. Fekete a M. Bauerem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Řeckou republikou, zastoupenou E.-M. Mamouna a K. Boskovitsem, jako zmocněnci,
a
Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, zastoupeným E. Jenkinson a S. Ossowskim, jako zmocněnci, ve spolupráci s L. J. Stratford, barrister,
vedlejšími účastníky řízení,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Rady ze dne 26. února 2009, kterým byl odepřen přístup k některým informacím obsaženým ve zprávě ze dne 26. listopadu 2008, jež se týká návrhu nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise,
TRIBUNÁL (třetí senát),
ve složení J. Azizi, předseda, E. Cremona a S. Frimodt Nielsen (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. října 2010,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Článek 255 ES stanoví:
„1. Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s odstavci 2 a 3.
2. Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Rada do dvou let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost postupem podle článku 251.
3. Každý z výše uvedených orgánů stanoví ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení o přístupu ke svým dokumentům.“
2 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) vymezuje zásady, podmínky a omezení pro výkon práva na přístup k dokumentům těchto orgánů podle čl. 255 odst. 2 ES.
3 Článek 4 uvedeného nařízení stanoví několik výjimek z práva na přístup k dokumentům Parlamentu, Rady a Komise, které je pro každého občana Unie a každou fyzickou osobu s bydlištěm nebo právnickou osobu se sídlem v členském státě zakotveno v článku 2 tohoto nařízení.
4 Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 konkrétně stanoví:
„Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
5 Článek 207 odst. 3 ES zní:
„Rada přijme svůj jednací řád.
K provedení čl. 255 odst. 3 stanoví Rada ve svém jednacím řádu podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům Rady. Pro účely tohoto odstavce určí Rada případy, ve kterých jedná jako normotvůrce, aby v těchto případech umožnila širší přístup k dokumentům s tím, že účinnost rozhodovacího postupu zůstane zachována. V každém případě, pokud Rada jedná jako normotvůrce, zveřejní se výsledky a odůvodnění hlasování, jakož i prohlášení uvedená v zápisu.“
Skutkový základ sporu
6 E-mailem ze dne 3. prosince 2008 požádal žalobce, sdružení Access Info Europe, Radu Evropské unie o přístup na základě nařízení č. 1049/2001 ke zprávě ze dne 26. listopadu 2008, jež byla generálním sekretariátem Rady zaslána pracovní skupině pro informace zřízené Radou, týkající se návrhu nařízení Parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Parlamentu, Rady a Komise (dále jen „požadovaný dokument“). Tento dokument obsahuje pozměňovací návrhy nebo návrhy nových znění předložené několika členskými státy na schůzce pracovní skupiny dne 25. listopadu 2008.
7 E-mailem ze dne 17. prosince 2008 povolila Rada žalobci částečný přístup k požadovanému dokumentu. Verze sdělená žalobci obsahovala výše uvedené návrhy, aniž však umožňovala identifikovat členský stát, jenž je jeho autorem. Rada k odůvodnění odmítnutí sdělit tuto informaci uvedla, že její zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces a není vyžadováno převažujícím veřejným zájmem, což umožňuje použít výjimku z práva na přístup k dokumentům zakotvenou v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
8 E-mailem ze dne 16. ledna 2009 žalobce podal potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
9 Rozhodnutím přijatým dne 26. února 2009 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Rada znovu prostřednictvím svého generálního sekretariátu odmítla podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 zpřístupnit části požadovaného dokumentu umožňující identifikovat členské státy, které jsou autory jednotlivých návrhů předložených na schůzce pracovní skupiny pro informace dne 25. listopadu 2008. Na základě žádosti ohledně stavu řízení předložené žalobcem mu bylo napadené rozhodnutí sděleno Radou v e-mailu ze dne 3. dubna 2009. V tomto e-mailu Rada rovněž uvádí, že již žalobci zaslala kopii napadeného rozhodnutí v dopise odeslaném dne 26. února 2009.
10 V napadeném rozhodnutí Rada k prokázání toho, že by zpřístupnění identity autorů jednotlivých pozměňovacích návrhů vážně ohrozilo její rozhodovací proces a že není vyžadováno převažujícím veřejným zájmem, uvádí následující důvody:
„Pracovní skupina pro ,informace‘, přípravný orgán Rady, který odpovídá za návrh, se několikrát sešla, aby provedla první přezkum návrhu [nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům, který předložila Komise dne 30. dubna 2008 a který je v současnosti projednáván oběma orgány podílejícími se na legislativním procesu v rámci spolurozhodovacího postupu]. V rámci těchto diskusí delegace vyjádřily svá předběžná stanoviska ke změnám, které návrh obsahuje. Tyto diskuse jsou stále v počáteční fázi a nedosáhli jsme žádné shody názorů ani jsme nevyvodili žádné závěry ohledně nastolených otázek. Písemné příspěvky obsažené v požadovaném dokumentu se týkají tří otázek, které jsou zvláště citlivé v kontextu předběžných diskusí s Radou a které nebyly až dosud důkladně zkoumány v rámci pracovní skupiny pro ‚informace‘. S ohledem na skutečnost, že rozhodovací proces je stále ve své počáteční fázi, že citlivé otázky položené v požadovaném dokumentu nebyly dosud předmětem podrobných diskusí a že jasný přístup se v případě těchto otázek dosud nepodařilo nalézt, zpřístupnění jmen delegací, které předložily návrhy obsažené v požadovaném dokumentu, by vážně poškodilo efektivitu rozhodovacího procesu Rady, a tím by ohrozilo schopnost Rady dosáhnout dohody o tomto dokumentu, a zvláště by omezilo rozhodovací prostor delegací k nalezení kompromisu v rámci Rady.
Nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu Rady je totiž rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické. Pokud by bylo třeba, aby dokumenty týkající se písemného stanoviska delegací ke zvláště citlivým otázkám byly v průběhu rozhodovacího procesu zpřístupněny v plném rozsahu, některé delegace by byly podněcovány k tomu, aby přestaly předkládat svá stanoviska písemně a omezily se na ústní vyjádření v Radě a jejích přípravných orgánech, což by znamenalo nevyhotovování dokumentů. To by značně poškodilo efektivitu vnitřního rozhodovacího procesu Rady tím, že by byly narušeny komplexní vnitřní diskuse o návrhu aktu, a rovněž by to poškodilo celkovou transparentnost rozhodovacího procesu Rady.
Rada zvážila veřejný zájem na efektivitě jejího vnitřního rozhodovacího procesu a dále veřejný zájem na posílení transparentnosti, která zajišťuje, aby orgány Evropské unie měly větší legitimitu a větší zodpovědnost vůči občanům, zejména tehdy, když jednají jako normotvůrci. Právě na základě tohoto zvážení generální sekretariát v odpovědi na původní žádost rozhodl, že zpřístupní obsah požadovaného dokumentu, avšak odstraní jména dotyčných delegací. Toto řešení na jedné straně umožňuje občanům přezkoumat v souladu s demokratickými zásadami informace, na nichž se zakládá návrh legislativního aktu diskutovaný v Radě, a na druhé straně umožňuje zachovat efektivitu rozhodovacího procesu Rady v souladu s výslovným zněním čl. 207 odst. 3 ES.
Rada rovněž přezkoumala možnost v případě jednotlivých delegací posoudit, zda jména dotyčných členských států mohou být zpřístupněna. Tento způsob byl však zamítnut, neboť by vedl k mimořádně svévolnému posouzení, jež by bylo samo o sobě napadnutelné. Přijaté řešení samozřejmě dotyčným delegacím nebrání, aby podle svého uvážení veřejně vyjádřily své vlastní stanovisko.“
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
11 Návrhem došlým kanceláři Soudu (nyní Tribunálu) dne 12. června 2009 podal žalobce projednávanou žalobu.
12 Usnesením ze dne 23. listopadu 2009 povolil předseda třetího senátu Tribunálu vedlejší účastenství Řecké republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhových žádání Rady.
13 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (třetí senát) o zahájení ústní části řízení. V rámci organizačních procesních opatření byla Rada vyzvána k zodpovězení několika otázek a k předložení kopie jednotlivých dokumentů Rady týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům předloženým Komisí dne 30. dubna 2008, jež jsou přístupné veřejnosti v této fázi legislativního procesu.
14 Dopisem ze dne 29. července 2010 Rada předložila své odpovědi na otázky Tribunálu a poskytla požadované dokumenty, ke kterým měl žalobce příležitost se na jednání vyjádřit.
15 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 6. října 2010.
16 Žalobce navrhl, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení vzniklých žalobci a vedlejším účastníkům řízení.
17 Rada navrhla, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako zjevně nepřípustnou;
– podpůrně, zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
18 Řecká republika navrhla, aby Tribunál žalobu zamítl.
19 Spojené království navrhlo, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
K počátku běhu lhůty pro podání žaloby
– Argumenty účastníků řízení
20 Rada uvádí, že žaloba je zjevně nepřípustná, protože je opožděná. Lhůta pro podání žaloby stanovená v čl. 230 pátém pododstavci ES nepočíná běžet dne 3. dubna 2009, tedy dne, kdy bylo napadené rozhodnutí sděleno žalobci e-mailem, ale dne 26. února 2009, tedy dne, kdy Rada sdělila žalobci toto rozhodnutí obyčejným dopisem. V projednávané věci bylo napadené rozhodnutí přijato Radou dne 26. února 2009. Dopis, který byl přiložen k tomuto rozhodnutí, byl dokončen a podepsán téhož dne, poté zapsán na podatelně a ihned odeslán obyčejným dopisem na adresu uvedenou žalobcem. Za osm let uplatňování nařízení č. 1049/2001 nebyla Radě oznámena žádná ztráta odpovědi. Rada měla tedy veškeré důvody se domnívat, že napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno. Lhůta pro podání žaloby, která počala běžet dne 26. února 2009, proto uplynula dne 6. května 2009, tedy po uplynutí lhůty dvou měsíců prodloužených o lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti podle čl. 102 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu. Žaloba je tak opožděná, neboť byla podána dne 12. června 2009, tedy více než pět týdnů po uplynutí stanovené lhůty.
21 V případě, že řádnost doručení nelze s jistotou prokázat, Rada poznamenává, že se žalobce mohl s napadeným rozhodnutím seznámit ode dne 26. února 2009. Návrh odpovědi na potvrzující žádost byl v projednávané věci přístupný veřejnosti ode dne 20. února 2009 prostřednictvím rejstříku dokumentů Rady. Tento návrh byl ostatně zaslán žalobci v odpověď na jeho žádost dne 2. března 2009, zatímco informace týkající se přijetí uvedeného návrhu byly zveřejněny ode dne 26. února 2009. Žalobce tím, že čekal měsíc, tedy do dne 3. dubna 2009, než požádal o poskytnutí textu přijatého na základě návrhu odpovědi sděleného dne 2. března, nedodržel lhůtu, kterou Rada považuje za přiměřenou lhůtu k seznámení se s napadeným rozhodnutím.
22 Žalobce tvrdí, že až do 3. dubna 2009 neobdržel žádný dopis Rady, kterým by ho informovala o napadeném rozhodnutí, tedy dne, kdy obdržel oznámení o napadeném rozhodnutí e-mailem. Pokud jde o tvrzení, že se žalobce mohl seznámit s napadeným rozhodnutím prostřednictvím veřejného rejstříku Rady, žalobce zdůrazňuje, že rejstřík, na který Rada odkazuje, obsahuje pouze nástin odpovědi, a nikoliv dokument v konečném znění.
– Závěry Tribunálu
23 Podle čl. 230 pátého pododstavce ES musí být žaloba na neplatnost podána ve lhůtě dvou měsíců, a to podle okolností ode dne vyhlášení příslušného aktu, ode dne jeho oznámení navrhovateli nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl.
24 Podle čl. 102 odst. 2 jednacího řádu musí být lhůta pro podání žaloby prodloužena o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti.
25 Z článku 254 odst. 3 ES rovněž vyplývá, že se rozhodnutí oznamují těm, jimž jsou určena, a nabývají účinku tímto oznámením.
26 V projednávaném případě není zpochybňováno, že Rada oznámila napadené rozhodnutí žalobci dne 3. dubna 2009. Toto rozhodnutí bylo přílohou e-mailu Rady, kterým generální sekretariát odpověděl na e-mail žalobce, jenž žádal, aby byl informován o stavu řízení. Žalobce potvrzuje, že se s touto odpovědí seznámil dne 3. dubna 2009, což umožňuje prokázat oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu Smlouvy.
27 Tento závěr není zpochybněn argumentací Rady, kterou se snaží prokázat, že napadené rozhodnutí bylo žalobci oznámeno dne 26. února 2009. Rada totiž neprokázala, že dopis, jehož zaslání žalobci potvrzuje, byl doručen adresátovi před 3. dubnem 2009. Rada ostatně uznává, že napadené rozhodnutí zaslala „obyčejným dopisem“, což jí neumožňuje prokázat jeho přijetí, a tím méně datum přijetí uvedeného dopisu jeho adresátem ve Španělsku. Při neexistenci doporučeného dopisu s dodejkou, e-mailu nebo faxu s potvrzením o přijetí není tvrzení Rady, že její odpověď odeslaná dne 26. února 2009 byla žalobcem přijata tentýž den nebo krátce poté, prokázáno. Lhůta pro podání žaloby tedy počíná běžet dne 3. dubna 2009, tj. dne, kdy Rada sdělila napadené rozhodnutí žalobkyni e-mailem.
28 Pokud jde o argument Rady, podle kterého se žalobce seznámil s obsahem napadeného rozhodnutí, když se dne 2. března 2009 seznámil s návrhem potvrzující odpovědi, je třeba připomenout, že ze samotného znění čl. 230 pátého pododstavce ES vyplývá, že kritérium data, kdy se žalobce o aktu dozvěděl, má jakožto okamžik počátku lhůty k podání žaloby ve vztahu ke zveřejnění nebo oznámení aktu podpůrnou povahu (viz rozsudek Tribunálu ze dne 27. listopadu 2003, Regione Siciliana v. Komise, T‑190/00, Recueil, s. II‑5015, bod 30 a citovaná judikatura). Skutečnost, že se žalobce o napadeném rozhodnutí dozvěděl, i kdyby byla prokázána, nelze proto považovat za počátek běhu lhůty pro podání žaloby vzhledem k tomu, že v projednávané věci mu bylo toto rozhodnutí oznámeno podle čl. 254 odst. 3 ES dne 3. dubna 2009. V případě oznámení adresátovi je pro výpočet lhůty pro podání žaloby stanovené v čl. 230 pátém pododstavci ES třeba vzít v úvahu toto datum, a nikoliv datum, kdy se žalobce o rozhodnutí dozvěděl, jež se uplatní pouze subsidiárně, nedojde-li k oznámení. Pokud jde o samotný důkaz o seznámení se s rozhodnutím, v každém případě není mezi účastníky řízení sporu o tom, že jediný dokument, který je k dispozici ve veřejném rejstříku Rady, je návrh rozhodnutí, a nikoliv napadené rozhodnutí. Žalobce se tedy nemohl seznámit s obsahem a odůvodněním aktu, kterým je rozhodnuto o jeho potvrzující žádosti podle nařízení č. 1049/2001.
29 Vzhledem k tomu, že žaloba byla kanceláři Tribunálu doručena dne 12. června 2009, tedy ve lhůtě dvou měsíců od oznámení napadeného rozhodnutí dne 3. dubna 2009 prodloužené o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti, není proto opožděná. Námitku nepřípustnosti uplatněnou v tomto smyslu Radou je třeba zamítnout.
K zájmu žalobce na zrušení napadeného rozhodnutí
30 Rada v žalobní odpovědi uvádí, že úplné znění požadovaného dokumentu je veřejnosti přístupné na internetových stránkách organizace Statewatch ode dne 26. prosince 2008. V odpovědi na otázky položené v rámci organizačních procesních opatření Rada upřesnila, na jaké elektronické adrese je toto znění dostupné. Rada rovněž odkázala na zprávu House of Lords Select Committee on the European Union (Zvláštní výbor Sněmovny lordů pro Evropskou unii, Spojené království, dále jen „výbor pro Evropskou unii“), která se týká postoje Spojeného království k návrhu na revizi nařízení č. 1049/2001, ze schůzky se zástupci vlády Spojeného království dne 18. března 2009, na které byly uvedeny důsledky výše uvedeného zpřístupnění. Rada na jednání uvedla, že i když k nepovolenému zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu organizací Statewatch došlo velmi záhy, tedy podle jejího názoru na konci měsíce listopadu 2008, nevěděla o tom, když přijímala původní rozhodnutí ze dne 17. prosince 2008 a potvrzující rozhodnutí ze dne 26. února 2009 týkající se žádosti o přístup podané žalobcem.
31 Žalobce v replice uvádí, že v okamžiku, kdy podal žádost o přístup k dokumentům, nevěděl o úplném znění požadovaného dokumentu. Na jednání žalobce rovněž uvedl, že se mohl dozvědět o úplném znění požadovaného dokumentu v květnu nebo červnu 2009 po diskusích s ostatními sdruženími, které se zajímají o otázky transparentnosti. V důsledku tohoto zpřístupnění má tedy žalobce v současné době k dispozici kopii úplného znění dokumentu požadovaného od Rady.
32 V tomto kontextu by bylo možné tvrdit, že žalobce není skutečně dotčen napadeným rozhodnutím, pokud již má informace, o jejichž zpřístupnění žádá, a nemůže tedy trvat na tom, že má dostatečný zájem na zrušení napadeného rozhodnutí.
33 V tomto ohledu je třeba připomenout, že právní zájem žalobce na podání žaloby musí ve vztahu k předmětu žaloby existovat ve fázi jejího podání, jinak by žaloba byla nepřípustná. Tento předmět sporu, stejně jako právní zájem na pokračování v řízení, musí přetrvávat až do vydání soudního rozhodnutí, neboť jinak by nebylo vydáno rozhodnutí ve věci samé, což je předpokladem pro to, aby žaloba mohla ve svém výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal. Pokud právní zájem žalobkyně na pokračování v řízení v průběhu řízení zanikne, rozhodnutí Tribunálu ve věci samé jí nemůže přinést žádný prospěch (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června 2007, Wunenburger v. Komise, C‑362/05 P, Sb. rozh. s. I‑4333, body 42 a 43 a citovaná judikatura).
34 Zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu na internetových stránkách organizace Statewatch od konce roku 2008, stejně jako seznámení se žalobce s obsahem tohoto znění v květnu nebo červnu 2009 neumožňují učinit v projednávané věci závěr, že žalobce nemá nebo již nemá právní zájem na zrušení napadeného rozhodnutí, a to z důvodů uvedených dále.
35 Zaprvé, na úrovni zásad podle ustálené judikatury platí, že žalobce má i nadále právní zájem na zrušení aktu orgánu, aby tak bylo možné zabránit tomu, že se protiprávnost, kterou je tento akt údajně postižen, zopakuje v budoucnu. Takový právní zájem vyplývá z čl. 266 prvního pododstavce SFEU, podle něhož orgán, jehož akt byl prohlášen za neplatný, je povinen přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora. Tento právní zájem však může existovat pouze tehdy, pokud se tvrzená protiprávnost může opakovat v budoucnu bez ohledu na okolnosti věci, ve které navrhovatel podal žalobu (viz rozsudek Wunenburger v. Komise, bod 33 výše, body 50 až 52 a citovaná judikatura). Tak je tomu v projednávané věci, jelikož protiprávnost tvrzená žalobcem vychází z výkladu jedné z výjimek stanovených nařízením č. 1049/2001, u které existuje vážné nebezpečí, že ji Rada znovu použije v souvislosti s novou žádostí, a žalobce jakožto sdružení, jehož cílem je podporovat transparentnost v Evropské unii, může v budoucnu předložit podobné žádosti o přístup týkající se téhož typu dokumentů.
36 Zadruhé je třeba uvést, že sporné informace nezpřístupnila žalobci Rada, která by tak uznala zájem veřejnosti na zpřístupnění takových informací, ale třetí osoba, která jednala v rozporu s právní úpravou použitelnou na přístup veřejnosti k dokumentům Rady. Žalobce v tomto ohledu uvádí, že v okamžiku, kdy podal svoji původní žádost a svoji potvrzující žádost o přístup k dokumentům, nevěděl, že jsou tyto informace k dispozici na internetových stránkách organizace Statewatch, a Rada uvádí, že o nich nevěděla ani ona sama, když odpovídala na tyto žádosti. Žalobce ani Rada tedy nevěděli o této skutečnosti, když probíhalo správní řízení, v němž bylo přijato napadeného rozhodnutí. Žalobce má tedy právo na to, aby Tribunál rozhodl o legalitě tohoto rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení, jelikož se jedná o jediné rozhodnutí, které mu bylo až dosud oznámeno a které mu na základě výjimek stanovených nařízením č. 1049/2001 přiznává pouze částečný přístup k požadovanému dokumentu. Jednání organizace Statewatch není pro posouzení právního zájmu žalobce na zrušení takového rozhodnutí relevantní (viz v tomto smyslu rozsudek Tribunálu ze dne 17. června 1998, Svenska Journalistförbundet v. Rada, T‑174/95, Recueil, s. II‑2289, bod 69, kdy v této věci již měla žalobkyně k dispozici některé dokumenty požadované od Rady, jež jí byly zaslány příslušnými orgány členského státu).
37 Z výše uvedeného vyplývá, že i když žalobce mohl získat obsah informací, k nimž mu byl Radou odepřen přístup, má zájem na zrušení napadeného rozhodnutí.
K věci samé
38 Na podporu své žaloby uplatňuje žalobce dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Druhý žalobní důvod vychází z nedostatku odůvodnění. Nejprve je třeba přezkoumat první žalobní důvod.
Argumenty účastníků řízení
39 Žalobce připomíná, že cílem nařízení č. 1049/2001 je umožnit občanům účastnit se blíže rozhodovacího procesu a v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, a to zejména v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce. Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů představuje zásadu a odepření tohoto přístupu výjimku, jež musí být vykládána restriktivně.
40 Pokud jde o tvrzení, že by rozhodovací prostor delegací byl omezen, pokud by byly identifikovány, žalobce uvádí, že v napadeném rozhodnutí není uvedeno žádné vysvětlení na podporu opodstatněnosti tohoto tvrzení. Delegace formulují stanoviska a pozměňovací návrhy, které Radě umožňují zaujmout své stanovisko. Na základě přístupu veřejnosti k těmto stanoviskům jsou tedy členské státy a orgány odpovědné vůči občanům. I za předpokladu, že identifikace vystavuje delegace nebezpečí vnějšího tlaku, nestačí toto nebezpečí k odůvodnění použití uvedené výjimky, neboť je vlastní požadavku odpovědnosti a zásadě účasti občanů, na nichž je založeno nařízení č. 1049/2001. Pokud jde o krystalizaci stanovisek, na niž poukazuje Rada, žalobce připomíná, že pouhé tvrzení o existenci újmy nestačí k jejímu prokázání. Rada neprokazuje, v čem zpřístupnění požadovaného dokumentu na internetových stránkách organizace Statewatch poškodilo vzájemnou důvěru delegací. Kromě toho jediná okolnost, za které stanovisko delegace vyžaduje utajení, je podle žalobce ta, za které si tato delegace přeje uplatňovat dvojí postoj a zastávat určité stanovisko, když se účastní zasedání Rady, a jiné stanovisko, když se obrací na veřejnost, včetně svých vlastních občanů. To přitom není cílem nařízení č. 1049/2001.
41 Pokud jde o tvrzení, že stanoviska delegací by již nebyla předkládána písemně, pokud by byly delegace identifikovány, žalobce zdůrazňuje, že v zásadě vše, co je řečeno nebo napsáno během přípravné fáze přijetí legislativního aktu, musí být zpřístupněno veřejnosti pro informaci a kontrolu. Případné negativní účinky zpřístupnění identity autorů návrhů jsou podle názoru žalobce v projednávané věci pouze okrajové. Nic podle něj neumožňuje tvrdit, že toto zpřístupnění odrazuje delegace od předkládání svých názorů písemně.
42 Pokud jde o existenci převažujícího veřejného zájmu, žalobce uvádí, že i kdyby byl rozhodovací proces zpochybněn z důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí, tento zájem odůvodňuje identifikaci vnitrostátních delegací. Veřejný zájem na zpřístupnění se podle názoru žalobce neomezuje na možnost kontrolovat členské státy nebo Radu, ale týká se rovněž možnosti občanů účastnit se rozhodovacího procesu. Není tedy podle něj dostačující zveřejnit stanoviska delegací a přitom je neidentifikovat .
43 Rada na podporu svého tvrzení, že přístup veřejnosti k částem požadovaného dokumentu, které nebyly oznámeny, omezuje rozhodovací prostor delegací, zdůrazňuje, že článek 255 ES a nařízení č. 1049/2001 nevyžadují, aby legislativní proces musel být plně transparentní. Pravidla uplatňovaná Radou ohledně přístupu veřejnosti k legislativním dokumentům spíše zohledňují rovnováhu uvedenou v čl. 207 odst. 3 ES mezi širším přístupem k jejím činnostem normotvůrce a ochranou jejího rozhodovacího procesu. Jednací řád Rady uvádí případy, ve kterých Rada jedná jako normotvůrce [článek 7 rozhodnutí Rady 2006/683/ES, Euratom, ze dne 15. září 2006, kterým se přijímá jednací řád Rady (Úř. věst. L 285, s. 47, dále jen „jednací řád“)], a které legislativní dokumenty jsou přímo přístupné veřejnosti (článek 11 odst. 5 a 6 přílohy II jednacího řádu). Po přijetí legislativního aktu jsou dokumenty obsahující jednotlivá stanoviska delegací zpřístupněny veřejnosti (viz čl. 11 odst. 6 přílohy II jednacího řádu). Podle Rady je obsah těchto dokumentů veřejnosti přístupný, a to i tehdy když diskuse ještě probíhají, avšak s výjimkou jmen delegací, které předkládají návrhy, a částí, na které se vztahují výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001 (viz pokyny schválené COREPER dne 8. března 2002 k některým zásadním otázkám vyplývajícím z použití nařízení č. 1049/2001). I když delegace vědí, že obsah jejich stanoviska k legislativním dokumentům bude zveřejněn v průběhu přezkumu, očekávají nicméně, že jejich jméno zůstane důvěrné až do přijetí legislativního aktu. Aby byl tedy chráněn rozhodovací prostor delegací v průběhu předběžných diskusí o návrhu Komise, je nezbytné zajistit, aby jejich jméno nebylo zpřístupněno veřejnosti. Zpřístupnění písemných příspěvků v plném rozsahu veřejnosti v rámci probíhajícího legislativního procesu by zmrazilo stanoviska delegací, neboť by měly menší volnost při změně svého stanoviska v průběhu debat a při odůvodnění kompromisního řešení u veřejnosti, jež se může lišit od jejich počátečního stanoviska, což by podle Rady vážně ohrozilo šance k nalezení kompromisu.
44 V odpověď na výtku týkající se neexistence důkazů umožňujících prokázat, v čem zpřístupnění jmen dotčených delegací vážně ohrožuje probíhající rozhodovací proces, Rada, podporovaná Řeckou republikou a Spojeným královstvím, tvrdí, že toto vážné ohrožení je v napadeném rozhodnutí prokázáno právně dostatečným způsobem, zejména pokud jde o existenci rozumně předvídatelného, a nikoliv čistě hypotetického rizika. Zaprvé z napadeného rozhodnutí vyplývá, že diskuse vedené v Radě o návrhu Komise jsou považovány za zvláště citlivé. Revize právních předpisů Společenství, které upravují právo veřejnosti na přístup k dokumentům, jež je vnímáno mnohými jako základní právo, vzbuzuje značný zájem veřejnosti. Některá stanoviska přijatá v rámci této revize se v médiích setkala s odporem, což vyvolalo ostrou kritiku veřejnosti. Zadruhé pracovní skupina se dosud nezabývala návrhy delegací. Tlak veřejnosti by tudíž mohl mít vliv na schopnost delegací předložit a svobodně hájit svá předběžná stanoviska, a v důsledku toho narušit debatu v Radě. Pokud by delegace byly zbaveny možnosti v klidu v Radě přezkoumat citlivé a kontroverzní otázky spojené s nařízením č. 1049/2001, Rada by měla určité obtíže při pokračování v revizi textu. Předběžná stanoviska předložená delegacemi na technické úrovni nutně neodpovídají stanovisku zastávanému dotyčným členským státem v pozdější fázi řízení. Za těchto podmínek může zpřístupnění předběžných stanovisek bránit konání otevřených debat v Radě a mít za následek nedorozumění.
45 Rada na podporu tvrzení uvedeného v napadeném rozhodnutí, že je identifikace delegací, které podaly návrhy, podněcuje k tomu, aby již nepředkládaly svá stanoviska písemně, uvádí, že v důsledku nepovoleného zpřístupnění požadovaného dokumentu na internetu organizací Statewatch může určit přímou újmu způsobenou v takovém případě rozhodovacímu procesu. Zveřejnění požadovaného dokumentu poškodilo v projednávané věci vzájemnou důvěru v pracovní skupině a delegace se staly zvláště obezřetnými tam, kde se jedná o poskytování jejich stanovisek písemně, zejména těch, která mohou vyvolat kritiku nebo výhrady veřejnosti. Jednání o legislativním návrhu nemůže být vedeno pouze na základě ústních vyjádření mezi delegacemi. Pokud delegace přestanou svá stanoviska předkládat písemně, občané již nebudou mít možnost vykonávat kontrolu nad těmito stanovisky, a to z prostého důvodu, že již nebude existovat relevantní dokument, což vážně naruší zásadu transparentnosti.
46 V odpovědi na žalobní důvod týkající se nutného prokázání újmy konkrétně způsobené rozhodovacímu procesu zpřístupněním úplného znění požadovaného dokumentu na internetových stránkách organizace Statewatch Rada, podporovaná Řeckou republikou a Spojeným královstvím, připomíná, že návrh Komise byl předložen oběma orgánům podílejícím se na legislativním procesu dne 30. dubna 2008. Legislativní dokument byl tedy ještě ve fázi prvního čtení. Dokud nebylo první čtení v Parlamentu formálně ukončeno, omezily se diskuse v Radě na předběžnou výměnu názorů na technické úrovni v jejich přípravných orgánech, aniž zde byla perspektiva okamžitého přenesení jednání o legislativním dokumentu na politickou úroveň, kde by Rada mohla zaujmout své stanovisko k návrhu Komise. Neobvyklá délka legislativního procesu je zřejmá, jelikož přijetí legislativních aktů spolurozhodovacím postupem v prvním čtení trvá v průměru 16,2 měsíce. Nedostatečný pokrok v legislativním procesu svědčí o extrémně citlivé a sporné povaze tohoto dokumentu a o skutečnosti, že je skutečně obtížné nalézt shodu mezi jednotlivými stanovisky.
47 Pokud jde o existenci převažujícího veřejného zájmu, Rada připomíná, že její odmítnutí identifikovat delegace v rámci probíhajícího legislativního procesu nebrání kontrole vykonávané občany nad vládami v členských státech. Zájem na tom, aby vlády byly považovány za odpovědné za stanoviska, která přijímají a jež se týkají legislativního návrhu, nemůže představovat převažující veřejný zájem ve smyslu nařízení. Spojené království kromě toho poznamenává, že obecné žádosti ohledně transparentnosti nejsou dostačující k založení obecného veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění.
Odpovědi na písemné otázky položené Tribunálem
48 V rámci organizačních procesních opatření položil Tribunál Radě písemné otázky týkající se zejména zjištění uvedeného v žalobní odpovědi, podle kterého je úplné znění požadovaného dokumentu přístupné veřejnosti na internetových stránkách organizace Statewatch ode dne 26. listopadu 2008, což jí umožňuje „určit přímou újmu, kterou jejímu rozhodovacímu procesu způsobil přístup veřejnosti k úplným písemným stanoviskům delegací, která jsou uvedena v požadovaném dokumentu“. V odpověď na první otázku položenou v rámci těchto organizačních procesních opatření Rada k podrobnějšímu a konkrétnějšímu vysvětlení toho, v čem identifikace delegací, které předložily návrhy převzaté do požadovaného dokumentu, představuje vážné ohrožení jejího rozhodovacího procesu, uvedla následující.
49 Zaprvé, Rada uvádí, že od zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu její generální sekretariát zveřejnil pouze čtyři dokumenty obsahující písemné návrhy delegací týkající se dotčeného legislativního procesu, a sice dokumenty č. 8778/09 ze dne 17. dubna 2009, č. 9716/09 ze dne 11. května 2009, č. 10443/09 ze dne 27. května 2009 a č. 11065/09 ze dne 16. června 2009. Rada v tomto ohledu konstatuje, že cílem veškerých návrhů předložených v těchto dokumentech je změnit rozhodnutí Komise ve smyslu větší transparentnosti. Od zpřístupnění uskutečněného organizací Statewatch nebyl podán žádný návrh, který by odporoval této zásadě. Všechny delegace přitom nelze podle názoru Rady považovat za nakloněné větší transparentnosti ve všech otázkách zkoumaných v rámci pracovní skupiny. To prokazuje skutečnost, že delegace dosud nedospěly k žádné shodě ve vztahu ke stanovisku Rady týkajícímu se legislativního návrhu. Rada má tedy za to, že delegace, jejichž stanoviska by mohla být zneužita ve vztahu k veřejnému mínění z důvodu, že brání transparentnosti, nepředložily od zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu na internetových stránkách organizace Statewatch svá stanoviska písemně.
50 Zadruhé, Rada k prokázání vážného ohrožení rozhodovacího procesu odkazuje na příspěvky zástupců vlády Spojeného království před výborem pro „Evropskou unii“ ve věci stavu diskusí o návrhu nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům v Radě. V odpověď na otázku, která se týká „užitečnosti“ zpřístupnění organizací Statewatch pro pokroky diskusí v Radě, jeden ze zástupců vlády Spojeného království uvedl zejména to, že požadovaný dokument představuje „momentální informaci“ a že nezbytně neodráží koherenci těchto jednání. Tento zástupce dodal, že tedy není jisté, zda je vytržení těchto diskusí a stanovisek členských států z jejich kontextu jakkoli užitečné. Podle něj to vyvolává zmatek. Rovněž dodal, že otázkou je, v jakém rozsahu mohou být členské státy upřímné nebo otevřené, pokud se neustále obávají, že jejich úvahy v dané oblasti mohou být zveřejněny. Z výše uvedeného podle Rady jasně vyplývá, že zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu mělo negativní dopad na otevřenost a úplnost diskusí v pracovní skupině Rady, což bránilo delegacím zvážit řešení a jednotlivé změny s cílem dosáhnout shody v názorech na nejspornější otázky.
51 Zatřetí, Rada uvádí, že míra podrobnosti ve zprávách generálního sekretariátu o stavu diskusí týkajících se legislativního dokumentu v rámci pracovní skupiny Rady se v průběhu času vyvíjela. Třebaže její první zpráva ze dne 26. ledna 2009 uvedená v dokumentu č. 5671/09 uváděla jména delegací, které předložily poznámky a připomínky k návrhu Komise, poslední zpráva ze dne 22. července 2009, která je předmětem dokumentu 10859/1/09 REV 1, již neuvádí, které delegace přednesly na schůzkách skupiny ústní poznámky a připomínky, ale používá výrazy „určité delegace“, „jiné delegace“, „velký počet delegací“, aniž identifikuje dotčené delegace. S ohledem na výše uvedené lze přímý dopad nepovoleného zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu na úplnost přípravných dokumentů Rady vypracovaných v rámci dotčeného legislativního dokumentu jasně změřit. Vzhledem k tomu, že přípravné dokumenty jsou především pracovními nástroji Rady, které jí umožňují informovat o postupu prací na daném rozhodovacím procesu, a v důsledku toho usnadnit další práce na dokumentu, je nesmírně důležité, aby byl jejich obsah co nejúplnější. Pokud Rada musí, jak ukazuje projednávaný případ, zohlednit nebezpečí nepovoleného zpřístupnění, ovlivní to bezpochyby způsob, jakým jsou přípravné dokumenty vypracovávány, a citlivé informace, jako jsou informace uvedené výše, již v nich nebudou uvedeny. Přípravné dokumenty by tedy podle Rady již nemohly plnit svůj hlavní účel.
52 V odpověď na druhou otázku položenou v rámci organizačních procesních opatření, kterou Tribunál požádal Radu, aby uvedla, které jsou zvláště citlivé otázky, jimiž se zabývají návrhy delegací členských států uvedené v požadovaném dokumentu, a v čem se tyto otázky mohou lišit od otázek, které mohou být vzneseny v rámci klasického legislativního procesu, ve kterém mohou být jednotlivé možnosti vzaty v úvahu v počáteční fázi diskusí, Rada uvedla, že citlivá povaha požadovaného dokumentu spočívá v jeho stadiu a obsahu.
53 Pokud jde o stadium požadovaného dokumentu, Rada připomíná, že až do dne přijetí napadeného rozhodnutí nebyly písemné příspěvky uvedené v požadovaném dokumentu předmětem podrobných diskusí v rámci pracovní skupiny Rady. Vzhledem k tomu, že cílem návrhů uvedených v požadovaném dokumentu je posílit výjimky stanovené v nařízení č. 1049/2001, je rovněž důvodné očekávat, že vnější tlak, který vyvíjejí skupiny působící v oblasti transparentnosti, bude obzvláště škodit schopnosti delegací předkládat a svobodně hájit svá předběžná stanoviska, a naruší proto otevřenost diskusí v Radě.
54 Pokud jde o obsah požadovaného dokumentu, Rada uvádí, že tento dokument obsahuje návrhy, jejichž cílem je posílit ochranu právního poradenství, řízení o porušení práva a osobních údajů tím, že stanoví vyloučení z působnosti navrhovaného nařízení a posílí výjimky uvedené v platném nařízení. Podle názoru Rady jsou tyto návrhy obzvláště kontroverzní nejen proto, že mohou být kritizovány z důvodu, že omezují zásadu co nejširšího možného přístupu k dokumentům, ale také proto, že je lze považovat za omezující široký výklad, který soud Unie podal v případě zásady transparentnosti. Tyto návrhy je tedy mimořádně obtížné hájit před veřejným míněním, zvláště pokud jsou vytrženy ze svého legislativního kontextu.
Závěry Tribunálu
55 S ohledem na cíle sledované nařízením č. 1049/2001, zejména na okolnost připomenutou v jeho druhém bodě odůvodnění, podle níž právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů souvisí s demokratickým charakterem těchto orgánů, a na skutečnost, že uvedené nařízení má za cíl, jak uvádí jeho čtvrtý bod odůvodnění a článek 1, v co největší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, musí být výjimky z výše uvedeného práva, které jsou uvedeny v článku 4 tohoto nařízení, vykládány a uplatňovány restriktivně (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise, C‑64/05 P, Sb. rozh. s. I‑11389, bod 66).
56 Zakotvení co nejširšího možného přístupu veřejnosti tedy implikuje právo veřejnosti na zpřístupnění celého obsahu požadovaných dokumentů a toto právo může být omezeno pouze přísným uplatňováním výjimek stanovených nařízením č. 1049/2001. Pokud se výjimka vztahuje pouze na jednu část požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní. Za těchto podmínek transparentnost umožňuje občanům účastnit se blíže rozhodovacího procesu a zajišťuje v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost správních orgánů ve vztahu k občanům.
57 Jak Soudní dvůr rozhodl, tyto úvahy mají samozřejmě zvláštní význam v případě, že Rada jedná jako normotvůrce, jak vyplývá z šestého bodu odůvodnění nařízení č. 1049/2001, podle kterého má být poskytnut širší přístup k dokumentům právě v takovém případě. Transparentnost v tomto ohledu přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje kontrolovat všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu. Možnost, aby se občané seznámili s důvody vedoucími k zákonodárným činnostem, je totiž podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva (rozsudek Soudního dvora ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Sb. rozh. s. I‑4723, bod 46).
58 Mimoto je třeba uvést, že podle čl. 207 odst. 3 druhého pododstavce ES je Rada povinná určit případy, ve kterých jedná jako normotvůrce, aby v těchto případech umožnila širší přístup k dokumentům (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 57 výše, bod 47).
59 Pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže stačit k odůvodnění použití této výjimky (rozsudek Tribunálu ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, Sb. rozh. s. II‑1121, bod 69). Takové použití může být v zásadě odůvodněno pouze za předpokladu, že orgán předtím posoudil, zda by přístup k dokumentu mohl konkrétně a skutečně porušit chráněný zájem. Dále platí, že nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 57 výše, bod 43, a rozsudek Tribunálu ze dne 11. března 2009, Borax Europe v. Komise, T‑166/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 50).
60 V projednávané věci je na Radě, aby zvážila zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním části požadovaného dokumentu, tedy identity autorů návrhů, a veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu v plném rozsahu vzhledem k výhodám vyplývajícím ze zvýšené transparentnosti legislativního procesu. Není zpochybňováno, že požadovaný dokument byl vypracován v rámci legislativní činnosti Rady. Článek 7 první pododstavec jednacího řádu tak uvádí, že „[R]ada jedná jako normotvůrce ve smyslu čl. 207 odst. 3 druhého pododstavce […] ES, když přijímá právní normy, které jsou závazné v členských státech nebo pro členské státy, ve formě nařízení, směrnic, rámcových rozhodnutí nebo rozhodnutí na základě odpovídajících ustanovení Smluv, s výjimkou jednání vedoucích k přijetí vnitřních opatření, správních aktů nebo rozpočtových opatření, aktů, které se týkají interinstitucionálních nebo mezinárodních vztahů, nebo nezávazných aktů (například závěrů, doporučení nebo usnesení)“.
61 Přezkum dokumentu zaslaného Radou v příloze k její původní odpovědi umožňuje konstatovat, že požadovaný dokument přebírá v plném znění obsah návrhů, které v pracovní skupině Rady pro „informace“ předložily čtyři delegace zastupující členské státy s cílem změnit nebo odlišně formulovat ustanovení uvedená v návrhu nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům Parlamentu, Rady a Komise. Požadovaný dokument rovněž v plném znění uvádí důvody uplatněné zástupci členských států na podporu svých návrhů. V této fázi legislativního procesu, který stále probíhá, jsou informacemi, ke kterým Rada odepřela přístup, pouze informace umožňující identifikovat čtyři členské státy, jež jsou autory pozměňujících návrhů nebo nového znění. Rada uvádí, že podle praxe, kterou zavedla, jsou tyto informace v zásadě přístupné veřejnosti až po přijetí nařízení, které je předmětem návrhu Komise (viz bod 43 výše).
62 Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že k odepření přístupu k informacím o identitě autorů návrhů byla uplatněna výjimka podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, který uvádí, že přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu v případě, že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
63 V napadeném rozhodnutí uvádí Rada několik důvodů k ospravedlnění použití této výjimky (viz bod 10 výše). Hlavní důvod spočívá v tvrzení, že by zpřístupnění dotčených informací omezilo rozhodovací prostor delegací k nalezení kompromisu, což by tím pádem zpochybnilo schopnost Rady dosáhnout dohody. Na podporu tohoto tvrzení uvádí Rada dvě konkrétní okolnosti. První okolnost spočívá v předběžné povaze diskusí probíhajících v Radě, zatímco druhá okolnost spočívá v citlivé a choulostivé povaze návrhů předložených zástupci členských států. Rada rovněž tvrdí, že předvídatelným účinkem zpřístupnění dotčených informací je upuštění od písemné formy ve prospěch ústní formy, což podle ní ohrožuje celkovou transparentnost rozhodovacího procesu.
64 Jak uvádí Rada ve svých vyjádřeních a v odpovědi na otázky Tribunálu v tomto ohledu, zpřístupnění úplného znění požadovaného dokumentu na internetových stránkách organizace Statewatch, ke kterému došlo po přijetí tohoto dokumentu, tedy ode dne 26. listopadu 2008, je skutečností, kterou je třeba zohlednit za účelem zobrazení a posouzení účinků, které zpřístupnění informací o identitě autorů může konkrétně mít na dotčený rozhodovací proces.
65 Rozhodovací proces by tedy vážně neohrozilo zpřístupnění obsahu jednotlivých návrhů předložených delegacemi členských států v průběhu legislativního procesu, ale pouze zpřístupnění informací o identitě autorů těchto návrhů. Toto vážné ohrožení, které tvrdí Rada a které může být prokázáno náhodným zpřístupněním informací o identitě autorů návrhů, existuje podle Rady pouze po dobu, kdy je dotčený legislativní akt projednáván. Projednávaná věc tedy vyvolává otázku, zda by z důvodů uplatněných Radou zpřístupnění informací o identitě autorů návrhů, které byly převzaty v požadovaném dokumentu, v okamžiku, kdy Rada ještě nepřijala rozhodnutí, vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu.
66 Je však třeba konstatovat, že v projednávané věci Rada dostatečně právně a skutkově neprokazuje, že zpřístupnění informací o identitě autorů návrhů učiněných v požadovaném dokumentu vážně ohrozilo probíhající legislativní proces týkající se návrhu revize nařízení č. 1049/2001.
67 Pokud jde o argumenty, které Rada uvedla k tvrzení existence vážného ohrožení probíhajícího legislativního procesu z důvodu, že to omezuje rozhodovací prostor delegací, je třeba mít za to, že tyto argumenty neprokazují dostatečně vážné a přiměřeně předvídatelné nebezpečí, které by odůvodnilo použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
68 Rada obecně tvrdí, že identifikace delegací, které jsou autory pozměňovacího návrhu nebo návrhu nového znění, v okamžiku, kdy ještě nepřijala rozhodnutí, má za následek zmrazení stanovisek těchto delegací, neboť mají menší volnost při změně svého stanoviska v průběhu dalších debat a při odůvodnění řešení, jež se může lišit od jejich počátečního stanoviska, u veřejnosti (viz bod 43 výše). Ve své odpovědi na první otázku Tribunálu Rada dokonce tvrdí, že zpřístupnění jmen delegací, které předložily návrhy v požadovaném dokumentu, organizací Statewatch má za následek, že tyto nebo jiné delegace, které případně hodlají předložit návrhy za účelem omezení nebo snížení transparentnosti, tak již neučiní z obavy před nátlakem, který na ně může být vyvinut veřejným míněním (viz bod 49 výše). Jinými slovy, nátlak veřejnosti by způsobil, že delegace v Radě již nebude moci předložit návrhy směřující k omezení transparentnosti.
69 Tyto argumenty nejsou dostatečně podložené, aby jako takové odůvodnily odmítnutí zveřejnění identity autorů jednotlivých návrhů, kteří musí být v systému založeném na zásadě demokratické legitimity odpovědni veřejnosti za své činy. V tomto ohledu je třeba připomenout, že přístup veřejnosti k celému obsahu dokumentů Rady, včetně, jak je tomu v projednávané věci, identity autorů jednotlivých návrhů, představuje zásadu, a to především v rámci procesu, ve kterém orgány jednají jako normotvůrci, přičemž výjimky musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (viz body 55 až 57 výše). Výkon demokratických práv občany totiž předpokládá možnost podrobně sledovat rozhodovací proces orgánů, které se podílí na legislativních procesech, a mít přístup k veškerým relevantním informacím. Nezdá se, že by identifikace delegací členských států, které předkládají návrhy ve fázi počátečních diskusí, bránila tomu, aby tyto delegace mohly zohlednit tyto diskuse při předložení nových návrhů, pokud jejich původní návrhy již neodpovídají jejich stanoviskům. Návrh je přirozeně předložen k tomu, aby se o něm diskutovalo, ať je anonymní, či nikoli, a nepočítá se s tím, že zůstane beze změny, je‑li identita jeho autora známa. Veřejnost je plně schopna pochopit, že autor návrhu může následně změnit jeho obsah.
70 Argumenty uplatněné v tomto ohledu Radou jsou příliš abstraktní. Zakládají se na neprokázaném výchozím předpokladu, že veřejné mínění brání jakémukoli omezení zásady transparentnosti. Pravidla týkající se transparentnosti se přitom vždy zakládala na definování jedné zásady, kterou je zásada práva veřejnosti na přístup k dokumentům Parlamentu, Rady a Komise, doprovázené řadou výjimek, jejichž rozsah nebo význam se může lišit. Orgány, členské státy a veřejnost tedy nutně zohledňují dva prvky rovnováhy, tj. zásadu a výjimky, když rozhodují o otázce transparentnosti. Je-li možné mít za to, že delegace členského státu v Radě nebo část veřejného mínění bude spíše nakloněna zásadě transparentnosti, je rovněž možné mít za to, že jiná delegace nebo jiná část veřejného mínění bude spíše nakloněna posílení výjimek z této zásady.
71 V této souvislosti je třeba konstatovat, že Rada neuvádí žádný důvod umožňující pochopit – pod záminkou, že by s tím část veřejnosti nemusela souhlasit – proč je nutné chránit identitu delegací, které chtějí předložit návrhy směřující k omezení zásady transparentnosti.
72 Konkrétně, přezkum jednotlivých dokumentů přístupných veřejnosti týkajících se probíhajícího legislativního procesu umožňuje konstatovat, že několik návrhů bylo předloženo různými delegacemi členských států po nepovoleném zpřístupnění informací o identitě autorů sporných návrhů organizací Statewatch. Například ze zveřejněného znění dokumentu č. 9716/09 ze dne 11. května 2009, který Rada cituje (viz bod 49 výše), vyplývá, že delegace, která nebyla identifikována, předložila návrh směřující k rozšíření výjimky ze zásady transparentnosti soudních řízení tak, aby zahrnovala rozhodčí řízení a postupy pro řešení sporů. Tento návrh je tedy restriktivnější než znění navrhované Komisí.
73 Pokud jde o závěry, jež mohou vyplývat z diskuse mezi zástupci vlády Spojeného království a výborem pro „Evropskou unii“ ze dne 18. března 2009, je třeba mít za to, že obsah této diskuse neumožňuje podpořit tvrzení Rady, že nepovolené zpřístupnění informací o identitě autorů sporných návrhů organizací Statewatch umožňuje prokázat negativní dopad na otevřenost a úplnost diskusí v rámci pracovní skupiny Rady, jenž brání delegacím dosáhnout shody v názorech (viz bod 50 výše). Tvrzení tohoto zástupce členského státu, podle kterých v podstatě není jisté, že vytržení těchto diskusí a těchto stanovisek z jejich kontextu je jakkoli užitečné, a že by to dokonce mohlo vyvolat zmatek, totiž neprokazuje takové ohrožení rozhodovacího procesu.
74 Názor, který tento zástupce vlády Spojeného království vyjádřil abstraktním a obecným způsobem, mimoto nemůže stačit ke konstatování vážného ohrožení dotčeného legislativního procesu, zejména s ohledem na význam diskutovaných otázek pro občany Unie a na neexistenci žádného jiného důkazu ve spise umožňujícího potvrdit reakce delegací členských států, médií a veřejnosti na nepovolené zpřístupnění informací o identitě autorů sporných návrhů. Žádný důkaz ve spise tak neumožňuje prokázat reakci přesahující to, co může od veřejnosti rozumně očekávat jakýkoli člen legislativního orgánu předkládající změnu návrhu zákona.
75 Pokud jde o argument, že k posouzení závažnosti nebezpečí spojeného se zmenšením rozhodovacího prostoru delegací je třeba zohlednit předběžnou povahu probíhajících diskusí (viz bod 44 výše), nelze skutečně popřít, že sporné návrhy byly předloženy na začátku legislativního procesu, který stále probíhá. Návrh nařízení Komise ze dne 30. dubna 2008 a pozměňovací návrhy a návrhy nového znění byly oznámeny na schůzce pracovní skupiny Rady dne 25. listopadu 2008. Diskuse týkající se těchto návrhů nejsou ukončeny a Rada každopádně nepřijala rozhodnutí o otázkách, k nimž se tyto diskuse vztahují.
76 Předběžná povaha diskusí týkajících se návrhu nařízení Komise jako taková nicméně neumožňuje odůvodnit použití výjimky upravené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Toto ustanovení totiž nerozlišuje podle toho, v jaké fázi se diskuse nachází. Toto ustanovení se obecně vztahuje na dokumenty, které se týkají záležitosti, v níž dotyčný orgán „ještě nerozhodl“, na rozdíl od čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce, který se vztahuje na případ, kdy dotyčný orgán přijal rozhodnutí. Předběžná povaha probíhajících diskusí, stejně jako skutečnost, že tyto návrhy nebyly dosud předmětem shody nebo kompromisu v rámci Rady, tedy v projednávané věci neumožňují konstatovat vážné ohrožení rozhodovacího procesu.
77 Pokud jde o argument, že je třeba zohlednit zvláště citlivou povahu návrhů předložených v projednávané věci delegacemi členských států (viz bod 44 výše), je třeba uvést, že jednotlivé pozměňovací návrhy nebo návrhy nového znění předložené čtyřmi delegacemi členských států, jež jsou uvedeny v požadovaném dokumentu, spadají do řádného legislativního procesu, který se přirozeně týká občanů, již budou tímto procesem dotčeni, tím spíše že se zde jedná o návrh legislativní povahy týkající se práv občanů účastnit se tohoto procesu. V takové fázi, kdy se uvedené delegace vyjadřují, se tyto delegace pouze snaží uplatňovat své preference nebo názory na tu či onu konkrétní otázku, jako je nutnost chránit právní poradenství nebo dokumenty předložené Soudnímu dvoru.
78 Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, která ostatně neposkytuje příklady dokládající nepřátelské přijetí dotčených návrhů v médiích nebo ostrou kritiku ze strany veřejnosti, na něž odkazuje, nejsou tyto otázky „zvláště citlivé“ v tom smyslu, že by byl v případě zpřístupnění identity autorů návrhů zpochybněn základní zájem Unie nebo členských států. V tomto ohledu je třeba připomenout, že zde nejde o obsah návrhů předložených delegacemi členských států, ale pouze o identifikaci těchto delegací v této fázi legislativního procesu. Z povahy demokratické debaty navíc vyplývá, že návrh změny návrhu nařízení, které má obecnou povahu, je závazné ve všech svých částech a přímo použitelné ve všech členských státech, může být předmětem jak pozitivních, tak negativních připomínek ze strany veřejnosti a médií. Konečně, nařízení č. 1049/2001 stanoví ve svém článku 9 zvláštní postup, kdy lze dokument, k němuž je požadován přístup, definovat jako „citlivý dokument“, a toto zacházení přitom není Radou v projednávané věci uplatňováno. Údajně citlivá povaha návrhů předložených členskými státy a obsažených v požadovaném dokumentu tedy nemůže v projednávané věci odůvodnit použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
79 Pokud jde o tvrzení Rady, že zpoždění, s jakým se vyjádřila k návrhu nařízení Komise, souvisí s obtížemi způsobenými zpřístupněním informací o identitě autorů návrhů, je třeba uvést, že existuje řada jiných vysvětlení politické a právní povahy, které umožňují vysvětlit délku tohoto legislativního procesu, jako je stanovení výsad Rady a Parlamentu v oblasti spolurozhodovacího postupu po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, výsledky voleb do Evropského parlamentu a nastoupení nové Komise do funkce.
80 Je tedy třeba dospět k závěru, že nebezpečí zpochybnění rozhodovacího prostoru zástupců členských států tvrzené Radou v rámci probíhajícího legislativního procesu nemůže vážně ohrozit rozhodovací proces Rady na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 (viz bod 59 výše). Konkrétní důkaz takového ohrožení není poskytnut v napadeném rozhodnutí a nevyplývá ostatně ani z údajů ve spise.
81 Pokud jde o argumenty, podle nichž je předvídatelným následkem zpřístupnění identity autorů návrhů upuštění od písemné formy ve prospěch ústní formy (viz bod 45 výše), je třeba uvést, že způsob, jakým zástupci členských států předkládají své návrhy doplňků a změn návrhu nařízení, nemá skutečně vliv na praxi Rady informovat o obsahu těchto návrhů, aby bylo možné o nich diskutovat. Pokud jde o dotčený legislativní proces, generální sekretariát považoval za vhodné vypracovat dokument obsahující jednotlivé návrhy členských států, aby pracovní skupině Rady umožnil se k těmto návrhům vyjádřit. Například přezkum dokumentu 10859/1/09 REV 1, který cituje Rada, aby ilustrovala, co považuje za vývoj své praxe, ukazuje, že generální sekretariát Rady uvádí jak písemné návrhy, tak ústní návrhy předložené jednotlivými delegacemi členských států v dokumentech, které poskytuje za účelem zhodnocení vývoje diskusí. Nebezpečí upuštění od písemné formy ve prospěch ústní formy tedy nemůže v projednávané věci vážně ohrozit rozhodovací proces Rady na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
82 Pokud jde konečně o tvrzení Rady, že praxe jejího generálního sekretariátu se vyvíjela ode dne 26. ledna 2009, tedy dne, kdy dokument č. 5671/09 ještě uváděl jména delegací, které předložily poznámky a připomínky k návrhu Komise, do dne 22. července 2009, tedy dne, kdy dokument 10859/1/09 REV 1 již neuvádí, které delegace předložily poznámky a připomínky k návrhu Komise, ale používá výrazy „určité delegace“, „jiné delegace“ nebo „velký počet delegací“, aniž identifikuje dotčené delegace, v důsledku nepovoleného zpřístupnění informací o identitě autorů návrhu veřejnosti organizací Statewatch (viz bod 51 výše), je třeba uvést, že uvedenou změnu praxe lze vysvětlit tím, že žalobce podal žalobu za účelem zpochybnění legality napadeného rozhodnutí, kterým mu byl odepřen přístup k těmto informacím. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Rada v odpověď na otázku Tribunálu na jednání uvedla, že dotčená změna praxe nedopadá horizontálně na veškeré legislativní procesy, ale pouze na proces návrhu nařízení, který je předmětem požadovaného dokumentu.
83 V každém případě přímý vztah příčiny a následku, kterého se Rada dovolává, mezi zpřístupněním jmen delegací, jež jsou autory návrhů, veřejnosti a vážným ohrožením jejího rozhodovacího procesu není dokumenty uplatňovanými v tomto ohledu Radou nijak prokázán. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, z přezkumu dokumentu 10859/1/09 REV 1 totiž vyplývá, že delegace členských států jsou stále jmenovitě uvedeny v původním znění a skryty ve zveřejněném znění a že se tyto údaje zřejmě týkají jak historických odkazů na návrhy předložené například v požadovaném dokumentu, tak odkazů na návrhy oznámené těmito delegacemi následně. Žalobce mimoto na jednání uvedl, aniž mu Rada v tomto bodě oponovala, že použití výše uvedených výrazů generálním sekretariátem není ničím novým a neznámým.
84 Z výše uvedeného vyplývá, že Rada tím, že v napadeném rozhodnutí odmítla zpřístupnit informace o identitě autorů návrhů, neboť by tím byl vážně ohrožen její rozhodovací proces z důvodů, které jsou v tomto rozhodnutí uvedeny, porušila čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001.
85 Napadené rozhodnutí musí být proto zrušeno, aniž je třeba zkoumat otázku existence převažujícího veřejného zájmu, jenž odůvodňuje zpřístupnění těchto informací, nebo druhý žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
K nákladům řízení
86 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vzniklé žalobci.
87 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Řecká republika a Spojené království tedy ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Rady Evropské unie ze dne 26. února 2009, kterým byl odepřen přístup k některým informacím obsaženým ve zprávě ze dne 26. listopadu 2008, jež se týká návrhu nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, se zrušuje.
2) Rada ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Access Info Europe.
3) Řecká republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení.
Azizi Cremona Frimodt Nielsen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 22. března 2011.
Podpisy.