Causa C‑118/20
JY
contro
Wiener Landesregierung
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 18 gennaio 2022
«Rinvio pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione – Articoli 20 e 21 TFUE – Ambito di applicazione – Rinuncia alla cittadinanza di uno Stato membro per ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro conformemente alla garanzia da parte di quest’ultimo di naturalizzare l’interessato – Revoca di tale garanzia per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza – Principio di proporzionalità – Situazione di apolidia»
1. Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadinanza di uno Stato membro – Rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri – Limiti – Condizioni per l’acquisizione e la perdita della cittadinanza – Inclusione nella competenza degli Stati membri
(v. punto 37)
2. Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Ambito di applicazione ratione personae – Cittadino dell’Unione che ha rinunciato alla cittadinanza del suo Stato membro d’origine per rispettare i requisiti connessi alla procedura di naturalizzazione avviata in un altro Stato membro, conformemente alla garanzia da parte di quest’ultimo di concedergli la cittadinanza – Cittadino che ha esercitato la propria libertà di circolazione e di soggiorno in quest’altro Stato membro e nei cui confronti è stata adottata una decisione di diniego della cittadinanza in quest’altro Stato – Cittadino divenuto apolide nel corso della procedura di naturalizzazione – Inclusione
(Artt. 20 e 21, § 1, TFUE)
(v. punti 39‑44, dispositivo 1)
3. Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadinanza di uno Stato membro – Perdita della cittadinanza di uno Stato membro ai fini della naturalizzazione da parte di un altro Stato membro – Revoca da parte delle autorità di quest’altro Stato membro della garanzia di concessione della cittadinanza di tale Stato sin dallo scioglimento del vincolo di cittadinanza con lo Stato d’origine a causa di illeciti amministrativi gravi – Perdita della cittadinanza dell’Unione – Ammissibilità – Presupposto – Sussistenza di motivi legittimi e rispetto del principio di proporzionalità
(Art. 20 TFUE)
(v. punti 51‑54, 56‑66, 68‑74, dispositivo 2)
Sintesi
La revoca di una garanzia di naturalizzazione, qualora impedisca di recuperare la cittadinanza dell’Unione, deve rispettare il principio di proporzionalità.
Tuttavia, spetta, in linea di principio, allo Stato membro al quale la persona interessata chiede il ritiro della propria cittadinanza per poter ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro assicurarsi che la sua decisione facente seguito a tale domanda entri in vigore solo una volta che la nuova cittadinanza sia stata effettivamente acquisita
JY, all’epoca cittadina estone residente in Austria, ha chiesto nel 2008 la concessione della cittadinanza austriaca. Con decisione dell’11 marzo 2014, l’autorità amministrativa austriaca allora competente(1) le ha garantito che le sarebbe stata concessa tale cittadinanza se ella avesse dato prova, entro un termine di due anni, dello scioglimento del suo rapporto di cittadinanza con l’Estonia. JY ha presentato entro il termine impartito la conferma che, il 27 agosto 2015, il suo rapporto di cittadinanza con l’Estonia era stato sciolto. Da tale data, JY è apolide.
Con decisione del 6 luglio 2017, l’autorità amministrativa austriaca divenuta competente(2) ha revocato la decisione dell’11 marzo 2014, conformemente al diritto nazionale, e ha respinto la domanda di JY volta a ottenere la concessione della cittadinanza austriaca. Per giustificare la propria decisione, tale autorità ha affermato che JY non soddisfaceva più le condizioni per la concessione della cittadinanza previste dal diritto nazionale. JY, dopo aver ricevuto la garanzia che le sarebbe stata concessa la cittadinanza austriaca, aveva infatti commesso due illeciti amministrativi gravi, consistenti nella mancata apposizione sul suo veicolo del contrassegno di controllo tecnico e nella guida in stato di ebbrezza. Ella era altresì responsabile di otto illeciti amministrativi commessi prima che le fosse data tala garanzia.
Poiché il suo ricorso contro detta decisione è stato respinto, JY ha proposto un ricorso per cassazione (Revision) dinanzi al Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria). Tale giudice chiarisce che, tenuto conto degli illeciti amministrativi commessi da JY prima e dopo aver ricevuto la garanzia di concessione della cittadinanza austriaca, in forza del diritto austriaco, ricorrevano le condizioni per la revoca di tale garanzia. Esso si chiede, tuttavia, se la situazione di JY rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e se, per adottare la sua decisione di revoca della garanzia di naturalizzazione, che impedisce a JY di recuperare la cittadinanza dell’Unione, l’autorità amministrativa competente dovesse rispettare tale diritto, in particolare il principio di proporzionalità da esso sancito, tenuto conto delle conseguenze di una simile decisione per la situazione della persona interessata.
Il giudice del rinvio ha dunque deciso di interrogare la Corte sull’interpretazione del diritto dell’Unione. Nella sua sentenza, pronunciata in Grande Sezione, la Corte interpreta l’articolo 20 TFUE nell’ambito della sua giurisprudenza(3) relativa agli obblighi degli Stati membri in materia di acquisizione e di perdita della cittadinanza alla luce del diritto dell’Unione.
Giudizio della Corte
In primo luogo, la Corte dichiara che la situazione di una persona che, avendo la cittadinanza di un solo Stato membro, vi rinuncia e perde, di conseguenza, il proprio status di cittadino dell’Unione, al fine di ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro, a seguito della garanzia fornita da parte delle autorità di quest’ultimo Stato membro che tale cittadinanza le sarebbe stata concessa, rientra, per la sua natura e le sue conseguenze, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione qualora tale garanzia sia revocata con l’effetto di impedire a tale persona di recuperare lo status di cittadino dell’Unione.
A tal riguardo, la Corte constata anzitutto che, al momento della revoca di detta garanzia, JY era apolide e aveva perso il suo status di cittadino dell’Unione. Poiché la domanda di scioglimento del vincolo di cittadinanza con il suo Stato membro d’origine era stata presentata nell’ambito di una procedura di naturalizzazione volta a ottenere la cittadinanza austriaca e risulta dal fatto che JY, in considerazione della garanzia ricevuta, si era conformata ai requisiti previsti da tale procedura, non si può ritenere che una persona come JY abbia volontariamente rinunciato allo status di cittadino dell’Unione. Al contrario, poiché lo Stato membro ospitante ha garantito che avrebbe concesso la sua cittadinanza, la domanda di scioglimento mira a soddisfare una condizione per l’acquisizione di tale cittadinanza e, una volta questa ottenuta, a continuare a beneficiare dello status di cittadino dell’Unione e dei diritti ad esso connessi.
Inoltre, quando, nell’ambito di una procedura di naturalizzazione, le autorità dello Stato membro ospitante revocano la garanzia di naturalizzazione, l’interessato che era cittadino di un solo altro Stato membro e ha rinunciato alla sua cittadinanza d’origine per conformarsi ai requisiti connessi a tale procedura si trova nell’impossibilità di continuare a far valere i diritti derivanti dal suo status di cittadino dell’Unione. Una procedura del genere, considerata nel suo insieme, incide sullo status conferito dall’articolo 20 TFUE ai cittadini degli Stati membri. Infatti, essa può portare a privare una persona nella situazione di JY dei diritti connessi a tale status, nonostante che, all’inizio di detta procedura, tale persona fosse cittadina di uno Stato membro e avesse quindi lo status di cittadino dell’Unione.
Infine, rilevando che JY, in quanto cittadina estone, ha esercitato la propria libertà di circolazione e di soggiorno stabilendosi in Austria, dove risiede da vari anni, la Corte sottolinea che la logica di progressiva integrazione nella società dello Stato membro ospitante, favorita dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, richiede che la situazione di un cittadino dell’Unione, al quale tale disposizione riconosce diritti per aver esercitato il proprio diritto di libera circolazione nell’Unione e che è esposto alla perdita non soltanto del beneficio di tali diritti ma anche dello status stesso di cittadino dell’Unione, pur avendo cercato, attraverso la naturalizzazione nello Stato membro ospitante, di inserirsi maggiormente nella società di quest’ultimo, rientri nell’ambito di applicazione delle disposizioni del trattato FUE relative alla cittadinanza dell’Unione.
In secondo luogo, la Corte interpreta l’articolo 20 TFUE nel senso che le autorità nazionali competenti e i giudici dello Stato membro ospitante devono verificare se la decisione di revoca, che rende definitiva la perdita dello status di cittadino dell’Unione per la persona interessata, sia compatibile con il principio di proporzionalità in considerazione delle conseguenze che essa comporta per la situazione di tale persona. Tale requisito di compatibilità con il principio di proporzionalità non è soddisfatto qualora una simile decisione sia motivata da infrazioni di natura amministrativa al codice della strada, che, secondo il diritto nazionale applicabile, danno luogo a una mera sanzione pecuniaria.
Per giungere a tale conclusione, la Corte rileva che, quando, nell’ambito di una procedura di naturalizzazione avviata in uno Stato membro, quest’ultimo richiede che un cittadino dell’Unione rinunci alla cittadinanza del suo Stato membro d’origine, l’esercizio e l’effetto utile dei diritti che tale cittadino trae dall’articolo 20 TFUE impongono che questi non sia, in alcun momento, esposto alla perdita del suo status fondamentale di cittadino dell’Unione per via della mera attuazione di tale procedura. Infatti, qualsiasi perdita, anche provvisoria, di tale status priva l’interessato, per un periodo indeterminato, della possibilità di godere di tutti i diritti conferiti dal detto status.
Pertanto, quando un cittadino di uno Stato membro chiede che venga ritirata la propria cittadinanza per poter ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro e continuare così a godere dello status di cittadino dell’Unione, lo Stato membro d’origine non dovrebbe adottare, sulla base della garanzia di naturalizzazione prestata da quest’altro Stato membro, una decisione definitiva di revoca di cittadinanza, senza assicurarsi che tale decisione entri in vigore solo una volta che la nuova cittadinanza sia stata effettivamente acquisita.
Ciò premesso, qualora lo status di cittadino dell’Unione sia già stato provvisoriamente perduto poiché, nell’ambito di una procedura di naturalizzazione, lo Stato membro d’origine ha revocato la cittadinanza all’interessato prima che quest’ultimo abbia effettivamente acquisito la cittadinanza dello Stato membro ospitante, l’obbligo di garantire l’effetto utile dell’articolo 20 TFUE grava anzitutto su quest’ultimo Stato membro. Tale obbligo si impone, in particolare, nel caso di una decisione di revoca della garanzia di naturalizzazione che può rendere definitiva la perdita dello status di cittadino dell’Unione. Una simile decisione può quindi essere adottata solo per motivi legittimi e nel rispetto del principio di proporzionalità.
L’esame di proporzionalità richiede, in particolare, di verificare se una simile decisione sia giustificata rispetto alla gravità degli illeciti commessi dalla persona interessata. Nel caso di JY, poiché gli illeciti anteriori alla garanzia di naturalizzazione non hanno ostato alla concessione della medesima, essi non possono più essere presi in considerazione per giustificare la decisione di revoca. Quanto a quelli commessi dopo aver ricevuto la garanzia di naturalizzazione, in considerazione della loro natura e della loro gravità nonché del requisito di interpretazione restrittiva delle nozioni di ordine e sicurezza pubblici, da essi non risulta che JY rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o una minaccia alla pubblica sicurezza austriaca. Infrazioni al codice della strada, punibili con semplici sanzioni amministrative, non possono infatti dimostrare che la persona responsabile costituisca una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblici tale da giustificare che sia resa definitiva la perdita del suo status di cittadino dell’Unione.