Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 22 февруари 2024 година(1)
Дело C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Гръцко орнитологично дружество) и др.
срещу
Ypourgos Esoterikon (министър на вътрешните работи) и др.
(Преюдициално запитване от Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция)
„Преюдициално запитване — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Специални защитени зони (СЗЗ) — Мерки за защита, опазване и възстановяване — Обхванати видове — Цели за опазване — Приоритети“
I. Въведение
1. Съгласно Директивата за птиците(2) държавите членки създават специални защитени зони (наричани по-нататък „СЗЗ“) за птици. Кои обаче са видовете птици в тях, които трябва да бъдат защитени? Това е въпросът, на който трябва да се отговори в настоящото производство.
2. Видовете птици, които трябва да бъдат защитени чрез определянето на СЗЗ, са изброените в приложение I към Директивата за птиците видове, които се нуждаят от специална защита, както и всички редовно срещащи се мигриращи видове. Като СЗЗ трябва да бъдат определени зоните, които от научна гледна точка са най-подходящи за защитата на съответния вид.
3. За всяка зона трябва да се установят мерки за защита, опазване и възстановяване. Настоящото преюдициално запитване има за цел да изясни дали тези мерки могат да се ограничат до защитата на онези видове птици, които са били от значение за определянето на зоната, т.е. за чиято защита зоната е най-подходяща, или трябва да включват и другите птици от приложение I и мигриращите видове, които също се срещат в тази зона.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директивата за птиците
4. Действащата понастоящем Директива за птиците е кодифицирана версия на първоначалната Директива за птиците(3). Доколкото е видно, за целите на настоящото производство двете редакции са идентични.
5. Член 4 от Директивата за птиците предвижда определянето на специални защитени зони за птици:
„1. Видовете, посочени в приложение I, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
Във връзка с това се вземат предвид:
а) видове, застрашени от изчезване;
б) видове, уязвими от някои промени в техните местообитания;
в) видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограниченото им местно разпространение;
г) други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания.
Тенденциите и измененията в популационните нива ще се вземат предвид при извършването на оценки.
Държавите членки класифицират като специални защитени зони именно най-подходящите по брой и площ територии за опазването на тези видове, съобразно сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива.
2. Държавите членки вземат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като вземат предвид нуждите им от защита в сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, смяна на перата и зимуване и междинните зони по време на техните миграционни маршрути. За тази цел държавите членки придават особено значение на защитата на влажните зони и особено на влажните зони от международно значение.
3. […]
4. В защитените зони, посочени в параграфи 1 и 2, държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на настоящия член. Извън тези защитени зони държавите членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаването на местообитанията“.
2. Директивата за местообитанията
6. Директивата за местообитанията(4) разширява обхвата на правото на Съюза в областта на опазването на природата, като включва други животински и растителни видове и определени типове местообитания, и интегрира някои части от по-старата Директива за птиците.
7. Член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията описва мрежата от защитени европейски зони:
„Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.
Мрежата „Натура 2000“ обхваща също така специални защитени зони, класифицирани от държавите членки в изпълнение на [Директивата за птиците]“.
8. Член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията урежда определянето на защитени зони съгласно тази директива:
„Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване“.
9. Разпоредбите за защита на тези зони са посочени в член 6 от Директивата за местообитанията:
„1. Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.
2. Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4. Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.
10. Член 7 от Директивата за местообитанията заменя една от разпоредбите за защита от Директивата за птиците с някои разпоредби от Директивата за местообитанията:
„Задълженията съгласно член 6, параграфи 2, 3 и 4 от настоящата директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от [Директивата за птиците], по отношение на [СЗЗ], класифицирани съгласно член 4, параграф 1 [от Директивата за птиците] или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на настоящата директива или от датата на класифициране или признаване от страна на държава членка съгласно [Директивата за птиците], в случай че последната дата е по-късна“.
2. Гръцкото право
11. Предмет на спора в главното производство е Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103(5), с което се изменя Междуведомствено постановление № 37338/1807/2010(6).
12. Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103 съдържа специални мерки за опазване, условия, забрани, процедури и действия, които са приложими за всички СЗЗ. То служи като насока за извършване на дейности в СЗЗ и включва „предпазни мерки“ в очакване на определянето на все още липсваща цялостна защитна уредба за всяка отделна СЗЗ. Това е така, тъй като към днешна дата в Гърция не са установени подходящи цели за опазване и мерки за опазване за всяка отделна СЗЗ, както се изисква от националното законодателство в сила към момента на приемане на обжалвания акт и както продължава да се изисква от действащото към момента законодателство.
13. Предвидените в Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103 мерки се отнасят само за „определените видове“. Това са видовете птици, за които тези зони са определени след оценка на специфични научни — по-специално орнитологични — критерии.
14. Предвидените в Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103 мерки са приети след консултация с институциите на Европейския съюз и въз основа на конкретно научно изследване. За определянето на СЗЗ то групира видовете птици според техните екологични нужди и установява заплахите и общите принципи за защита на посочените видове или групи от видове. Освен това изследването оценява мерките, предложени за регулиране на дейностите, които представляват заплаха за определените видове, както и подходящите като цяло мерки за управление.
15. Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103 включва не само мерки за изпълнение на проекти и дейности в рамките на дадена СЗЗ съгласно процедурата, предвидена в Директивата за ОВОС(7) и Директивата за местообитанията, но и защитни мерки за дейности, за които не се изисква предварително екологично разрешение и съответна оценка съгласно това законодателство (например лов, препарцелиране на земи, горско стопанство, използване на отровни примамки, риболов, научни изследвания и др.).
16. Следователно тези мерки като цяло не засягат процедурите за приемане на допълнителни мерки за защита и управление на СЗЗ от страна на компетентните органи или задължението за извършване, при необходимост, на оценка на въздействието върху околната среда на проекти и дейности съгласно Директивата за ОВОС и на оценка на въздействието върху територията съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, ако такива оценки се изискват.
III. Фактите и преюдициалното запитване
17. В главното производство различни сдружения и голям брой физически лица оспорват правната уредба на защита, установена в Междуведомствено постановление № 8353/276/Ε103. Те твърдят по-специално, че то неправилно транспонира Директивата за птиците в гръцкия правен ред, тъй като предвижда мерки за защита, които се прилагат еднакво за всички СЗЗ, без обаче да защитават всички изброени в приложение I към Директивата видове и редовно срещащите се в тези зони мигриращи птици.
18. По-конкретно, съгласно разпоредбите на обжалвания акт защитени били само определените видове в дадена СЗЗ, и то само доколкото отговарят на числените критерии, установени в предходното Междуведомствено постановление № 37338/1807/2010. За разлика от това в член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците се предвиждало, че защитата се предоставя въз основа на включването на даден вид в приложение I към същата директива. Поради това според жалбоподателите в главното производство се нарушава и принципът на ефективно прилагане на Директивата за птиците.
19. Спорът е висящ пред Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция), поради което той поставя на Съда следните въпроси:
„1) Следва ли член 4, параграфи 1 и 2 от [Директивата за птиците], във връзка с член 6, параграфи 2—4 от [Директивата за местообитанията] да се тълкува в смисъл, че не допуска национални разпоредби като посочените в мотивите, съгласно които специалните мерки за защита, опазване и възстановяване на видовете и местообитанията на дивите птици в специалните защитени зони (СЗЗ) се прилагат само за „определените видове“, т.е. само за видовете диви птици, изброени в приложение I към [Директивата за птиците], и за редовно срещащите се във всяка СЗЗ мигриращи птици, които заедно с критериите за определяне на СЗЗ, съдържащи се в националното законодателство, се използват като ключови индикатори за определянето на дадена територия като СЗЗ?
2) От значение ли е за отговора на предишния въпрос фактът, че горепосочените специални мерки за защита, опазване и възстановяване на видовете и местообитанията на дивите птици в специалните защитени зони (СЗЗ) са по същество основни превантивни защитни мерки („предпазни мерки“) за СЗЗ с хоризонтално приложение, т.е. за всички СЗЗ, и че до момента в гръцката правна система не са приети планове за управление за всяка отделна СЗЗ, определящи целите и мерките, необходими за постигане или осигуряване на задоволително опазване на всяка СЗЗ и на живеещите в нея видове?
3) От значение ли е за отговора на предишните два въпроса фактът, че въз основа на задължението за извършване на екологична оценка на проекти и дейности съгласно [Директивата за ОВОС] и на „подходяща оценка“ по член 6, параграфи 2—4 от [Директивата за местообитанията] в контекста на оценката на въздействието върху околната среда на всеки конкретен план за обществено или частно строителство се вземат предвид всички изброени в приложение I към [Директивата за птиците] видове или редовно срещащите се във всяка СЗЗ мигриращи птици?“.
20. Двама от жалбоподателите в главното производство — Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (сдружение „Егейска мрежа на екологичните организации“, наричано по-нататък „сдружение „Егейска мрежа“) и Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Екологично сдружение на Ретимно, наричано по-нататък „Екологично сдружение“), Република Гърция, Кралство Нидерландия, Полша и Европейската комисия представят писмени становища. На съдебното заседание от 18 януари 2024 г., поискано от Чешката република, присъстват Чешката република и другите посочени страни, с изключение на Полша.
IV. Правен анализ
21. Преюдициалното запитване има за цел да изясни дали дадена държава членка може да ограничи мерките за защита, опазване и възстановяване на видовете и местообитанията на дивите птици до тези видове в дадена зона, чиито находища там са били от решаващо значение за определянето ѝ като СЗЗ. Жалбоподателите в главното производство искат по-специално тази защита да бъде разширена, така че да обхване и други нуждаещи се от защита видове птици, които се срещат в СЗЗ.
22. Първият въпрос се отнася до начина, по който държавите членки следва да установяват тези мерки в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза. Вторият въпрос е свързан с конкретното положение в Гърция, която все още не е установила такива мерки поотделно за всяка СЗЗ, а само общо за всички СЗЗ. Третият въпрос има за цел да изясни дали е достатъчно, че другите нуждаещи се от защита видове птици се вземат предвид в екологичните оценки на планове и проекти.
1. Първи въпрос — установяване на мерки за защита, опазване и възстановяване в СЗЗ съгласно Директивата за птиците
23. Първият въпрос се отнася до същността на преюдициалното запитване: дали мерките за защита, опазване и възстановяване съгласно Директивата за птиците трябва да бъдат установени в дадена СЗЗ само за видовете птици, за които зоната е била определена, или и за други нуждаещи се от защита видове, които се срещат в тази зона? Този въпрос може да бъде обяснен в контекста на правната уредба за идентифицирането на СЗЗ (вж. по-долу т. 1) и да получи отговор въз основа на разпоредбите за прилагането на мерки за защита в СЗЗ (вж. по-долу т. 2)
1. Идентифицирането на СЗЗ
24. Член 4 от Директивата за птиците предвижда по-строг специален режим на защита както за видовете, посочени в приложение I, така и за мигриращите видове. Този режим е оправдан от обстоятелството, че се отнася за най-застрашените видове (видовете от приложение I), респ. за тези, които представляват общо наследство на Европейския съюз (мигриращите видове)(8).
25. Съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците държавите членки класифицират като специални защитени зони именно най-подходящите по брой и площ територии за опазването на видовете от приложение I. Съгласно член 4, параграф 2 те вземат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени вприложение I, по отношение на техните райони на размножаване, смяна на перата и зимуване и междинните зони по време на техните миграционни маршрути. Тези зони се идентифицират въз основа на орнитоложки критерии(9).
26. Поради това всяка СЗЗ се характеризира с определени видове птици от приложение I, за опазването на които зоната е най-подходяща, и/или с някои видове мигриращи птици, за опазването на които тя е най-подходящата зона за размножаване, смяна на перата или зимуване, или такава междинна зона по време на техния миграционен маршрут. Спорната гръцка правна уредба установява определени мерки за защита, опазване и възстановяване на тези видове и техните местообитания.
27. Въпреки това е възможно в дадена СЗЗ да се срещат и други нуждаещи се от защита видове, т.е. други видове от приложение I към Директивата за птиците, или други видове мигриращи птици, за чието опазване СЗЗ е подходяща, без обаче да е най-подходящата. Находищата на такива видове в тази зона не са били от значение за определянето ѝ като СЗЗ, но жалбоподателите в главното производство и Комисията считат, че мерките за защита, опазване и възстановяване трябва да обхванат и тези други нуждаещи се от защита видове и техните местообитания.
28. Това се оспорва по-специално от Чешката република, която твърди, че тези други нуждаещи се от защита видове вече са получили достатъчна защита в определените специално за тях СЗЗ. Останалите участващи държави членки са склонни да се съгласят с това мнение, но не изключват напълно защитата на други нуждаещи се от защита видове в други СЗЗ.
2. Разпоредбите относно мерки за защита в СЗЗ
29. Доколко тези две гледни точки са верни, се определя от разпоредбите относно мерките за защита в СЗЗ. Първоначално те са били установени единствено в член 4, параграфи 1, 2 и параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците. Докато член 4, параграфи 1 и 2 продължава да се прилага, член 4, параграф 4, първо изречение е заменен с член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията.
30. Общият преглед на разпоредбите на двете директиви води до заключението, че при установяването на мерки за защита и цели за опазване за СЗЗ държавите членки трябва да вземат предвид и другите нуждаещи се от защита видове, които се срещат в тях, при което обаче са длъжни да установяват приоритети.
31. За да покажа това, първо ще анализирам първоначално приложимите разпоредби, някои от които продължават да се прилагат (вж. буква а), а след това и правилата, въведени по-късно за СЗЗ с Директивата за местообитанията (вж. буква б). Макар на пръв поглед да изглежда, че тези по-късно приети правила оборват тезата за наличие на задължение да се защитават други нуждаещи се от защита видове, с оглед на приетите впоследствие в Директивата за местообитанията правила за защитените зони, създадени по силата на тази директива, става ясно, че и тази директива изисква по принцип да се вземат предвид други нуждаещи се от защита видове. Въпреки това Директивата за местообитанията задължава държавите членки да установяват приоритети, когато предприемат мерки за защита (вж. буква в). Макар тази идея да не намира толкова ясен израз в разпоредбите на Директивата за птиците, които продължават да се прилагат, тя също трябва да се прилага в техните рамки чрез тълкуване (вж. буква г). Накрая ще покажа, че тази система за защита е в съответствие с целите на Директивата за птиците (вж. буква д).
1) Разпоредбите на Директивата за птиците
32. Член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците продължава да се прилага по отношение на СЗЗ наред с определени разпоредби на Директивата за местообитанията.
33. Съгласно член 4, параграф 1 първо изречение видовете, посочени в приложение I, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им. Видовете от приложение I са най-застрашените(10). Съгласно критериите по член 4, параграф 1, букви а)—г) те включват видове, застрашени от изчезване, видове, уязвими от някои промени в техните местообитания, редки видове и други видове, изискващи особено внимание. Съгласно член 4, параграф 1, четвърто изречение специалните мерки за защитата на тези видове включват по-специално определянето на СЗЗ.
34. В член 4, параграф 2 от Директивата за птиците се посочва, че държавите членки вземат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като вземат предвид нуждите им от защита по отношение на техните райони на размножаване, смяна на перата и зимуване и междинните зони по време на техните миграционни маршрути.
35. От тази разпоредба Съдът прави извод, че държавите членки имат задължение да осигурят на СЗЗ правен режим на защита, който да гарантира изпълнението на изискванията на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците(11). Задължението за защита на СЗЗ не трябва да се ограничава до мерки за предотвратяване на предизвиканите от човека външни посегателства и обезпокоявания, а според случая трябва да включва и положителни мерки с цел опазване и подобряване на състоянието на територията(12).
36. В текста на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците и в постановената на тази основа съдебна практика не се прави разграничение на изискванията за защита в зависимост от това дали съответната СЗЗ е била определена за защитените видове птици, или в нея се срещат защитени видове като други нуждаещи се от защита видове.
37. Такова разграничение не се прави и в член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, който междувременно вече не се прилага за определени СЗЗ. Съгласно този член държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на този член.
38. Следователно съгласно текста на първоначално приложимите разпоредби за защита те са обхващали и другите нуждаещи се от защита видове, които се срещат в СЗЗ.
2) Приложимите разпоредби на Директивата за местообитанията
39. Съгласно член 7 от Директивата за местообитанията обаче задълженията по член 6, параграфи 2, 3 и 4 от тази директива междувременно са заменили приложимите преди това задължения по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците.
40. Докато като първа уредба от правото на Съюза за опазването на природата Директивата за птиците все още е ограничена до защитата на птиците, през 1992 г. тя е допълнена от Директивата за местообитанията, която предвижда определянето на защитени зони и за други животински и растителни видове, както и за определени типове местообитания. Тези защитени зони и СЗЗ по Директивата за птиците образуват съгласно член 3 от Директивата за местообитанията единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Макар да имат сравними цели, съответните разпоредби за защита се различават в някои отношения.
41. Член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията се отнася до допускането на планове и проекти, които биха могли да засегнат зона от „Натура 2000“. Тези разпоредби не представляват пряк интерес за мерките за защита, опазване и възстановяване в СЗЗ, които се установяват независимо от плановете и проектите.
42. По-важна е забраната за влошаване на състоянието, предвидена в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Това е така, защото съгласно този член правният режим на защита на зоните от „Натура 2000“ трябва и да гарантира, че в тях се предотвратява влошаването на състоянието на естествените местообитания и местообитанията на видовете, както и значителното обезпокояване на видовете. Тази разпоредба обаче се прилага изрично само за видовете, за които са определени териториите.
43. Този израз може да се разбира по същия начин, както Полша и Чешката република го разбират, в смисъл че защитата по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията обхваща само онези видове птици, които са били от значение за определянето на СЗЗ(13). Това тълкуване би съответствало на преценката, че защитата по член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията е с по-малък обхват от защитата, предоставена първоначално от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците(14).
44. Всъщност съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията трябва обаче да се предотврати не просто засягане на видовете (и типовете местообитания), които са били от значение за определянето на дадена зона от „Натура 2000“, а преди всичко засягане на целите за опазването на тази територия. Тези цели попадат изрично в предмета на защитата по член 6, параграф 3 (и параграф 4) от Директивата за местообитанията(15), който трябва да осигури същото равнище на защита като това по член 6, параграф 2(16). Поради това и равнището на защита по член 6, параграф 2 трябва да се оценява по целите за опазването на съответната зона от „Натура 2000“. При установяването на цели за опазване обаче трябва да се вземат предвид и другите нуждаещи се от защита видове, които се срещат в дадена СЗЗ.
3) Установяване на цели за опазване съгласно Директивата за местообитанията
45. Вярно е, че целите за опазване могат да бъдат изведени от определена предварителна информация за дадена зона, като например стандартния формуляр за данни(17), чийто формат е установен от Комисията(18), те обаче по принцип се нуждаят от отделно установяване.
46. Макар Директивата за местообитанията да не предвижда изрично задължение за установяване на цели за опазване, неговото наличие все пак се предполага по-специално в член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1(19).
47. Съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията при определянето на защитените зони държавите членки установяват приоритети според важността на тези зони за опазване или възстановяване в благоприятно състояние на запазване на даден тип местообитание от приложение I, или на вид от приложение II, и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“, както и в зависимост от степента, в която тези зони са застрашени от увреждане или унищожаване. Установяването на тези приоритети обаче предполага вече да са били определени целите за опазване(20). Като установяват приоритети, компетентните органи решават по-специално какво значение да придадат на отделните цели за опазване. Ако обаче целите за опазване се установяват едва на по-късен етап, няма да е възможно предварително установените приоритети да се вземат предвид.
48. Освен това член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията изисква от държавите членки да определят необходимите консервационни мерки, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони(21).
49. Определянето на екологичните изисквания (задължително(22)) също изисква целите на опазването вече да са били установени(23). Макар да са от научно естество, тези изисквания се отнасят до конкретни природни блага, които се определят от целите за опазване.
50. Както Нидерландия признава, мерките за опазване по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, за разлика от защитата по член 6, параграф 2, изрично не се ограничават до видовете и местообитанията, за които съответната защитена зона е била определена, а трябва да бъдат насочени към всички изброени в приложенията видове и типове местообитания, които се срещат там(24). Това предполага, че целите за опазване по принцип включват и видове и типове местообитания, които, макар да се срещат в зоните, не са били от значение за тяхното определяне.
51. Това не означава непременно, че целите за опазване и мерките за опазване трябва да са еднакво полезни за всички срещащи се видове и типове местообитания. Напротив, както вече беше посочено, съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията държавите членки трябва да установят приоритети(25).
52. Поради своето естество тези приоритети са свързани предимно с видовете и местообитанията, за които са определени териториите. Когато обаче в зоната се срещат други редки или чувствителни видове и местообитания, тяхната защита там може да допълни защитата в зоните, специално определени за тях. При установяването на приоритетите трябва да се вземе предвид доколко приносът на такова допълнение към общите цели на Директивата за местообитанията оправдава вземането на мерки.
53. Следователно и член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията не се ограничава задължително само до защитата на видовете и типовете местообитания, които са били от значение за определянето на дадена защитена зона съгласно Директивата за местообитанията, а трябва да включва и други срещащи се там видове и типове местообитания, доколкото те са предмет на установените цели за опазване.
4) Установяване на цели за опазване съгласно Директивата за птиците
54. Горните съждения относно установяването на цели за опазване за защитени зони съгласно Директивата за местообитанията не могат да се прилагат пряко към СЗЗ по Директивата за птиците, тъй като член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не се прилагат към СЗЗ. Напротив, към СЗЗ, както вече беше посочено(26), продължава да се прилага член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците. Макар текстът на тези задължения за защита да не е толкова конкретен, практическата им цел е да гарантират в СЗЗ защита, която е равностойна на тази по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията(27). Поради това и режимът на защита на СЗЗ трябва да включва цели за опазване(28).
55. В член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците вече е заложено и установяването на приоритети, тъй като мерките трябва да се предприемат, като се вземат предвид изискванията за защита на видовете. Тези изисквания зависят от конкретното положение на съответната СЗЗ(29).
56. На практика това означава, че компетентните органи трябва да установят кои нуждаещи се от защита видове птици се срещат в дадена СЗЗ, какъв е приносът на тези находища за установяването на целите съгласно Директивата за птиците и на какви рискове и заплахи те са изложени. Въз основа на това за тази СЗЗ трябва да се разработят целите за опазване и необходимите за постигането на тези цели мерки за опазване. В тази рамка компетентните органи могат да дадат приоритет на определени цели за опазване пред други цели за опазване и съответно да концентрират наличните средства. Същевременно те могат да избегнат разхищаването на такива средства за по-малко ефективни мерки за защита, което по-специално Чешката република иска да се гарантира.
57. Обстоятелството, че дадена СЗЗ е най-подходяща за защитата на определени видове птици, по правило трябва да намира израз в тези приоритети, тъй като зоната е определена за тяхното опазване(30).
58. Не бива обаче като цяло да се пренебрегват и находищата в СЗЗ на други нуждаещи се от защита видове. Напротив, отказът от определяне или ограничаването на цели за опазване и мерки за опазване с оглед на други нуждаещи се от защита видове, които се срещат в дадена СЗЗ, изисква внимателно да се прецени значението на такива находища за опазването на тези видове, като преценката трябва да намери израз и в обосновката на съответните приоритети.
59. Първоначална насока в това отношение може да даде категоризацията в стандартния формуляр за данни на съответното находище: този формуляр предвижда оценка на съответната популация в зоната спрямо популацията в национален мащаб(31). Както обяснява Комисията, оценка А, В или С показва, че популацията е от определено значение и следователно по принцип ѝ се полага защита. Ако популацията на даден вид има само оценка D, тя не е значима и следователно — поне доколкото оценката е правилна — обикновено не се нуждае от никакви мерки за защита.
60. Както признава Нидерландия, при популациите с по-висока оценка (A, B или C) трябва да се обърне специално внимание на другите нуждаещи се от защита видове от приложение I към Директивата за птиците, тъй като те са най-застрашените видове(32). Поради това по принцип изглежда съмнително дали е допустимо те да бъдат изключени от мерките за защита в СЗЗ, за чието определяне не са от значение, но в които все пак се срещат.
61. Освен това сдружение „Егейска мрежа“ с право подчертава, че има видове, които не са концентрирани в определени зони, а е в природата им да живеят изолирано. По отношение на тези видове разликите между СЗЗ, които са най-подходящи за тяхното опазване, и други СЗЗ, в които те също се срещат, са малки. Сдружение „Егейска мрежа“ например посочва, че съответните находища на ястребовия орел (Hieraaetus fasciatus) в десетте СЗЗ, които Гърция е определила за този вид, са със същата или дори с по-малка площ, отколкото в 81 други СЗЗ, в които той се среща само като друг нуждаещ се от защита вид. Според сдружение „Егейска мрежа“ и по-голямата част от общата популация на малкия креслив орел (Aquila pomarina) се среща в СЗЗ, които не са били определени специално за този вид. Поради това трудно може да се твърди, че тези видове са достатъчно защитени, защото са в зоните, които са най-подходящи за тяхното опазване. По-скоро би трябвало да има сериозни причини те да бъдат изключени от мерките за защита във всички останали зони, където се срещат като други нуждаещи се от защита видове.
62. Това важи в още по-голяма степен, доколкото сдружение „Егейска мрежа“ посочва видове птици от приложение I или редовно срещащи се мигриращи видове, за които, макар да се срещат в СЗЗ, не са били определени никакви или са били определени по-малко от необходимите СЗЗ(33). Вярно е, че в настоящия случай не е необходимо да се решава дали Гърция е изпълнила в достатъчна степен задължението си да определи СЗЗ за тези видове. Въпреки това при липсата или твърде малък брой отделни СЗЗ за тези видове изглежда препоръчително те да бъдат защитени поне като други нуждаещи се от защита видове в СЗЗ, в които се срещат. В противен случай тези видове в Гърция изобщо няма да бъдат защитени или ще бъдат защитени в недостатъчна степен.
63. Нидерландия все пак отбелязва, че по-специално някои мигриращи видове птици, като например еловият певец (Phylloscopus collybita), червеногръдката (Erithacus rubecula), косът (Turdus merula) или чавката (Corvus monedula), макар и да се срещат редовно в дадена СЗЗ, не са застрашени и са с широко разпространение независимо от определената СЗЗ. За такива видове по принцип би трябвало да е достатъчно мерките за защита да се ограничат до тези СЗЗ, които са били определени специално за тях, защото там те например са в доста по-голяма концентрация през определени периоди от жизнения или миграционния си цикъл.
64. И накрая, този начин на установяване на цели за опазване и на приоритети може да разреши адекватно и конфликта между противоречащи си цели(34).
65. Поради това в контекста на мерките по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците е логично да се вземат предвид по принцип всички нуждаещи се от защита видове птици, които се срещат в дадена СЗЗ, и техните местообитания, но и да се установяват приоритети при тяхната защита.
5) Целите на правната уредба на защита
66. Това тълкуване съответства на целите на член 4 от Директивата за птиците.
67. Съгласно член 4, параграф 1, първо изречение от Директивата за птиците мерките по опазване трябва да осигурят оцеляването и размножаването на видовете птици от приложение I в района на разпространението им. Този район на разпространение не се ограничава само до СЗЗ, които са най-подходящи за опазване на отделните видове, а обхваща и други СЗЗ, в които тези видове се срещат.
68. Същата цел трябва да се прилага и по отношение на останалите видове мигриращи птици, тъй като съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за птиците държавите членки трябва да вземат подобни мерки за тези видове.
69. В съответствие с това съгласно член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за птиците държавите членки се стремят да избягват замърсяването и влошаването на местообитанията и извън СЗЗ. Във всеки случай те не биха изпълнили тази задача и основната цел на член 4, ако допуснат в рамките на СЗЗ влошаване на състоянието на местообитанията на другите нуждаещи се от защита видове, за които тази СЗЗ не е била определена.
70. Освен това мерките за защита, които пренебрегват екологичните нужди на другите нуждаещи се от защита видове, не биха изпълнили минималните изисквания на принципите на предпазните мерки и превантивните действия(35). По-специално, подходът към възможни рискове и установени опасности за тези видове би бил общ и без последващо претегляне. Тези принципи обаче са основна част от политиката на високо равнище на защита, която Съюзът трябва да провежда в областта на околната среда съгласно член 191, параграф 2, първа алинея ДФЕС. Поради това те трябва да се вземат предвид по-специално при тълкуването на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците(36).
3. Междинно заключение
71. Следователно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците задължава държавите членки да определят за всяка СЗЗ индивидуални цели за опазване и мерки за опазване по отношение на всички срещащи се видове птици от приложение I и редовно срещащите се мигриращи видове, както и по отношение на техните местообитания. При това държавите членки трябва да установяват приоритети и в тази рамка могат да насочват целите за опазване и мерките за опазване към конкретни видове и техните местообитания.
2. Втори въпрос — установяване на мерки за защита, опазване и възстановяване с хоризонтално приложение за всички СЗЗ
72. Вторият въпрос има за цел да изясни какво значение има фактът, че мерките за защита се прилагат в Гърция еднакво за всички СЗЗ.
73. Такава хипотеза не е предвидена в Директивата за птиците. Напротив, изложените по-горе съждения показват, че мерките за защита по принцип трябва да са съобразени с екологичните изисквания в отделните СЗЗ. Мерките в Гърция обаче са индивидуализирани само доколкото са от полза за видовете птици, които са от значение за определянето на съответната СЗЗ. В останалите случаи не се отчита конкретното положение в СЗЗ, и по-специално нуждите на другите нуждаещи се от защита видове.
74. От изложените по-горе съждения обаче следва и че защита по принцип заслужават както видовете птици, за които е била определена дадена СЗЗ, така и другите нуждаещи се от защита видове, които се срещат в нея. Само при установяването на цели за опазване и мерки за опазване за съответните зони е възможно да се установяват приоритети и да се отдава предимство на определени видове и на техните местообитания. Впрочем само този подход съответства на принципите на предпазните мерки и превантивните действия.
75. Докато обаче за конкретна СЗЗ дадена държава членка не е установила цели за опазване и мерки за опазване, тя не може да установи и приоритети. Тя не може да разработи тези приоритети и за цялата национална територия, тъй като не би взела предвид в достатъчна степен конкретното положение във всяка отделна СЗЗ. Това много ясно илюстрира обстоятелството, че спорните гръцки разпоредби пренебрегват екологичните нужди на другите нуждаещи се от защита видове в СЗЗ.
76. Поради това мерките за защита, опазване и възстановяване, приложими за всички СЗЗ на дадена държава членка, които per se не могат да включват достатъчно приоритети, трябва съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците да се прилагат еднакво в полза както на видовете птици, за които съответната СЗЗ е била определена, така и на другите срещащи се там видове птици от приложение I към Директивата за птиците и на другите редовно срещащи се там мигриращи видове.
3. Трети въпрос — екологични оценки
77. С третия въпрос Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция) иска да установи дали задължението в екологичните оценки на проекти съгласно Директивата за ОВОС или на планове и проекти съгласно Директивата за местообитанията да се вземат предвид както видовете птици, за които е била определена СЗЗ, така и другите нуждаещи се от защита видове, променя по някакъв начин задължението за защита на двете групи птици чрез мерки за защита, опазване и възстановяване.
78. Отговорът на този въпрос следва от предмета на съответните разпоредби: докато екологичните оценки трябва да се извършват за планове и проекти, то съгласно преюдициалното запитване спорните мерки за защита, опазване и възстановяване се отнасят предимно до дейности, които не изискват екологична оценка. Следователно всяка от мерките по двете директиви допълва другата, но не може да изключи наличие на пропуски в нея.
79. Следователно задължението за извършване на екологични оценки на проекти съгласно Директивата за ОВОС и Директивата за местообитанията не е от значение за обхвата на задълженията по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
V. Заключение
80. Ето защо предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин:
„1) Член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/147/ЕО относно опазването на дивите птици задължава държавите членки да определят за всяка специална защитена зона индивидуални цели за опазване и мерки за опазване по отношение на всички срещащи се видове птици от приложение I и редовно срещащите се мигриращи видове, както и по отношение на техните местообитания. При това държавите членки трябва да установят приоритети и в тази рамка могат да насочат целите за опазване и мерките за опазване към конкретни видове и техните местообитания.
2) Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/147 еднакво приложимите за всички специални защитени зони в дадена държава членка мерки за защита, опазване и възстановяване, които per se не могат да включват установяване на приоритети, трябва да се прилагат в полза както на видовете птици, за които съответната специална защитена зона е била определена, така и на другите срещащи се в тази зона видове птици от приложение I към Директивата и на другите редовно срещащи се там мигриращи видове.
3) Задължението за извършване на екологични оценки на проекти съгласно Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна не е от значение за обхвата на задълженията по член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/147“.