Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 22 de fevereiro de 2024 (1)
Processo C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Sociedade Ornitológica Helénica) e o.
contra
Ypourgos Esoterikon (Ministro da Administração Interna, Grécia) e o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia)]
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2009/147/CE — Conservação das aves selvagens — Diretiva 92/43/CE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Zonas de proteção especial (ZPE) — Medidas especiais de proteção, conservação e restabelecimento — Espécies abrangidas — Objetivos de conservação — Prioridades»
I. Introdução
1. Em conformidade com a Diretiva Aves (2), os Estados‑Membros criam zonas de proteção especial para as aves (a seguir «ZPE»). Mas que espécies de aves devem ser protegidas? Há que responder a esta questão no presente processo.
2. As espécies de aves que devem ser protegidas pela designação ZPE são as enumeradas no anexo I da Diretiva Aves, que são particularmente vulneráveis, bem como todas as espécies migratórias cuja vinda é regular. Devem ser designadas como ZPE as zonas que, do ponto de vista científico, são mais adequadas para a proteção das respetivas espécies.
3. Devem ser definidas medidas de proteção, conservação e restauração para cada zona. O presente pedido de decisão prejudicial visa determinar se essas medidas podem ser limitadas à proteção das espécies de aves que justificaram a designação da zona, ou seja para cuja proteção a zona é a mais adequada, ou se devem igualmente incluir as outras aves enumeradas no anexo I e as espécies migratórias igualmente presentes nessa zona.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Diretiva Aves
4. A Diretiva Aves atualmente em vigor é uma versão codificada da Diretiva 79/409 original (3). Para efeitos do presente processo, as duas versões são — tanto quanto é possível verificar — idênticas.
5. O artigo 4.° da Diretiva Aves prevê a designação de zonas de proteção especial para as aves:
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, são tomadas em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Tem‑se em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.
2. Os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de proteção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à proteção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3. [...]
4. Os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas zonas de proteção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo. Para além destas zonas de proteção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
2. Diretiva Habitats
6. A Diretiva Habitats (4) alarga o âmbito da proteção da natureza ao abrigo do direito da União a outras espécies animais e vegetais, bem como a determinados tipos de habitats, e integra parcialmente a Diretiva 79/409.
7. O artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, descreve a rede de zonas de preservação europeias:
«É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada “Natura 2000”. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de naturais constantes do anexo I e das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de proteção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da [Diretiva Aves].»
8. O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, regula a designação de zonas de conservação ao abrigo desta diretiva:
«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»
9. O artigo 6.° da Diretiva Habitats prevê disposições de proteção para estas zonas:
«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos naturais e dos de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
10. O artigo 7.° da Diretiva Habitats substitui uma disposição de proteção da Diretiva Aves por determinadas disposições da Diretiva Habitats:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da [Diretiva Aves], no respeitante às [ZPE] classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2, do artigo 4.° da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da [Diretiva Aves], se esta for posterior.»
B. Direito grego
11. O litígio no processo principal tem por objeto o Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103 (5), que altera o Decreto Interministerial n.° 37338/1807/2010 (6).
12. O Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103 contém medidas de conservação específicas, disposições, proibições, procedimentos e intervenções aplicáveis a todas as ZPE. Serve de orientação para a realização de atividades no interior das ZPE e abrange «medidas de precaução» enquanto se aguarda o estabelecimento de um quadro de proteção exaustivo para cada ZPE individual. Com efeito, na Grécia, até à data, não foram estabelecidos objetivos de conservação adequados nem foram adotadas medidas de conservação adequadas a cada ZPE individual, como exigido pela legislação nacional em vigor no momento da adoção do ato recorrido e que continuam a ser atualmente exigidos.
13. As medidas previstas no Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103 limitam‑se às «espécies designadoras». Trata‑se das espécies de aves relativamente às quais as ZPE são designadas na sequência de uma avaliação baseada em critérios científicos específicos, nomeadamente ornitológicos.
14. As medidas previstas no Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103 foram adotadas após consulta das instituições da União Europeia com base num estudo científico específico. Este último categorizou as espécies de aves, de acordo com as suas necessidades ecológicas, para efeitos de designação das ZPE e identificou, dependendo da espécie ou do grupo de espécies, as suas ameaças e os princípios gerais da sua proteção. Além disso, o estudo avaliou as medidas propostas para regulamentar o exercício de determinadas atividades que constituem ameaças às espécies designadoras, bem como as medidas de gestão adequadas em geral.
15. O Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103 inclui não só medidas relativas à execução de projetos e atividades no âmbito de uma ZPE, em conformidade com o procedimento estabelecido na Diretiva AIA (7) e na Diretiva Habitats, mas também medidas de proteção relativas a atividades para as quais não são exigidas autorização ambiental prévia e uma avaliação na aceção da referida legislação (por exemplo, caça, emparcelamento, silvicultura, utilização de iscos envenenados, pesca, investigação científica, etc.).
16. As referidas medidas, consideradas no seu conjunto, não prejudicam, portanto, os procedimentos de adoção de medidas complementares de proteção e de gestão das ZPE pelas autoridades competentes ou a obrigação de efetuar uma avaliação dos efeitos no ambiente dos projetos e das atividades nos termos da Diretiva AIA e uma avaliação adequada na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, sempre que tal seja exigido.
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
17. No processo principal, várias associações e um grande número de particulares contestam o regime de proteção previsto pelo Decreto Interministerial n.° 8353/276/Ε103. Alegam, designadamente, que este transpôs erradamente a Diretiva Aves para a ordem jurídica grega, pelo facto de prever medidas de proteção que se aplicam do mesmo modo a todas as ZPE, mas que não protegem todas as espécies enumeradas no anexo I da diretiva, bem como as aves migratórias ali presentes regularmente.
18. Concretamente, por força das disposições do ato recorrido, só são protegidas as espécies de uma ZPE que justifiquem a sua designação, e apenas se preencherem os critérios numéricos fixados pelo anterior Decreto Interministerial n.° 37338/1807/2010. Em contrapartida, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, prevê que a proteção é concedida pelo facto de uma espécie figurar no anexo I desta diretiva. Por conseguinte, segundo as recorrentes no processo principal, o princípio da aplicação efetiva da Diretiva Aves também é afetado.
19. O litígio está pendente no Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia), que submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
1) Deve o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.os 2 a 4, da Diretiva Habitats, ser interpretado no sentido de que se opõe a disposições nacionais, como as indicadas [na fundamentação], que preveem que as medidas especiais de proteção, conservação e restabelecimento das espécies e habitats de aves selvagens em zonas de proteção especial (ZPE) apenas se aplicam às «espécies designadoras», ou seja, às espécies de aves selvagens enumeradas no anexo I da Diretiva Aves e às aves migratórias regularmente presentes em cada ZPE, os quais, juntamente com os critérios de designação das ZPE contidos na legislação nacional, são utilizadas como indicadores determinantes em apoio da designação de uma área como ZPE?
2) É relevante para a resposta à questão anterior o facto de as referidas medidas especiais de proteção, conservação e restabelecimento de espécies e habitats de aves selvagens em zonas de proteção especial (ZPE) serem essencialmente medidas preventivas básicas de proteção («medidas de precaução») das ZPE, de aplicação horizontal, ou seja, a todas as ZPE, e o facto de, até à data, não terem sido adotados, no ordenamento jurídico grego, planos de gestão para cada ZPE específica, que definam os objetivos e as medidas necessárias para alcançar ou garantir a conservação satisfatória de cada ZPE e das espécies que nela habitam?
3) É relevante para a resposta às duas questões anteriores o facto de, com fundamento na obrigação de realizar uma avaliação ambiental dos projetos e atividades ao abrigo da Diretiva AIA e na «avaliação adequada» referida no artigo 6.°, n.os 2 a 4, da Diretiva Habitats, todas as espécies enumeradas no anexo I da Diretiva Aves ou todas as aves migratórias regularmente presentes em cada ZPE serem tidas em conta no contexto de uma avaliação dos efeitos no ambiente de qualquer plano público ou privado específico?
20. Duas das recorrentes nos processos principais, a Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Associação Rede do Egeu de organizações ecológicas, a seguir «Associação Rede») e a Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Associação ambiental de Rethymnon, a seguir «Associação ambiental»), a República Helénica, o Reino dos Países Baixos, a Polónia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. A audiência de 18 de janeiro de 2024, solicitada pela República Checa, contou com a presença da República Checa e das outras partes mencionadas, com exceção da Polónia.
IV. Apreciação jurídica
21. O pedido de decisão prejudicial visa esclarecer se um Estado‑Membro pode limitar as medidas de proteção, conservação e restabelecimento das espécies e dos habitats de aves selvagens nas ZPE às espécies cuja presença tenha sido determinante para a designação do respetivo sítio. Com efeito, as recorrentes no processo principal pedem que essa proteção seja alargada a outras espécies de aves dignas de proteção presentes nas ZPE.
22. A primeira questão diz respeito à forma como os Estados‑Membros devem definir essas medidas em conformidade com as disposições pertinentes do direito da União. A segunda questão diz respeito à situação especial da Grécia, que, até agora, não definiu essas medidas individualmente para cada ZPE, mas apenas em conjunto para todas as ZPE. A terceira questão visa esclarecer se é suficiente que as outras espécies de aves dignas de proteção sejam tidas em conta nas avaliações ambientais no âmbito de planos e projetos.
A. Primeira questão — Estabelecimento de medidas de proteção, conservação e restabelecimento nas ZPE ao abrigo da Diretiva Aves
23. A primeira questão diz respeito ao cerne do pedido de decisão prejudicial: Devem as medidas de proteção, conservação e restabelecimento previstas na Diretiva Aves ser definidas numa ZPE apenas para as espécies de aves para as quais o sítio foi designado ou para outras espécies dignas de proteção aí presentes? Esta questão é explicada à luz das disposições relativas à identificação das ZPE (v., a este respeito, ponto 1) e deve ser respondida com base nas disposições relativas às medidas de proteção nas ZPE (v., a este respeito, ponto 2).
1. Identificação das ZPE
24. O artigo 4.° da Diretiva Aves prevê um regime que confere uma proteção reforçada às espécies enumeradas no anexo I e às espécies migratórias. Tal justifica‑se pelo facto de (no caso das espécies enumeradas no anexo I) se tratar das espécies mais ameaçadas ou (no caso das espécies migratórias) das espécies que constituem um património comum da União Europeia (8).
25. De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva Aves, os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em ZPE os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no anexo I. Em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Estas zonas devem ser identificadas com base em critérios ornitológicos (9).
26. Cada ZPE caracteriza‑se, assim, por determinadas espécies de aves do anexo I, para cuja conservação a zona é mais apropriada, e/ou por determinadas espécies migratórias para cuja conservação constitui uma área de reprodução, de muda ou de invernada mais apropriada ou uma zona de repouso mais apropriada ou uma zona de repouso num percurso de migração. A legislação grega controvertida prevê para estas espécies e para os seus habitats determinadas medidas de proteção, conservação e restabelecimento.
27. No entanto, é possível que uma ZPE inclua igualmente outras espécies dignas de proteção, isto é, outras espécies mencionadas no anexo I da Diretiva Aves ou outras espécies migratórias, para cuja conservação a ZPE é apropriada, mas não é a mais apropriada. Tal presença não foi determinante para a designação da ZPE, mas os recorrentes no processo principal e a Comissão consideram que as medidas de proteção, conservação e restabelecimento devem igualmente ser alargadas a essas outras espécies dignas de proteção e aos seus habitats.
28. A República Checa, em particular, argumenta que estas outras espécies dignas de proteção já estão suficientemente protegidas nas ZPE especialmente designadas para elas. Os outros Estados‑Membros intervenientes tendem a concordar com este ponto de vista, mas também não excluem totalmente a proteção de outras espécies dignas de proteção noutras ZPE.
2. Disposições relativas às medidas de conservação nas ZPE
29. A justeza destas duas teorias resulta das disposições relativas às medidas de proteção nas ZPE. Estas estavam originalmente apenas previstas no artigo 4.°, n.° 1, n.° 2 e n.° 4, primeira frase, da Diretiva 79/409. Embora o artigo 4.°, n.os 1 e 2, continue a ser aplicável, o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da Diretiva Aves, foi substituído pelo artigo 6.°, n.os 2 a 4, da Diretiva Habitats.
30. Uma leitura conjunta das disposições das duas diretivas permite concluir que, quando estabelecem medidas de proteção e objetivos de conservação para as ZPE, os Estados‑Membros devem igualmente ter em conta as outras espécies dignas de proteção que aí estão presentes, mas devem fixar prioridades.
31. Para o demonstrar, analisarei em primeiro lugar as disposições inicialmente aplicáveis, que continuam a ser parcialmente aplicáveis [v., a este respeito, ponto a)], e depois as disposições posteriormente introduzidas para as ZPE pela Diretiva Habitats [v., a este respeito, ponto b)]. Embora estas disposições posteriores pareçam, à primeira vista, contrariar a obrigação de proteger outras espécies dignas de proteção, resulta claramente, à luz de outras disposições da Diretiva Habitats relativas às zonas de proteção criadas ao abrigo desta diretiva, que a Diretiva Habitats exige igualmente, em princípio, a tomada em consideração de outras espécies dignas de proteção. No entanto, a Diretiva Habitats exige que os Estados‑Membros definam prioridades para as medidas de proteção [v., a este respeito, ponto c)]. Embora esta ideia não esteja expressa de forma tão clara nas disposições da Diretiva Aves que continuam a ser aplicáveis, deve também ser aplicada por via interpretativa [v., a este respeito, ponto d)]. Concluo, assim, que este sistema de proteção está em conformidade com os objetivos da Diretiva Aves [v., a este respeito, ponto e)].
a) As disposições da Diretiva Aves
32. O artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, continua a aplicar‑se às ZPE, a par de determinadas disposições da Diretiva Habitats.
33. De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, primeira frase, as espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição. As espécies mencionadas no anexo I são as espécies mais ameaçadas (10). Incluem, segundo os critérios do artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a d), as espécies ameaçadas de extinção, as espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats, as espécies raras e outras espécies necessitando de atenção especial. De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, quarta frase, as medidas de conservação especial para estas espécies incluem, nomeadamente, a designação de ZPE.
34. O artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva Aves, prevê que os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração.
35. O Tribunal de Justiça deduziu daí uma obrigação de os Estados‑Membros dotarem as ZPE de um estatuto jurídico de proteção apropriado a garantir as exigências do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves (11). A este respeito, a proteção das ZPE não se deve limitar a evitar danos causados pelo Homem, mas deve também, consoante a situação, incluir medidas positivas para conservar ou melhorar o estado do sítio (12).
36. A redação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, e a jurisprudência estabelecida nesta base não distinguem quanto a estas exigências de proteção se a ZPE em causa foi designada para as espécies de aves protegidas ou se nela estão presentes espécies protegidas como outras espécies dignas de proteção.
37. Do mesmo modo, o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da Diretiva Aves, que já não é aplicável às ZPE designadas, também não faz essa distinção. Por força desta disposição, os Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para evitar, nas ZPE, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo.
38. Os regimes de proteção originalmente aplicáveis abrangem, portanto, também, segundo a sua redação, as outras espécies dignas de proteção presentes nas ZPE.
b) Disposições aplicáveis da Diretiva Habitats
39. Todavia, por força do artigo 7.° da Diretiva Habitats, as obrigações decorrentes do artigo 6.°, n.os 2, 3 e 4, da Diretiva Habitats, substituíram entretanto as que resultavam anteriormente do artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da Diretiva Aves.
40. Embora a Diretiva Aves, enquanto primeira legislação da União em matéria de proteção da natureza, continue a limitar‑se à proteção das aves, foi complementada em 1992 pela Diretiva Habitats, que prevê igualmente a designação de zonas de proteção para outras espécies animais e vegetais e para determinados tipos de habitats. Estas zonas de proteção e as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves constituem, nos termos do artigo 3.° da Diretiva Habitats, uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000». Embora os respetivos regimes de proteção prossigam objetivos comparáveis, diferem em certos aspetos.
41. O artigo 6.°, n.os 3 e 4, da Diretiva Habitats diz respeito à autorização de planos e projetos suscetíveis de afetar os sítios Natura 2000. Estas disposições não têm interesse direto para as medidas de proteção, conservação e restabelecimento das ZPE, que são designadas independentemente dos planos e projetos.
42. Mais importante é a proibição de deterioração prevista no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. Com efeito, segundo esta disposição, o estatuto jurídico de proteção dos sítios Natura 2000 deve igualmente garantir que seja evitada a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações significativas que atinjam as espécies. No entanto, esta disposição só se aplica expressamente às espécies para as quais as zonas foram designadas.
43. Conforme defendem a Polónia e a República Checa, esta formulação pode ser entendida no sentido de que a proteção ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, abrange apenas as espécies de aves que foram determinantes para a designação de uma ZPE (13). Esta interpretação equivaleria a considerar que a proteção conferida pelo artigo 6.°, n.os 2, 3 e 4, da Diretiva Habitats, é menos ampla do que a proteção inicialmente concedida ao abrigo do artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da Diretiva Aves (14).
44. Com efeito, de acordo com o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, deve ser evitada não só a deterioração das espécies (e dos tipos de habitats) que foram determinantes para a designação de um sítio Natura 2000, mas sobretudo uma violação dos seus objetivos de conservação. Estes objetivos são expressamente objeto de proteção ao abrigo do artigo 6.°, n.os 3 (e 4), da Diretiva Habitats (15), que visa assegurar o mesmo nível de proteção do artigo 6.°, n.° 2 (16). Por conseguinte, o nível de proteção previsto no artigo 6.°, n.° 2, deve também ser avaliado à luz dos objetivos de conservação do sítio Natura 2000 em causa. Todavia, na definição dos objetivos de conservação, devem igualmente ser tidas em conta as outras espécies dignas de proteção presentes numa ZPE.
c) Definição de objetivos de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats
45. É certo que os objetivos de conservação podem ser provisoriamente deduzidos de certas informações sobre um sítio, como o formulário de dados normalizado (17), cujo formato foi definido pela Comissão (18), mas devem, em princípio, ser definidos separadamente.
46. Embora a Diretiva Habitats não preveja expressamente a obrigação de definir objetivos de conservação, esta é exigida, nomeadamente, pelo artigo 4.°, n.° 4, e pelo artigo 6.°, n.° 1 (19).
47. De acordo com o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, os Estados‑Membros, para a designação de zona especial de conservação, estabelecem prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo de habitat natural a que se refere o anexo I ou de uma espécie a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, bem como em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios. Ora, estabelecer essas prioridades implica que esses objetivos de conservação já tenham sido fixados (20). Com efeito, ao estabelecerem prioridades, as autoridades competentes decidem o lugar que atribuem a cada um dos objetivos de conservação. Ora, se os objetivos de conservação só fossem estabelecidos posteriormente, as prioridades anteriormente definidas poderiam inevitavelmente não os ter ainda em conta.
48. Além disso, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, prevê que os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios (21).
49. A determinação das exigências ecológicas pressupõe também (obrigatoriamente) (22) que os objetivos de conservação já tenham sido fixados (23). Embora de natureza científica, estas exigências dizem respeito a determinados bens naturais definidos pelos objetivos de conservação.
50. Como reconhecem os Países Baixos, as medidas de conservação referidas no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, ao contrário da proteção prevista no artigo 6.°, n.° 2, não se limitam expressamente às espécies e aos habitats para os quais a respetiva zona de conservação foi designada, mas devem visar todas as espécies e todos os tipos de habitats dos anexos que aí estão presentes (24). Isto implica que, em princípio, os objetivos de conservação incluem igualmente as espécies e os tipos de habitats que, embora presentes nos sítios, não foram decisivos para a sua designação.
51. Isto não significa necessariamente que os objetivos e medidas de conservação devem beneficiar igualmente todas as espécies presentes e todos os tipos de habitats. Pelo contrário, como já referi, o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, exige que os Estados‑Membros estabeleçam prioridades (25).
52. Por natureza, essas prioridades incidirão prioritariamente sobre as espécies e os habitats para os quais os sítios foram designados. Se, no entanto, outras espécies e habitats raros ou sensíveis surgirem no local, a sua proteção pode complementar a proteção nas zonas especificamente designadas para essas espécies e habitats. Na definição das prioridades deve apurar‑se se a contribuição desse complemento para os objetivos gerais da Diretiva Habitats justifica medidas.
53. Por conseguinte, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, também não se limita necessariamente à proteção das espécies e dos tipos de habitats que foram relevantes para a designação de um sítio protegido ao abrigo da Diretiva Habitats, mas deve também incluir outras espécies e tipos de habitats aí presentes, desde que sejam objeto dos objetivos de conservação fixados.
d) Definição de objetivos de conservação ao abrigo da Diretiva Aves
54. As considerações precedentes relativas à definição de objetivos de conservação para zonas de preservação ao abrigo da Diretiva Habitats não podem ser diretamente transpostas para as ZPE ao abrigo da Diretiva Aves, uma vez que o artigo 4.°, n.° 4, e o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats não são aplicáveis às ZPE. Pelo contrário, como já foi referido (26), as ZPE continuam sujeitas ao artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves. Embora estas obrigações de proteção sejam formuladas de forma menos específica, visam, na prática, assegurar uma proteção equivalente ao artigo 4.°, n.° 4, e ao artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva Habitats, nas ZPE (27). Por conseguinte, o estatuto de proteção das ZPE deve igualmente incluir objetivos de conservação (28).
55. A definição de prioridades está também já prevista no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, devendo as medidas ser tomadas tendo em conta as exigências de proteção das espécies. Estas exigências dependem da situação concreta da ZPE em causa (29).
56. Em termos práticos, isto significa que as autoridades competentes devem determinar quais as espécies de aves dignas de proteção que se encontram presentes numa ZPE, qual o contributo dessa presença para os objetivos da Diretiva Aves e quais os riscos e ameaças a que estão expostas. Nesta base, há que desenvolver os objetivos de conservação e as medidas de conservação necessárias para atingir esses objetivos para as ZPE. Neste contexto, as autoridades competentes podem dar prioridade a determinados objetivos de conservação em relação a outros objetivos de conservação e concentrar nesse sentido os meios disponíveis. Ao mesmo tempo, podem evitar o desperdício desses meios em medidas de proteção de baixa eficácia, o que a República Checa, em particular, pretende assegurar.
57. O facto de uma ZPE ser a mais adequada para a proteção de determinadas espécies de aves deve normalmente refletir‑se nessas prioridades, uma vez que o sítio foi designado para efeitos da sua conservação (30).
58. No entanto, a presença de outras espécies dignas de proteção nas ZPE não deve ser negligenciada de forma generalizada. Pelo contrário, uma derrogação ou restrição dos objetivos de conservação e das medidas de conservação relativamente a outras espécies dignas de proteção presentes numa ZPE exige uma avaliação minuciosa da importância dessa presença para a conservação dessas espécies, que deve igualmente refletir‑se na justificação das respetivas prioridades.
59. Uma primeira indicação a este respeito será dada pela categorização do sítio em causa no formulário de dados normalizado do sítio: Este prevê uma avaliação da população em causa do sítio em relação à população nacional (31). Como refere a Comissão, uma avaliação com A, B ou C mostra que a população se reveste de uma certa importância e que merece, portanto, em princípio, proteção. Quando a população de uma espécie é avaliada apenas com D, não é significativa e, por conseguinte, não necessita, em geral, de medidas de proteção, pelo menos se for corretamente avaliada.
60. Como reconhecem os Países Baixos, no caso de populações com classificação mais elevada (A, B ou C), deve ser dada especial atenção a outras espécies dignas de proteção mencionadas no anexo I da Diretiva Aves, uma vez que são as espécies mais ameaçadas (32). Parece, portanto, em princípio, duvidoso que seja permitido excluí‑las das medidas de proteção nas ZPE para cuja designação não foram determinantes, mas nas quais não deixam de estar presentes.
61. Além disso, a Associação Rede salienta, com razão, que determinadas espécies não estão concentradas em determinadas zonas, mas que, pela sua própria natureza, vivem isoladas. No que diz respeito a essas espécies, as diferenças entre as ZPE mais adequadas à sua conservação e as outras ZPE em que estão presentes são pequenas. Neste sentido, a Associação Rede afirma que a presença da águia‑de‑Bonelli (Hieraaetus fasciatus) nas dez ZPE designadas pela Grécia para esta espécie é igual, ou mesmo inferior, à das outras 81 ZPE em que está apenas presente como outra espécie digna de proteção. De acordo com a Associação Rede, a maioria da população total da águia‑perdigueira (Aquila pomarina) também está presente em ZPE que não foram especificamente designadas para esta espécie. Por conseguinte, é difícil sustentar que estas espécies já são objeto de uma proteção suficiente nas zonas mais apropriadas para a sua proteção. Pelo contrário, são necessárias razões sérias para as excluir das medidas de proteção em todas as outras zonas onde se encontram enquanto outras espécies dignas de proteção.
62. Isto aplica‑se a fortiori, visto que a Associação Rede menciona espécies de aves referidas no anexo I ou espécies de aves migratórias com presença regular em ZPE mas para as quais não foram designadas ZPE ou foram designadas menos ZPE do que o necessário (33). A questão de saber se a Grécia cumpriu suficientemente a sua obrigação de designar ZPE para estas espécies não deve, é certo, ser decidida no caso em apreço. No entanto, na falta de ZPE próprias ou perante um número insuficiente de ZPE próprias, afigura‑se necessário protegê‑las, pelo menos, como outras espécies dignas de proteção nas ZPE em que estão presentes. Caso contrário, essas espécies não seriam de todo protegidas ou seriam inadequadamente protegidas na Grécia.
63. No entanto, os Países Baixos explicam que, em especial, determinadas espécies migratórias, como a felosa‑comum (Phylloscopus collybita), o pisco‑de‑peito‑ruivo (Erithacus rubecula), o melro‑preto (Turdus merula) ou a gralha‑de‑nuca‑cinzenta (Corvus monedula), embora presentes regularmente nas ZPE, não estão ameaçadas, mas amplamente difundidas independentemente das ZPE. Para essas espécies, parece efetivamente suficiente, regra geral, limitar as medidas de proteção às ZPE especificamente designadas para elas, porque aí estão particularmente concentradas em determinados períodos do seu ciclo de vida ou de migração.
64. Por último, os conflitos entre objetivos contraditórios também podem ser resolvidos de forma adequada nesta definição de objetivos e prioridades de conservação (34).
65. É, portanto, lógico considerar todas as espécies de aves dignas de proteção presentes numa ZPE e os seus habitats no âmbito das medidas referidas no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, mas também fixar prioridades no âmbito da sua proteção.
e) Objetivos do regime de proteção
66. Esta interpretação é conforme com os objetivos do artigo 4.° da Diretiva Aves.
67. De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, primeira frase, da Diretiva Aves, as medidas de proteção destinam‑se a garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves mencionadas no anexo I da Diretiva Aves na sua área de repartição. Esta área de repartição não se limita às ZPE mais apropriadas à proteção de cada espécie, mas estende‑se, nomeadamente, a outras ZPE em que estas espécies estão presentes.
68. A mesma finalidade deve aplicar‑se às outras espécies migratórias, devendo os Estados‑Membros tomar as medidas adequadas para estas espécies em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva Aves.
69. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, segunda frase, da Diretiva Aves, que continua a ser aplicável, os Estados‑Membros esforçam‑se por evitar, mesmo fora das ZPE, a poluição ou a deterioração dos habitats. De qualquer modo, não cumpririam essa missão e o objetivo superior do artigo 4.° se autorizassem, no interior de ZPE e sem motivos específicos, a deterioração dos habitats das outras espécies dignas de proteção para as quais a ZPE não foi designada.
70. Por outro lado, as medidas de proteção que ignoram as necessidades ecológicas das outras espécies dignas de proteção nas ZPE não satisfazem as exigências mínimas dos princípios da precaução e da ação preventiva (35). Com efeito, os riscos potenciais e os perigos conhecidos para estas espécies seriam aceites de forma generalizada e sem mais nenhuma ponderação. No entanto, estes princípios inscrevem‑se no fundamento da política de um elevado nível de proteção prosseguida pela União no domínio do ambiente, em conformidade com o artigo 191.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE. Devem, por conseguinte, ser tidos em conta, nomeadamente na interpretação da Diretiva Habitats e da Diretiva Aves (36).
3. Conclusão intercalar
71. Assim, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam, para cada ZPE, objetivos de conservação individuais e medidas de conservação para todas as espécies de aves mencionadas no anexo I e para as espécies migratórias presentes regularmente, bem como para os seus habitats. Ao fazê‑lo, os Estados‑Membros devem definir prioridades e, neste contexto, concentrar os objetivos de conservação e as medidas de conservação em determinadas espécies e nos seus habitats.
B. Segunda questão — Definição horizontal de medidas de proteção, conservação e restabelecimento para todas as ZPE
72. A segunda questão visa esclarecer o significado do facto de as medidas de proteção gregas se aplicarem da mesma forma a todas as ZPE.
73. Esta situação não está prevista na Diretiva Aves. Pelo contrário, as considerações precedentes demonstram que as medidas de proteção devem, em princípio, centrar‑se nas exigências ecológicas de cada ZPE. Em contrapartida, as medidas gregas só são individualizadas, desde que se destinem a beneficiar as espécies de aves relevantes para a designação de cada ZPE. Caso contrário, a situação específica nas ZPE e, em especial, as necessidades de outras espécies dignas de proteção não são tidas em conta.
74. Todavia, resulta igualmente das considerações precedentes que, em princípio, tanto as espécies de aves para as quais foi designada uma ZPE como as outras espécies de aves dignas de proteção que aí estão presentes merecem proteção. Só aquando da definição de objetivos de conservação e da definição de medidas de conservação para os sítios em causa é que é possível fixar prioridades e dar prioridade a determinadas espécies e aos seus habitats. Aliás, só esta abordagem é conforme com os princípios da precaução e da ação preventiva.
75. No entanto, enquanto um Estado‑Membro não tiver definido objetivos de conservação e medidas de conservação para uma determinada ZPE, também não terá fixado prioridades. Também não pode desenvolver estas prioridades para todo o território nacional, pois, ao fazê‑lo, não teria suficientemente em conta a situação concreta de cada ZPE. O facto de as disposições helénicas controvertidas ignorarem as necessidades ecológicas das outras espécies dignas de proteção nas ZPE ilustra‑o muito claramente.
76. Por conseguinte, de acordo com o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, as medidas de proteção, conservação e restabelecimento igualmente aplicáveis a todas as ZPE de um Estado‑Membro, que não podem, por si só, incluir uma hierarquização suficiente, devem ser aplicadas tanto em benefício das espécies de aves para as quais as respetivas ZPE foram designadas como em benefício das outras espécies de aves mencionadas no anexo I da Diretiva Aves e das outras espécies migratórias aí regularmente presentes.
C. Terceira questão — Avaliação ambiental
77. Com a terceira questão, o Conselho de Estado pretende saber se uma obrigação de tomar em consideração tanto as espécies de aves para as quais a ZPE foi designada como as outras espécies de aves dignas de proteção que nela estão presentes nas avaliações ambientais de projetos abrangidos pela Diretiva AIA ou de planos e projetos ao abrigo da Diretiva Habitats altera a obrigação de proteção de ambos os grupos de aves através de medidas de proteção, conservação e restabelecimento.
78. A resposta a esta questão decorre do objeto respetivo dos regimes em causa: enquanto as avaliações ambientais devem ser efetuadas para os planos e projetos, as medidas de proteção, conservação e restabelecimento controvertidas dizem principalmente respeito, segundo o pedido de decisão prejudicial, a atividades que não necessitam de uma avaliação ambiental. Por conseguinte, ambas as medidas são complementares, mas não podem colmatar lacunas na outra medida.
79. A obrigação de realizar avaliações ambientais de projetos ao abrigo da Diretiva AIA e da Diretiva Habitats não afeta, portanto, o alcance das obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves.
V. Conclusão
80. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao pedido de decisão prejudicial da seguinte forma:
1) O artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147/CE, relativa à conservação das aves selvagens, impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam, para cada zona de proteção especial, objetivos de conservação individuais e medidas de conservação para todas as espécies de aves mencionadas no anexo I e para as espécies migratórias presentes regularmente, bem como para os seus habitats. Ao fazê‑lo, os Estados‑Membros devem definir prioridades e, neste contexto, concentrar os objetivos de conservação e as medidas de conservação em determinadas espécies e nos seus habitats.
2) Do mesmo modo, de acordo com o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147, as medidas de proteção, conservação e restabelecimento igualmente aplicáveis a todas as zonas de proteção especial de um Estado‑Membro, que não podem, por si só, incluir uma hierarquização, devem ser aplicadas tanto em benefício das espécies de aves para as quais as respetivas zonas de proteção especial foram designadas como em benefício das outras espécies de aves mencionadas no anexo I da diretiva e das outras espécies migratórias aí regularmente presentes.
3) A obrigação de realizar avaliações ambientais de projetos de acordo com a Diretiva 2011/92/UE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, e a Diretiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, não afeta o alcance das obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147.