Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 22. februarja 2024(1)
Zadeva C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (ornitološko društvo Grčije) in drugi
proti
Ypourgos Esoterikon (ministrstvo za notranje zadeve, Grčija) in drugi
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 2009/147/ES – Ohranjanje prosto živečih ptic – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst – Posebna območja varstva (POV) – Ukrepi za varstvo, ohranjanje in obnovitev – Zajete vrste – Cilji ohranjanja – Prednostne naloge”
I. Uvod
1. V skladu z Direktivo o pticah(2) države članice vzpostavijo posebna območja varstva za ptice (v nadaljevanju: POV). Toda katere vrste ptic je treba tam zavarovati? Na to vprašanje je treba odgovoriti v tem postopku.
2. Vrste ptic, ki jih je treba zavarovati z določitvijo POV, so vrste iz Priloge I k Direktivi o pticah, ki jih je treba posebej zavarovati, ter vse redno pojavljajoče se selitvene vrste. Kot POV je treba določiti območja, ki so z znanstvenega vidika najprimernejša za varstvo zadevne vrste.
3. Za vsako območje je treba določiti ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev. Namen tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je pojasniti, ali so ti ukrepi lahko omejeni na varstvo vrst ptic, ki so bile upoštevne za določitev območja, torej za varstvo katerih je območje najbolj primerno, ali pa morajo vključevati tudi druge ptice iz Priloge I in selitvene vrste, ki se prav tako pojavljajo na tem območju.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o pticah
4. Trenutno veljavna Direktiva o pticah je kodificirana različica prvotne direktive o pticah.(3) Za namene tega postopka sta obe različici – kolikor je razvidno – enaki.
5. Člen 4 Direktive o pticah določa določitev posebnih območij varstva za ptice:
„1. Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.
V zvezi s tem se upoštevajo:
(a) vrste, ki jim grozi izumrtje;
(b) vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih;
(c) vrste, za katere se šteje, da so redke, ker so njihove populacije majhne ali pa so omejeno lokalno razširjene;
(d) druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost zaradi posebne narave svojih habitatov.
Kot osnova za vrednotenje se upoštevajo trendi in nihanja populacijskih nivojev.
Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.
2. Države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.
3. […]
4. V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo primerne ukrepe, da ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. Države članice si prizadevajo, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven teh območij varstva.“
2. Direktiva o habitatih
6. Direktiva o habitatih(4) razširja področje uporabe prava Unije o ohranjanju narave na druge živalske in rastlinske vrste ter na nekatere habitatne tipe in delno vključuje prejšnjo direktivo o pticah.
7. Člen 3(1) Direktive o habitatih opisuje omrežje evropskih ohranitvenih območij:
„Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.
Omrežje Natura 2000 vključuje posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive [o pticah].“
8. Člen 4(4) Direktive o habitatih ureja določitev ohranitvenih območij na podlagi te direktive:
Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.“
9. Določbe o ohranjanju teh območij so določene v členu 6 Direktive o habitatih:
„1. Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.
2. Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
10. Člen 7 Direktive o habitatih nadomešča določbo o varstvu iz Direktive o pticah z nekaterimi določbami Direktive o habitatih:
„Obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive nadomestijo vse obveznosti iz prvega stavka člena 4(4) Direktive [o pticah] za [POV], določena na podlagi člena 4(1) ali podobno priznana po členu 4(2) navedene direktive, od datuma začetka izvajanja te direktive ali datuma, ko država članica določi ali prizna ta območja po Direktivi [o pticah], če je slednji datum kasnejši.“
B. Grško pravo
11. Spor o glavni stvari se nanaša na medresorsko uredbo št. 8353/276/Ε103(5), ki spreminja medresorsko uredbo št. 37338/1807/2010(6).
12. Medresorska uredba št. 8353/276/Ε103 vsebuje posebne ohranitvene ukrepe, določbe, prepovedi, postopke in posege, ki se uporabljajo za vsa POV. Uporablja se kot smernica za izvajanje dejavnosti znotraj POV, do načrtovane vzpostavitve celovitega okvira varstva za vsako posamezno POV, ki je še v pripravi, pa njeni ukrepi štejejo za „previdnostne ukrepe“. Grčija namreč še ni določila ustreznih ciljev ohranjanja in ohranitvenih ukrepov, primernih za vsako posamezno POV, kot je to zahteval veljavni nacionalni pravni red ob sprejetju izpodbijanega akta in še danes.
13. Ukrepi iz medresorske uredbe št. 8353/276/E103 so omejeni na „določitvene vrste“. Gre za vrste ptic, za katere so bila POV določena na podlagi presoje posebnih znanstvenih, to je ornitoloških meril.
14. Ukrepi iz medresorske uredbe št. 8353/276/Ε103 so bili sprejeti po posvetovanju z institucijami Evropske unije na podlagi posebne znanstvene študije. V njej so bile vrste ptic za namen določitve POV razvrščene glede na svoje ekološke potrebe, poleg tega pa so bile opredeljene tudi grožnje in splošna načela za njihovo varstvo glede na vrsto ali skupino vrst. V študiji so bili ocenjeni tudi ukrepi, predlagani za ureditev dejavnosti, ki ogrožajo določitvene vrste, poleg ustreznih ukrepov upravljanja na splošno.
15. Medresorska uredba št. 8353/276/Ε103 ne zajema le ukrepov za izvajanje projektov in dejavnosti znotraj POV v skladu s postopkom, predvidenim v Direktivi o PVO(7) in Direktivi o habitatih, ampak tudi varstvene ukrepe za dejavnosti, za katere se v skladu s temi predpisi ne zahtevata predhodno okoljevarstveno dovoljenje in ustrezna presoja (npr. lov, komasacija, gozdarstvo, uporaba zastrupljenih vab, ribolov, znanstvene raziskave itd.).
16. Ti ukrepi, obravnavani kot celota, s tem ne posegajo v postopke, s katerimi pristojni organi sprejemajo nadaljnje ukrepe za varstvo in upravljanje POV, niti v obveznost, da se po potrebi izvede presoja vplivov projektov in dejavnosti na okolje na podlagi Direktive o PVO ali presoja posledic na podlagi člena 6(3) Direktive o habitatih.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
17. V postopku v glavni stvari različna združenja in veliko število posameznikov izpodbijajo sistem varstva, določen v medresorski uredbi št. 8353/276/Ε103. Med drugim trdijo, da je bila z njo v grški pravni red napačno prenesena Direktiva o pticah, saj določa varstvene ukrepe, ki veljajo enako za vsa POV, vendar ne varujejo vseh tam pojavljajočih se vrst iz Priloge I k Direktivi, pa tudi ne ptic selivk, ki se tam redno pojavljajo.
18. Natančneje, v skladu z določbami izpodbijanega akta naj bi bile varovane samo vrste na posameznem POV, ki upravičujejo njihovo določitev, in to le, če izpolnjujejo številčna merila, določena v prejšnji medresorski uredbi št. 37338/1807/2010. Člen 4(1) in (2) Direktive o pticah pa naj bi določal, da se varstvo zagotovi na podlagi vključitve vrste v Prilogo I k tej direktivi. Zato naj bi bilo po mnenju tožečih strank iz postopka v glavni stvari kršeno tudi načelo polnega učinka Direktive o pticah.
19. Spor poteka pred Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija), ki je zato Sodišču predložil ta vprašanja:
1. Ali je treba člen 4(1) in (2) Direktive o pticah v povezavi s členom 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim določbam, kot so navedene v obrazložitvi, v skladu s katerimi se posebni ukrepi za varstvo, ohranjanje in obnovitev vrst in habitatov prostoživečih ptic na POV uporabljajo samo za „določitvene vrste“, [to je] samo za vrste prostoživečih ptic, ki so navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, in ptice selivke, ki se redno pojavljajo na posameznem POV, [ki] se skupaj z merili za določitev POV iz nacionalne zakonodaje uporabljajo kot odločilni kazalci za določitev območja kot POV?
2. Ali na odgovor na prejšnje vprašanje vpliva dejstvo, da so posebni ukrepi za varstvo, ohranjanje in obnovitev [vrst in habitatov prostoživečih vrst ptic] na POV v bistvu osnovni preventivni ukrepi („previdnostni ukrepi“) za zaščito POV s horizontalno uporabo, torej veljajo za vsa POV, in da doslej v grškem pravnem redu niso bili sprejeti načrti upravljanja za vsako posamezno POV, v katerih bi bili opredeljeni cilji in ukrepi, potrebni za dosego ali zagotovitev zadovoljivega ohranjanja vsakega POV in tam živečih vrst?
3. Ali na odgovor na prejšnji vprašanji vpliva dejstvo, da se na podlagi obveznosti okoljske presoje projektov in dejavnosti v skladu z Direktivo o PVO in „ustrezne presoje“ iz člena 6(2) do (4) Direktive o habitatih pri presoji vplivov vsakega javnega ali zasebnega načrta na okolje upoštevajo vse vrste iz Priloge I k Direktivi o pticah ali ptice selivke, ki se redno pojavljajo na posameznem POV?
20. Dve tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (združenje Egejska mreža ekoloških organizacij; v nadaljevanju: združenje Egejska mreža) in Perivallontikos Syllogos Rethymnou (okoljevarstveno združenje Rethymnou; v nadaljevanju: okoljevarstveno druženje), Helenska republika, Kraljevina Nizozemska, Poljska in Evropska komisija so predložile pisna stališča. Obravnave z dne 18. januarja 2024, ki jo je zahtevala Češka republika, so se udeležile ta država članica in druge navedene stranke, razen Poljske.
IV. Pravna presoja
21. Namen predloga za sprejetje predhodne odločbe je pojasniti, ali lahko država članica omeji ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev vrst in habitatov prostoživečih ptic na POV na tiste vrste, katerih prisotnost je bila odločilna za določitev zadevnega območja. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari namreč zahtevajo, naj se to varstvo razširi na druge vrste ptic, ki potrebujejo varstvo in so prisotne na POV.
22. Prvo vprašanje se nanaša na to, kako naj države članice določijo te ukrepe v skladu z upoštevnimi določbami prava Unije. Drugo vprašanje se nanaša na poseben položaj v Grčiji, ki doslej ni določila takih ukrepov za vsako POV posebej, ampak samo skupno za vsa POV. Namen tretjega vprašanja je pojasniti, ali zadostuje to, da se pri okoljskih presojah v zvezi z načrti in projekti upoštevajo druge vrste ptic, ki potrebujejo varstvo.
A. Vprašanje 1 – Določitev ukrepov za varstvo, ohranjanje in obnovitev na POV na podlagi Direktive o pticah
23. Prvo vprašanje se nanaša na bistvo predloga za sprejetje predhodne odločbe: ali je treba ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev v skladu z Direktivo o pticah na POV opredeliti le za vrste ptic, za katere je bilo območje določeno, ali tudi za druge tam prisotne vrste, ki potrebujejo varstvo? To vprašanje izvira iz določbe o opredelitvi POV (glej razdelek 1), nanj pa je treba odgovoriti na podlagi določb o varstvenih ukrepih na POV (glej razdelek 2).
1. Opredelitev POV
24. Člen 4 Direktive o pticah določa ureditev, ki zagotavlja posebno varstvo za vrste iz Priloge I in selitvene vrste. To je utemeljeno z dejstvom, da gre (v primeru vrst iz Priloge I) za najbolj ogrožene vrste in (v primeru selitvenih vrst) za vrste, ki predstavljajo skupno dediščino Evropske unije.(8)
25. V skladu s členom 4(1) Direktive o pticah države članice kot POV določijo zlasti tista ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša za ohranjanje vrst iz Priloge I. V skladu s členom 4(2) sprejmejo ustrezne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, glede njihovih območij za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališč na njihovih selitvenih poteh. Ta območja je treba določiti na podlagi ornitoloških meril.(9)
26. Za vsako POV so zato značilne določene vrste ptic iz Priloge I, za ohranitev katerih je območje najbolj primerno, in/ali nekatere selitvene vrste, za ohranitev katerih je to najprimernejše območje za razmnoževanje, goljenje ali prezimovanje ter počivališče na njihovi selitveni poti. Sporna grška ureditev določa nekatere ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev teh vrst in njihovih habitatov.
27. Kljub temu je mogoče, da se na POV pojavljajo tudi druge vrste, ki potrebujejo varstvo, to je druge vrste iz Priloge I k Direktivi o pticah ali druge selitvene vrste, za ohranjanje katerih je POV sicer primerno, vendar ne najbolj primerno. Taka pojavljanja niso bila odločilna za določitev POV, vendar tožeče stranke v postopku v glavni stvari in Komisija menijo, da je treba ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev razširiti tudi na te druge vrste, ki potrebujejo varstvo, in njihove habitate.
28. Temu nasprotuje zlasti Češka republika, ki trdi, da so te druge vrste, ki potrebujejo varstvo, že dovolj zaščitene na posebej zanje določenih POV. Druge zadevne države članice se s tem stališčem večinoma strinjajo, vendar ne izključujejo v celoti varstva drugih vrst, ki potrebujejo varstvo, na drugih POV.
2. Določbe o varstvenih ukrepih na POV
29. Utemeljenost teh dveh stališč izhaja iz določb o varstvenih ukrepih na POV. Ti so bili prvotno določeni le v členu 4(1), (2) in (4), prvi stavek, Direktive o pticah. Medtem ko se člen 4(1) in (2) še naprej uporablja, je bil člen 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah nadomeščen s členom 6(2) do (4) Direktive o habitatih.
30. Splošni pogled na določbe obeh direktiv vodi do zaključka, da morajo države članice pri določitvi varstvenih ukrepov in ciljev ohranjanja za POV upoštevati tudi druge tam pojavljajoče se vrste, ki potrebujejo varstvo, vendar morajo pri tem določiti prednostne naloge.
31. Da bi to dokazala, bom najprej analizirala prvotno veljavne določbe, od katerih se nekatere še vedno uporabljajo (glej podrazdelek (a)), nato pa pravila, ki so bila za POV naknadno uvedena z Direktivo o habitatih (glej podrazdelek (b)). Čeprav se na prvi pogled zdi, da ta poznejša pravila govorijo proti obveznosti varstva drugih vrst, ki potrebujejo varstvo, je glede na ostala pravila Direktive o habitatih, ki se nanašajo na območja varstva, ustanovljena na podlagi te direktive, jasno, da tudi Direktiva o habitatih načeloma zahteva upoštevanje drugih vrst, ki potrebujejo varstvo. Vendar morajo države članice v skladu z Direktivo o habitatih opredeliti prednostne naloge za varstvene ukrepe (glej podrazdelek (c)). Čeprav ta ideja ni tako jasno izražena v določbah Direktive o pticah, ki se še naprej uporabljajo, jo je treba uporabiti v okviru razlage (glej podrazdelek (d)). Na koncu bom pokazala, da je ta sistem varstva v skladu s cilji Direktive o pticah (glej podrazdelek (e)).
a) Določbe Direktive o pticah
32. Člen 4(1) in (2) Direktive o pticah se poleg nekaterih določb Direktive o habitatih še naprej uporablja za POV.
33. Člen 4(1), prvi stavek, določa, da so vrste iz Priloge I predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti. Vrste iz Priloge I so najbolj ogrožene vrste.(10) V skladu z merili iz člena 4(1), od (a) do (d), so to vrste, ki jim grozi izumrtje, vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih, redke vrste in druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost. Posebni varstveni ukrepi za te vrste vključujejo na podlagi člena 4(1), četrti stavek, zlasti določitev POV.
34. Člen 4(2) Direktive o pticah določa, da države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh.
35. Sodišče je iz tega izpeljalo obveznost držav članic, da POV zagotovijo pravni status varstva, ki je primeren za zagotavljanje zahtev iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah.(11) Pri tem varstvo POV ne sme biti omejeno na preprečevanje škodljivih vplivov človeka, ampak mora glede na dejanski položaj vključevati tudi pozitivne ukrepe za ohranitev ali izboljšanje stanja območja.(12)
36. Besedilo člena 4(1) in (2) Direktive o pticah in sodna praksa, vzpostavljena na tej podlagi, pri teh zahtevah glede varstva ne razlikujeta glede na to, ali je bilo zadevno POV določeno za zavarovane vrste ptic ali pa se na njem zavarovane vrste pojavljajo kot druge vrste, ki potrebujejo varstvo.
37. Enako tudi člen 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah, ki se zdaj ne uporablja več za določena POV, ne določa takega razlikovanja. V skladu z navedenim morajo države članice sprejeti ustrezne ukrepe, da na POV ne pride do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov ali kakršnih koli motenj, ki v taki meri vplivajo na ptice, da bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena.
38. Prvotno veljavni sistemi varstva so glede na njihovo besedilo torej zajemali tudi druge vrste, ki potrebujejo varstvo in se pojavljajo na POV.
b) Veljavne določbe Direktive o habitatih
39. Vendar so v skladu s členom 7 Direktive o habitatih obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) te direktive zdaj nadomestile obveznosti iz člena 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah.
40. Čeprav je Direktiva o pticah kot prva ureditev Unije na področju varstva narave še vedno omejena na varstvo ptic, jo je leta 1992 dopolnila Direktiva o habitatih, ki določa tudi določitev ohranitvenih območij za druge živalske in rastlinske vrste ter za nekatere habitatne tipe. Ta ohranitvena območja in POV v skladu z Direktivo o pticah tvorijo v skladu s členom 3 Direktive o habitatih usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. Čeprav imajo zadevni sistemi varstva primerljive cilje, se v nekaterih točkah razlikujejo.
41. Člen 6(3) in (4) Direktive o habitatih se nanaša na soglasje za načrte in projekte, ki bi lahko vplivali na območja Natura 2000. Te določbe niso neposredno pomembne za ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev na POV, ki se določajo neodvisno od načrtov in projektov.
42. Pomembnejša je prepoved poslabšanja stanja iz člena 6(2) Direktive o habitatih. V skladu s to določbo mora namreč pravni status varstva območij Natura 2000 zagotavljati tudi, da se na njih preprečita poslabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter znatno vznemirjanje vrst. Vendar se ta določba izrecno uporablja le za vrste, za katere so bila območja določena.
43. Podobno kot Poljska in Češka republika bi to besedilo lahko razumeli tako, da varstvo na podlagi člena 6(2) Direktive o habitatih zajema le tiste vrste ptic, ki so bile upoštevne za določitev POV.(13) Ta razlaga bi ustrezala stališču, da je varstvo, podeljeno s členom 6(2), (3) in (4) Direktive o habitatih, ožje od varstva, ki je bilo prvotno določeno v členu 4(4), prvi stavek, Direktive o pticah.(14)
44. Dejansko pa se s členom 6(2) Direktive o habitatih ne preprečuje le poslabšanje stanja vrst (in habitatnih tipov), ki so bili upoštevni za določitev območja Natura 2000, temveč predvsem poslabšanje ciljev ohranjanja tega območja. Ti cilji so izrecno predmet varstva v skladu s členom 6(3) (in (4)) Direktive o habitatih,(15) ki naj bi zagotavljal enako raven varstva kot člen 6(2).(16) Zato je treba tudi raven varstva iz člena 6(2) presojati glede na cilje ohranjanja zadevnega območja Natura 2000. Vendar je treba pri določitvi ciljev ohranjanja upoštevati tudi druge vrste, ki potrebujejo varstvo in so prisotne na POV.
c) Določitev ciljev ohranjanja v skladu z Direktivo o habitatih
45. Cilji ohranjanja se lahko začasno izpeljejo iz nekaterih informacij o območju, kot je standardni obrazec,(17) katerega obliko je določila Komisija,(18) vendar jih je načeloma treba opredeliti posebej.
46. Direktiva o habitatih izrecno ne določa obveznosti določitve ciljev ohranjanja, vendar ta obveznost posredno izhaja zlasti iz členov 4(4) in 6(1).(19)
47. V skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih države članice pri določanju območij varstva določijo prednostne naloge glede na pomembnost teh območij za ohranjanje ali obnovo ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I k tej direktivi ali vrste iz Priloge II k tej direktivi in za usklajenost Nature 2000 ter glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila. Vendar določitev teh prednostnih nalog pomeni, da so bili cilji ohranjanja že določeni.(20) Z določitvijo prednostnih nalog se namreč pristojni organi odločijo, kakšen pomen pripisujejo posameznim ciljem ohranjanja. Če pa bi bili cilji ohranjanja opredeljeni šele pozneje, jih predhodno opredeljene prednostne naloge neizogibno še ne bi mogle upoštevati.
48. Poleg tega člen 6(1) Direktive o habitatih določa, da države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II, ki se pojavljajo na teh območjih.(21)
49. Tudi določitev ekoloških zahtev (nujno(22)) predpostavlja, da so cilji ohranjanja že določeni.(23) Čeprav so te zahteve znanstvene narave, se nanašajo na nekatere naravne dobrine, ki so opredeljene s cilji ohranjanja.
50. Kot priznava Nizozemska, ohranitveni ukrepi iz člena 6(1) Direktive o habitatih v nasprotju z varstvom iz člena 6(2) izrecno niso omejeni na vrste in habitate, za katere je bilo določeno zadevno območje varstva, temveč morajo biti usmerjeni na vse vrste in habitatne tipe iz prilog, ki se tam pojavljajo.(24) To pomeni, da cilji ohranjanja načeloma vključujejo tudi vrste in habitatne tipe, ki se pojavljajo na območjih, vendar niso bili upoštevni za njihovo določitev.
51. To ne pomeni nujno, da morajo cilji ohranjanja in ohranitveni ukrepi enako koristiti vsem prisotnim vrstam in habitatnim tipom. Namesto tega morajo države članice, kot je bilo že omenjeno, v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih določiti prednostne naloge.(25)
52. Te prednostne naloge se bodo že po naravi nanašale predvsem na vrste in habitate, za katere so bila območja določena. Če pa se na območju nahajajo tudi druge redke ali občutljive vrste in habitati, lahko njihovo varstvo na takem območju dopolnjuje njihovo varstvo na območjih, ki so bila določena posebej zanje. Pri določanju prednostnih nalog je treba upoštevati, v kolikšni meri prispevek take dopolnitve k horizontalnim ciljem Direktive o habitatih upravičuje ukrepe.
53. Tako tudi člen 6(2) Direktive o habitatih ni nujno omejen na varstvo vrst in habitatnih tipov, ki so bili upoštevni za določitev območja varstva na podlagi Direktive o habitatih, temveč mora vključevati tudi druge vrste in habitatne tipe, ki se tam pojavljajo, če so predmet opredeljenih ciljev ohranjanja.
d) Opredelitev ciljev ohranjanja v skladu z Direktivo o pticah
54. Zgornjih premislekov v zvezi z opredelitvijo ciljev ohranjanja za ohranitvena območja v skladu z Direktivo o habitatih ni mogoče neposredno uporabiti za POV v skladu z Direktivo o pticah, saj se člen 4(4) in člen 6(1) Direktive o habitatih ne uporabljata za POV. Kot je navedeno zgoraj,(26) se za POV namreč še naprej uporablja člen 4(1) in (2) Direktive o pticah. Cilj teh obveznosti varstva, čeprav so manj natančno oblikovane, je v praksi ta, da se na POV zagotovi varstvo, ki je enakovredno tistemu, ki je določeno v členih 4(4) in 6(1) Direktive o habitatih.(27) Zato mora tudi status varstva POV vključevati cilje ohranjanja.(28)
55. Tudi določitev prednostnih nalog je določena že v členu 4(1) in (2) Direktive o pticah, saj je treba ukrepe sprejeti ob upoštevanju zahtev po varstvu vrst. Te zahteve so odvisne od konkretnega položaja na zadevnem POV.(29)
56. V praksi to pomeni, da morajo pristojni organi določiti, katere vrste ptic, ki potrebujejo varstvo, se pojavljajo na POV, kakšen je prispevek teh pojavljanj k ciljem Direktive o pticah ter kakšnim tveganjem in grožnjam so izpostavljene. Na tej podlagi je treba za POV določiti cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe, ki so potrebni za dosego teh ciljev. V tem okviru lahko pristojni organi dajo nekaterim ciljem ohranjanja prednost pred drugimi cilji ohranjanja in nanje osredotočijo razpoložljiva sredstva. Hkrati se lahko izognejo zapravljanju teh sredstev za varstvene ukrepe z omejeno učinkovitostjo, kar želi zagotoviti zlasti Češka republika.
57. Dejstvo, da je POV najbolj primerno za varstvo nekaterih vrst ptic, se mora na splošno odražati v teh prednostnih nalogah, saj je bilo območje določeno za njihovo ohranitev.(30)
58. Vendar se tudi pojavljanja drugih vrst, ki potrebujejo varstvo, na POV na splošno ne sme zanemariti. Za opustitev ali omejitev ciljev ohranjanja in ohranitvenih ukrepov v zvezi z drugimi vrstami, ki potrebujejo varstvo in se pojavljajo na POV, je treba namreč skrbno oceniti pomen teh pojavljanj za ohranjanje teh vrst, kar se mora odražati tudi v utemeljitvi ustreznih prednostnih nalog.
59. Prvi indic v zvezi s tem je kategorizacija zadevnega pojavljanja v standardnem obrazcu za območje: ta je namenjen ocenjevanju zadevne populacije na območju glede na populacijo na ravni države.(31) Kot poudarja Komisija, ocena A, B ali C kaže, da ima populacija določen pomen in si zato načeloma zasluži varstvo. Če je populacija določene vrste ocenjena z oceno D, ni pomembna in zato – vsaj če je ocena pravilna – načeloma ne zahteva varstvenih ukrepov.
60. Kot priznava Nizozemska, je treba v primeru populacij z višjo oceno (A, B ali C) posebno pozornost nameniti drugim vrstam iz Priloge I k Direktivi o pticah, ki potrebujejo varstvo, saj gre za najbolj ogrožene vrste.(32) Zato se zdi a priori vprašljivo, ali je dopustno, da se jih izključi iz varstvenih ukrepov na POV, za določitev katerih sicer niso upoštevne, vendar se na njih kljub temu pojavljajo.
61. Poleg tega združenje Egejska mreža upravičeno poudarja, da nekatere vrste na določenih območjih niso zgoščene, temveč po svoji naravi živijo izolirano. Pri takih vrstah so razlike med POV, ki so najprimernejša za njihovo ohranitev, in drugimi POV, na katerih so prav tako prisotne, majhne. Združenje Egejska mreža tako navaja, da je prisotnost kraguljega orla (Hieraætus fasciatus) na desetih POV, ki jih je za to vrsto določila Grčija, enaka ali celo manjša od prisotnosti na 81 drugih POV, na katerih se pojavlja le kot druga vrsta, ki potrebuje varstvo. Po podatkih združenja Egejska mreža se tudi večina celotne populacije malega klinkača (Aquila pomarina) pojavlja na POV, ki niso bila posebej določena za to vrsto. Zato je težko trditi, da so te vrste že dovolj zaščitene na območjih, ki so najprimernejša za njihovo varstvo. Obstajati bi namreč morali tehtni razlogi za njihovo izključitev iz varstvenih ukrepov na vseh drugih območjih, kjer se pojavljajo kot druga vrsta, ki potrebuje varstvo.
62. To velja še toliko bolj v zvezi z navedbami združenja Egejska mreža, da se nekatere vrste ptic iz Priloge I ali redno pojavljajoče se selitvene vrste pojavljajo na POV, vendar zanje ni bilo določeno nobeno POV ali je bilo določenih manj POV, kot je potrebno.(33) Ali je Grčija v zadostni meri izpolnila svojo obveznost določitve POV za te vrste, sicer v obravnavani zadevi ni treba presojati. Vendar se zdi, da jih je treba ob neobstoju lastnih POV ali premajhnem številu lastnih POV na POV, na katerih se pojavljajo, zavarovati vsaj kot drugo vrsto, ki potrebuje varstvo. V nasprotnem primeru te vrste v Grčiji sploh ne bi bile zavarovane ali pa bi bile nezadostno zavarovane.
63. Vendar Nizozemska pojasnjuje, da zlasti nekatere selitvene vrste, kot so vrbji kovaček (Phylloscopus collybita), taščica (Erithacus rubecula), kos (Turdus merula) ali kavka (Corvus monedula), čeprav se lahko redno pojavljajo tudi na POV, niso ogrožene, temveč zelo razširjene neodvisno od POV. Za take vrste bi moralo dejansko načeloma zadostovati, da se varstveni ukrepi omejijo na POV, ki so bila posebej določena zanje, na primer zato, ker so v določenih obdobjih svojega življenjskega ali selitvenega cikla tam še posebej zgoščene.
64. Nazadnje je mogoče pri tej določitvi ciljev ohranjanja in prednostnih nalog ustrezno rešiti tudi nasprotja med nasprotujočimi si cilji.(34)
65. Zato je logično, da se v okviru ukrepov iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah načeloma upoštevajo vse vrste ptic, ki potrebujejo varstvo in se pojavljajo na določenem POV, in njihovi habitati ter da se za njihovo varstvo določijo tudi prednostne naloge.
e) Cilji sistema varstva
66. Ta razlaga je v skladu s cilji člena 4 Direktive o pticah.
67. V skladu s členom 4(1), prvi stavek, Direktive o pticah so varstveni ukrepi namenjeni zagotavljanju preživetja in razmnoževanja vrst ptic iz Priloge I k tej direktivi na njihovem območju razširjenosti. To območje razširjenosti ni omejeno na POV, ki so najprimernejša za varstvo posameznih vrst, ampak se razteza zlasti tudi na druga POV, na katerih se te vrste pojavljajo.
68. Enak cilj mora veljati tudi za druge selitvene vrste, saj morajo države članice v skladu s členom 4(2) Direktive o pticah sprejeti ustrezne ukrepe za te vrste.
69. Zato si morajo države članice v skladu s členom 4(4), drugi stavek, Direktive o pticah, ki se še naprej uporablja, prizadevati, da ne bi prišlo do onesnaženja ali poslabšanja stanja habitatov tudi izven POV. V vsakem primeru ne bi izpolnile te naloge in krovnega cilja člena 4, če bi znotraj POV brez posebnih razlogov dovolile poslabšanje stanja habitatov drugih vrst, ki potrebujejo varstvo in za katere POV ni bilo določeno.
70. Poleg tega varstveni ukrepi, ki ne bi upoštevali ekoloških potreb drugih vrst, ki potrebujejo varstvo, na POV, ne bi izpolnjevali minimalnih zahtev previdnostnega načela in načela, da je treba delovati preventivno(35). Morebitna tveganja in znane nevarnosti za te vrste bi bile namreč sprejete na splošno in brez nadaljnjega razmisleka. Ti načeli sta del temelja politike visoke ravni varstva, ki jo skuša doseči Unija na področju okolja v skladu s členom 191(2), prvi pododstavek, PDEU. Zato ju je treba upoštevati zlasti pri razlagi Direktive o habitatih in Direktive o pticah.(36)
3. Vmesni sklep
71. Člen 4(1) in (2) Direktive o pticah od držav članic torej zahteva, da za vsako POV določijo individualne cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe za vse pojavljajoče se vrste ptic iz Priloge I in redno pojavljajoče se selitvene vrste ter njihove habitate. Pri tem morajo države članice opredeliti prednostne naloge in lahko v tem okviru osredotočijo cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe na nekatere vrste in njihove habitate.
B. Vprašanje 2 – Horizontalna določitev ukrepov za varstvo, ohranjanje in obnovitev za vsa POV
72. Namen drugega vprašanja je pojasniti pomen dejstva, da grški varstveni ukrepi veljajo enako za vsa POV.
73. Direktiva o pticah tega ne določa. Zgornji premisleki namreč kažejo, da morajo biti varstveni ukrepi v osnovi prilagojeni ekološkim zahtevam na posameznih POV. Vendar so grški ukrepi individualizirani le, če koristijo vrstam ptic, ki so upoštevne za določitev zadevnega POV. V nasprotnem primeru se ne upoštevajo posebne razmere na POV in zlasti ne potrebe drugih vrst, ki potrebujejo varstvo.
74. Iz zgornjih premislekov pa izhaja tudi, da si varstvo načeloma zaslužijo tako vrste ptic, za katere je bilo določeno POV, kot tudi druge vrste ptic, ki potrebujejo varstvo in se pojavljajo na tem območju. Šele ob določitvi ciljev ohranjanja in opredelitvi ohranitvenih ukrepov za zadevna območja je mogoče določiti prednostne naloge in dati prednost določenim vrstam in njihovim habitatom. Poleg tega je zgolj ta pristop v skladu s previdnostnim načelom in načelom, da je treba delovati preventivno.
75. Če država članica še ni določila ciljev ohranjanja in ohranitvenih ukrepov za določeno POV, to pomeni tudi, da še ni določila prednostnih nalog. Teh prednostnih nalog prav tako ne more določiti za celotno nacionalno ozemlje, ker s tem ne bi dovolj upoštevala konkretnih razmer na posameznih POV. To je zelo jasno razvidno iz dejstva, da sporne grške določbe zanemarjajo ekološke potrebe drugih vrst na POV, ki potrebujejo varstvo.
76. Zato je treba v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive o pticah ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev, ki se enako uporabljajo za vsa POV države članice in s katerimi že po naravi ni mogoče v zadostni meri določiti prednostnih nalog, uporabljati tako v korist vrst ptic, za katere je bilo zadevno POV določeno, kot tudi v korist drugih vrst ptic iz Priloge I k Direktivi o pticah, ki se tam pojavljajo, in drugih selitvenih vrst, ki se tam redno pojavljajo.
C. Vprašanje 3 – Okoljske presoje
77. S tretjim vprašanjem želi državni svet izvedeti, ali obveznost, da se pri okoljskih presojah projektov v skladu z Direktivo o PVO ali načrtov in projektov v skladu z Direktivo o habitatih upoštevajo tako vrste ptic, za katere je bilo določeno POV, kot druge tam pojavljajoče se vrste ptic, ki potrebujejo varstvo, na kak način vpliva na obveznost varstva obeh skupin ptic z ukrepi za varstvo, ohranjanje in obnovitev.
78. Odgovor na to vprašanje izhaja iz predmeta zadevnih določb: medtem ko je treba okoljsko presojo opraviti za načrte in projekte, se sporni ukrepi za varstvo, ohranjanje in obnovitev, kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, nanašajo predvsem na dejavnosti, za katere ni potrebna okoljska presoja. Oba ukrepa se torej dopolnjujeta, vendar ne moreta zapolniti vrzeli v drugem ukrepu.
79. Obveznost izvedbe okoljske presoje projektov v skladu z Direktivo o PVO in Direktivo o habitatih torej ne vpliva na obseg obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive o pticah.
V. Predlog
80. Sodišču zato predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori tako:
1. Člen 4(1) in (2) Direktive 2009/147/ES o ohranjanju prosto živečih ptic od držav članic zahteva, da za vsako posebno območje varstva določijo individualne cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe za vse pojavljajoče se vrste ptic iz Priloge I in redno pojavljajoče se selitvene vrste ter njihove habitate. Pri tem morajo države članice opredeliti prednostne naloge in lahko v tem okviru osredotočijo cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe na nekatere vrste in njihove habitate.
2. V skladu s členom 4(1) in (2) Direktive 2009/147/ES je treba ukrepe za varstvo, ohranjanje in obnovitev, ki se enako uporabljajo za vsa posebna območja varstva države članice in s katerimi že po naravi ni mogoče v zadostni meri določiti prednostnih nalog, uporabljati tako v korist vrst ptic, za katere je bilo zadevno posebno območje varstva določeno, kot tudi v korist drugih vrst ptic iz Priloge I k tej direktivi, ki se na tem območju pojavljajo, in drugih selitvenih vrst, ki se tam redno pojavljajo.
3. Obveznost izvedbe okoljske presoje projektov v skladu z Direktivo 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje in Direktivo 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst ne vpliva na obseg obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 2009/147/ES.