Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
29 päivänä helmikuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Turvapaikkapolitiikka – Direktiivi 2011/95/EU – Kansainvälisen suojelun saamisen edellytykset – Kansainvälisen suojelun sisältö – 5 artikla – Kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place ‑tilanteessa – Myöhempi pakolaisaseman tunnustamista koskeva hakemus – 5 artiklan 3 kohta – Käsite ”olosuhteet, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen” – Väärinkäyttötarkoitus ja tarkoitus välineellistää sovellettava menettely – Sellaiset toimet vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jotka eivät ilmennä alkuperämaassa jo omaksuttua vakaumusta tai suuntautumista ja jotka eivät ole sille jatkoa – Uskonnollinen kääntyminen
Asiassa C‑222/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) on esittänyt 16.3.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 29.3.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
vastaan
JF,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe sekä tuomarit N. Piçarra (esittelevä tuomari) ja N. Jääskinen,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– JF, edustajanaan C. Schmaus, Rechtsanwalt,
– Itävallan hallitus, asiamiehinään A. Posch, J. Schmoll ja V.-S. Strasser,
– Saksan hallitus, asiamiehinään J. Möller ja A. Hoesch,
– Euroopan komissio, asiamiehinään A. Azéma ja L. Hohenecker,
kuultuaan julkisasiamiehen 15.6.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9) 5 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (liittovaltion ulkomaalais- ja turvapaikkavirasto, Itävalta; jäljempänä BFA) ja kolmannen maan kansalainen JF ja jossa on kyse sellaisen päätöksen laillisuudesta, jolla kieltäydytään tunnustamasta pakolaisasemaa JF:lle tämän myöhemmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen johdosta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
3 Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin 28.7.1951 Genevessä (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), joka tuli voimaan 22.4.1954 ja jota täydennettiin New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus), 1 artiklan A kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tässä yleissopimuksessa tarkoitetaan ’pakolaisella’ jokaista henkilöä,
– –
2) – – jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, [joka] oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan; tai joka olematta minkään maan kansalainen oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella ja – – on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne.
– –”
4 Yleissopimuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleisvelvoitukset”, määrätään seuraavaa:
”Jokaisella pakolaisella on oleskelumaataan kohtaan velvollisuuksia, jotka vaativat erityisesti, että hän noudattaa sen lakeja ja määräyksiä ja alistuu toimenpiteisiin, joihin on ryhdytty yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi.”
5 Geneven yleissopimuksen 33 artiklan, jonka otsikko on ”Karkoituksen ja palauttamisen kieltäminen”, 1 kohdassa määrätään, että ”sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkoittaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi”.
6 Geneven yleissopimuksen 42 artiklan 1 kohdan mukaan ”allekirjoittaessaan, ratifioidessaan tai liittyessään tähän yleissopimukseen voi valtio tehdä varaumia tämän yleissopimuksen muiden artiklain osalta paitsi artiklain 1, 3, 4, 16 kohta 1 sekä 33–46”.
Unionin oikeus
Direktiivi 2011/95
7 Direktiivin 2011/95 johdanto-osan 4, 12, 24 ja 25 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4) Geneven yleissopimus ja pöytäkirja ovat pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.
– –
(12) Tämän direktiivin päätavoitteena on toisaalta varmistaa se, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen, ja toisaalta se, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa.
– –
(24) On tarpeen ottaa käyttöön yhteiset perusteet, joiden mukaisesti turvapaikanhakijoille myönnetään Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu pakolaisasema.
(25) Erityisesti on tarpeen ottaa käyttöön seuraav[a] yhtei[nen] käsit[e]: kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place ‑tilanteessa – –”
8 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
d) ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne ja jota 12 artikla ei koske;
e) ’pakolaisasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa;
– –”
9 Direktiivin 4 artiklan, joka kuuluu direktiivin II lukuun ja jonka otsikko on ”Tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointi”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja se käsittää:
– –
b) hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, mukaan luettuina tiedot siitä, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa;
c) hakijan asema ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten tausta, sukupuoli ja ikä, jotta voidaan arvioida, onko hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella niitä tekoja, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua, pidettävä vainona tai vakavana haittana;
d) onko hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien ainoana tai tärkeimpänä tarkoituksena ollut luoda edellytykset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle, sen arvioimiseksi, asettaisivatko nämä toimet kyseisen henkilön vaaraan joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan tähän maahan;
– –”
10 Direktiivin 2011/95 5 artiklassa, joka myös sisältyy direktiivin II lukuun ja jonka otsikko on ”Kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen sur place ‑tilanteessa”, säädetään seuraavaa:
”1. Perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua alkuperämaasta lähdön jälkeisiin tapahtumiin.
2. Perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua toimiin, joihin hakija on osallistunut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, erityisesti jos todetaan, että kyseiset toimet perustuvat hakijan alkuperämaassaan omaksumaan vakaumukseen tai suuntautumiseen ja ilmentävät sitä.
3. Jäsenvaltiot voivat säätää, että hakemuksen myöhemmässä vaiheessa tehneelle hakijalle ei yleensä myönnetä pakolaisasemaa, jos vaara joutua vainotuksi perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista.”
11 Direktiivin 2011/95 10 artiklan, joka kuuluu direktiivin III lukuun ja jonka otsikko on ”Vainon syyt”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Arvioidessaan vainon syitä jäsenvaltioiden on otettava huomioon seuraavat seikat:
– –
b) uskonnon käsitteeseen kuuluvat erityisesti teistiset, ei-teistiset ja ateistiset uskomukset, osallistuminen yksityisesti tai julkisesti, yksin tai yhdessä muiden kanssa muodolliseen uskonnonharjoittamiseen tai siitä pidättäytyminen, muut uskonnolliset toimet tai mielipiteet tai uskontoon perustuva tai uskonnon määräämä henkilökohtainen tai ryhmän käyttäytyminen;
– –”
12 Kyseisen direktiivin 13 artiklan mukaan ”jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset”.
Direktiivi 2013/32/EU
13 Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60) 2 artiklan q alakohdan mukaan ”myöhemmällä hakemuksella” tarkoitetaan ”kansainvälistä suojelua koskevaa uutta hakemusta, joka tehdään sen jälkeen, kun aiemmasta hakemuksesta on tehty lainvoimainen päätös”.
Itävallan oikeus
14 Turvapaikan myöntämisestä 16.8.2005 annetun liittovaltion lain (vuoden 2005 turvapaikkalaki) (Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005)) (BGBl. I, 100/2005), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä Asylgesetz 2005), 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Turvapaikkaan oikeutetun asema”, säädetään seuraavaa:
”(1) Ulkomaalaiselle, joka on jättänyt Itävallassa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on myönnettävä turvapaikkaan oikeutetun asema, jollei hakemusta ole hylättävä 4, 4a tai 5 §:n nojalla, jos on todennäköistä, että hän on [Geneven yleissopimuksen] 1 artiklan A kohdan 2 alakohdassa tarkoitetulla tavalla vaarassa joutua vainotuksi alkuperämaassaan.
(2) Vaino voi perustua myös tapahtumiin, jotka ovat sattuneet sen jälkeen, kun ulkomaalainen on lähtenyt alkuperämaastaan – – tai toimiin, joihin ulkomaalainen on osallistunut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen ja jotka erityisesti ilmentävät hänen jo alkuperämaassaan omaksumaansa vakaumusta ja ovat sille jatkoa – –. Ulkomaalaiselle, joka tekee myöhemmän hakemuksen – –, ei yleensä myönnetä turvapaikkaan oikeutetun asemaa, jos vaara joutua vainotuksi johtuu olosuhteista, jotka hän on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, ellei kyse ole Itävallassa sallituista toimista, joiden todetaan ilmentävän kyseisen henkilön jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta ja olevan sille jatkoa.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
15 Iranin kansalainen JF teki 3.10.2015 BFA:lle kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ja väitti yhtäältä, että hän oli tehdessään työtään autokoulun opettajana joutunut Iranin salaisen palvelun kuulustelemaksi, ja toisaalta, että häneen oli kohdistettu rikosoikeudellinen menettely hänen opiskelijana erästä islaminuskoista saarnaajaa kohtaan esittämänsä kritiikin vuoksi.
16 Koska BFA katsoi, etteivät nämä väitteet olleet uskottavia, se hylkäsi hakemuksen 7.6.2017 tekemällään päätöksellä ja teki JF:ää koskevan palauttamispäätöksen. Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) hylkäsi JF:n tästä päätöksestä tekemän valituksen perusteettomana 3.1.2018 antamallaan tuomiolla, josta tuli lainvoimainen.
17 JF teki 26.6.2019 direktiivin 2013/32 2 artiklan q alakohdassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen ja väitti kääntyneensä tällä välin kristinuskoon ja pelkäävänsä tästä syystä joutuvansa vainotuksi alkuperämaassaan. BFA katsoi 24.6.2020 tekemällään päätöksellä Asylgesetz 2005:n 3 §:n 2 momentin toisen virkkeen nojalla, ettei JF:lle myönnetä pakolaisasemaa, koska esiin tuotu vaara joutua vainotuksi on ilmennyt sur place ‑tilanteessa ja hakija on itse aiheuttanut sen. BFA totesi sitä vastoin, että JF on osoittanut uskottavasti, että hän on kääntynyt kristinuskoon Itävallassa ”sisäisestä vakaumuksesta”, että hän on harjoittanut aktiivisesti tätä uskontoa ja että hän altistuisi tästä syystä henkilökohtaiselle vainolle, jos hänet palautettaisiin Iraniin. BFA myönsi siis JF:lle toissijaisen suojeluaseman ja tilapäisen oleskeluoikeuden.
18 Bundesverwaltungsgericht hyväksyi JF:n kyseisestä päätöksestä tekemän valituksen 29.9.2020 antamallaan tuomiolla. Bundesverwaltungsgericht katsoi, että vaikka myöhemmän hakemuksen tutkinnan yhteydessä hakijan itse aiheuttamiin olosuhteisiin perustuva vaara joutua vainotuksi sulkee ”yleensä” pois pakolaisaseman tunnustamisen, tällainen adverbi osoittaa kuitenkin, että kyseinen asema voidaan tietyissä tapauksissa myöntää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toimivaltaiselle viranomaiselle Asylgesetz 2005:n 3 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä asetettua velvollisuutta selvittää, onko hakija syyllistynyt väärinkäyttöön. Kyseisen tuomioistuimen mukaan 24.6.2020 tehdystä BFA:n päätöksestä ei ilmene mitään, mikä viittaisi siihen, että JF:n käyttäytyminen merkitsee väärinkäyttöä. Pelkästään sen perusteella, ettei ole olemassa mitään seikkoja, jotka osoittavat, että JF:n kääntymys ilmentää hänen jo alkuperämaassaan omaksumaansa vakaumusta ja on jatkoa sille, ei Bundesverwaltungsgerichtin mukaan voida oikeuttaa sitä, ettei pakolaisasemaa tunnusteta.
19 BFA teki tästä tuomiosta Revision-valituksen ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen eli Verwaltungsgerichtshofiin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) ja väitti, että Asylgesetz 2005:n 3 §:n 2 momentin toisen virkkeen sanamuodolla suljetaan pois tulkinta, jonka mukaan silloin, kun on kyse myöhemmästä hakemuksesta, joka perustuu hakijan itse sur place ‑tilanteessa aiheuttamista olosuhteista ilmenevään vaaraan joutua vainotuksi, on selvitettävä ainoastaan, onko näihin olosuhteisiin vedottu väärinkäyttötarkoituksessa. BFA:n mukaan tässä säännöksessä vahvistetaan yleinen sääntö, jonka mukaan pakolaisasema evätään hakijoilta, jotka ovat itse aiheuttaneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa ne olosuhteet, joihin vainotuksi joutumisen vaara perustuu. Tästä yleisestä säännöstä voidaan poiketa vain, jos kyseessä olevat toimet on sallittu Itävallassa ja niiden todetaan ilmentävän hakijan jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta ja olevan sille jatkoa.
20 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että koska Asylgesetz 2005:n 3 §:n 2 momentin toisella virkkeellä saatetaan direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohta osaksi Itävallan oikeutta, pääasian ratkaisu riippuu tämän viimeksi mainitun säännöksen tulkinnasta.
21 Se korostaa tältä osin yhtäältä tässä säännöksessä olevan ilmaisun ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista” osalta, että sanan unbeschadet (”sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – soveltamista”) merkitys Saksan kielessä on moniselitteinen. Tällä sanalla voidaan ensinnäkin katsoa tarkoitettavan sitä, että Geneven yleissopimusta on noudatettava täysin rajoituksetta myös tilanteissa, jotka kuuluvat direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, mutta sillä voidaan toiseksi katsoa tarkoitettavan myös sitä, että jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön väärinkäyttöä koskevan olettaman sellaisten myöhempien hakemusten osalta, jotka perustuvat ”olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen”. Toisaalta adverbi ”yleensä” on määrittelemätön käsite, jonka konkreettista merkitystä ei voida johtaa kyseisen direktiivin tekstistä eikä sen johdanto-osan perustelukappaleista.
22 Tässä tilanteessa Verwaltungsgerichtshof päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2011/95] 5 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan ulkomaalaiselle, joka tekee myöhemmän hakemuksen, ei yleensä myönnetä turvapaikkaan oikeutetun asemaa, jos vaara joutua vainotuksi perustuu olosuhteisiin, jotka ulkomaalainen on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, ellei kyse ole Itävallassa sallituista toimista, joiden todetaan ilmentävän kyseisen henkilön jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta ja olevan sille jatkoa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
23 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan pakolaisaseman tunnustaminen sellaisen direktiivin 2013/32 2 artiklan q alakohdassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen johdosta, joka perustuu vainotuksi joutumisen vaaraan, joka johtuu olosuhteista, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaastaan lähdön jälkeen, edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä eli sitä, että nämä olosuhteet kuuluvat asianomaisessa jäsenvaltiossa sallittujen toimien piiriin ja että ne ilmentävät hakijan jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta tai ovat sille jatkoa.
24 Direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat säätää, että hakemuksen myöhemmässä vaiheessa tehneelle hakijalle ei yleensä myönnetä pakolaisasemaa, jos vaara joutua vainotuksi perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista”.
25 Unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen ja yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, jossa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon paitsi tällaisen säännöksen sanamuoto myös sen asiayhteys ja kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltu päämäärä ja mahdollisesti sen syntyhistoria (ks. vastaavasti tuomio 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta; tuomio 19.12.2019, Nederlands Uitgeversverbond ja Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, 38 kohta ja tuomio 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 53 kohta).
26 Aluksi on todettava direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan sanamuodosta, että siitä ilmenee yhtäältä, että jäsenvaltioiden ei tarvitse saattaa tätä säännöstä osaksi kansallista oikeuttaan vaan ne ”voivat” tehdä näin, eli kyse on siis pelkästä mahdollisuudesta. Toisaalta hakijalle jätetään ”yleensä” tunnustamatta pakolaisasema ainoastaan silloin, kun hakijan myöhemmän hakemuksen tueksi esiin tuoma vaara joutua vainotuksi perustuu ”olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen”. Adverbilla yleensä ei siis suljeta pois sitä, etteikö hakijalle voitaisi tunnustaa pakolaisasema tietyin edellytyksin myös tällaisissa olosuhteissa.
27 Tämän jälkeen on huomautettava direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan asiayhteydestä, että – kuten etenkin kyseisen direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa esitetään – Geneven yleissopimus on pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi. Tästä seuraa, että mainitun direktiivin säännöksiä on tulkittava paitsi kyseisen direktiivin systematiikan valossa myös niin, että kyseistä yleissopimusta kunnioitetaan (ks. vastaavasti tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema), C‑507/19, EU:C:2021:3, 38 ja 39 kohta sekä tuomio 16.1.2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Perheväkivallan uhreiksi joutuvat naiset), C‑621/21, EU:C:2024:47, 36 ja 37 kohta).
28 On niin ikään muistutettava, että direktiivin 2011/95 5 artikla koskee otsikkonsa mukaan ”kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemistä sur place ‑tilanteessa”. Tästä käsitteestä on omaksuttava yhteinen määritelmä, kuten direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan. Kyseisen 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa, joita sovelletaan sen 3 kohdasta poiketen mihin tahansa kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, täsmennetään tältä osin, että perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi voi perustua paitsi tapahtumiin, jotka ovat sattuneet hakijan alkuperämaastaan lähdön jälkeen, myös toimiin, joihin hakija on osallistunut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen. Se, että kyseisen 5 artiklan 2 kohdassa käytetään ilmaisua ”erityisesti” viitattaessa tilanteeseen, jossa todetaan, että kyseiset toimet perustuvat hakijan alkuperämaassaan omaksumaan vakaumukseen tai suuntautumiseen ja ilmentävät sitä, merkitsee, että myös toimiin, jotka eivät perustu tällaiseen omaksumiseen ja ilmentämiseen, voidaan lähtökohtaisesti vedota siitä riippumatta, onko kyse ensimmäisestä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta vai myöhemmästä hakemuksesta.
29 Edellä esitystä ilmenee, että direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohta on poikkeus suhteessa kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistettuun periaatteeseen, koska siinä sallitaan se, että vainotuksi joutumisen vaara, johon vedotaan myöhemmän hakemuksen tueksi ja joka perustuu olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähdön jälkeen, johtaa ”yleensä” siihen, ettei pakolaisasemaa tunnusteta. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa lähinnä huomauttanut, koska kyseessä on poikkeus, jäsenvaltioille tässä 5 artiklan 3 kohdassa annettua mahdollisuutta on tulkittava suppeasti.
30 Tämä tulkinta saa tukea Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohtaan sisältyvästä pakolaisen käsitteen määritelmästä, joka on toistettu direktiivin 2011/95 2 artiklan d alakohdassa ja jossa ei rajoiteta millään tavalla sitä, että perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi ainakin yhdestä siinä mainituista vainoamisen syistä voi perustua hakijan sellaisiin toimiin alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, joiden todetaan ilmentävän jo alkuperämaassa omaksuttua vakaumusta ja olevan sille jatkoa.
31 Tätä tulkintaa tukee myös direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan syntyhistoria. Euroopan komission 30.10.2001 tekemästä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (KOM/2001/0510 lopull.) – kyseinen ehdotus oli perustana kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetulle neuvoston direktiiville 2004/83/EY (EUVL 2004, L 304, s. 12), joka on kumottu ja korvattu direktiivillä 2011/95 – näet ilmenee, että komission tarkoituksena oli säännellä sillä, että direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa direktiivissä 2004/83 vastaavassa artiklassa käytetään verbiä ”luoda”, tilannetta, jossa hakijan pelko joutua vainotuksi on hakijan ”keksi[mä]”.
32 Edellä esitetystä ilmenee – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 56 ja 64 kohdassa lähinnä korostanut –, että sillä, ettei pakolaisasemaa tunnusteta direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan nojalla myöhemmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen johdosta, pyritään, kun otetaan huomioon ilmaisuun ”olosuhteet, jotka hakija on itse aiheuttanut”, liittyvä tahallisuus, sanktioimaan sellaisen hakijan väärinkäyttötarkoitus, joka on ”keksinyt” ne olosuhteet, joihin häneen mahdollisesti kohdistuva vaara joutua vainotuksi perustuu, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, ja joka on siis välineellistänyt sovellettavan kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevan menettelyn.
33 Tällainen tulkinta saa lopuksi tukea kyseisen direktiivin päätavoitteesta, jona on – kuten sen johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan – yhtäältä sen varmistaminen, että kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen, ja toisaalta vähimmäistason mukaisten etujen varmistaminen tällaisille henkilöille kaikissa jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Erityisen törkeä rikos), C‑402/22, EU:C:2023:543, 36 kohta).
34 Kysymys siitä, merkitsevätkö ne olosuhteet, joihin myöhemmässä hakemuksessa vedotaan sen tukemiseksi, että jostakin direktiivin 2011/95 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta syystä on olemassa vainotuksi joutumisen vaara, joka voi johtaa pakolaisaseman tunnustamiseen, väärinkäyttötarkoitusta ja sovellettavan menettelyn välineellistämistä, edellyttää, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset arvioivat hakemusta tapauskohtaisesti direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti kaikkien kyseessä olevien olosuhteiden valossa ottamalla huomioon kaikki asiaan vaikuttavat tosiseikat (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Poliittiset mielipiteet vastaanottavassa jäsenvaltiossa), C‑151/22, EU:C:2023:688, 42 kohta ja tuomio 16.1.2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Perheväkivallan uhreiksi joutuvat naiset), C‑621/21, EU:C:2024:47, 60 kohta).
35 Tältä osin on korostettava, että se kyseisen direktiivin 4 artiklan 3 kohdan d alakohdassa mainittu seikka, onko hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien ainoana tai tärkeimpänä tarkoituksena ollut luoda edellytykset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle, on ainoastaan yksi seikka, joka toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on otettava huomioon tässä tapauskohtaisessa arvioinnissa. Niiden on näet tutkittava kattavasti kaikki hakijan yksittäistapaukselle ominaiset olosuhteet ottamalla huomioon kyseisen 4 artiklan 3 kohdan a–e alakohdassa luetellut seikat kokonaisuudessaan.
36 Tästä seuraa, että – toisin kuin Itävallan ja Saksan hallitukset väittävät kirjallisissa huomautuksissaan – direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa ei voida tulkita siten, että tämän säännöksen valinnainen täytäntöönpano vapauttaa jäsenvaltiot säätämästä siitä, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus suorittaa tapauskohtainen arviointi kaikista myöhemmistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista. Tätä säännöstä ei voida myöskään tulkita siten, että tällaisen täytäntöönpanon takia jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön olettaman, jonka mukaan kaikki myöhemmät hakemukset, jotka perustuvat olosuhteisiin, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen, merkitsevät ensi arviolta väärinkäyttötarkoitusta ja tarkoitusta välineellistää kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeva menettely, ja joka hakijan on kumottava.
37 Tällaisten tulkintojen johdosta direktiivin 2011/95 4 artiklan säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin niiden perusteeksi esitetyistä vainon syistä riippumatta, ei näet olisi enää tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, 36 kohta ja tuomio 21.9.2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Poliittiset mielipiteet vastaanottavassa jäsenvaltiossa), C‑151/22, EU:C:2023:688, 41 kohta). Erityisesti on todettava, että kyseisen 4 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on suoritettava kattava tutkinta kaikista hakijan yksittäistapaukselle ominaisista olosuhteista, millä suljetaan pois kaikenlainen automaattisuus (ks. analogisesti tuomio 13.9.2018, Ahmed, C‑369/17, EU:C:2018:713, 48 ja 49 kohta sekä tuomio 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ym., C‑159/21, EU:C:2022:708, 72 ja 73 kohta).
38 Nyt käsiteltävässä asiassa BFA on todennut suoritettuaan JF:n tekemästä myöhemmästä hakemuksesta direktiivin 2011/95 4 artiklan 3 kohdan mukaisen tapauskohtaisen arvioinnin, että asianomainen oli osoittanut uskottavasti kääntyneensä Itävallassa ”sisäisestä vakaumuksesta” kristinuskoon ja harjoittavansa tätä uskontoa aktiivisesti, mistä syystä häneen kohdistui vaara siitä, että hän altistuu henkilökohtaiselle vainolle, jos hänet palautetaan hänen alkuperämaahansa. Jos tällainen toteamus pitää paikkansa – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä –, se on omiaan sulkemaan pois sen, että hakijan tarkoituksena olisi ollut väärinkäyttää sovellettavaa menettelyä ja välineellistää se, mikä voi johtaa siihen, että toimivaltainen kansallinen viranomainen kieltäytyy tunnustamasta hänelle pakolaisasemaa kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdan nojalla.
39 Jos tällainen hakija täyttää lisäksi direktiivin 2011/95 III luvun säännöksissä säädetyt edellytykset kyseisen direktiivin 2 artiklan d alakohdassa tarkoitetuksi pakolaiseksi määrittelylle, asianomaisen jäsenvaltion on direktiivin 13 artiklan mukaan tunnustettava hänelle direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitettu pakolaisasema (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, 63 kohta ja tuomio 16.1.2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Perheväkivallan uhreiksi joutuvat naiset), C‑621/21, EU:C:2024:47, 72 kohta).
40 Kaikissa niissä tapauksissa, joissa myöhemmän hakemuksen tueksi esiin tuotu vainotuksi joutumisen vaara perustuu direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdassa kuvattuihin olosuhteisiin, joiden osalta direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti suoritetun kyseisen hakemuksen tapauskohtaisen arvioinnin jälkeen kuitenkin todetaan, että nämä olosuhteet merkitsevät sitä, että hakijan tarkoituksena on käyttää väärin sovellettavaa menettelyä ja välineellistää se, asianomainen jäsenvaltio voi kyseisen 5 artiklan 3 kohdan mukaan säätää, että tälle hakijalle ei lähtökohtaisesti tunnusteta direktiivin 2011/95 2 artiklan e alakohdassa tarkoitettua pakolaisasemaa, vaikka tällä hakijalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi alkuperämaassaan tällaisten olosuhteiden seurauksena ja hänet olisi siis luonnehdittava Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa ja direktiivin 2011/95 2 artiklan d alakohdassa tarkoitetuksi pakolaiseksi. Se, onko joku näissä säännöksissä tarkoitettu pakolainen, ei näet riipu tällaisen ominaisuuden muodollisesta tunnustamisesta myöntämällä kyseisen direktiivin 2 artiklan e alakohdassa tarkoitettu pakolaisasema (tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 90 kohta).
41 Kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohtaan sisältyvän ilmaisun ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista” merkitystä ja ulottuvuutta on tutkittava juuri tässä asiayhteydessä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että vaikka kyseisen säännöksen saksankielisessä versiossa olevalla ilmaisulla ”unbeschadet” voidaan tarkoittaa ”mukaisesti”, sillä voidaan tarkoittaa kuitenkin myös ”ottamatta huomioon”. Kyseisen tuomioistuimen mukaan on niin, että jos viimeksi mainittu ilmaisun ”unbeschadet” merkitys on asetettava etusijalle, tämän perusteella voitaisiin katsoa, että jäsenvaltiot voivat direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan mukaan jättää siinä säädetyssä erityistapauksessa ottamatta huomioon kyseisen yleissopimuksen määräykset.
42 Jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida kuitenkaan käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Tämän tuomion 25 kohdassa esitetty jokaisen unionin oikeuden säännöksen yhtenäisen tulkinnan ja soveltamisen vaatimus edellyttää, että säännöstä ei tarkastella irrallaan ainoastaan sen yhden kieliversion perusteella vaan että sitä tulkitaan sen säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa säännös on (ks. vastaavasti tuomio 12.11.1968, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, 2 ja 3 kohta sekä tuomio 15.9.2022, Minister for Justice and Equality (Kolmannen maan kansalainen, joka on unionin kansalaisen serkku), C‑22/21, EU:C:2022:683, 20 kohta).
43 Muun muassa espanjan-, tšekin-, englannin-, unkarin-, portugalin-, suomen- ja ruotsinkielisissä versioissa saksankielistä ilmaisua ”unbeschadet” vastaava direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdassa oleva ilmaisu on ymmärrettävä siten, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon Geneven yleissopimuksen määräykset, kun ne panevat täytäntöön niille kyseisen 5 artiklan 3 kohdassa annetun mahdollisuuden olla ”yleensä” tunnustamatta hakijalle pakolaisasemaa tämän tuomion 32 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa. Tästä seuraa, että kyseisen säännöksen saksankielisessä versiossa oleva ilmaisu ”unbeschadet” on ymmärrettävä samalla tavalla sekä direktiivin 2011/59 systematiikan että sen tarkoituksen, sellaisina kuin ne on esitetty tämän tuomion 27 ja 33 kohdassa, nojalla.
44 Kaikissa niissä tapauksessa, joissa myöhempää hakemusta käsittelevä toimivaltainen kansallinen viranomainen toteaa, että olosuhteet, joihin hakija vetoaa, merkitsevät sovellettavan menettelyn väärinkäyttöä ja välineellistämistä siten, että hakijalta voidaan evätä pakolaisasema direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohdan nojalla, ilmaisu ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista” siis edellyttää, että jos kyseinen viranomainen toteaa näiden olosuhteiden valossa, että on todennäköinen vainotuksi joutumisen vaara, jos hakija palautetaan alkuperämaahansa, hakija voi saada asianomaisessa jäsenvaltiossa kuitenkin Geneven yleissopimuksessa taatut oikeudet, joiden osalta ei kyseisen yleissopimuksen 42 artiklan 1 kohdan mukaan voida tehdä mitään varaumia. Näihin oikeuksiin kuuluu oikeus, joka taataan Geneven yleissopimuksen 33 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkottaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, joilla hänen henkeään tai vapauttaan uhataan muun muassa hänen uskontonsa vuoksi.
45 Lopuksi on riittävää todeta niistä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdinnoista, jotka koskevat siinä kansallisessa säännöstössä, jolla direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohta on pantu täytäntöön, asetetun edellytyksen, jonka mukaan vainotuksi joutumisen vaaran taustalla olevien toimien, joihin hakija vetoaa, on oltava vastaanottavan jäsenvaltion alueella sallittuja, yhteensoveltuvuutta kyseisen direktiivin kanssa, että Geneven yleissopimuksen 2 artiklassa määrätään, että ”jokaisella pakolaisella on oleskelumaataan kohtaan velvollisuuksia, jotka vaativat erityisesti, että hän noudattaa sen lakeja ja määräyksiä ja alistuu toimenpiteisiin, joihin on ryhdytty yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi”. Tästä seuraa, ettei kyseisessä 5 artiklan 3 kohdassa olevaa ilmaisua ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta Geneven yleissopimuksen soveltamista” voida tulkita siten, että se on esteenä tällaiselle kansallisessa oikeudessa asetetulle edellytykselle.
46 Edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/95 5 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan pakolaisaseman tunnustaminen sellaisen direktiivin 2013/32 2 artiklan q alakohdassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen johdosta, joka perustuu vainotuksi joutumisen vaaraan, joka johtuu olosuhteista, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaastaan lähdön jälkeen, edellyttää sitä, että nämä olosuhteet ilmentävät hakijan jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta tai ovat sille jatkoa.
Oikeudenkäyntikulut
47 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 5 artiklan 3 kohdan b alakohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan pakolaisaseman tunnustaminen sellaisen kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 2 artiklan q alakohdassa tarkoitetun myöhemmän hakemuksen johdosta, joka perustuu vainotuksi joutumisen vaaraan, joka johtuu olosuhteista, jotka hakija on itse aiheuttanut alkuperämaastaan lähdön jälkeen, edellyttää sitä, että nämä olosuhteet ilmentävät hakijan jo alkuperämaassaan omaksumaa vakaumusta tai ovat sille jatkoa.
Allekirjoitukset