PRESUDA SUDA (treće vijeće)
29. veljače 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politika azila – Direktiva 2011/95/EU – Uvjeti za ostvarivanje međunarodne zaštite – Sadržaj te zaštite – Članak 5. – Potrebe za međunarodnom zaštitom koje nastaju na licu mjesta (sur place) – Naknadni zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice – Članak 5. stavak 3. – Pojam ‚okolnosti koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla’ – Zlouporaba i instrumentalizacija primjenjivog postupka – Aktivnosti u državi članici domaćinu koje nisu izraz i nastavak uvjerenja ili sklonosti koje je imao u zemlji podrijetla – Vjersko preobraćenje”
U predmetu C‑222/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija), odlukom od 16. ožujka 2022., koju je Sud zaprimio 29. ožujka 2022., u postupku
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
protiv
JF,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, N. Piçarra (izvjestitelj) i N. Jääskinen, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu JF, C. Schmaus, Rechtsanwalt,
– za austrijsku vladu, A. Posch, J. Schmoll i V.-S. Strasser, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. Azéma i L. Hohenecker, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. lipnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Bundesamta für Fremdenwesen und Asyl (Savezni ured za imigraciju i azil, Austrija, u daljnjem tekstu: BFA) i osobe JF, državljanina treće zemlje, o zakonitosti odluke o odbijanju priznavanja statusa izbjeglice nakon naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je potonji podnio.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 U članku 1. odjeljku A Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), koja je stupila na snagu 22. travnja 1954. te je dopunjena i izmijenjena Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) predviđa se:
„U ovoj se Konvenciji pojam ‚izbjeglica’ odnosi na svaku osobu:
[…]
2. koja se uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti posebnoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja nalazi izvan države čije ima državljanstvo te se ne može ili se zbog tog straha ne želi staviti pod zaštitu te države; ili koja, ako nema državljanstvo i nalazi se izvan države u kojoj je imala svoje stalno boravište, ne može ili se zbog tog straha ne želi tamo vratiti.
[…]”
4 Članak 2. te konvencije, naslovljen „Opće obveze”, određuje:
„Svaki izbjeglica ima dužnosti prema zemlji u kojoj se nalazi, a to se posebice odnosi na njegovu dužnost da poštuje njezine zakone i propise kao i mjere koje se poduzimaju kako bi se održao javni red.”
5 U stavku 1. članka 33. navedene konvencije, naslovljenog „Zabrana protjerivanja ili vraćanja”, predviđa se da „nijedna država ugovornica neće ni na koji način protjerati ili vratiti izbjeglicu na granicu državnog područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja”.
6 Na temelju članka 42. stavka 1. iste konvencije, „[u] trenutku potpisivanja, ratifikacije ili pristupanja svaka država članica može iznijeti rezerve u pogledu članaka Konvencije, izuzev članaka 1., 3. i 4., članka 16. stavka 1. te članaka 33., 36. do uključivo 46.”.
Pravo Unije
Direktiva 2011/95
7 U skladu s uvodnim izjavama 4., 12., 24. i 25. Direktive 2011/95:
„(4) Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica.
[…]
(12) Glavni je cilj ove Direktive, s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama.
[…]
(24) Nužno je uvesti zajedničke kriterije prema kojima će se tražiteljima azila priznavati status izbjeglica u smislu članka 1. Ženevske konvencije.
(25) Posebno je potrebno uvesti zajedničke definicije za [pojam] potreb[a] za zaštitom koje se javljaju na licu mjesta […]”
8 Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(d) ‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjan[j]a zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.;
(e) ‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice;
[…]”
9 U stavku 3. članka 4. navedene direktive, koji se nalazi u njezinu poglavlju II. te je naslovljen „Procjena činjenica i okolnosti”, određuje se:
„Zahtjevi za međunarodn[u] zaštit[u] procjenjuju se pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sljedeće:
[…]
(b) odgovarajuće izjave i dokumentacij[a] koje je dostavio podnositelj zahtjeva uključujući informacije o tome je li podnositelj zahtjeva bio ili bi mogao biti izložen proganjanju ili ozbiljnoj nepravdi;
(c) položaj i osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, uključujući čimbenike kao što su podrijetlo, spol i dob, kako bi se procijenilo bi li se, s obzirom na osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, postupci kojima je podnositelj zahtjeva bio izložen ili bi mogao biti izložen mogli smatrati proganjanjem ili ozbiljnom nepravdom;
(d) podatak o tome jesu li aktivnosti podnositelja zahtjeva, nakon što je napustio zemlju podrijetla, bile usmjerene stvaranju neophodnih uvjeta za traženje međunarodne zaštite, kako bi se procijenilo mogu li ove aktivnosti izložiti podnositelja zahtjeva proganjanju ili ozbiljnoj nepravdi ako se vrati u tu zemlju.
…”
10 Člankom 5. iste direktive, koji se također nalazi u njezinu poglavlju II. i naslovljen je „Potreb[e] za međunarodnom zaštitom koje nastaju na licu mjesta (sur place)”, predviđa se:
„1. Osnovan strah od proganjanja ili stvarna opasnost od trpljenja ozbiljne nepravde može se temeljiti na događajima koji su se dogodili nakon što je podnositelj zahtjeva napustio zemlju podrijetla.
2. Osnovani strah od proganjanja ili stvarna opasnost od trpljenja ozbiljne nepravde može se temeljiti na aktivnostima u koje se upustio podnositelj zahtjeva nakon što je napustio zemlju podrijetla, posebno ako je utvrđeno da aktivnosti na koje se poziva predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja ili sklonosti koje je imao u zemlji podrijetla.
3. Ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju, države članice mogu odrediti da se podnositelju zahtjeva koji naknadno podnese zahtjev u pravilu neće priznati status izbjeglice ako se opasnost od proganjanja temelji na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla.”
11 U stavku 1. članka 10. Direktive 2011/95, koji se nalazi u njezinu poglavlju III. te je naslovljen „Razlozi proganjanja”, određuje se:
„Države članice uzimaju u obzir sljedeće elemente pri procjenjivanju razloga za proganjanje:
[…]
(b) pojam religije posebno uključuje zauzimanje vjerskih, nevjerskih i ateističkih uvjerenja, sudjelovanje ili nesudjelovanje u formalnim vjerskim obredima privatno ili u javnosti, samostalno ili u zajednici s drugima, druga religiozna djela ili izražavanja vjere, ili oblike osobnog ili zajedničkog ponašanja koji se temelje na vjerskom uvjerenju ili ih takvo uvjerenje propisuje;
[…]”
12 U skladu s člankom 13. iste direktive, „[d]ržave članice odobravaju status izbjeglice državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III.”.
Direktiva 2013/32/EU
13 Članak 2. točka (q) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38., SL 2020., L 415, str. 90. i SL 2023./90200, L) definira „naknadni zahtjev” kao „daljnji zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu […]”.
Austrijsko pravo
14 Člankom 3. Bundesgesetza über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005) (Savezni zakon o odobravanju azila (Zakon o pravu na azil iz 2005.)) od 16. kolovoza 2005. (BGBl. I, 100/2005), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Asylgesetz iz 2005.), naslovljenim „Status korisnika prava na azil” predviđa se:
„1. Stranom državljaninu koji je u Austriji podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu priznaje se status korisnika prava na azil, osim u slučaju kada taj zahtjev treba odbiti na temelju članaka 4., 4.a ili 5., ako je vjerojatno da mu u njegovoj zemlji podrijetla prijeti proganjanje u smislu članka 1. odjeljka A stavka 2. [Ženevske konvencije].
2. Proganjanje se može temeljiti i na događajima koji su nastali nakon što je stranac napustio svoju zemlju podrijetla […] ili na aktivnostima koje je stranac poduzeo nakon što je napustio zemlju podrijetla i koje osobito predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koje je imao u zemlji podrijetla […]. Strancu koji podnese naknadni zahtjev […] u pravilu se ne dodjeljuje status korisnika prava na azil, ako opasnost od proganjanja proizlazi iz okolnosti koje je stranac stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla, osim ako je riječ o aktivnostima dopuštenima u Austriji za koje je utvrđeno da predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koje je imao u zemlji podrijetla.
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
15 Osoba JF, iranski državljanin, podnijela je 3. listopada 2015. BFA‑i zahtjev za međunarodnu zaštitu, ističući, s jedne strane, da su je iranske tajne službe ispitale u obavljanju njezine profesionalne djelatnosti instruktora u autoškoli i, s druge strane, da je kao student bila proganjana zbog kritiziranja propovjednika muslimanske vjeroispovijesti.
16 Smatrajući da su te tvrdnje nevjerodostojne, BFA je odlukom od 7. lipnja 2017. odbila taj zahtjev i u odnosu na navedenu osobu donijela odluku o vraćanju. Presudom od 3. siječnja 2018., koja je postala konačna, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) odbio je kao neosnovan pravni lijek koji je osoba JF uložila protiv te odluke.
17 Dana 26. lipnja 2019. osoba JF podnijela je naknadni zahtjev, u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, ističući da se u međuvremenu preobratila na kršćanstvo te se stoga boji proganjanja u svojoj zemlji podrijetla. Odlukom od 24. lipnja 2020. BFA joj je odbila priznati status izbjeglice na temelju članka 3. stavka 2. druge rečenice Asylgesetza iz 2005., jer se navedena opasnost od proganjanja pojavila na licu mjesta te ju je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom. Suprotno tomu, BFA je utvrdila da je osoba JF na vjerodostojan način dokazala da je do preobraćenja na kršćanstvo u Austriji došlo „zbog unutarnjeg uvjerenja”, da je aktivno prakticirala tu religiju i da zbog toga postoji opasnost da bude izložena, u slučaju povratka u Iran, osobnom proganjanju. U tim je okolnostima BFA osobi JF odobrila status korisnika supsidijarne zaštite i pravo privremenog boravaka.
18 Presudom od 29. rujna 2020. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) prihvatio je tužbu koju je osoba JF podnijela protiv te odluke. Taj je sud smatrao da, iako, prilikom ispitivanja naknadnog zahtjeva, opasnost od proganjanja koja se temelji na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom „u pravilu” isključuje priznavanje statusa izbjeglice, navedeni prilog ipak upućuje na to da postoje slučajevi u kojima se taj status može odobriti, neovisno o obvezi, koju nadležnom tijelu nalaže članak 3. stavak 2. druga rečenica Asylgesetza iz 2005., da provjeri je li podnositelj zahtjeva počinio zlouporabu. Prema mišljenju navedenog suda, iz BFA‑ine odluke od 24. lipnja 2020. ne proizlazi nikakva indicija o zlouporabnom ponašanju osobe JF. Osim toga, nepostojanje elemenata koji dokazuju da je preobraćenje osobe JF bilo izraz i nastavak uvjerenja koje je već imala u svojoj zemlji podrijetla, prema mišljenju istog suda, nije dovoljno da se opravda odbijanje priznavanja statusa izbjeglice.
19 BFA je protiv te presude podnijela reviziju sudu koji je uputio zahtjev, odnosno Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija), tvrdeći da tekst članka 3. stavka 2. druge rečenice Asylgesetza iz 2005. isključuje tumačenje na način da je, u slučaju naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji se temelji na opasnosti od proganjanja koja proizlazi iz okolnosti koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom, važno samo utvrditi jesu li te okolnosti bile istaknute s namjerom zlouporabe. Prema mišljenju BFA‑e, tom se odredbom kao opće pravilo uvodi odbijanje priznanja statusa izbjeglice podnositeljima zahtjeva koji su sami po sebi, u državi članici domaćinu, stvorili okolnosti zbog kojih postoji opasnost od proganjanja na koju se pozivaju. Jedina iznimka od tog općeg pravila tiče se slučaja u kojem su aktivnosti o kojima je riječ dopuštene u Austriji te je za njih utvrđeno da predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koje je podnositelj zahtjeva imao u zemlji podrijetla.
20 Sud koji je uputio zahtjev napominje da, s obzirom na to da se člankom 3. stavkom 2. drugom rečenicom Asylgesetza iz 2005. u austrijsko pravo prenosi članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95, rješenje spora u glavnom postupku ovisi o tumačenju potonje odredbe.
21 U tom pogledu ističe, s jedne strane, da je, kad je riječ o izrazu „ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju”, koji se nalazi u toj odredbi, značenje riječi na njemačkom jeziku „unbeschadet” („ne dovodeći u pitanje”) dvosmisleno. U skladu s prvim tumačenjem tog pojma, Ženevsku konvenciju treba poštovati bez ikakvog ograničenja, uključujući u situacijama obuhvaćenima područjem primjene članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95, dok bi, u skladu s drugim tumačenjem, države članice mogle uvesti pretpostavku zlouporabe u pogledu naknadnih zahtjeva koji se temelje na „okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla”. S druge strane, prilog „u pravilu” neodređen je pojam čije se konkretno značenje ne može izvesti ni iz teksta te direktive ni iz njezinih uvodnih izjava.
22 U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 5. stavak 3. Direktive [2011/95] tumačiti na način da mu se protivi odredba države članice na temelju koje se strancu koji podnese naknadni zahtjev u pravilu ne priznaje status azilanta ako se opasnost od proganjanja temelji na okolnostima koje je stranac stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla, osim ako je riječ o aktivnostima dopuštenima u Austriji za koje je utvrđeno da predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koje je imao u zemlji podrijetla?”
O prethodnom pitanju
23 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se priznavanje statusa izbjeglice nakon naknadnog zahtjeva – u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, utemeljenog na opasnosti od proganjanja proizišloj iz okolnosti koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla – uvjetuje dvostrukim uvjetom da su te okolnosti obuhvaćene aktivnostima koje su dopuštene u dotičnoj državi članici i predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koja je podnositelj zahtjeva imao u zemlji podrijetla.
24 U skladu s člankom 5. stavkom 3. Direktive 2011/95, „[n]e dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju, države članice mogu odrediti da se podnositelju zahtjeva koji naknadno podnese zahtjev u pravilu neće priznati status izbjeglice ako se opasnost od proganjanja temelji na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla”.
25 Iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da pojmovi iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega trebaju u cijeloj Europskoj uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje, koje treba dati uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe nego i njezin kontekst i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ te, ovisno o slučaju, njezin nastanak (vidjeti u tom smislu presude od 18. siječnja 1984., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, t. 11.; od 19. prosinca 2019., Nederlands Uitgeversverbond et Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, t. 38., te od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 53.).
26 Što se tiče, najprije, teksta članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95, iz njega proizlazi, s jedne strane, da države članice nisu obvezne prenijeti tu odredbu u svoje nacionalno pravo, ali to „mogu” učiniti ako žele. S druge strane, samo u slučaju u kojem se opasnost od proganjanja na koju se poziva podnositelj zahtjeva u prilog naknadnom zahtjevu temelji „na okolnostima koje je stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla” tom se podnositelju zahtjeva „u pravilu” ne priznaje status izbjeglice. Taj prilog stoga ne isključuje mogućnost da se, čak i u takvim okolnostima, podnositelju zahtjeva, pod određenim uvjetima, prizna taj status.
27 Nadalje, što se tiče konteksta članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95, valja naglasiti, kao što se to osobito navodi u uvodnoj izjavi 4. te direktive, da je Ženevska konvencija temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica. Iz toga slijedi da odredbe navedene direktive treba tumačiti ne samo s obzirom na njezinu opću strukturu nego i u skladu s tom konvencijom (vidjeti u tom smislu presude od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla), C‑507/19, EU:C:2021:3, t. 38. i 39. i od 16. siječnja 2024., Intervjuirašt organ na DAB pri MS (Žene žrtve nasilja u obitelji), C‑621/21, EU:C:2024:47, t. 36. i 37.).
28 Također valja podsjetiti na to da se članak 5. Direktive 2011/95, u skladu sa svojim naslovom, odnosi na „potrebe za međunarodnom zaštitom koje nastaju na licu mjesta”. Taj pojam treba biti predmet zajedničke definicije, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 25. te direktive. U tom pogledu, stavci 1. i 2. tog članka 5., koji se, za razliku od njegova stavka 3., primjenjuju na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, pojašnjavaju da se osnovani strah od proganjanja može temeljiti ne samo na događajima koji su se dogodili nakon što je podnositelj zahtjeva napustio zemlju podrijetla, nego i na aktivnostima koje je taj podnositelj zahtjeva obavljao nakon toga. Upotreba izraza „posebno”, u tom članku 5. stavku 2., kako bi se obuhvatio slučaj u kojem je utvrđeno da su te aktivnosti izraz i nastavak uvjerenja ili sklonosti koje je imao u zemlji podrijetla, podrazumijeva da se na aktivnosti koje nisu takav izraz i nastavak u načelu također može pozivati, u okviru prvog ili naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
29 Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95 odstupa od načela utvrđenog u stavcima 1. i 2. tog članka jer se njime dopušta da opasnost od proganjanja, na koju se poziva u prilog naknadnom zahtjevu utemeljenom na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla, „u pravilu” dovede do nepriznavanja statusa izbjeglice. S obzirom na tu derogatornu narav, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 54. svojeg mišljenja, mogućnost koju državama članicama daje taj članak 5. stavak 3. treba usko tumačiti.
30 To tumačenje potvrđuje definicija pojma „izbjeglica” iz članka 1. odjeljka A točke 2. Ženevske konvencije, preuzeta u članku 2. točki (d) Direktive 2011/95, kojom se ne predviđa nikakvo ograničenje u pogledu toga da se osnovani strah od proganjanja zbog barem jednog od razloga proganjanja koji su u njoj navedeni može temeljiti na aktivnostima koje je podnositelj zahtjeva obavljao nakon što je napustio zemlju podrijetla i koje nisu izraz i nastavak uvjerenja ili sklonosti koje je imao u zemlji podrijetla.
31 Navedeno tumačenje potkrijepljeno je i nastankom članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95. Naime, iz Prijedloga direktive Vijeća o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (COM(2001) 510 final), koji je 30. listopada 2001. podnijela Europska komisija i koji je doveo do donošenja Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL 2004., L 304, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2011/95, proizlazi da je upotrebom glagola „stvoriti” u članku koji u Direktivi 2004/83 odgovara članku 5. stavku 3. Direktive 2011/95 Komisija namjeravala urediti situaciju u kojoj je podnositelj zahtjeva sam „fabricirao” strah od proganjanja.
32 Iz prethodno navedenog proizlazi, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 56. i 64. svojeg mišljenja, da odbijanje priznavanja statusa izbjeglice nakon naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95 ima za cilj, s obzirom na element namjere svojstven izrazu „okolnosti koje je stvorio svojom vlastitom odlukom”, sankcionirati nepoštenu namjeru podnositelja zahtjeva koji je „fabricirao” okolnosti na kojima se temelji opasnost od proganjanja kojoj bi bio izložen u slučaju povratka u svoju zemlju podrijetla te je tako instrumentalizirao primjenjivi postupak priznavanja međunarodne zaštite.
33 Takvo je tumačenje u konačnici potkrijepljeno glavnim ciljem te direktive, koji je, kako se navodi u njezinoj uvodnoj izjavi 12., s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama (vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2023., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Osobito teško kazneno djelo),C‑402/22, EU:C:2023:543, t. 36.).
34 Pitanje jesu li okolnosti koje su navedene u naknadnom zahtjevu kako bi se potkrijepilo postojanje opasnosti od proganjanja utemeljene na razlogu iz članka 10. stavka 1. Direktive 2011/95, koji može dovesti do priznavanja statusa izbjeglice, obuhvaćene zlouporabom i instrumentalizacijom primjenjivog postupka zahtijeva pojedinačnu ocjenu tog zahtjeva s obzirom na sve predmetne okolnosti, uzimajući u obzir sve relevantne činjenične elemente, koju provode nadležna tijela država članica u skladu s člankom 4. stavkom 3. te direktive (vidjeti u tom smislu presude od 21. rujna 2023., Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Politička mišljenja u državi članici domaćinu), C‑151/22, EU:C:2023:688, t. 42. i od 16. siječnja 2024., Intervjuirašt organ na DAB pri MS (Žene žrtve nasilja u obitelji), C‑621/21, EU:C:2024:47, t. 60.).
35 U tom pogledu valja naglasiti da je činjenica da je podnositelj zahtjeva, otkad je napustio svoju zemlju podrijetla, obavljao aktivnosti s jedinim ciljem ili glavnim ciljem stvaranja uvjeta potrebnih za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz članka 4. stavka 3. točke (d) te direktive samo jedan od elemenata koje nadležna nacionalna tijela moraju uzeti u obzir u svrhu te pojedinačne ocjene. Ona naime moraju provesti cjelovito razmatranje svih okolnosti pojedinačnog slučaja podnositelja zahtjeva, uzimajući u obzir sve elemente navedene u točkama (a) do (e) tog članka 4. stavka 3.
36 Iz toga slijedi da se, suprotno onomu što tvrde austrijska i njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima, članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95 ne može tumačiti na način da fakultativno prenošenje te odredbe oslobađa države članice toga da predvide obvezu nadležnih nacionalnih tijela da pojedinačno ocijene svaki naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu. Ta se odredba ne može tumačiti ni na način da takvo prenošenje omogućuje državama članicama da uvedu pretpostavku prema kojoj svaki naknadni zahtjev koji se temelji na okolnostima koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla a priori proizlazi iz zlouporabe i instrumentalizacije postupka priznavanja međunarodne zaštite, što je pretpostavka koju je taj podnositelj zahtjeva dužan oboriti.
37 Naime, takvim bi se tumačenjem oduzeo koristan učinak odredbama članka 4. Direktive 2011/95, koje se primjenjuju na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, neovisno o razlozima proganjanja navedenima u prilog tim zahtjevima (vidjeti u tom smislu presude od 25. siječnja 2018., F (C‑473/16, EU:C:2018:36, t. 36.) i od 21. rujna 2023., Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Politička mišljenja u državi članici domaćinu), C‑151/22, EU:C:2023:688, t. 41.). Konkretnije, stavak 3. tog članka 4. nalaže nadležnom nacionalnom tijelu da provede cjelovito razmatranje svih okolnosti pojedinačnog slučaja podnositelja zahtjeva, što isključuje svaki oblik automatizma (vidjeti po analogiji presude od 13. rujna 2018., Ahmed, C‑369/17, EU:C:2018:713, t. 48. i 49., i od 22. rujna 2022., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr. (C‑159/21, EU:C:2022:708, t. 72. i 73.).
38 U ovom slučaju, nakon pojedinačne procjene naknadnog zahtjeva koji je podnijela osoba JF, u skladu s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2011/95, BFA je utvrdila da je dotična osoba uvjerljivo dokazala da se „zbog unutarnjeg uvjerenja” preobratila na kršćanstvo u Austriji i da je aktivno prakticirala tu religiju, zbog čega je bila izložena opasnosti da u slučaju povratka u svoju zemlju podrijetla bude izložena osobnom proganjanju. Takvo utvrđenje, ako se pokaže točnim, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, može isključiti to da je taj podnositelj zahtjeva zlouporabio i instrumentalizirao primjenjivi postupak, što može navesti nadležno nacionalno tijelo da mu odbije priznati status izbjeglice na temelju članka 5. stavka 3. te direktive.
39 Ako takav podnositelj zahtjeva, osim toga, ispunjava uvjete predviđene odredbama poglavlja III. Direktive 2011/95 da ga se kvalificira kao „izbjeglicu” u smislu članka 2. točke (d) te direktive, njezin članak 13. nalaže predmetnoj državi članici da mu prizna status izbjeglice u smislu članka 2. točke (e) navedene direktive (vidjeti u tom smislu presude od 24. lipnja 2015., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 63. i od 16. siječnja 2024., Intervjuirašt organ na DAB pri MS (Žene žrtve nasilja u obitelji), C‑621/21, EU:C:2024:47, t. 72.).
40 Nasuprot tomu, u svakom slučaju gdje se opasnost od proganjanja, na koju se poziva u potporu naknadnom zahtjevu, temelji na okolnostima navedenima u članku 5. stavku 3. Direktive 2011/95, ali u odnosu na koje se, nakon pojedinačne ocjene tog zahtjeva, provedene sukladno članku 4. stavku 3. te direktive, utvrdi da je tim okolnostima podnositelj zahtjeva zlouporabio i instrumentalizirao primjenjivi postupak, taj članak 5. stavak 3. ovlašćuje dotičnu državu članicu da predvidi da se tom podnositelju zahtjeva ne prizna status izbjeglice u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2011/95, iako se navedeni podnositelj zahtjeva s razlogom boji proganjanja u zemlji podrijetla zbog takvih okolnosti i prema tome, trebao bi se kvalificirati kao „izbjeglica” u smislu članka 1. odjeljka A Ženevske konvencije i članka 2. točke (d) Direktive 2011/95. Naime, svojstvo izbjeglice, u smislu tih odredaba, ne ovisi o službenom priznanju tog svojstva odobravanjem „statusa izbjeglice” u smislu članka 2. točke (e) te direktive (presuda od 14. svibnja 2019., M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, t. 90.).
41 U tom kontekstu valja ispitati smisao i doseg izraza „ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju” iz članka 5. stavka 3. te direktive. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev napominje da, u njemačkoj jezičnoj verziji te odredbe, iako izraz „unbeschadet” može značiti „u skladu s”, on može značiti i obrnuto „ne uzimajući u obzir”. Prema njegovu mišljenju, potonje tumačenje izraza „unbeschadet”, ako bi trebalo prevagnuti, upućuje na to da članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95 dopušta državama članicama da, u slučaju koji je njime predviđen, ne uzmu u obzir odredbe te konvencije.
42 Međutim, formulacija upotrijebljena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Potreba, navedena u točki 25. ove presude, da se svaka odredba prava Unije tumači i primjenjuje ujednačeno isključuje to da se ona razmatra izdvojeno u jednoj od svojih jezičnih verzija, nego zahtijeva njezino tumačenje s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je dio (vidjeti u tom smislu presude od 12. studenoga 1969., Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, t. 2. i 3. i od 15. rujna 2022., Minister for Justice and Equality (Državljanin treće zemlje, bratić građanina Unije), C‑22/21, EU:C:2022:683, t. 20.).
43 Međutim, u verzijama na španjolskom, češkom, engleskom, mađarskom, portugalskom, finskom i švedskom jeziku izraz istovjetan izrazu „unbeschadet” na njemačkom jeziku iz članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95 treba razumjeti na način da države članice moraju uzeti u obzir odredbe Ženevske konvencije kada prenose mogućnost koja im je dodijeljena tim člankom 5. stavkom 3. da podnositelju zahtjeva „u pravilu” ne priznaju status izbjeglice u okolnostima iz točke 32. ove presude. Iz toga slijedi da izraz „unbeschadet” iz njemačke jezične verzije te odredbe treba razumjeti u tom istom smislu, u skladu s općom strukturom i svrhom Direktive 2011/95, kako su navedeni u točkama 27. i 33. ove presude.
44 Stoga, u svim slučajevima u kojima nadležno nacionalno tijelo, kojem je podnesen naknadni zahtjev, utvrdi da su okolnosti koje podnositelj zahtjeva navodi obuhvaćene zlouporabom i instrumentalizacijom primjenjivog postupka, tako da mu se status izbjeglice može odbiti na temelju članka 5. stavka 3. Direktive 2011/95, izraz „ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju” nalaže, ako to tijelo utvrdi, s obzirom na te okolnosti, da postoji vjerojatna opasnost od proganjanja u slučaju povratka podnositelja zahtjeva u njegovu zemlju podrijetla, da taj podnositelj zahtjeva u dotičnoj državi članici ipak može uživati prava zajamčena Ženevskom konvencijom koja ne mogu biti predmet nikakve rezerve, u skladu s člankom 42. stavkom 1. te konvencije. Među tim pravima nalazi se i pravo zajamčeno člankom 33. stavkom 1. te konvencije, u skladu s kojim nijedna država ugovornica neće ni na koji način protjerati ili vratiti izbjeglicu na granicu državnog područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove vjere.
45 Naposljetku, što se tiče pitanja suda koji je uputio zahtjev u pogledu usklađenosti s Direktivom 2011/95 uvjeta propisanog nacionalnim propisom kojim se prenosi članak 5. stavak 3. te direktive, na temelju kojeg se aktivnosti koje dovode do opasnosti od proganjanja na koje se podnositelj zahtjeva poziva moraju biti dopuštene u državi članici domaćinu, dovoljno je podsjetiti na to da, u skladu s člankom 2. Ženevske konvencije, „svaki izbjeglica ima dužnosti prema zemlji u kojoj se nalazi, a to se posebice odnosi na njegovu dužnost da poštuje njezine zakone i propise kao i mjere koje se poduzimaju kako bi se održao javni red”. Iz toga slijedi da se izraz „ne dovodeći u pitanje Ženevsku konvenciju” iz tog članka 5. stavka 3. ne može tumačiti na način da mu se protivi takav uvjet predviđen nacionalnim pravom.
46 S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se priznavanje statusa izbjeglice nakon naknadnog zahtjeva – u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, utemeljenog na opasnosti od proganjanja proizišloj iz okolnosti koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla – uvjetuje dvostrukim uvjetom da su te okolnosti obuhvaćene aktivnostima koje su dopuštene u dotičnoj državi članici i predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koja je podnositelj zahtjeva imao u zemlji podrijetla.
Troškovi
47 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članak 5. stavak 3. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite,
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis kojim se priznavanje statusa izbjeglice nakon naknadnog zahtjeva – u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, utemeljenog na opasnosti od proganjanja proizišloj iz okolnosti koje je podnositelj zahtjeva stvorio svojom vlastitom odlukom nakon što je napustio zemlju podrijetla – uvjetuje dvostrukim uvjetom da su te okolnosti obuhvaćene aktivnostima koje su dopuštene u dotičnoj državi članici i predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koja je podnositelj zahtjeva imao u zemlji podrijetla.
Potpisi