Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 29. Februar 2024(1)
Rechtssache C‑548/22
M. M.
gegen
Presidenza del Consiglio dei ministri u. a.
(Vorabentscheidungsersuchen des Giudice di pace di Fondi [Friedensrichter von Fondi, Italien])
„Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 1999/70/EG – EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Paragrafen 4 und 5 – Diskriminierung – Kettenarbeitsverhältnisse – Ehrenamtliche Richter und Staatsanwälte – Umwandlung in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse – Verzicht ex lege auf jegliche Ansprüche für den Zeitraum vor der Umwandlung“
I. Einleitung
1. Wie dem Gerichtshof aus anderen Verfahren bekannt ist, werden in der italienischen Justiz bestimmte Aufgaben von ehrenamtlichen Richtern und Staatsanwälten erfüllt, von denen viele mit ihren Arbeitsbedingungen unzufrieden sind. Ihre Tätigkeit wird als Ehrenamt bezeichnet und daher werden sie nur befristet in ihr Amt berufen und durch Fallpauschalen vergütet. Bezahlter Urlaub, Sozialschutz und Altersversorgung sind nicht vorgesehen. Der Umfang ihrer Tätigkeit, also die Zahl der bearbeiteten Rechtssachen und die kumulierte Dauer der Amtsausübung, entspricht aber einer dauerhaften Vollzeittätigkeit.(2) Auf frühere Vorabentscheidungsersuchen hin haben sie daher bereits Erfolge erzielt, insbesondere hinsichtlich der Ansprüche auf bezahlten Erholungsurlaub(3) sowie auf Sozialschutz und Altersversorgung,(4) weil sie insofern gegenüber ordentlichen Richtern und Staatsanwälten benachteiligt werden.
2. Nunmehr hat Italien ein Bewertungsverfahren für im Dienst befindliche ehrenamtliche Richter und Staatsanwälte eingeführt, aufgrund dessen sie in ein dauerhaftes Beschäftigungsverhältnis mit fester Vergütung überführt werden können. Wenn sie an diesem Verfahren teilnehmen, müssen sie allerdings auf alle weiteren Ansprüche aufgrund ihrer früheren ehrenamtlichen Tätigkeit verzichten. Dieser Verzicht würde insbesondere die bereits vom Gerichtshof anerkannten unionsrechtlichen Ansprüche sowie etwaige weitere unionsrechtliche Ansprüche umfassen, etwa auf eine höhere Vergütung. Falls sie nicht in dieses dauerhafte Beschäftigungsverhältnis überführt werden, sieht die Regelung statt der Ansprüche, auf die sie verzichten müssen, einen Anspruch auf eine pauschale Entschädigung für die Tätigkeiten in der Vergangenheit vor.
3. Im vorliegenden Verfahren ist zu klären, ob die einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts, insbesondere das Verbot der Diskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer, diesem obligatorischen Verzicht auf unionsrechtlich begründete Ansprüche entgegenstehen.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
4. Das Vorabentscheidungsersuchen bezieht sich zwar sowohl auf das Primärrecht der Union als auch auf die Arbeitszeitrichtlinie,(5) die Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit(6) sowie die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge.(7) Hier ist jedoch vor allem Letztere von Interesse.
5. Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge stellt den Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer auf:
„Befristet beschäftigte Arbeitnehmer dürfen in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.“
6. Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge verbietet den Missbrauch solcher Arbeitsverträge:
„1. Um Missbrauch durch aufeinander folgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden, ergreifen die Mitgliedstaaten nach der gesetzlich oder tarifvertraglich vorgeschriebenen oder in dem Mitgliedstaat üblichen Anhörung der Sozialpartner und/oder die Sozialpartner, wenn keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung bestehen, unter Berücksichtigung der Anforderungen bestimmter Branchen und/oder Arbeitnehmerkategorien eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen:
a) sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher Verträge oder Verhältnisse rechtfertigen;
b) die insgesamt maximal zulässige Dauer aufeinander folgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse;
c) die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse.
2. Die Mitgliedstaaten, nach Anhörung der Sozialpartner, und/oder die Sozialpartner legen gegebenenfalls fest, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse:
a) als ‚aufeinander folgend‘ zu betrachten sind;
b) als unbefristete Verträge oder Verhältnisse zu gelten haben.“
B. Italienisches Recht
7. Das Vorabentscheidungsersuchen bezieht sich auf die Beschränkung von Ansprüchen für die Vergangenheit, die in Art. 29 Abs. 1, 2, 3 und 5 des Decreto legislativo Nr. 116 vom 13. Juli 2017, ersetzt durch Art. 1 Abs. 629 des Gesetzes Nr. 234 vom 30. Dezember 2021, enthalten ist:
„1. Die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Decreto legislativo im Dienst stehenden ehrenamtlichen Richter [und Staatsanwälte(8)] können auf Antrag bis zur Vollendung des 70. Lebensjahrs bestätigt werden.
2. Die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Decreto legislativo im Dienst stehenden ehrenamtlichen Richter [und Staatsanwälte] haben, wenn sie die Bestätigung nicht erhalten, weil sie den Antrag nicht stellen oder das Bewertungsverfahren nach Abs. 3 nicht bestehen, vorbehaltlich der Möglichkeit der Ablehnung, Anspruch auf eine Entschädigung in Höhe von 2 500 Euro vor Abzug der Steuern für jedes Dienstjahr, in dem sie an mindestens 80 Tagen an Sitzungen teilgenommen haben, und auf 1 500 Euro vor Abzug der Steuern für jedes Dienstjahr, in dem sie an weniger als 80 Tagen an Sitzungen teilgenommen haben, und jedenfalls insgesamt höchstens 50 000 Euro vor Abzug der Steuern. Dienst, der für Zeiträume von mehr als sechs Monaten geleistet wird, wird für die Berechnung der für den vorangegangenen Zeitraum geschuldeten Vergütung einem Jahr gleichgestellt. Der Bezug der Entschädigung bewirkt den Verzicht auf alle weiteren Ansprüche jeder Art, die sich aus dem beendeten ehrenamtlichen Verhältnis ergeben.
…
5. Der Antrag auf Teilnahme an den Bewertungsverfahren nach Abs. 3 hat den Verzicht auf alle weiteren Ansprüche jeder Art, die sich aus dem vorherigen ehrenamtlichen Verhältnis ergeben, zur Folge, unbeschadet des Anspruchs auf die in Abs. 2 genannte Entschädigung bei Nichtbestätigung.
…“
8. Das Bewertungsverfahren besteht nach Art. 29 Abs. 4 des Decreto legislativo Nr. 116 aus einer höchstens halbstündigen mündlichen Prüfung zu einem praktischen Fall aus dem Bereich, in dem die Bewerber ehrenamtlich tätig waren.
9. Art. 29 Abs. 6 des Decreto legislativo Nr. 116 sieht vor, dass ehrenamtliche Richter, die aufgrund des Bewertungsverfahrens in ihrer Funktion bestätigt werden und sich entscheiden, diese ausschließlich auszuüben, nach bestimmten Tarifverträgen für das Justizverwaltungspersonal vergütet werden. Abs. 7 enthält eine Vergütungsregelung auf der gleichen Grundlage für bestätigte ehrenamtliche Richter und Staatsanwälte, die neben ihrem Amt weitere Tätigkeiten ausüben wollen.
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
10. Die Klägerin ist eine ehrenamtliche Staatsanwältin bei einer italienischen Staatsanwaltschaft. Sie hat dieselbe rechtliche und wirtschaftliche Stellung wie die entsprechenden ehrenamtlichen Richter mit Entscheidungsfunktion, die als Friedensrichter Gegenstand früherer Entscheidungen des Gerichtshofs waren.
11. Die Klägerin führt vor dem vorlegenden Gericht aus, sie übe die Tätigkeit einer ehrenamtlichen Staatsanwältin ununterbrochen seit dem 4. April 2001 aus und sei in der Ausübung ihres Amtes bis zum 31. Mai 2024 mehrfach durch Gesetz verlängert oder bestätigt worden.
12. Im Ausgangsverfahren verlangt sie eine zusätzliche Vergütung für die Teilnahme an zehn Strafverhandlungen. Für jede dieser Verhandlungen erhielt sie von den Beklagten, dem Ministero della giustizia (Justizministerium, Italien) und dem Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerium für Wirtschaft und Finanzen, Italien), eine Vergütung in Höhe von 98 Euro. Von diesen Beträgen wurden Steuern abgezogen, aber keine Sozialversicherungsbeiträge entrichtet; die Klägerin musste diese Beiträge auf eigene Kosten an die zuständigen Träger abführen.
13. Das vorlegende Gericht geht davon aus, dass der entsprechende Bruttoentgeltbetrag für einen Berufsrichter, der als Staatsanwalt eingesetzt wird, 248 Euro pro Tag beträgt. Außerdem führe der Staat die Soziallasten für jeden Berufsrichter an die zuständigen Träger ab.
14. Die Klägerin beantragt daher, die Beklagten zur Zahlung von zusätzlich 150 Euro für jede der genannten Verhandlungen zu verurteilen.
15. Die Klägerin sei nämlich als ehrenamtliche Staatsanwältin eine befristet beschäftigte Arbeitnehmerin, die mit einem unbefristet beschäftigten Richter in Vollzeitbeschäftigung, der als Staatsanwalt eingesetzt wird, vergleichbar sei. Insbesondere führe die Klägerin Ermittlungstätigkeiten durch und nehme an mündlichen Strafverhandlungen teil.
16. Auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens hält das vorlegende Gericht es für nachgewiesen, dass die Klägerin tatsächlich und nicht nur gelegentlich die Aufgaben eines ehrenamtlichen Staatsanwalts ausübt, für die sie Vergütungen erhält. Es teilt außerdem mit, dass ein anderes Gericht, das Tribunale ordinario di Roma (Gericht von Rom, Italien), bereits entschieden hat, dass der Klägerin als befristet beschäftigten Arbeitnehmerin im Sinne der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dem Grunde nach Schadensersatz wegen wiederholten Abschlusses befristeter Verträge und wegen verschiedener Benachteiligungen zusteht. Ob hinsichtlich der Höhe der Vergütung eine Benachteiligung vorliegt, ist nach diesen Angaben allerdings nicht Gegenstand dieser anderen Entscheidung.
17. Nachdem die Klägerin einen Antrag auf Teilnahme an einem Bewertungsverfahren gemäß Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 vom 13. Juli 2017 gestellt hatte, war sie gesetzlich gezwungen, auf alle weiteren Ansprüche jeder Art, die sich aus dem ehrenamtlichen Verhältnis ergeben, zu verzichten.
18. Das vorlegende Gericht versteht diesen Verzicht dahin gehend, dass er dem geltend gemachten Anspruch entgegensteht, und ersucht daher den Gerichtshof um die Beantwortung der folgenden Frage:
Sind Art. 288 AEUV, die Art. 17, 31, 34 und 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie Art. 7 der Richtlinie 2003/88/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit sowie Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 vom 13. Juli 2017, ersetzt durch Art. 1 Abs. 629 des Gesetzes Nr. 234 vom 30. Dezember 2021, entgegenstehen, die den automatischen Verzicht ex lege auf jegliche Ansprüche betreffend die Umsetzung dieser Richtlinien, mit dem Verlust jedes sonstigen Gehaltsschutzes, arbeitsrechtlichen Schutzes und sozialen Schutzes nach dem Unionsrecht vorsieht
- im Fall der bloßen Einreichung des Antrags auf Teilnahme eines ehrenamtlichen Richters, als befristet beschäftigter europäischer Arbeitnehmer in Teilzeit, der mit dem Berufsrichter als unbefristet beschäftigtem europäischem Arbeitnehmer in Vollzeit vergleichbar ist, an Stabilisierungsverfahren, die nur formal Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge umsetzen,
- oder im Fall des Nichtbestehens dieser Verfahren oder der Nichteinreichung des Antrags, unter Bezug einer Entschädigung in offensichtlich unangemessener Höhe, die außer Verhältnis zu den Schäden steht, die durch die unterbliebene Umsetzung dieser Richtlinien entstanden sind?
19. Die Italienische Republik sowie die Europäische Kommission haben sich schriftlich und ebenso wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der auf ihren Antrag am 1. Februar 2024 durchgeführten mündlichen Verhandlung geäußert.
IV. Rechtliche Würdigung
20. Um das Vorabentscheidungsersuchen zu beantworten, werde ich zunächst kurz auf seine Zulässigkeit eingehen, anschließend den entscheidungserheblichen Gegenstand herausarbeiten und schließlich erörtern, ob die Regelung über den Verzicht auf Ansprüche mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
A. Zulässigkeit
21. Wie in anderen Verfahren zu den unionsrechtlichen Ansprüchen von ehrenamtlichen Richtern und Staatsanwälten wendet Italien ein, das Verfahren sei „konstruiert“, da die Klägerin nur einen Teil ihrer möglichen Forderung geltend mache, um sie vor einem ehrenamtlichen Friedensrichter, der nur für geringfügige Forderungen zuständig sei, einklagen zu können. Letzterer habe jedoch ein Interesse am Ausgang des Falls und sei daher nicht hinreichend unabhängig. Da der Gerichtshof diese Einwände aber bereits in einem ähnlichen Verfahren zurückgewiesen hat,(9) können sie auch im vorliegenden Verfahren nicht durchgreifen.
B. Präzisierung des Vorabentscheidungsersuchens
22. Allerdings muss der Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens präzisiert werden.
23. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist ehrenamtliche Staatsanwältin. Wenn sie ihr Amt weiter ausüben will, muss sie in dem Bewertungsverfahren nach Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 in ihrer Funktion bestätigt werden. Dabei handelt es sich um eine mündliche Prüfung zu Fragen aus ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit.
24. Ihr Antrag auf Teilnahme an diesem Verfahren hatte jedoch nach Art. 29 Abs. 5 den Verzicht auf alle weiteren Ansprüche jeder Art zur Folge, die sich aus dem vorherigen ehrenamtlichen Verhältnis ergeben. Das vorlegende Gericht und auch ich verstehen diesen Verzicht dahin gehend, dass damit Ansprüche gemeint sind, die über die Fallpauschalen hinausgehen, mit denen ehrenamtliche Richter und Staatsanwälte bislang vergütet werden. Daher würde der Verzicht auch die im Ausgangsverfahren geltend gemachte zusätzliche Vergütung erfassen und auch die vom Gerichtshof bereits anerkannten Ansprüche auf Urlaubsentgelt sowie Sozialschutz und Altersvorsorge.
25. Nur wenn die Klägerin in diesem Bewertungsverfahren nicht erfolgreich ist, kann sie nach Art. 29 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 116 Ansprüche auf eine pauschale Entschädigung geltend machen. Diese Ansprüche bemessen sich anhand der Dauer und des Umfangs ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit in der Vergangenheit, nicht aber am genauen Umfang der Forderungen, die sie möglicherweise nach dem Unionsrecht geltend machen und durchsetzen könnte.
26. Falls die Klägerin hingegen aufgrund des Bewertungsverfahrens in ihrer Funktion bestätigt wird, kann sie diese bis zur Vollendung des 70. Lebensjahrs weiter ausüben und erhält künftig eine Vergütung auf der Grundlage des Tarifs für bestimmte andere Beschäftigte in der Justiz. Weitere Ansprüche für die Tätigkeit in der Vergangenheit schließt die italienische Regelung dagegen in diesem Fall aus.
27. Das Vorabentscheidungsersuchen soll klären, ob diese Verzichtsregelung insbesondere wegen Verletzung der Richtlinie 2003/88 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit sowie Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge unzulässig ist. Eine Verletzung dieser Regelungen kann zwar im Prinzip Ansprüche ehrenamtlicher Richter begründen,(10) doch das Verfahren vor dem vorlegenden Gericht betrifft weder die Arbeitszeit, insbesondere nicht den Anspruch auf bezahlten Urlaub, noch eine Teilzeitbeschäftigung.
28. Das vorlegende Gericht stellt vielmehr fest, dass die Klägerin eine befristet beschäftigte Arbeitnehmerin ist, die Ansprüche auf höhere Vergütung für zehn Strafverhandlungen geltend macht, an denen sie als Vertreterin der Staatsanwaltschaft teilnahm.
29. Diese Ansprüche könnten nach Angaben des vorlegenden Gerichts daraus folgen, dass sich die Klägerin in einer vergleichbaren Lage befindet wie ein ordentlicher Staatsanwalt, der dieselbe Tätigkeit ausübt. Sie erhielt jedoch für jede Verhandlung 98 Euro, während ordentliche Staatsanwälte pro Tag ungefähr 248 Euro erhalten würden und der Staat außerdem Sozialabgaben an die zuständigen Träger abführe.
30. Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge verbietet aber, befristet beschäftigte Arbeitnehmer in ihren Beschäftigungsbedingungen gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nur deswegen schlechter zu behandeln, weil sie aufgrund eines befristeten Vertrags tätig sind, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.
31. Ob oder in welcher Höhe die Unterschiede in der Vergütung gerechtfertigt sind, erörtert das vorlegende Gericht im Vorabentscheidungsersuchen nicht.
32. Der Gerichtshof hat dagegen bereits Zweifel daran geäußert, dass ehrenamtliche Richter in vollem Umfang in den Genuss der gleichen Beschäftigungsbedingungen kommen müssen wie ordentliche Richter. Es ist nämlich nicht auszuschließen, dass günstigere Beschäftigungsbedingungen ordentlicher Richter, also auch eine höhere Vergütung, aufgrund des Auswahlverfahrens und der Aufgaben, mit denen sie betraut sind, gerechtfertigt sind.(11) Ich habe hinsichtlich der Vergütung sogar Zweifel an der Vergleichbarkeit beider Gruppen geäußert.(12)
33. Nach den vorliegenden Informationen scheint sich eher die Frage zu stellen, in welchem Umfang die unterschiedliche Behandlung beider Gruppen gerechtfertigt ist.(13) Denn ein Diskriminierungsverbot verlangt nicht nur, dass gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.(14) Vielmehr muss eine unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel stehen.(15) So hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass der Ausschluss jeglichen Urlaubsanspruchs sowie jeder Form von Sozialschutz und Altersversorgung für ehrenamtliche Richter nicht zulässig ist,(16) ohne zu verlangen, dass solche Ansprüche im gleichen Umfang wie bei ordentlichen Richtern gewährt werden.
34. Was die Vergütung angeht, könnte Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge es erlauben, ordentliche Richter und Staatsanwälte besser zu bezahlen als ehrenamtliche Funktionsträger. Das schließt aber nicht aus, dass Letztere im Vergleich eine zu geringe Vergütung erhalten und daher nach dieser Bestimmung eine verhältnismäßige Erhöhung verlangen können. Insoweit könnte die für die Zukunft vorgesehene Vergütung der ehrenamtlichen Richter und Staatsanwälte, die aufgrund des Bewertungsverfahrens auf Dauer in ihrer Funktion bestätigt werden, zumindest einen Orientierungspunkt dafür liefern, welche Vergütung dieser Tätigkeit der italienische Gesetzgeber als angemessen ansieht.(17)
35. Das vorlegende Gericht richtet aber keine entsprechende Frage an den Gerichtshof. Das ist auch folgerichtig, denn der Gerichtshof hat – wie gesagt – die Frage der Vergleichbarkeit von ehrenamtlichen und ordentlichen Richtern in Italien sowie der Rechtfertigung einer unterschiedlichen Behandlung bereits erörtert und die endgültige Entscheidung darüber den innerstaatlichen Gerichten überlassen.(18) Da das Vorabentscheidungsersuchen gegenüber diesen früheren Verfahren keine neuen Gesichtspunkte zum Vergleich zwischen den beiden Richtergruppen erkennen lässt, wäre von einer entsprechenden Frage kein Erkenntnisgewinn zu erwarten.
36. Weil das Vorabentscheidungsersuchen nicht klären soll (oder kann), ob oder in welchem Umfang die geringere Vergütung der Klägerin als ungerechtfertigt schlechtere Behandlung im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge anzusehen ist, ist auch nicht ersichtlich, welche Bedeutung Art. 31 der Charta, dem Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen, und Art. 34, dem Recht auf soziale Sicherheit und Unterstützung, zukommen kann.
37. Art. 17 der Charta, das Recht auf Eigentum, und Art. 47, soweit in Abs. 1 das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf geschützt wird, sind dagegen grundsätzlich einschlägig. Denn die streitgegenständliche italienische Regelung über den Verzicht auf Ansprüche ist geeignet, in bestehende Rechte und ihre Durchsetzung einzugreifen. Allerdings werden diese Bestimmungen genau wie der in der Frage ebenfalls erwähnte Art. 288 AEUV bereits hinreichend durch Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge in Verbindung mit dem Grundsatz der Effektivität konkretisiert, so dass sie keiner gesonderten Erörterung bedürfen.
38. Somit bleibt nur zu klären, ob Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge und der Grundsatz der Effektivität dem im italienischen Recht für ehrenamtliche Richter vorgesehenen Verzicht auf Ansprüche wegen einer ungerechtfertigt schlechteren Behandlung im Vergleich mit ordentlichen Richtern bei Einreichung des Antrags auf Teilnahme an einem Bewertungsverfahren im Hinblick auf eine unbefristete Beschäftigung entgegenstehen.
C. Zum erzwungenen Verzicht auf Ansprüche
39. Im Ausgangsverfahren macht die Klägerin Ansprüche geltend, weil sie als befristet beschäftigte ehrenamtliche Staatsanwältin eine geringere Vergütung erhalten hat als ein ordentlicher Staatsanwalt. Darin liegt ihrer Meinung nach eine mit Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge unvereinbare Diskriminierung.
40. Ich werde zunächst die Natur von Ansprüchen gemäß Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge darstellen, dann die Wirkungen der italienischen Verzichtsregelung im Licht des Grundsatzes der Effektivität erörtern und schließlich auf die Rechtsprechung zu Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung eingehen, die der Verzichtsregelung nach dem Vorbringen Italiens zugrunde liegt.
1. Ansprüche gemäß Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge
41. Nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dürfen befristet beschäftigte Arbeitnehmer in ihren Beschäftigungsbedingungen nicht nur deswegen, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.
42. Diese Bestimmung ist unmittelbar anwendbar und kann dem Mitgliedstaat als Arbeitgeber folglich entgegengehalten werden.(19) Sie erfasst Beschäftigungsbedingungen einschließlich der Vergütung sowie diejenigen Versorgungsbezüge, die von dem Beschäftigungsverhältnis abhängen.(20)
43. Wenn befristet Beschäftigte ohne sachlichen Grund hinsichtlich der Vergütung gegenüber vergleichbaren unbefristet Beschäftigten benachteiligt werden, kann Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge somit als Grundlage für einen Anspruch dienen, der darauf gerichtet ist, einem befristet beschäftigten Arbeitnehmer Vergütungsbestandteile zu gewähren, die nach dem innerstaatlichen Recht Dauerbeschäftigten vorbehalten sind.(21)
44. Wie bereits angesprochen, müssen grundsätzlich die italienischen Gerichte klären, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ehrenamtliche Staatsanwälte danach einen solchen Anspruch geltend machen können.(22) Das Vorabentscheidungsersuchen beruht hingegen auf der Annahme, dass solche Ansprüche bestehen, und betrifft Beschränkungen ihrer gerichtlichen Durchsetzung.
2. Effektivitätsprinzip
45. Das Unionsrecht enthält zwar keine Regelungen über die Durchsetzung eines solchen Anspruchs, so dass die Mitgliedstaaten insoweit über Verfahrensautonomie verfügen. Jedoch gelten die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität. Insbesondere dürfen die innerstaatlichen Regelungen die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität).(23)
46. Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 macht die Ausübung eines eventuellen Anspruchs nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge nicht gänzlich unmöglich. Wenn die Betroffenen weder einen Antrag auf Teilnahme an dem Bewertungsverfahren stellen noch die pauschale Entschädigung nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 am Ende der ehrenamtlichen Tätigkeit annehmen, stehen die Verzichtsregelungen nach Art. 29 Abs. 5 oder Art. 29 Abs. 2 Satz 3 einer Klage auf weiter reichende Ansprüche nach Paragraf 4 Nr. 1 nicht entgegen.
47. Falls ehrenamtliche Richter oder Staatsanwälte nicht an dem Bewertungsverfahren teilnehmen und lediglich die pauschale Entschädigung nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 des Decreto legislativo Nr. 116 annehmen, erscheint auch die Verzichtsregelung nach Satz 3 unbedenklich. In diesem Fall verzichten die Berechtigten, die immerhin professionelle Juristen sind, freiwillig darauf, Ansprüche geltend zu machen, die möglicherweise weiter reichen.
48. Ehrenamtliche Richter oder Staatsanwälte, die am Bewertungsverfahren teilnehmen, aber nicht in ihrer Funktion bestätigt werden, entscheiden sich dagegen nicht freiwillig für die pauschale Entschädigung nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 des Decreto legislativo Nr. 116. Ihr Ziel ist vielmehr die weitere Tätigkeit in der Justiz.
49. Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass diese pauschale Entschädigung den Anforderungen des Grundsatzes der Effektivität genügt.
50. Zwar ist anzunehmen, dass der Entschädigungsbetrag von 2 500 Euro bzw. 1 500 Euro für jedes Jahr früherer Tätigkeit im Umfang geringer sein kann als die Ansprüche, die die Betroffenen nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge und der Arbeitszeitrichtlinie geltend machen können. Neben den im Ausgangsverfahren geltend gemachten Ansprüchen auf höhere Vergütung, deren Bestand und Umfang noch nicht klar sind, kommen insoweit die bereits anerkannten Ansprüche auf Urlaubsentgelt sowie Sozialschutz und Altersversorgung in Betracht. Bereits die jährlichen Ansprüche auf Urlaubsentgelt könnten bei einer Vollzeittätigkeit höher ausfallen als die Entschädigung.(24)
51. Allerdings müssen die Betroffenen bei Annahme der Entschädigung nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 des Decreto legislativo Nr. 116 kein gerichtliches Verfahren anstrengen und eine etwaige Verjährung von Ansprüchen wird – soweit ersichtlich – nicht berücksichtigt. Daher ist der Gesamtumfang einer Entschädigung möglicherweise in vielen Fällen deutlich größer als derjenige von Ansprüchen, die die Betroffenen nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge und der Arbeitszeitrichtlinie noch durchsetzen könnten.
52. Eine solche Typisierung von Entschädigungsansprüchen kann durch die Verwaltungsvereinfachung und die Rechtssicherheit gerechtfertigt werden, da eine umfassende Prüfung aller Einzelfälle mit erheblichem Aufwand und Schwierigkeiten verbunden wäre.(25) Die Berücksichtigung solcher Gesichtspunkte ist gerade im Grundsatz der Effektivität angelegt, da dieser nicht die unbegrenzte Durchsetzbarkeit von unionsrechtlich begründeten Ansprüchen fordert, sondern nur einer übermäßigen Erschwernis entgegensteht. So erlaubt dieser Grundsatz die Festlegung angemessener Klagefristen aus Gründen der Rechtssicherheit.(26)
53. Eine abschließende Beurteilung, ob die pauschale Entschädigung in Verbindung mit dem obligatorischen Verzicht nach Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 die Ausübung der von der Unionsrechtsordnung gewährten Rechte übermäßig erschwert, also im Ergebnis nicht angemessen ist, obliegt allerdings den innerstaatlichen Gerichten. Diese müssen dabei alle maßgeblichen Umstände berücksichtigen, etwa die Verjährungsregeln oder den Umfang etwaiger zusätzlicher Vergütungsansprüche.
54. Nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung wurden bislang allerdings fast alle ehrenamtlichen Richter und Staatsanwälte, die am Bewertungsverfahren teilnahmen, darunter wohl auch die Klägerin, in ihrer Funktion bestätigt. Sie erhalten keine pauschale Entschädigung nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 des Decreto legislativo Nr. 116 und haben folglich nach Art. 29 Abs. 5 mit der Teilnahme am Bewertungsverfahren im Ergebnis vollständig auf weitere Ansprüche aus der früheren ehrenamtlichen Tätigkeit verzichtet.
55. Dieser erzwungene Verzicht auf unionsrechtliche Ansprüche, insbesondere auf Ansprüche aufgrund von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, ist nur mit dem Grundsatz der Effektivität vereinbar, wenn die bestätigten Bewerber einen angemessenen Ausgleich erhalten.
56. Die in ihrer Funktion bestätigten Bewerber kommen zwar in den Genuss erheblicher Vorteile, denn sie können ihre Tätigkeit künftig gegen eine feste Vergütung weiterführen, und zwar bis zur Vollendung des 70. Lebensjahrs, also praktisch unbefristet. Prima facie stellen diese Arbeitsbedingungen jedoch nur die Gegenleistung für ihre künftige Tätigkeit in der Justiz dar.
57. Italien vertritt gleichwohl die Auffassung, darin sei ein angemessener Ausgleich enthalten. Das zeige sich insbesondere daran, dass neu berufene ehrenamtliche Richter und Staatsanwälte nicht in den Genuss der Arbeitsbedingungen für bestätigte Bewerber kommen.
58. Die Klägerin legt dagegen plausibel dar, dass die künftige Vergütung insbesondere im Hinblick auf ihre Altersvorsorge keinen ausreichenden Ausgleich darstelle, da sie während der verbleibenden Zeit dieser Tätigkeit keine Anwartschaft auf Altersruhegeld erwerben könne. Auch die Kommission verlangt eine stärkere Ausrichtung des Ausgleichs an den in der Vergangenheit erlittenen Nachteilen.
59. Welche dieser beiden Auffassungen zutrifft, kann der Gerichtshof nicht beurteilen, da ihm die notwendigen Informationen fehlen. Auch die Frage, ob die Beschäftigungsbedingungen der in ihrer Funktion bestätigten Bewerber einen angemessenen Ausgleich für den obligatorischen Verzicht auf weitere unionsrechtliche Ansprüche aufgrund ihrer früheren Tätigkeit enthalten, müssen somit die innerstaatlichen Gerichte entscheiden.
3. Rechtsprechung zu Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge
60. Entgegen dem Vorbringen von Italien ergibt sich auch nichts anderes aus der Rechtsprechung zu Entschädigungsansprüchen wegen der Verletzung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge.
61. Nach Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge müssen die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, um Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden. Daher müssen sie im Fall solcher Missbräuche verhältnismäßige, hinreichend effektive und abschreckende Maßnahmen ergreifen, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen.(27)
62. Dazu stellte der Gerichtshof im Zusammenhang mit dem Schulsektor fest, dass es nach der gesetzlich vorgesehenen Umwandlung eines befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis keiner weiteren Sanktion für die missbräuchliche Verwendung befristeter Arbeitsverhältnisse bedürfe.(28) Insbesondere sei es in einem solchen Fall nicht notwendig, den Betroffenen zusätzlich eine finanzielle Entschädigung zu gewähren.(29)
63. Auf den ersten Blick scheint diese Rechtsprechung der vorliegenden Verzichtsregelung zu entsprechen, denn sie hindert nur diejenigen ehrenamtlichen Staatsanwälte an der Durchsetzung von Ansprüchen für die Vergangenheit, deren befristetes Beschäftigungsverhältnis in ein dauerhaftes Beschäftigungsverhältnis umgewandelt wird.
64. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass diese Rechtsprechung nicht übertragen werden kann, denn Ansprüche nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge sind gänzlich anderer Natur als Entschädigungsansprüche nach Paragraf 5.
65. Ansprüche nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung beruhen auf einem Diskriminierungsverbot und werden in ihrem Umfang daher konkret durch einen Vergleich zwischen einer benachteiligten und einer privilegierten Gruppe bestimmt. Wie die Klägerin hervorhebt, waren derartige Ansprüche nicht Gegenstand der genannten Rechtsprechung zum Schulsektor.
66. „Entschädigungsansprüche“ wegen einer Verletzung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge ergeben sich dagegen nicht aus einem solchen Vergleich. Auch soll kein Schaden ausgeglichen werden, denn der Umfang des Schadens, der durch einen missbräuchlichen Rückgriff auf befristete Arbeitsverträge verursacht wurde, lässt sich in der Regel nicht bestimmen.(30) Vielmehr handelt es sich um Sanktionsmaßnahmen, die einen missbräuchlichen Rückgriff auf befristete Arbeitsverträge verhindern sollen. Die Auswahl von Sanktionsmaßnahmen liegt aber im Ermessen der Mitgliedstaaten, solange diese Maßnahmen den Missbrauch wirksam bekämpfen.(31)
67. Daher kann Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge auch unmittelbar angewendet werden,(32) während das für Paragraf 5 Nr. 1 nicht gilt.(33)
68. Die in Art. 29 des Decreto legislativo Nr. 116 vorgesehene Kombination aus einer Umwandlung von Beschäftigungsverhältnissen und Entschädigungsansprüchen für den Fall, dass das Verhältnis nicht umgewandelt wird, ist somit möglicherweise eine wirksame und angemessene Maßnahme, um einen missbräuchlichen Rückgriff auf befristete Beschäftigungsverhältnisse ehrenamtlicher Richter und Staatsanwälte im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge zu ahnden. Diese Wirkung der Regelung rechtfertigt es jedoch nicht zwangsläufig, Ansprüche auf der Grundlage von Paragraf 4 Nr. 1 für Tätigkeiten in der Vergangenheit vollständig auszuschließen.
V. Ergebnis
69. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Paragraf 4 Nr. 1 der am 18. März 1999 geschlossenen Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge ist im Licht des Grundsatzes der Effektivität dahin auszulegen,
– dass er einer Regelung, die eine ehrenamtliche Staatsanwältin zwingt, auf Ansprüche nach Paragraf 4 Nr. 1 für in der Vergangenheit ausgeübte Tätigkeiten in dieser Funktion zu verzichten, um an einem Bewertungsverfahren teilzunehmen, das es ihr ermöglicht, diese Funktion künftig unbefristet bis zur Vollendung des 70. Lebensjahrs und mit fester Vergütung auszuüben, nicht entgegensteht, wenn die künftigen Beschäftigungsbedingungen zusätzlich zur Gegenleistung für die weitere Tätigkeit einen angemessenen Ausgleich für die Ansprüche bewirken, auf die verzichtet werden musste, und
– dass er einer solchen Regelung nicht entgegensteht, soweit sie eine angemessene pauschale Entschädigung für Tätigkeiten in der Vergangenheit in dem Fall gewährt, dass das Ergebnis des Bewertungsverfahrens der ehrenamtlichen Staatsanwältin keine weitere Ausübung ihrer Funktion ermöglicht,
wenn diese ehrenamtliche Staatsanwältin unter den Begriff der „befristet beschäftigten Arbeitnehmerin“ fällt.