Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 29 de fevereiro de 2024 (1)
Processo C‑548/22
M.M.
contra
Presidenza del Consiglio dei ministri e. o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Giudice di pace di Fondi (Julgado de Paz de Fondi, Itália)]
«Pedido de decisão prejudicial — Diretiva 1999/70/CE — Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo — Artigos 4.° e 5.° — Discriminação — Contratos de trabalho em cadeia — Magistrados e magistrados do Ministério Público honorários — Conversão em relações laborais sem termo — Renúncia ex lege a qualquer pretensão relativa ao período anterior à conversão»
I. Introdução
1. Como é do conhecimento do Tribunal de Justiça por meio de outros processos, certas tarefas no sistema judiciário italiano são desempenhadas por magistrados e magistrados do Ministério Público honorários, estando muitos dos quais insatisfeitos com as suas condições de trabalho. A sua atividade é designada de cargo honorário sendo, por conseguinte, nomeados por tempo determinado e remunerados com pagamentos fixos em função dos casos que tratam. Não estão previstas férias remuneradas, proteção social nem segurança social. No entanto, a extensão da sua atividade, ou seja, o número de processos tratados e a duração cumulada do desempenho do cargo corresponde a uma atividade permanente exercida a tempo inteiro. (2) Por conseguinte, já obtiveram sucesso em anteriores pedidos de decisão prejudicial, em especial no que diz respeito ao direito a férias remuneradas (3), à proteção social e à segurança social (4), uma vez que se encontram em desvantagem relativamente aos magistrados dos tribunais comuns e aos magistrados do Ministério Público.
2. A Itália introduziu um procedimento de avaliação dos magistrados e magistrados do Ministério Público honorários que se encontrem em funções, com base no qual estes podem ser transferidos para uma relação laboral permanente, com remuneração fixa. No entanto, caso participem neste procedimento, devem renunciar a todos os direitos relativos à atividade exercida anteriormente a título honorário. A referida renúncia abrange, em especial, os direitos que decorrem do direito da União já reconhecidos pelo Tribunal de Justiça, bem como outros eventuais direitos conferidos pela ordem jurídica da União como, por exemplo, o direito a uma remuneração mais elevada. Caso não sejam convertidos para a referida relação laboral permanente, a legislação prevê, no lugar dos direitos a que são obrigados a renunciar, um direito a uma indemnização fixa pela atividade exercida no passado.
3. No âmbito do presente processo, é necessário esclarecer se as disposições pertinentes do direito da União, em especial a proibição de discriminação contra os trabalhadores contratados a termo, se opõem a esta renúncia obrigatória a direitos fundados no direito da União.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
4. O pedido de decisão prejudicial diz respeito tanto ao direito primário da União, como à diretiva relativa ao tempo de trabalho, (5) ao acordo‑quadro relativo ao trabalho a tempo parcial (6) e ao acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo. (7) No entanto, no caso em apreço, é sobretudo este último acordo que releva.
5. O artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo estabelece o princípio da não discriminação dos trabalhadores contratados a termo:
«No que diz respeito às condições de emprego, não poderão os trabalhadores contratados a termo receber tratamento menos favorável do que os trabalhadores permanentes numa situação comparável pelo simples motivo de os primeiros terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferente.»
6. O artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo proíbe a utilização abusiva de tais contratos de trabalho:
«1. Para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e sempre que não existam medidas legais equivalentes para a sua prevenção, os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais e de acordo com a lei, acordos coletivos ou práticas nacionais, e/ou os parceiros sociais deverão introduzir, de forma a que se tenham em conta as necessidades de setores e/ou categorias de trabalhadores específicos, uma ou várias das seguintes medidas:
a) Razões objetivas que justifiquem a renovação dos supramencionados contratos ou relações laborais;
b) Duração máxima total dos sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo;
c) Número máximo de renovações dos contratos ou relações laborais a termo.
2. Os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, e/ou os parceiros sociais, deverão, sempre que tal seja necessário, definirem que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados:
a) Como sucessivos;
b) Como celebrados sem termo.»
B. Direito italiano
7. O pedido de decisão prejudicial diz respeito à restrição de direitos relativos ao passado contida no artigo 29.°, n.os 1, 2, 3 e 5, do Decreto legislativo n.° 116, de 13 de julho de 2017 (Decreto Legislativo n.° 116, de 13 de julho de 2017), como substituído pelo artigo 1.°, n.° 629, da Lei n.° 234, de 30 de dezembro de 2021 (Lei n.° 234, de 30 de dezembro de 2021):
«1. Os magistrados [e magistrados do Ministério Público(8)] honorários em funções à data da entrada em vigor do presente diploma poderão ser confirmados, a seu pedido, até atingirem os setenta anos.
2. Os magistrados [e magistrados do Ministério Público] honorários em funções à data da entrada em vigor do presente Decreto Legislativo que não tenham acesso à confirmação, quer por falta de apresentação do respetivo pedido, quer por não terem sido aprovados no procedimento de avaliação previsto no n.° 3, têm direito, sem prejuízo da faculdade de recusa, a uma indemnização igual, respetivamente, a 2 500 euros brutos, antes da retenção de imposto, por cada ano de serviço em que o magistrado tenha participado em audiências durante pelo menos oitentas dias, e a 1 500 euros brutos, antes da retenção de imposto, por cada ano de serviço prestado em que o magistrado tenha participado em audiências durante menos de oitenta dias, no limite total de 50 000 brutos, per capita, antes da retenção de imposto. Para efeitos de cálculo da indemnização devida nos termos do período anterior, o serviço prestado por períodos superiores a seis meses será equiparado a um ano. O recebimento da indemnização implica a renúncia a qualquer direito posterior de qualquer natureza resultante da relação honorária cessada.
[...]
5. O pedido de participação nos procedimentos de avaliação previstos no n.° 3 implica a renúncia a qualquer posterior pretensão, independentemente da sua natureza, resultante da relação honorária anterior, salvo o direito à indemnização previsto no n.° 2, em caso de não confirmação.
[…]»
8. Nos termos do artigo 29.°, n.° 4, do Decreto Legislativo n.° 116, o procedimento de avaliação consiste num exame oral de duração máxima de meia hora, o qual incide sobre um caso prático do domínio em que os requerentes trabalharam a título honorário.
9. O artigo 29.°, n.° 6, do Decreto Legislativo n.° 116 prevê que os magistrados honorários que sejam confirmados nas suas funções com base no procedimento de avaliação e que decidam exercer, exclusivamente, essas funções sejam remunerados em conformidade com determinadas convenções coletivas relativas ao pessoal da administração da justiça. O n.° 7 contém uma regra relativa à remuneração nos mesmos termos para os magistrados e os magistrados do Ministério Público honorários que tenham sido confirmados nas suas funções e que pretendam exercer outras atividades além do seu cargo.
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
10. A recorrente é magistrada honorária junto do Ministério Público italiano. Tem o mesmo estatuto jurídico e económico dos correspondentes magistrados honorários com funções judiciais, que na qualidade de juízes de paz foram objeto de anteriores decisões do Tribunal de Justiça.
11. A recorrente alega perante o órgão jurisdicional de reenvio que exerce ininterruptamente funções de magistrada honorária no Ministério Público desde 4 de abril de 2001, tendo, por várias vezes, sido automaticamente reconduzida nessas funções ou confirmada no seu exercício até 31 de maio de 2024.
12. No processo principal, pede uma remuneração adicional por ter participado em dez audiências de processo penal. Pela participação em cada audiência de processo penal, a recorrente recebeu dos recorridos, Ministero della giustizia (Ministério da Justiça, Itália) e Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), uma remuneração de 98 euros. Sobre estes montantes foram efetuadas retenções na fonte, não tendo sido paga qualquer contribuição para a segurança social, tendo tais contribuições para as respetivas instituições ficado a cargo da recorrente.
13. O órgão jurisdicional de reenvio parte do princípio de que o montante diário bruto da retribuição para um magistrado de carreira que esteja afeto como magistrado do Ministério Público é de 248 euros. Além disso, o Estado paga às instituições as contribuições para a segurança social por cada magistrado de carreira.
14. Por conseguinte, a recorrente pede que os recorridos sejam condenados no pagamento de 150 euros adicionais por cada das audiências acima referidas.
15. A recorrente é, pois, enquanto magistrada honorária do Ministério Público, uma trabalhadora contratada a termo comparável a um magistrado afeto como magistrado do Ministério Público por tempo indeterminado e a tempo inteiro. Concretamente, a recorrente preside ao inquérito e participa nas audiências de processo penal.
16. Com base nos autos do processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio considera demonstrado que a recorrente exerce de modo efetivo, e não ocasional, as funções de magistrado honorário no Ministério Público, funções essas pelas quais recebe uma remuneração. Refere ainda que um outro órgão jurisdicional, o Tribunale ordinario di Roma (Tribunal Comum de Roma, Itália), já decidiu que a recorrente, enquanto trabalhadora contratada a termo na aceção do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, tem direito a uma indemnização pela renovação das funções a termo e por diversas desvantagens. No entanto, de acordo com as referidas informações, a questão de saber se existe uma discriminação no que respeita ao montante da remuneração não é objeto desta outra decisão.
17. Na sequência do pedido para participação num procedimento de avaliação previsto no artigo 29.° do Decreto Legislativo n.° 116 de 13 de julho de 2017, a recorrente vê‑se obrigada por lei a renunciar a qualquer outro direito, seja de que natureza for, resultante da relação honorária.
18. O órgão jurisdicional de reenvio entende esta renúncia no sentido de que a mesma se opõe ao direito reclamado, solicitando, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça que responda à seguinte questão:
Devem o artigo 288.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os artigos 17.°, 31.°, 34.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como o artigo 7.° da Diretiva 2003/88/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de novembro de 2003, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho, a cláusula 4 do Acordo‑Quadro relativo ao trabalho a tempo parcial, celebrado em 6 de junho de 1997, que figura em anexo à Diretiva 97/81/CE do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, respeitante ao Acordo‑Quadro relativo ao trabalho a tempo parcial celebrado pela UNICE, pelo CEEP e pela CES, na redação que lhe foi dada pela Diretiva 98/23/CE do Conselho, de 7 de abril de 1998, bem como o artigo 4.° do Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura em anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao Acordo‑Quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a prevista no artigo 29.° do [decreto legislativo 13] luglio 2017, n.° 116 (Decreto Legislativo n.° 116, de 13 de julho de 2017), como substituído pelo artigo 1.°, n.° 629, da Legge 30 dicembre 2021, n.° 234 (Lei n.° 234, de 30 de dezembro de 2021), que prevê a renúncia automática ex lege a qualquer pretensão relativa à transposição das referidas diretivas, acompanhada da perda de qualquer outra proteção salarial, laboral e social garantida pelo direito europeu:
‑ em caso de simples pedido de participação, apresentado por um magistrado honorário, enquanto trabalhador europeu a termo e a tempo parcial, comparável a um magistrado de carreira, enquanto trabalhador europeu por tempo indeterminado e a tempo inteiro, em procedimentos de estabilização, que apenas fazem uma transposição formal do artigo 5.°, n.° 1, do Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura em anexo à Diretiva 1999/70,
‑ ou, em caso de não aprovação nos referidos procedimentos ou de não apresentação do referido pedido, com o recebimento de uma indemnização de um montante manifestamente desadequado e desproporcionado aos danos sofridos pela não transposição das referidas diretivas?
19. A República Italiana e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e, tal como a recorrente no processo principal, pronunciaram‑se na audiência realizada a pedido desta em 1 de fevereiro de 2024.
IV. Apreciação jurídica
20. Para responder ao pedido de decisão prejudicial, começarei por abordar brevemente a sua admissibilidade, em seguida identificarei o objeto relevante para a decisão e, por último, discutirei a questão de saber se a regra relativa à renúncia a direitos é compatível com o direito da União.
A. Admissibilidade
21. Tal como noutros processos relativos aos direitos dos magistrados e magistrados do Ministério público honorários conferidos pelo direito da União, a Itália argumenta que o processo foi «construído», uma vez que, para que pudesse submeter a sua apreciação a um juiz de paz honorário, que apenas é competente para conhecer de causas de pequeno montante, a recorrente apenas reclamou parte do seu eventual crédito. Sucede que o juiz de paz tem um interesse no resultado do processo, não estando, por conseguinte, numa posição suficientemente independente. No entanto, uma vez que o Tribunal de Justiça já negou provimento a estas objeções em processos semelhantes, (9) as mesmas não poderão, igualmente, colher no presente processo.
B. Clarificação do pedido de decisão prejudicial
22. Contudo, o objeto do pedido de decisão prejudicial deve ser clarificado.
23. A recorrente no processo principal é magistrada do Ministério Público honorária. Caso pretenda continuar a exercer as suas funções, tem de ser confirmada no seu exercício no âmbito do procedimento de avaliação previsto no artigo 29.° do Decreto Legislativo n.° 116. Neste contexto, existe um exame oral incidindo sobre questões relativas à sua atividade exercida a título honorário.
24. No entanto, em conformidade com o artigo 29.°, n.° 5, o pedido de participação no referido procedimento implica a renúncia a qualquer pretensão resultante da anterior relação honorária, independentemente da sua natureza. O órgão jurisdicional de reenvio considera, partilhando eu do mesmo entendimento, que a referida renúncia se refere a pretensões que vão além dos montantes fixos por processo tratado pagos, atualmente, a magistrados e magistrados do Ministério Público honorários a título de remuneração. Por conseguinte, a renúncia abrange, igualmente, a remuneração adicional reclamada no processo principal, bem como os direitos a subsídio de férias, à proteção social e à segurança social, já reconhecidos pelo Tribunal de Justiça.
25. A recorrente apenas poderá pedir uma indemnização fixa ao abrigo do artigo 29.°, n.° 2, do Decreto Legislativo n.° 116 no caso de não ter sido bem‑sucedida no referido procedimento de avaliação. Contudo, os referidos direitos são calculados com base na duração e extensão da sua atividade honorária exercida anteriormente e não na extensão exata dos créditos que poderia eventualmente reclamar e fazer valer ao abrigo do direito da União.
26. Pelo contrário, se a recorrente for confirmada no exercício da sua função no âmbito do procedimento de avaliação, poderá continuar a exercê‑la até atingir setenta anos, recebendo, a partir daí uma remuneração com base na convenção coletiva aplicada a determinados profissionais da justiça. Em contrapartida, nesse caso, a regra italiana exclui outros direitos relativos à atividade exercida no passado.
27. O pedido de decisão prejudicial visa esclarecer se a referida regra de renúncia é inadmissível, em especial atendendo à violação da Diretiva 2003/88/CE, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho, da cláusula 4 do acordo‑quadro relativo ao trabalho a tempo parcial e do artigo 4.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo. Embora a violação destas regras possa, em princípio, fundamentar pretensões por parte dos magistrados honorários, (10) o processo perante o órgão jurisdicional de reenvio não diz respeito ao tempo de trabalho, em especial ao direito a férias remuneradas, nem ao trabalho a tempo parcial.
28. Pelo contrário, o órgão jurisdicional de reenvio declara que a recorrente é uma trabalhadora contratada a termo que reclama uma remuneração mais elevada pela sua participação, como representante do Ministério Público, em dez audiências de processo penal.
29. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, estas pretensões podem resultar do facto de a recorrente se encontrar numa posição comparável à de um magistrado dos tribunais comuns que exerça a mesma função no Ministério Público. No entanto, a recorrente recebeu 98 euros por cada audiência, enquanto os magistrados dos tribunais comuns com funções no Ministério Público recebem cerca de 248 euros por dia, além das contribuições para a segurança social que o Estado paga às instituições.
30. Porém, o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo proíbe, no que diz respeito às condições de emprego, que os trabalhadores contratados a termo recebam tratamento menos favorável do que os trabalhadores permanentes numa situação comparável pelo simples motivo de os primeiros terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferente.
31. No pedido de decisão prejudicial não é discutida pelo órgão jurisdicional de reenvio a questão de saber se ou em que medida as diferenças de remuneração são justificadas.
32. Por outro lado, o Tribunal de Justiça já manifestou dúvidas quanto ao facto de os magistrados honorários deverem beneficiar integralmente das mesmas condições de emprego que os magistrados dos tribunais comuns. Com efeito, não pode excluir‑se que as condições de emprego mais favoráveis dos magistrados dos tribunais comuns, incluindo a remuneração mais elevada, sejam justificadas em virtude do procedimento de seleção e em função das tarefas que lhes são confiadas. (11) Cheguei, aliás, a exprimir dúvidas quanto à comparabilidade dos dois grupos no que respeita à remuneração. (12)
33. Atendendo às informações existentes, a questão que parece colocar‑se é a de saber em que medida é justificada a diferença de tratamento entre os dois grupos. (13) Com efeito, a proibição de discriminação exige não apenas que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente, mas também que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objetivamente justificado. (14) Pelo contrário, qualquer diferença de tratamento deve ser proporcionada em relação ao objetivo prosseguido pelo tratamento em questão. (15) Assim, o Tribunal de Justiça já declarou que a exclusão de qualquer direito a férias e de qualquer forma de proteção social e segurança social dos magistrados honorários não é admissível (16), sem exigir que esses direitos sejam concedidos na mesma medida que aos juízes dos tribunais comuns.
34. No que diz respeito à remuneração, o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo poderia permitir que os magistrados e os magistrados do Ministério Público dos tribunais comuns recebessem uma remuneração superior à dos funcionários honorários. No entanto, tal não exclui a possibilidade de estes últimos receberem, em comparação, uma remuneração demasiado reduzida, podendo, por conseguinte, exigir um aumento proporcional em conformidade com esta disposição. Nesta medida, a remuneração prevista, para futuro, dos magistrados e magistrados do Ministério Público honorários confirmados de forma permanente nas suas funções com base no procedimento de avaliação poderia, no mínimo, constituir um ponto de referência para efeitos de saber qual a remuneração que o legislador italiano considera adequada para esta atividade. (17)
35. Porém, o órgão jurisdicional de reenvio não dirige a correspondente questão ao Tribunal de Justiça. Tal é também lógico, uma vez que o Tribunal de Justiça — como referido — já discutiu a questão da comparabilidade dos magistrados honorários e magistrados dos tribunais comuns em Itália e a justificação para um tratamento diferente, deixando a decisão final a esse respeito para os órgãos jurisdicionais nacionais. (18) Uma vez que, relativamente aos referidos processos anteriores, o pedido de decisão prejudicial não revela quaisquer elementos novos que permitam a comparação entre os dois grupos de magistrados, não seria de esperar qualquer valor acrescentado na correspondente questão.
36. Uma vez que o pedido de decisão prejudicial não visa (ou não pode) esclarecer se, e em que medida, a remuneração inferior da recorrente deve ser considerada um tratamento menos favorável injustificado, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, igualmente não se vislumbra que significado pode o artigo 31.° da Carta atribuir ao direito a condições de trabalho justas e equitativas e o artigo 34.° ao direito à segurança e assistência sociais.
37. Em contrapartida, são, em princípio, relevantes o artigo 17.° (direito de propriedade) e o artigo 47.° da Carta, este último na medida em que o primeiro parágrafo protege o direito a uma ação perante um tribunal. Com efeito, a regra italiana controvertida relativa à renúncia a direitos é suscetível de atingir os direitos existentes e a sua aplicação. Contudo, tal como o artigo 288.°, TFUE, igualmente mencionado na questão prejudicial, estas disposições estão já suficientemente concretizadas pelo artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, em conjugação com o princípio da efetividade, pelo que não requerem uma discussão autónoma.
38. Por conseguinte, fica apenas por esclarecer se o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo e o princípio da efetividade se opõem à renúncia a direitos prevista, no direito italiano, para os magistrados honorários quando apresentam um pedido de participação num procedimento de avaliação com vista a serem contratados por tempo indeterminado, devido ao tratamento menos favorável injustificado, em comparação com os magistrados dos tribunais comuns.
C. Quanto à renúncia forçada a direitos
39. No processo principal, a recorrente reclama direitos com base no facto de receber uma remuneração inferior, como magistrada do Ministério público honorária contratada a termo, à de um magistrado do Ministério Publico nos tribunais comuns. Considera que se trata de uma discriminação incompatível com o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo.
40. Em primeiro lugar, exporei a natureza dos direitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, em seguida, discutirei os efeitos da regra italiana de renúncia à luz do princípio da efetividade e, por último, abordarei a jurisprudência relativa ao artigo 5.° do acordo‑quadro na qual, segundo as alegações da Itália, assenta a regra de renúncia.
1. Direitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo
41. De acordo com o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, no que diz respeito às condições de emprego, não poderão os trabalhadores contratados a termo receber tratamento menos favorável do que os trabalhadores permanentes numa situação comparável pelo simples motivo de os primeiros terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferente.
42. Esta disposição é diretamente aplicável, podendo, por conseguinte, ser oposta ao Estado‑Membro enquanto empregador. (19) Engloba as condições de emprego, incluindo as condições relativas à remuneração, bem como as pensões que dependem da relação laboral. (20)
43. Se os trabalhadores contratados a termo forem discriminados, no que respeita à remuneração, sem razão objetiva, em relação a trabalhadores contratados sem termo numa situação comparável, o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo poderá, assim, servir de base a uma pretensão destinada a conceder a um trabalhador contratado a termo elementos remuneratórios reservados aos trabalhadores permanentes ao abrigo da legislação nacional. (21)
44. Como já foi referido, os órgãos jurisdicionais italianos devem, em princípio, esclarecer se e, em caso afirmativo, em que medida os magistrados do Ministério Público honorários poderão invocar esse direito. (22) No entanto, o pedido de decisão prejudicial baseia‑se no pressuposto da existência de tais direitos, dizendo respeito a restrições à sua aplicação pelo juiz.
2. Princípio da efetividade
45. O direito da União não contém regras sobre a aplicação deste direito, pelo que os Estados‑Membros têm autonomia processual a este respeito. No entanto, são aplicáveis os princípios da equivalência e da efetividade. Em especial, as regras nacionais não devem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade). (23)
46. O artigo 29.° do Decreto Legislativo n.° 116 não torna totalmente impossível o exercício de um eventual direito ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo. Se as pessoas interessadas não apresentarem um pedido de participação no procedimento de avaliação nem aceitarem a indemnização fixa prevista no artigo 29.°, n.° 2, primeiro período, aquando da cessação da sua atividade honorária, as regras de renúncia previstas no artigo 29.°, n.° 5 ou 29.°, n.° 2, terceiro período, não se opõem a que seja intentada uma ação relativa a direitos mais abrangentes ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1.
47. Caso os magistrados ou magistrados do Ministério Público honorários não participem no procedimento de avaliação e apenas aceitem a indemnização fixa prevista no artigo 29.°, n.° 2, primeiro período, do Decreto Legislativo n.° 116, a regra de renúncia prevista no terceiro período é, aparentemente, inócua. Neste caso, os interessados, que são, afinal, juristas profissionais, renunciam livremente à reclamação de direitos eventualmente mais abrangentes.
48. Os magistrados ou magistrados do Ministério Público honorários que participem no procedimento de avaliação, mas não sejam confirmados no exercício das suas funções, não optam, livremente, pela indemnização fixa prevista no artigo 29.°, n.° 2, primeiro período, do Decreto Legislativo n.° 116. Pelo contrário, o seu objetivo é continuarem a exercer a sua atividade no sistema judicial.
49. No entanto, não pode excluir‑se que esta indemnização fixa satisfaça as exigências do princípio da efetividade.
50. Na verdade, deve presumir‑se que o montante da indemnização de 2 500 euros ou de 1 500 euros por cada ano de atividade anterior pode ser inferior ao que corresponde aos direitos que os interessados podem reclamar ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo e da diretiva relativa ao tempo de trabalho. Além dos direitos relativos a uma remuneração mais elevada reclamados no processo principal, cuja existência e extensão ainda não são claros, são tidos em conta, neste contexto, os direitos já reconhecidos de subsídio de férias, bem como de proteção social e em matéria de segurança social. Já só o montante correspondente ao direito a subsídio de férias anual numa atividade exercida a tempo inteiro poderia ser superior à indemnização. (24)
51. No entanto, ao aceitar a indemnização prevista no artigo 29.°, n.° 2, primeiro período, do Decreto Legislativo n.° 116, as pessoas interessadas não têm de instaurar um processo judicial, não sendo, tanto quanto se sabe, a eventual prescrição dos direitos tida em conta. Por conseguinte, em muitos casos, o montante total da indemnização pode ser significativamente superior ao montante correspondente aos direitos que as pessoas interessadas poderiam ainda reclamar ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo e da diretiva relativa ao tempo de trabalho.
52. Esta tipificação dos direitos de indemnização pode ser justificada pela simplificação administrativa e pela segurança jurídica, uma vez que o exame exaustivo de cada caso particular implicaria esforços e dificuldades consideráveis. (25) A consideração de tais aspetos é inerente, precisamente, ao princípio da efetividade, uma vez que o mesmo não exige a aplicabilidade absoluta dos direitos fundados no direito da União, opondo‑se apenas a dificuldades excessivas no seu exercício. Assim, este princípio permite a determinação de prazos razoáveis para a interposição de uma ação por razões de segurança jurídica. (26)
53. No entanto, cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais avaliar de forma conclusiva se a indemnização fixa, em conjugação com a renúncia obrigatória prevista no artigo 29.° do Decreto Legislativo n.° 116, torna excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo ordenamento jurídico da União, ou seja, se esta é, em última análise, desadequada. A referida indemnização deve ter em conta todas as circunstâncias relevantes como, por exemplo, as regras de prescrição ou a extensão de eventuais direitos de remuneração adicionais.
54. No entanto, de acordo com a informação fornecida na audiência, quase todos os magistrados e magistrados do Ministério Público honorários que participaram no procedimento de avaliação, incluindo a recorrente, foram, até à data, confirmados nas suas funções. Não recebem qualquer indemnização fixa ao abrigo do artigo 29.°, n.° 2, primeiro período, do Decreto Legislativo n.° 116 tendo, por conseguinte, em conformidade com o artigo 29.°, n.° 5, e ao participarem no procedimento de avaliação, renunciado, integralmente, a quaisquer direitos decorrentes da respetiva atividade honorária anterior.
55. Esta renúncia forçada aos direitos decorrentes do direito da União, nomeadamente aos direitos previstos no artigo 4.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, apenas será compatível com o princípio da efetividade caso os requerentes confirmados recebam uma compensação adequada.
56. Os requerentes que forem confirmados na sua função beneficiarão de vantagens consideráveis, uma vez que poderão continuar a exercer a respetiva atividade contra uma remuneração fixa até atingirem 70 anos, ou seja, na prática, sem termo. No entanto, estas condições de trabalho representam, prima facie, apenas a contraprestação pela atividade futura a exercer por estes no sistema judicial.
57. Porém, a Itália considera que a mesma contém uma compensação adequada. Tal resulta demonstrado, em especial, pelo facto de os magistrados e magistrados do Ministério Público honorários recém‑nomeados não beneficiarem das condições de trabalho dos requerentes confirmados.
58. Por outro lado, a recorrente alega, de forma plausível, que a remuneração que receberá no futuro não constitui uma compensação suficiente, em especial em matéria de segurança social, uma vez que durante o tempo que lhe resta de exercício da atividade não pode adquirir o direito à pensão de reforma. Também a Comissão exige uma maior adaptação da compensação às desvantagens sofridas no passado.
59. O Tribunal de Justiça não está em condições de avaliar qual destas posições está correta, uma vez que não dispõe das informações necessárias. Por conseguinte, os órgãos jurisdicionais nacionais devem, igualmente, decidir a questão de saber se as condições de emprego dos requerentes confirmados na respetiva função contêm uma compensação adequada pela renúncia obrigatória a outros direitos decorrentes do direito da União relativos à atividade anteriormente exercida por estes.
3. Jurisprudência relativa ao artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo
60. Contrariamente ao que alega a Itália, também não resulta nada diferente da jurisprudência relativa aos direitos de indemnização por violação do artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo.
61. Em conformidade com o artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, os Estados‑Membros devem introduzir medidas para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo. Por conseguinte, em caso de tais abusos, compete‑lhes adotar medidas proporcionadas, eficazes e dissuasivas para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro. (27)
62. Neste contexto, o Tribunal de Justiça declarou, em relação ao setor do ensino, que, prevendo a lei a conversão de relações laborais a termo em relações laborais sem termo, deixa de ser necessária qualquer outra sanção para evitar a utilização abusiva de relações laborais a termo. (28) Em especial, no referido caso, não era necessário conceder uma compensação financeira adicional às pessoas em causa. (29)
63. À primeira vista, a referida jurisprudência parece estar em conformidade com a presente regra de renúncia, uma vez que apenas impede a aplicação dos direitos relativos ao passado pelos magistrados do Ministério Público honorários cuja relação laboral a termo seja convertida em relação laboral permanente.
64. No entanto, uma análise mais aprofundada demonstra que esta jurisprudência não pode ser transposta, uma vez que os direitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo são de natureza totalmente diferente dos direitos de indemnização previstos no artigo 5.°
65. Os direitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro assentam numa proibição de discriminação, sendo, por conseguinte, concretamente determinados quanto ao seu alcance através de uma comparação entre um grupo desfavorecido e um grupo privilegiado. Como sublinha a recorrente, tais direitos não foram objeto da referida jurisprudência relativa ao setor do ensino.
66. Pelo contrário, os «direitos de indemnização» decorrentes da violação do artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo não resultam da referida comparação. Do mesmo modo, não se destinam a reparar um prejuízo, uma vez que a extensão do prejuízo causado pelo recurso abusivo a contratos de trabalho a termo não pode, em princípio, ser determinada. (30) Pelo contrário, trata‑se de medidas de caráter sancionatório destinadas a evitar o recurso abusivo a contratos de trabalho a termo. No entanto, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação na escolha das medidas sancionatórias, desde que essas medidas combatam eficazmente o abuso. (31)
67. Assim, o artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo pode também ser aplicado diretamente, (32) ao passo que o mesmo não se verifica com o artigo 5.°, n.° 1. (33)
68. A combinação entre a conversão de relações laborais e os direitos de indemnização no caso de a relação não ser convertida, prevista no artigo 29.° do Decreto Legislativo n.° 116, pode, assim, constituir uma medida eficaz e adequada para punir o recurso abusivo a relações laborais a termo dos magistrados e magistrados do Ministério Públicos honorários, na aceção do artigo 5.° do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo. No entanto, o efeito desta regulamentação não justifica, necessariamente, a exclusão integral de direitos baseados no artigo 4.°, n.° 1, relativos a atividades exercidas no passado.
V. Conclusão
69. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma ao pedido de decisão prejudicial:
O artigo 4.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, deve ser interpretado à luz do princípio da efetividade, no sentido de que
– não se opõe a uma legislação que obriga uma magistrada do Ministério Público honorária a renunciar aos direitos previstos no artigo 4.°, n.° 1, relativos às atividades exercidas, no passado, nessa função, a fim de participar num procedimento de avaliação que lhe permita exercer, futuramente, essa função por tempo indeterminado até atingir setenta anos e com remuneração fixa, desde que as condições de emprego futuras proporcionem, além da contraprestação referente à atividade, uma compensação adequada pelos direitos aos quais teve de renunciar, e que
– não se opõe a essa legislação, desde que conceda uma indemnização fixa adequada pelas atividades exercidas no passado no caso de o resultado do procedimento de avaliação não permitir que a magistrada do Ministério Público honorária continue a exercer as suas funções,
se estiver abrangida pelo conceito de «trabalhadora contratada a termo».