Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 29. februarja 2024(1)
Zadeva C-548/22
M. M.
proti
Presidenza del Consiglio dei ministri in drugi
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Giudice di pace di Fondi (mirovni sodnik v Fondiju, Italija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 1999/70/ES – Okvirni sporazum o delu za določen čas, sklenjen med ETUC, UNICE in CEEP – Določbi 4 in 5 – Diskriminacija – Verižna delovna razmerja – Častni sodniki in državni tožilci – Sprememba v delovna razmerja za nedoločen čas – Odpoved ex lege vsem zahtevkom za obdobje pred spremembo“
I. Uvod
1. Kot je Sodišču znano iz drugih postopkov, nekatere naloge v italijanskem sodnem sistemu opravljajo častni sodniki in državni tožilci, med katerimi številni niso zadovoljni s svojimi delovnimi pogoji. Njihovo delo je opredeljeno kot častno, zato so v funkcijo imenovani samo za določen čas in prejemajo pavšalna plačila za posamezne obravnave. Plačani dopust, socialno varstvo in pokojninsko zavarovanje niso predvideni. Obseg njihovega dela, torej število obravnavanih zadev in skupno trajanje opravljanja funkcije, pa je enak kot pri zaposlitvi za nedoločen čas in s polnim delovnim časom.(2) Zato so na podlagi preteklih predlogov za sprejetje predhodne odločbe že dosegli uspeh, zlasti glede pravic do plačanega dopusta(3) ter do socialnega varstva in pokojninskega zavarovanja,(4) ker so glede tega v primerjavi z rednimi sodniki in državnimi tožilci diskriminirani.
2. Zdaj je Italija za častne sodnike in državne tožilce, ki opravljajo funkcijo, uvedla postopek ocenjevanja, na podlagi katerega lahko sklenejo delovno razmerje za nedoločen čas in s fiksnim plačilom. Vendar se morajo, če sodelujejo v tem postopku, odpovedati vsem nadaljnjim zahtevkom na podlagi njihovega opravljanja častne funkcije v preteklosti. Ta odpoved bi zajela zlasti pravice na podlagi prava Unije, ki jih je Sodišče že priznalo, ter morebitne nadaljnje pravice na tej podlagi, na primer do višjega plačila. Če ne sklenejo tega delovnega razmerja za nedoločen čas, zadevna ureditev v zameno za zahtevke, ki se jim morajo odpovedati, določa pravico do pavšalne odškodnine za opravljanje funkcije v preteklosti.
3. V obravnavanem postopku je treba pojasniti, ali upoštevne določbe prava Unije, zlasti prepoved diskriminacije delavcev, zaposlenih za določen čas, nasprotujejo tej obvezni odpovedi pravicam, priznanim s pravom Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se sicer nanaša tako na primarno pravo Unije kot tudi na Direktivo o delovnem času,(5) okvirni sporazum o delu s krajšim delovnim časom(6) in okvirni sporazum o delu za določen čas.(7) Vendar je v obravnavani zadevi upošteven zlasti zadnjenavedeni sporazum.
5. Določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas določa načelo nediskriminacije delavcev, zaposlenih za določen čas:
„Delavce, zaposlene za določen čas, se glede pogojev zaposlitve ne sme obravnavati manj ugodno kakor primerljive delavce, zaposlene za nedoločen čas, razen kjer je različno obravnavanje upravičljivo iz objektivnih razlogov.“
6. Določba 5 okvirnega sporazuma o pogodbah o zaposlitvi za določen čas prepoveduje zlorabo takih pogodb o zaposlitvi:
„1. Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
(a) objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
(b) najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
(c) število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
2. Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
(a) štejejo za ‚zaporedna‘;
(b) štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
B. Italijansko pravo
7. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na omejitev zahtevkov za nazaj, določenih v členu 29(1), (2), (3) in (5), Decreto legislativo št. 116 z dne 13. julija 2017, ki ga je nadomestil člen 1(629) zakona št. 234 z dne 30. decembra 2021:
„1. Častni sodniki [in državni tožilci](8), ki so v funkciji na datum začetka veljavnosti te uredbe, so na podlagi prošnje lahko potrjeni do dopolnjenega 70. leta starosti.
2. Častni sodniki [in državni tožilci], ki so v funkciji na datum začetka veljavnosti te uredbe, imajo, če niso potrjeni, ker ne vložijo prošnje za potrditev ali ne opravijo izpita v postopku ocenjevanja iz odstavka 3, pravico (ki jo lahko zavrnejo) do odškodnine v višini 2500 EUR bruto pred davčnimi odtegljaji za vsako leto dela, v katerem so imeli obravnave vsaj 80 dni, in 1500 EUR bruto pred davčnimi odtegljaji za vsako leto dela, v katerem so imeli obravnave manj kot 80 dni, pri čemer najvišja skupna odškodnina znaša 50.000 EUR bruto pred davčnimi odtegljaji. Za izračun plačila, ki se dolguje za predhodno obdobje, se obdobja opravljanja funkcije, daljša od šestih mesecev, štejejo kot eno leto. S prejetjem odškodnine se odpovejo vsem kakršnim koli nadaljnjim zahtevkom zaradi prenehanja častne funkcije.
[…]
5. Častni sodniki [in državni tožilci] se s prošnjo za sodelovanje v postopkih ocenjevanja iz odstavka 3 odpovejo vsem kakršnim koli nadaljnjim zahtevkom iz naslova preteklega opravljanja častne funkcije, razen pravici do odškodnine iz odstavka 2, če niso potrjeni.
[…]“
8. Postopek ocenjevanja je na podlagi člena 29(4) Decreto legislativo št. 116 sestavljen iz največ polurnega ustnega izpita, ki se nanaša na praktični primer s področja, na katerem so prosilci opravljali častno funkcijo.
9. Člen 29(6) Decreto legislativo št. 116 določa, da častni sodniki, ki se jim na podlagi postopka ocenjevanja potrdi funkcija in se odločijo, da bodo opravljali izključno to funkcijo, prejemajo plačilo na podlagi nekaterih kolektivnih pogodb za delavce v pravosodni upravi. V odstavku 7 je določen plačilni sistem na enaki podlagi za potrjene častne sodnike in državne tožilce, ki poleg te svoje funkcije želijo opravljati tudi druge funkcije.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
10. Tožeča stranka je častna državna tožilka pri italijanskem državnem tožilstvu. Ima enak pravni in ekonomski položaj kot ustrezni častni sodniki s funkcijo odločanja, ki so bili kot mirovni sodniki predmet predhodnih odločb Sodišča.
11. Tožeča stranka pred predložitvenim sodiščem zatrjuje, da funkcijo častne državne tožilke opravlja neprekinjeno od 4. aprila 2001, funkcija pa ji je bila do 31. maja 2024 po zakonu večkrat podaljšana ali potrjena.
12. V postopku v glavni stvari zahteva dodatno plačilo za sodelovanje na desetih kazenskih obravnavah. Za vsako od teh obravnav je od toženih strank, Ministero della giustizia (ministrstvo za pravosodje, Italija) in Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), prejela plačilo v višini 98 EUR. Od teh zneskov so bili odbiti davki, niso pa bili plačani prispevki za socialno varnost; tožeča stranka je morala te prispevke pristojnim nosilcem plačati na svoje stroške.
13. Predložitveno sodišče predpostavlja, da ustrezno bruto plačilo poklicnega sodnika, ki opravlja funkcijo državnega tožilca, znaša 248 EUR na dan. Poleg tega naj bi država pristojnim nosilcem za vsakega poklicnega sodnika plačevala prispevke za socialno varnost.
14. Zato tožeča stranka predlaga, naj se toženima strankama naloži plačilo dodatnih 150 EUR za vsako od navedenih obravnav.
15. Tožeča stranka naj bi bila namreč kot častna državna tožilka delavka, zaposlena za določen čas, ki naj bi bila primerljiva s sodnikom, zaposlenim za nedoločen čas in s polnim delovnim časom, ki opravlja funkcijo državnega tožilca. Tožeča stranka naj bi zlasti opravljala preiskave in sodelovala na kazenskih obravnavah.
16. Predložitveno sodišče na podlagi spisa v postopku v glavni stvari meni, da je izkazano, da tožeča stranka dejansko in ne le občasno opravlja naloge častne državne tožilke, za katere prejema plačilo. Poleg tega sporoča, da je drugo sodišče, Tribunale ordinario di Roma (redno sodišče v Rimu, Italija), že odločilo, da tožeči stranki kot delavki, zaposleni za določen čas, v smislu okvirnega sporazuma o delu za določen čas po temelju pripada odškodnina zaradi večkratne sklenitve pogodb za določen čas in zaradi različnih diskriminacij. Vendar v skladu s temi podatki predmet te druge odločitve ni bilo vprašanje, ali gre pri višini plačila za diskriminacijo.
17. Tožeča stranka se je morala po vložitvi prošnje za sodelovanje v postopku ocenjevanja iz člena 29 Decreto legislativo št. 116 z dne 13. julija 2017 po zakonu odpovedati vsem kakršnim koli nadaljnjim zahtevkom iz naslova opravljanja častne funkcije.
18. Predložitveno sodišče to odpoved razume tako, da nasprotuje zahtevku, ki ga uveljavlja tožeča stranka, zato naproša Sodišče za odgovor na naslednje vprašanje:
Ali je treba člen 288 PDEU, člene 17, 31, 34 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 7 Direktive 2003/88/ES o določenih vidikih organizacije delovnega časa, določbo 4 okvirnega sporazuma o delu s krajšim delovnim časom in določbo 4 okvirnega sporazuma o delu za določen čas razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kot je določena v členu 29 Decreto legislativo št. 116 z dne 13. julija 2017, kakor je bil nadomeščen s členom 1(629) zakona št. 234 z dne 30. decembra 2021, ki določa samodejno odpoved ex lege vsem zahtevkom glede izvajanja zgoraj navedenih direktiv in izgubo vsakega drugega varstva, določenega za plače, delavce in socialno varstvo, ki ga zagotavlja pravo Unije:
– če častni sodnik kot evropski delavec, zaposlen za določen čas in s krajšim delovnim časom, ki je primerljiv s poklicnim sodnikom kot evropskim delavcem, zaposlenim za nedoločen čas in s polnim delovnim časom, vloži prošnjo za sodelovanje v postopkih za ustalitev, s katerimi se samo formalno izvaja določba 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas,
– oziroma če v primeru, da tega postopka ne opravi ali ne vloži prošnje, prejme odškodnino, ki je očitno neprimerna in nesorazmerna s škodo, ki je nastala zaradi neprenosa navedenih direktiv?
19. Na obravnavi, ki je na predlog tožeče stranke potekala 1. februarja 2024, sta pisni stališči poleg tožeče stranke v postopku v glavni stvari predložili Italijanska republika in Evropska komisija.
IV. Pravna presoja
20. Zaradi odgovora na predlog za sprejetje predhodne odločbe bom najprej na kratko obravnavala njegovo dopustnost, nato bom pojasnila njegov upošteven predmet in nazadnje obravnavala vprašanje, ali je ureditev o odpovedi zahtevkom združljiva s pravom Unije.
A. Dopustnost
21. Italija kot v drugih postopkih, ki so se nanašali na pravice častnih sodnikov in državnih tožilcev na podlagi prava Unije, ugovarja, da je postopek „konstruiran“, ker tožeča stranka uveljavlja le del svoje možne terjatve, da bi jo lahko vtoževala pred častnim mirovnim sodnikom, ki je pristojen samo za manjše terjatve. Slednji pa naj bi imel interes za rešitev spora in naj zato ne bi bil dovolj neodvisen. Ker pa je Sodišče te očitke v podobnem postopku že zavrnilo,(9) tudi v obravnavanem postopku ne morejo biti upoštevni.
B. Natančna določitev vsebine predloga za sprejetje predhodne odločbe
22. Vendar je treba natančno določiti predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe.
23. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je častna državna tožilka. Če želi še naprej opravljati svojo funkcijo, ji mora biti ta potrjena v postopku ocenjevanja iz člena 29 Decreto legislativo št. 116. Pri tem gre za ustni izpit, ki vsebuje vprašanja v zvezi z opravljanjem njene častne funkcije.
24. Vendar se je s tem, ko je vložila prošnjo za sodelovanje v tem postopku, na podlagi člena 29(5) odpovedala vsem kakršnim koli nadaljnjim zahtevkom iz naslova opravljanja častne funkcije v preteklosti. S predložitvenim sodiščem to odpoved razumeva tako, da se nanaša na zahtevke, ki presegajo pavšalna plačila za posamezne obravnave, ki so jih častni sodniki in državni tožilci prejemali doslej. Zato bi odpoved zajela tudi dodatno plačilo, ki se uveljavlja v postopku v glavni stvari, pa tudi pravice do regresa ter socialnega varstva in pokojninskega zavarovanja, ki jih je Sodišče že priznalo.
25. Tožeča stranka lahko na podlagi člena 29(2) Decreto legislativo št. 116 uveljavlja zahtevke za pavšalno odškodnino le, če v tem postopku ocenjevanja ni uspešna. Višina teh zahtevkov je odvisna od trajanja in obsega opravljanja njene častne funkcije v preteklosti, ne pa od natančnega obsega terjatev, ki bi jih morda lahko uveljavljala in uveljavila na podlagi prava Unije.
26. Če pa je tožeči stranki v postopku ocenjevanja potrjena njena funkcija, jo lahko še naprej opravlja do dopolnjenega 70. leta starosti in v prihodnje prejema plačilo na podlagi tarife, ki velja za nekatere druge zaposlene v pravosodju. Vendar so nadaljnji zahtevki za opravljanje funkcije v preteklosti v tem primeru v skladu z italijansko ureditvijo izključeni.
27. S predlogom za sprejetje predhodne odločbe naj bi se pojasnilo, ali je ta ureditev o odpovedi, zlasti zaradi kršitve Direktive 2003/88 o določenih vidikih organizacije delovnega časa, določbe 4 okvirnega sporazuma o delu s krajšim delovnim časom in določbe 4 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, nedopustna. Kršitev teh določb je sicer načeloma lahko podlaga za zahtevke častnih sodnikov,(10) vendar se postopek pred predložitvenim sodiščem ne nanaša niti na delovni čas, zlasti ne na pravico do plačanega dopusta, niti na zaposlitev s krajšim delovnim časom.
28. Predložitveno sodišče, nasprotno, ugotavlja, da je tožeča stranka delavka, zaposlena za določen čas, ki uveljavlja zahtevke za višje plačilo za deset kazenskih obravnav, na katerih je sodelovala kot zastopnica državnega tožilstva.
29. Predložitveno sodišče trdi, da bi lahko ti zahtevki izhajali iz tega, da je položaj tožeče stranke primerljiv s položajem rednega državnega tožilca, ki opravlja enake naloge. Vendar naj bi za vsako obravnavo prejela 98 EUR, medtem ko naj bi redni državni tožilci na dan prejeli približno 248 EUR, država pa naj bi zanje pristojnim nosilcem plačala tudi prispevke za socialno varnost.
30. Vendar določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas določa, da delavci, zaposleni za določen čas, glede pogojev zaposlitve ne smejo biti obravnavani manj ugodno kakor primerljivi delavci, zaposleni za nedoločen čas, zgolj zato, ker opravljajo delo na podlagi pogodbe za določen čas, razen kjer je različno obravnavanje upravičeno iz objektivnih razlogov.
31. Predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ne obravnava vprašanja, ali oziroma v kakšni višini so razlike v plačilu upravičene.
32. Vendar je Sodišče že podvomilo v to, da bi morali imeti častni sodniki povsem enake pogoje zaposlitve kot redni sodniki. Ni namreč mogoče izključiti, da so ugodnejši pogoji zaposlitve rednih sodnikov, torej tudi višje plačilo, upravičeni zaradi javnega natečaja in nalog, ki so jim zaupane.(11) Sama sem celo podvomila v to, da sta ti dve skupini glede plačila primerljivi.(12)
33. Na podlagi informacij, ki so na voljo, se prej postavlja vprašanje, v kakšnem obsegu je različno obravnavanje obeh skupin upravičeno.(13) Načelo prepovedi diskriminacije namreč ne zahteva le, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(14) Različno obravnavanje mora biti namreč sorazmerno s ciljem, ki se ga z zadevnim obravnavanjem želi doseči.(15) Sodišče je tako že ugotovilo, da izključitev častnih sodnikov iz vsakršne pravice do dopusta ter vsakršne oblike socialnega varstva in pokojninskega zavarovanja ni dopustna,(16) ne da bi zahtevalo, da se take pravice priznajo enako kot pri rednih sodnikih.
34. Kar zadeva plačilo, bi bilo lahko na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas mogoče redne sodnike in državne tožilce plačevati bolje kot častne nosilce funkcij. Vendar to ne pomeni, da slednji v primerjavi ne prejemajo prenizkega plačila in da zato na podlagi te določbe ne morejo zahtevati sorazmernega zvišanja. V zvezi s tem bi se lahko plačilo častnih sodnikov in državnih tožilcev, ki jim je v postopku ocenjevanja potrjena trajna funkcija, ki je predvideno za v prihodnje, uporabilo vsaj kot izhodišče za to, kakšno plačilo je po mnenju italijanskega zakonodajalca primerno za opravljanje te funkcije.(17)
35. Vendar predložitveno sodišče Sodišču ni predložilo takega vprašanja. To je tudi logično, saj je Sodišče – kot sem navedla – že obravnavalo vprašanje primerljivosti častnih in rednih sodnikov v Italiji in upravičenosti različnega obravnavanja ter dokončno odločitev o tem prepustilo nacionalnim sodiščem.(18) Ker iz predloga za sprejetje predhodne odločbe v primerjavi s temi predhodnimi postopki ni mogoče razbrati nobenih novih vidikov za primerjavo teh dveh skupin sodnikov, v primeru takega vprašanja ne bi bilo mogoče pričakovati nobenih novih ugotovitev.
36. Ker s predlogom za sprejetje predhodne odločbe ni treba (ali ni možno) pojasniti, ali oziroma v kakšnem obsegu je treba nižje plačilo tožeče stranke šteti za neupravičeno manj ugodno obravnavanje v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, tudi ni jasno, kakšen pomen imata lahko člen 31 Listine o pravici do poštenih in pravičnih delovnih pogojev in njen člen 34 o pravici do socialne varnosti in socialne pomoči.
37. Nasprotno pa sta člen 17 Listine, ki se nanaša na lastninsko pravico, in njen člen 47, kolikor je v njegovem prvem odstavku varovana pravica do učinkovitega pravnega sredstva, načeloma upoštevna. Sporna italijanska ureditev o odpovedi zahtevkom namreč lahko pomeni poseg v obstoječe pravice in njihovo uveljavitev. Vendar so te določbe tako kot člen 288 PDEU, ki je prav tako omenjen v vprašanju za predhodno odločanje, že dovolj uresničene z določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas v povezavi z načelom učinkovitosti, tako da jih ni treba obravnavati posebej.
38. Tako je treba pojasniti le, ali določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas in načelo učinkovitosti nasprotujeta temu, da se morajo v skladu z italijanskim pravom častni sodniki, ko vložijo prošnjo za sodelovanje v postopku ocenjevanja, ki se opravi zaradi zaposlitve za nedoločen čas, odpovedati zahtevkom, ki izhajajo iz neupravičeno manj ugodnega obravnavanja častnih sodnikov v primerjavi z rednimi sodniki.
C. Izsiljena odpoved zahtevkom
39. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari uveljavlja zahtevke, ker je kot častna državna tožilka, zaposlena za določen čas, prejela nižje plačilo kot redni državni tožilec. Meni, da gre pri tem za diskriminacijo, ki ni združljiva z določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas.
40. Najprej bom predstavila naravo zahtevkov na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, nato bom obravnavala učinke italijanske ureditve o odpovedi glede na načelo učinkovitosti, nazadnje pa bom obravnavala še sodno prakso v zvezi z določbo 5 okvirnega sporazuma, na kateri v skladu s trditvami Italije temelji ureditev o odpovedi.
1. Zahtevki na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas
41. Na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas se delavcev, zaposlenih za določen čas, glede pogojev zaposlitve ne sme obravnavati manj ugodno kakor primerljive delavce, zaposlene za nedoločen čas, razen kjer je različno obravnavanje upravičljivo iz objektivnih razlogov.
42. Ta določba ima neposredni učinek in jo je zato mogoče uveljavljati zoper državo članico kot delodajalko.(19) Zajema pogoje zaposlitve, vključno s plačilom, in pokojnine, ki izhajajo iz delovnega razmerja.(20)
43. Če so zaposleni za določen čas v primerjavi s primerljivimi zaposlenimi za nedoločen čas brez objektivnega razloga diskriminirani pri plačilu, je tako lahko določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas pravna podlaga za zahtevek, ki se nanaša na dodelitev dela plačila delavcu, zaposlenemu za določen čas, ki ga nacionalno pravo določa samo za delavce, zaposlene za nedoločen čas.(21)
44. Kot sem že navedla, morajo načeloma italijanska sodišča pojasniti, ali in, v primeru pritrdilnega odgovora, v kakšnem obsegu lahko častni državni tožilci uveljavljajo tak zahtevek na podlagi te določbe.(22) Predlog za sprejetje predhodne odločbe pa temelji na predpostavki, da so taki zahtevki podani, in se nanaša na omejitve, ki veljajo za njihovo uveljavljanje na sodišču.
2. Načelo učinkovitosti
45. Pravo Unije sicer ne vsebuje določb o uveljavljanju takega zahtevka, tako da to spada na področje postopkovne avtonomije držav članic. Vendar veljata načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Določbe nacionalnega prava zlasti ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(23)
46. Člen 29 Decreto legislativo št. 116 ne onemogoča v celoti uveljavljanja morebitnega zahtevka na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas. Če zadevne osebe niti ne vložijo prošnje za sodelovanje v postopku ocenjevanja niti ob prenehanju opravljanja častne funkcije ne sprejmejo pavšalne odškodnine iz člena 29(2), prvi stavek, določbe o odpovedi iz člena 29(5) ali člena 29(2), tretji stavek, ne nasprotujejo tožbi za uveljavitev širših zahtevkov na podlagi določbe 4, točka 1.
47. Če častni sodniki ali državni tožilci ne sodelujejo v postopku ocenjevanja in zgolj sprejmejo pavšalno odškodnino iz člena 29(2), prvi stavek, Decreto legislativo št. 116, se zdi tudi ureditev o odpovedi iz tretjega stavka neoporečna. V tem primeru se upravičenci, ki so vendarle poklicni pravniki, prostovoljno odpovejo uveljavljanju morebitnih širših zahtevkov.
48. Nasprotno pa se častni sodniki ali državni tožilci, ki sodelujejo v postopku ocenjevanja, vendar jim funkcija ni potrjena, ne odločijo prostovoljno za pavšalno odškodnino iz člena 29(2), prvi stavek, Decreto legislativo št. 116. Njihov cilj je namreč še naprej opravljati pravosodno funkcijo.
49. Kljub temu ni mogoče izključiti, da ta pavšalna odškodnina izpolnjuje zahteve načela učinkovitosti.
50. Sicer se lahko domneva, da je lahko odškodnina v višini 2500 EUR oziroma 1500 EUR za vsako leto opravljanja funkcije v preteklosti nižja od zahtevkov, ki jih lahko zadevne osebe uveljavljajo na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas in Direktive o delovnem času. Poleg zahtevkov za višje plačilo, ki se uveljavljajo v postopku v glavni stvari in katerih obstoj in višina še nista jasna, se namreč lahko uveljavljajo pravice do regresa ter socialnega varstva in pokojninskega zavarovanja, ki so bile že priznane. V primeru zaposlitve za polni delovni čas bi bili lahko že zahtevki za letni regres višji od odškodnine.(24)
51. Vendar zadevnim osebam, če sprejmejo odškodnino iz člena 29(2), prvi stavek, Decreto legislativo št. 116, ni treba vložiti tožbe, pa tudi morebitno zastaranje zahtevkov se ne upošteva. Zato je skupna višina odškodnine morda v številnih primerih precej višja od skupne višine zahtevkov, ki bi jih lahko zadevne osebe še uveljavile na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas in Direktive o delovnem času.
52. Tako tipizacijo odškodninskih zahtevkov je mogoče upravičiti s poenostavitvijo upravnih postopkov in pravno varnostjo, ker bi bila celovita presoja vseh posamičnih primerov povezana z velikimi stroški in težavami.(25) Ravno načelo učinkovitosti narekuje upoštevanje takih vidikov, ker ne zahteva, da mora biti mogoče zahtevke, ki imajo podlago v pravu Unije, uveljavljati brez omejitev, ampak le nasprotuje čezmerni otežitvi njihovega uveljavljanja. Tako je v skladu s tem načelom dopustno, če se zaradi pravne varnosti določijo razumni roki za vložitev tožbe.(26)
53. Dokončno presojo, ali pavšalna odškodnina v povezavi z obvezno odpovedjo iz člena 29 Decreto legislativo št. 116 čezmerno otežuje uveljavljanje pravic, ki jih daje pravni red Unije, torej, ali končno ni primerna, pa morajo opraviti nacionalna sodišča. Ta morajo pri tem upoštevati vse upoštevne okoliščine, na primer pravila glede zastaranja ali višino morebitnih dodatnih zahtevkov za plačilo.
54. Vendar je bila v skladu z navedbami na obravnavi doslej skoraj vsem častnim sodnikom in državnim tožilcem, ki so sodelovali v postopku ocenjevanja, med njimi verjetno tudi tožeči stranki, potrjena funkcija. Ti častni sodniki in državni tožilci ne bodo prejeli pavšalne odškodnine iz člena 29(2), prvi stavek, Decreto legislativo št. 116 in so se zato na podlagi člena 29(5) s tem, ko so sodelovali v postopku ocenjevanja, nazadnje v celoti odpovedali nadaljnjim zahtevkom iz naslova opravljanja častne funkcije v preteklosti.
55. Ta izsiljena odpoved pravicam na podlagi prava Unije, zlasti pravicam na podlagi določbe 4 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, je z načelom učinkovitosti združljiva le, če potrjeni prosilci prejmejo primerno odškodnino.
56. Prosilci, ki jim je funkcija potrjena, sicer s tem pridobijo velike prednosti, saj lahko v prihodnje opravljajo svojo funkcijo za fiksno plačilo, in sicer, dokler ne dopolnijo 70 let, torej praktično za nedoločen čas. Vendar so ti pogoji zaposlitve prima facie le plačilo za njihovo opravljanje pravosodne funkcije v prihodnosti.
57. Italija kljub temu meni, da ti pogoji zaposlitve vsebujejo primerno odškodnino. To naj bi bilo razvidno zlasti iz tega, da pogoji zaposlitve na novo imenovanih častnih sodnikov in državnih tožilcev niso taki kot tisti, ki jih imajo potrjeni prosilci.
58. Tožeča stranka pa prepričljivo trdi, da prihodnje plačilo zlasti glede njene pokojnine ni zadostna odškodnina, ker v preostalem času te dejavnosti ne more pridobiti pravice do starostne pokojnine . Tudi Komisija meni, da mora odškodnina v večji meri pomeniti povračilo za škodo, povzročeno v preteklosti.
59. Sodišče ne more presoditi, katero od teh dveh stališč je pravilno, ker nima potrebnih informacij. Tako morajo tudi na vprašanje, ali pogoji zaposlitve prosilcev, ki jim je potrjena funkcija, vsebujejo primerno odškodnino za obvezno odpoved nadaljnjim zahtevkom na podlagi prava Unije, ki izhajajo iz njihovega opravljanja funkcije v preteklosti, odgovoriti nacionalna sodišča.
3. Sodna praksa v zvezi z določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas
60. V nasprotju s trditvami Italije tudi na podlagi sodne prakse v zvezi z odškodninskimi zahtevki zaradi kršitve določbe 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas ni mogoče sklepati drugače.
61. Na podlagi določbe 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas države članice uvedejo ukrepe za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas. Zato morajo v primeru takih zlorab za zagotovitev polnega učinka pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sprejeti sorazmerne, dovolj učinkovite in odvračilne ukrepe.(27)
62. Sodišče je v zvezi s tem v kontekstu šolstva ugotovilo, da po zakonsko določeni spremembi delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas ni potrebna nobena druga sankcija za zlorabo delovnih razmerij za določen čas.(28) Zlasti naj zadevnim osebam v takem primeru ne bi bilo treba izplačati dodatne denarne odškodnine.(29)
63. Na prvi pogled se zdi, da je ta sodna praksa upoštevna za obravnavano ureditev o odpovedi, saj ta ureditev uveljavljanje zahtevkov za nazaj preprečuje samo tistim častnim državnim tožilcem, katerih delovno razmerje za določen čas se spremeni v delovno razmerje za nedoločen čas.
64. Vendar se po podrobnejšem pregledu izkaže, da te sodne prakse ni mogoče uporabiti za obravnavani primer, saj je narava zahtevkov na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas povsem drugačna od narave odškodninskih zahtevkov na podlagi določbe 5.
65. Zahtevki na podlagi določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma temeljijo na prepovedi diskriminacije, zato se njihova višina konkretno določi na podlagi primerjave diskriminirane in privilegirane skupine. Kot poudarja tožeča stranka, se navedena sodna praksa s področja šolstva ne nanaša na take zahtevke.
66. Nasprotno „odškodninski zahtevki“ zaradi kršitve določbe 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas ne izhajajo iz take primerjave. Njihov namen tudi ni nadomestitev škode, saj obsega škode, ki je bila povzročena zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, praviloma ni mogoče določiti.(30) Gre prej za sankcijske ukrepe, s katerimi naj bi se preprečilo zlorabo pogodb o zaposlitvi za določen čas. Države članice pa imajo glede izbire sankcijskih ukrepov, dokler se s temi ukrepi učinkovito preprečujejo zlorabe, polje proste presoje.(31)
67. Zato se lahko določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas uporablja tudi neposredno,(32) medtem ko to za določbo 5, točka 1, ne velja.(33)
68. Glede na navedeno je kombinacija spremembe delovnih razmerij in odškodninskih zahtevkov v primerih, v katerih do te spremembe ne pride, ki jo določa člen 29 Decreto legislativo št. 116, morda učinkovit in sorazmeren ukrep za sankcioniranje zlorabe delovnih razmerij častnih sodnikov in državnih tožilcev za določen čas, kot je opredeljen v določbi 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas. To učinkovanje ureditve pa ne upravičuje nujno tega, da so zahtevki na podlagi določbe 4, točka 1, za opravljanje funkcije v preteklosti v celoti izključeni.
V. Predlog
69. Zato Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori:
Določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999, ki je priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP, je treba ob upoštevanju načela učinkovitosti razlagati tako,
– da ne nasprotuje ureditvi, v skladu s katero se je častna državna tožilka, da lahko sodeluje v postopku ocenjevanja, ki ji omogoča opravljanje te funkcije v prihodnosti za nedoločen čas do starosti 70 let in za fiksno plačilo, prisiljena odpovedati zahtevkom na podlagi določbe 4, točka 1, za opravljanje te funkcije v preteklosti, če prihodnji pogoji zaposlitve poleg plačila za nadaljevanje opravljanja funkcije vključujejo primerno odškodnino za zahtevke, ki se jim je bilo treba odpovedati, in
– da ne nasprotuje taki ureditvi, če ta določa primerno pavšalno odškodnino za opravljanje funkcije v preteklosti v primeru, da častna državna tožilka zaradi rezultatov postopka ocenjevanja ne more več opravljati svoje funkcije,
če je ta častna državna tožilka zajeta s pojmom „delavka, zaposlena za določen čas“.