ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. április 19.(1)
C‑123/17. sz. ügy
Nefiye Yön
kontra
Landeshauptstadt Stuttgart
a következők részvételével:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(a Bundesverwaltungsgericht [szövetségi közigazgatási bíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Az EGK–Törökország társulási megállapodás – 2/76 határozat – 7. cikk – »Standstill« klauzula – Munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozások – Családegyesítés – Kiegészítő jegyzőkönyv – 59. cikk – Igazolás – Közérdeken alapuló kényszerítő okok”
1. Az Európai Unió és Törökország közötti kétoldalú megállapodásokkal ellentétesek‑e a Németország által a török állampolgárokra 1980 októberében bevezetett azon, korlátozóbb bevándorlási követelmények, amelyek akadályozzák az említett tagállamban hosszabb ideje tartózkodó török munkavállaló és török házastársának családegyesítését? A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EGK–Törökország társulási megállapodás (a továbbiakban: társulási megállapodás)(2) 12. cikkének végrehajtásáról szóló, 2/76 határozat(3) 7. cikkében szereplő „standstill” klauzula időbeli és tárgyi hatályára irányul a munkavállaló szabad mozgáshoz való jogának vonatkozásában. A kérelem lehetőséget biztosít a Bíróságnak, hogy pontosítsa az EGK–Törökország Társulási Tanács(4) két egymást követő határozatának – a 2/76 és az 1/80 határozatnak(5) – időbeli hatályát, és kifejtse, hogy ezeket a határozatokat hogyan kell értelmezni.
Az uniós jog
A társulási megállapodás és a kiegészítő jegyzőkönyv
2. A társulási megállapodás 1963‑ban jött létre. A 2. cikkének (1) bekezdése értelmében a társulás célja a Szerződő Felek közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok folyamatos és kiegyensúlyozott megerősítésének elősegítése. A társulás a tervek szerint egy előkészítő szakaszból, egy átmeneti szakaszból és egy zárószakaszból állt.(6) Az előkészítő szakasz során Törökország megerősíti a gazdaságát, hogy eleget tudjon tenni a másik két szakasz során reá háruló kötelezettségeknek.(7) Az átmeneti szakasz célja, hogy fokozatosan vámuniót hozzon létre a felek között, és közelítse gazdasági politikájukat.(8) A zárószakasz, amely a vámunión alapul, Törökország és az Európai Unió gazdasági politikáinak szorosabb összehangolására vonatkozott.(9)
3. A 9. cikk szerint a megállapodás hatályán belül, a 8. cikk szerinti különleges rendelkezések sérelme nélkül, a jelenleg az EUMSZ 18. cikkben megállapított elvvel összhangban tilos az állampolgárságon alapuló mindennemű hátrányos megkülönböztetés.
4. A 3. fejezet a „Más gazdasági jellegű rendelkezések” címet viseli. Az említett fejezeten belül a 12. cikk előírja, hogy „a Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy az [EUMSZ 45., az EUMSZ 46. és az EUMSZ 47. cikk] szolgál iránymutatásul a munkavállalók Szerződő Felek közötti szabad mozgása fokozatos biztosításának megvalósításához” [nem hivatalos fordítás].
5. 1970‑ben az EGK és Törökország aláírta a társulási megállapodást kiegészítő jegyzőkönyvet, amely az előkészítő szakaszból az átmeneti szakaszba való átlépést jelezte.(10)
6. A 36. cikk előírja, hogy a munkavállalóknak a tagállamok és Törökország közötti szabad mozgása a társulási megállapodás 12. cikkében írt elvek szerint fokozatosan valósul meg. Felhatalmazza a megállapodással létrehozott Társulási Tanácsot arra, hogy az ehhez szükséges részletes szabályokat megállapítsa.
7. A 41. cikk (1) bekezdése bevezetett egy „standstill” záradékot, amely kimondja, hogy a Szerződő Felek „tartózkodnak attól, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedési joggal és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban” [nem hivatalos fordítás].
8. Az 59. cikk előírja, hogy „az e jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területeken Törökország nem részesülhet kedvezőbb elbánásban, mint amelyet a Közösséget létrehozó Szerződés alapján a tagállamok egymásnak biztosítanak” [nem hivatalos fordítás].
9. A kiegészítő jegyzőkönyv, annak 62. cikke szerint, mellékleteivel együtt a társulási megállapodás szerves részét képezi.
A 2/76 határozat
10. A Társulási Tanács 2/76 határozata számos olyan intézkedést írt elő, amely a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának előmozdítására irányult. Konkrétan, meghatározta „a kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikke részletes végrehajtásának szabályait” egy „1976 decemberétől négy évig tartó” első szakaszra.(11) Rendelkezéseit azonban a következő szakasz kezdetéig kellett alkalmazni.(12)
11. A 7. cikk a következőképpen rendelkezik:
„A Közösség tagállamai és Törökország nem vezethetnek be új korlátozásokat a területükön jogszerűen tartózkodó és munkát vállaló munkavállalók tartózkodási és munkavállalási feltételeire vonatkozóan” [nem hivatalos fordítás].
12. A 9. cikk közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi okokból lehetővé teszi a határozat rendelkezéseitől való eltérést.
13. A 2/76 határozat 1976. december 20‑án lépett hatályba.(13)
Az 1/80 határozat
14. A Társulási Tanács 1/80 határozatát hasonlóképpen a Társulási Tanács fogadta el a munkavállaló szabad mozgáshoz való jogának előmozdítása érdekében. Harmadik preambulumbekezdése kimondta, hogy a szociális területen „a munkavállalók és családtagjaik által igénybe vehető rendszert a 2/76 határozat által előirányzott rendszerhez képest” javítani kell [nem hivatalos fordítás].
15. A 13. cikk az alábbiak szerint rendelkezik:
„A Közösség tagállamai és Törökország nem vezethetnek be új korlátozásokat a területükön jogszerűen tartózkodó és munkát vállaló munkavállalók és családtagjaik tartózkodási és munkavállalási feltételeire vonatkozóan.” [nem hivatalos fordítás]
16. A 14. cikk (1) bekezdése lehetővé tette a határozat rendelkezéseitől való eltérést közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi okokból.
17. A 16. cikk előírja, hogy a Társulási Tanács e rendelkezések alkalmazásának eredményeit megvizsgálja, „az 1983. december 1‑jétől esetleg alkalmazandó megoldások előkészítésére tekintettel” [nem hivatalos fordítás]. Azonban ilyen további intézkedések elfogadására nem került sor.(14)
18. Az 1/80 határozat releváns rendelkezései 1980. december 1‑jétől alkalmazandók.(15)
A német jog
19. 1980. július 1‑jén az Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (a külföldiek jogállásáról szóló német törvény végrehajtási rendeletének módosításáról szóló tizenegyedik rendelet) 1. §‑a 1980. október 5‑i hatállyal a török állampolgárok számára általános vízumkötelezettséget vezetett be. Az említett módosítás előtt a török állampolgárok csak akkor voltak kötelesek vízum formájában tartózkodási engedéllyel rendelkezni, ha Németországban keresőtevékenységet kívántak folytatni.(16)
20. Az Aufenthaltsgesetz (a tartózkodásról szóló törvény) 4. §‑ával összhangban Németországba való beutazáshoz és ott‑tartózkodáshoz a harmadik országbeli állampolgároknak tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, kivéve ha az uniós jog vagy rendelet másképpen rendelkezik, vagy ha a tartózkodási jog a társulási megállapodásból következik.
21. A tartózkodásról szóló törvény 5. §‑ának (2) bekezdése előírja, hogy határozott idejű tartózkodási engedélyt csak akkor lehet kiadni, ha a harmadik országbeli állampolgár a szükséges vízummal utazott be Németországba, és az engedély kiadása szempontjából szükséges adatokat már a vízumkérelemben közölte. E követelményektől el lehet tekinteni, ha a tartózkodási engedély lényeges követelményei teljesülnek, vagy ha az ügy konkrét körülményeire tekintettel nem lenne észszerű a vízum kiadására irányuló eljárást újrakezdeni. A 6. § (3) bekezdése előírja, hogy hosszabb tartózkodáshoz a nemzeti vízumot az előtt ki kell adni, hogy a harmadik országbeli állampolgár Németország területére belépne.
22. A tartózkodásról szóló törvény 30. §‑a a házastársakkal való családegyesítésről szól. Valamely harmadik országbeli állampolgár házastársának határozott idejű tartózkodási engedélyt kell kiadni, amennyiben az illető legalább alapfokon képes németül kommunikálni.(17) E követelménytől függetlenül határozott idejű tartózkodási engedély kiadására kerül sor, ha a házastárs az alapfokú német nyelvtudást fizikai, mentális vagy pszichológiai betegség miatt nem tudja bizonyítani; vagy ha a konkrét ügy körülményei mellett nem lehetséges vagy nem észszerű elvárni tőle, hogy alapfokú német nyelvtudással rendelkezzen, mielőtt Németországba beutazik.(18)
A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
23. Nefiye Yön török állampolgár. Férje, aki szintén török állampolgár, 1995 óta Németországban él. Először menedékjog iránti kérelmet nyújtott be, amelyet elutasítottak. Majd házasságot kötött egy német állampolgárral, akitől később elvált. N. Yönnel 2004‑ben kötött házasságot. A férfi legalább 2005 óta állandó tartózkodási engedéllyel rendelkezik és 2009 óta egy pékségben dolgozik. A párnak három nagykorú gyermeke van, akik Ausztriában, Németországban, illetve Törökországban élnek.
24. N. Yön először 2007‑ben nyújtott be vízumkérelmet az ankarai német nagykövetségen, hogy családegyesítési céllal csatlakozzon a férjéhez. 2011‑ben két újabb kérelmet nyújtott be. Mindhárom kérelmét elutasították azzal az indokkal, hogy német nyelvtudása nem elégséges. 2013 márciusában holland schengeni vízummal Hollandiába utazott, hogy ott élő lánytestvérét meglátogassa. 2013 áprilisában továbbutazott a férjéhez Németországba. 2013 májusában családegyesítési céllal ideiglenes tartózkodási engedély kiadását kérte. Állítása szerint egészségügyi problémái vannak és írástudatlan; ennek következtében rá van utalva férje segítségére.
25. A Landeshauptstadt Stuttgart (Stuttgart tartományi főváros) 2014 márciusában elutasította N. Yön kérelmét azzal az indokkal, hogy nem bizonyította, hogy képes németül alapfokon kommunikálni, valamint hogy a szükséges nemzeti vízum nélkül utazott be Németországba.
26. A Verwaltungsgericht (közigazgatási bíróság) helyt adott az N. Yön által az említett határozattal szemben benyújtott fellebbezésnek. Úgy vélte, hogy N. Yön kérelmét olyan indokokkal utasították el, amelyek ellentétesek a 2/76 és az 1/80 határozat „standstill” klauzuláival.
27. A Landeshauptstadt Stuttgart az említett ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Bundesverwaltungsgerichtnél (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország; a továbbiakban: kérdést előterjesztő bíróság).
28. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy ha a tartózkodásról szóló törvény 30. §‑ának (1) bekezdésében előírt, határozott idejű tartózkodási engedély kiállításához szükséges nyelvi követelmények, még ha azok a „standstill” klauzulák alapján „új korlátozásnak” minősülnének is, igazolhatók valamely, közérdeken alapuló kényszerítő okkal. A tartózkodásról szóló törvényt annak érdekében módosították, hogy megfeleljen az arányosság elvének, bevezetve azt a lehetőséget, hogy a kérelmező mentesülhessen a nyelvi követelmény alól. Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem a nyelvi követelményre vonatkozik, mivel ezzel a kérdéssel még nem fordultak a nemzeti bíróságokhoz, hanem azzal – a tartózkodásról szóló törvény 5. §‑ának (2) bekezdése szerinti – követelménnyel, miszerint a nemzeti területre a szükséges vízummal kell beutazni, ami a tartózkodási engedély kiállításának előfeltétele.
29. A kérdést előterjesztő bíróság ezután megjegyzi, hogy a vízumkötelezettség a török munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára vonatkozó „új korlátozásnak” minősülhet. Ennek fényében a kérdést előterjesztő bíróság a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1. Az 1/80 társulási tanácsi határozat 13. cikke szerinti »standstill« klauzula teljeskörűen felváltotta‑e a 2/76 társulási tanácsi határozat 7. cikke szerinti »standstill« klauzulát, vagy a munkavállalók szabad mozgáshoz való joga olyan új korlátozásainak jogszerűségét, amelyeket a 2/76 társulási tanácsi határozat hatálybalépése és az 1/80 társulási tanácsi határozat 13. cikkének alkalmazhatósága között vezettek be, továbbra is a 2/76 társulási tanácsi határozat 7. cikke alapján kell megítélni?
2. Amennyiben az első kérdést úgy kell megválaszolni, hogy a 2/76 társulási tanácsi határozat 7. cikkét az említett klauzula nem teljeskörűen váltotta fel: az Európai Unió Bíróságának az 1/80 társulási tanácsi határozat 13. cikkéhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlatát teljes terjedelmében alkalmazni kell‑e a 2/76 társulási tanácsi határozat 7. cikkének alkalmazására is azzal a következménnyel, hogy a 2/76 társulási tanácsi határozat 7. cikke a jogalap tekintetében egy 1980. október 5‑ével hatályba lépő olyan nemzeti szabályozásra is kiterjed, amellyel a török munkavállalónak minősülő házastárshoz történő költözést nemzeti vízum kiadásától teszik függővé?
3. Igazolható‑e az ilyen nemzeti szabályozás bevezetése közérdeken alapuló kényszerítő okkal, mindenekelőtt a hatékony idegenrendészeti ellenőrzés és a migrációs áramlások igazgatásának célkitűzésével, ha az egyedi eset sajátos körülményeit a túlzott nehézségekkel jellemzett esetekre vonatkozó klauzula figyelembe veszi?”
30. N. Yön nagyon rövid írásbeli észrevételt tett. Részletesebb írásbeli észrevételeket nyújtott be az alapeljárásban felülvizsgálatot kérelmező fél, a német kormány és az Európai Bizottság. Az alapeljárásban felülvizsgálatot kérelmező fél, a német kormány, valamint a Bizottság a 2018. január 18‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket is előterjesztett.
Értékelés
Általános észrevételek
A társulási megállapodás célja és a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának fokozatos bevezetése
31. A társulási megállapodás célja a Törökországgal való egyre szorosabb kapcsolat kialakítása, valamint a Törökország és az Európai Unió közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok folyamatos és kiegyensúlyozott megerősítésének elősegítése.(19) Bár Törökország európai uniós csatlakozása hosszú távú cél,(20) a társulási megállapodás célkitűzése lényegében gazdasági jellegű.(21) A társulási megállapodás e két vonatkozása egymással nem összeegyeztethetetlen. A társulás „végső szakasza” kimondottan a vámunió, és a megállapodás megfogalmazása és szerkezete tükrözi annak gazdasági jellegét.(22) Ugyanakkor a megállapodás kifejezetten utal arra a lehetőségre, hogy Törökország csatlakozzon az Európai Unióhoz.(23) Ez a jövőbeli célkitűzés a társulási megállapodás gazdasági eredményeire kíván építeni, miközben további intézkedéseket kíván meg a felektől.
32. A társulási megállapodás 3. fejezete („Más gazdasági jellegű rendelkezések”) a 12. cikkel kezdődik, amely megállapítja a munkavállalók szabad mozgásának elvét. A kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikke ezután egy tízéves ütemtervet határoz meg a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának „fokozatos szakaszokban” történő biztosításához, és előírja, hogy a Társulási Tanácsnak kell döntenie az „ennek érdekében meghozandó szabályokról” [nem hivatalos fordítás]. A Társulási Tanács megfelelő módon elfogadta a 2/76 határozatot, amely az első ilyen „fokozatos szakasz” tartalmát határozta meg.(24) A társulás további „megújítása és fejlesztése” 1980‑ban történt, az 1/80 határozat elfogadásával.(25) És itt meg is állt a jogalkotási folyamat. Bár az 1/80 határozat 16. cikke előírta a Társulási Tanácsnak, hogy „[a munkavállalók szabad mozgásáról szóló] rendelkezések alkalmazásának eredményeit megvizsgálja az 1983. december 1‑jétől esetleg alkalmazandó megoldások előkészítésére tekintettel” [nem hivatalos fordítás], nem alkottak olyan jogszabályt, amely a munkavállalók szabad mozgását továbbfejlesztette volna. Következésképpen, amint arra a Bíróság rámutatott, e törekvés egyes alapvető vonatkozásai még nem valósultak meg és a munkavállalók szabad mozgásának fokozatos megvalósulása még nem történt meg.(26)
33. Más megállapodásoktól, például az EGT‑Megállapodástól és a személyek szabad mozgásáról Svájccal kötött megállapodástól(27) eltérően a társulási megállapodás nem írja elő a belső piaci rendelkezések általános kiterjesztését Törökországra. Nem hoz létre szabad mozgáshoz való jogot a munkavállalók számára az Európai Unió és Törökország között. Csupán az említett szabad mozgáshoz való jog fokozatos létrehozását írja elő.(28) Így a Bíróság ismételten kimondta, hogy az uniós munkavállalóktól eltérően a török állampolgárok jelenleg nem rendelkeznek az Unión belüli szabad mozgás jogával, az említett megállapodás csak a fogadó tagállam területén biztosítja számukra, hogy bizonyos jogokkal éljenek.(29)
A társulási megállapodás és a Társulási Tanács határozatainak értelmezése
34. Az Európai Unió által megkötött valamely nemzetközi megállapodást nem kizárólag kifejezései szerint kell értelmezni, hanem céljainak tükrében is.(30) A Bíróság emlékeztetett arra, hogy a szerződések jogáról szóló Bécsi Egyezmény(31) 31. cikke előírja, hogy a szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni.(32) Az uniós Szerződések és nemzetközi megállapodások rendelkezéseinek azonos megfogalmazása nem jelenti azt, hogy azokat automatikusan azonos módon kell értelmezni (a továbbiakban: Polydor‑elv).(33)
35. A Polydor‑elv a társulási megállapodás és végrehajtó eszközei alkalmazásában is alkalmazandó. Így az, hogy valamely uniós rendelkezés értelmezése alkalmazható‑e az EU és valamely harmadik állam közötti megállapodás összehasonlítható, hasonló vagy akár azonos megfogalmazású rendelkezésére, egyebek mellett az egyes rendelkezések által saját konkrét kontextusukban elérni kívánt cél függvénye. Annak meghatározása céljából tehát, hogy az uniós jog valamely rendelkezését lehet‑e analógia útján alkalmazni az EGK és Törökország közötti társulás keretében, egyrészről a társulási megállapodással elérni kívánt célt és az annak hátterét képező összefüggéseket, másrészről pedig a szóban forgó uniós jogi eszközzel elérni kívánt célt és az annak hátterét képező összefüggéseket kell összehasonlítani.(34) Ezenfelül, valamely csatlakozási cél fennállása nem jelenti azt, hogy az uniós Szerződések rendelkezéseit értelmező ítélkezési gyakorlat automatikusan kiterjesztendő valamely harmadik országgal kötött megállapodásra.(35)
36. A társulási megállapodás 12. cikke értelmében a felek megállapodtak abban, hogy számukra a munkavállalók szabad mozgásáról szóló elsődleges uniós jogi rendelkezések „szolgálnak iránymutatásul”. Amint azt Cruz Villalón főtanácsnok megjegyezte, az „iránymutatásul szolgál” megfogalmazás azt mutatja, hogy az elsődleges uniós jog szerinti gazdasági szabadság példaképül szolgál. Ugyanakkor a választott megfogalmazás azt is tisztázza, hogy az uniós szabad mozgáshoz való jogot nem lehet teljes mértékben alkalmazni a társulási viszonyra. Az „iránymutatásul szolgál” kifejezés ugyanis nem foglal magában azonosságot, és főszabály szerint sokkal inkább különböző értelmezésre ad lehetőséget.(36)
37. A Bozkurt ügyben hozott ítélet óta az állandó ítélkezési gyakorlat az, hogy az elsődleges uniós jognak a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezései keretében elfogadott elveit a lehető legnagyobb mértékben ki kell terjeszteni a társulási megállapodás által elismert jogokban részesülő török állampolgárokra is.(37) Ugyanakkor a szerződő felek nem kötelesek ezeket a szabályokat önmagukban alkalmazni.(38) Ezeket az elveket inkább a konkrét értelmezett rendelkezés szövegére, az általa követett célkitűzésre, valamint az általa létrehozott rendszerre tekintettel kell értelmezni.(39)
38. A Bíróság már bebizonyította, hogy hajlandó „a lehető legnagyobb mértékben” formulát liberálisan alkalmazni, és nem vonakodott, hogy a másodlagos uniós jogi rendelkezésekre hivatkozzon a társulási megállapodás rendelkezései és az azzal kapcsolatos jogszabályok értelmezése során.(40) Így az 1/80 határozat 6. cikkében szereplő „családtag” fogalmának értelmezéséhez a Bíróság az 1612/68/EGK rendeletre(41) utalt. Az 1/80. sz. határozat 14. cikkének (1) bekezdésében előírt közrendre vonatkozó kivétel hatályának meghatározásával kapcsolatban a Bíróság kimondta, hogy ugyanezen kivételnek a Közösség valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező munkavállalók szabad mozgásával kapcsolatos értelmezését, konkrétabban a 64/221/EGK tanácsi irányelvet kell alapul venni.(42)
39. A Toprak ügyben hozott ítélet még az 1/80 határozat 13. cikkében szereplő „standstill” klauzula és a hatodik héairányelvben szereplő „standstill” klauzula között is párhuzamot húzott.(43) (Az említett ügyben a Bíróság főtanácsnoki indítvány nélkül döntött, és bennem van némi kétely azt illetően, hogy valóban helyes‑e az adóügyi jogszabályok értelmezését analógia útján az EU és valamely harmadik ország közötti társulási megállapodások részét képező munkapiaci rendelkezésekre alkalmazni.)
40. A Bíróság a munkavállalók Európai Unión belüli szabad mozgáshoz való jogáról szóló ítélkezési gyakorlatából eredő elveket is alkalmazta analógia útján a munkavállalóknak a tagállamok és Törökország közötti mozgására. A Bíróság már a Kus ítéletben hivatkozott az Antonissen ítéletben(44) megállapított elvekre, hogy kimondja: a török munkavállaló közvetlenül hivatkozhat az 1/80 határozat 6. cikkének (1) bekezdésére, nemcsak munkavállalási engedélyének, hanem tartózkodási engedélyének megújítása érdekében is.(45)
41. A Bíróság továbbá kereszthivatkozással utalt a harmadik országokkal kötött egyéb nemzetközi megállapodásokról szóló ítélkezési gyakorlatára, tekintet nélkül azok jellegére (függetlenül attól, hogy társulási megállapodások voltak‑e) és célkitűzésére (függetlenül attól, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozásról szóltak‑e).(46)
42. Ugyanakkor az ítélkezési gyakorlat elismert néhány fontos korlátot is „a lehető legnagyobb mértékben” formula alkalmazására.
43. Először is, a Demirkan ítéletben a Bíróság kimondta, hogy a „magának a megállapodásnak az ilyen értelmű kifejezett rendelkezései hiányában a belső piacra vonatkozó uniós jogi rendelkezéseknek – beleértve a Szerződés rendelkezéseit – adott értelmezés nem alkalmazható automatikusan az Unió és valamely harmadik állam közötti megállapodás értelmezésére”.(47)
44. Így a Bíróság kifejezetten megtagadta, hogy analógia útján kiterjessze az uniós jogi rendelkezéseket erre a kérdésre, ha nincs olyan konkrét rendelkezés az EGK–Törökország társulási jogban, amely ezzel az adott kérdéssel foglalkozna. A Bozkurt ítéletben a Bíróság kimondta, hogy amennyiben nincs olyan konkrét rendelkezés, amely a török állampolgároknak maradáshoz való jogot biztosítana a tagállam területén, miután ott dolgoztak, az adott török állampolgár tartózkodási joga megszűnik, amennyiben az érintett személy teljesen és tartósan munkaképtelenné válik. Mivel azok a feltételek, amelyek alapján az uniós munkavállalók a maradáshoz való jogukkal élhetnének, a jelenleg az EUMSZ 45. cikk (3) bekezdésének d) pontja alapján a Bizottság által elfogadandó rendeletektől függnek, az e rendeletek alapján alkalmazandó szabályokat nem lehet egyszerűen átültetni a török munkavállalókra.(48)
45. Másodszor, ha a másodlagos uniós jogi rendelkezések célkitűzései és tartalma túlmegy az EGK–Törökország társulási jog egyenértékű rendelkezéseinek célkitűzésein és tartalmán, a Bíróság kizárta, hogy az utóbbit az előbbi analógiájára lehessen értelmezni. Például a kiutasítással szemben az uniós polgárok számára biztosított, a 2004/38/EK irányelv(49) 28. cikke (3) bekezdésének a) pontjában előírt védelmi rendszert az 1/80 határozat 14. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában nem lehet a török állampolgárok kiutasítással szembeni garanciáira kiterjeszteni. A Bíróság ennek megállapítása során megjegyezte, hogy a 2004/38 irányelv célja nem kizárólag gazdasági jellegű volt, hanem arra is irányult, hogy ezáltal erősítse az uniós polgárok jogait; hogy jogalapja szélesebb volt, mint a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogáról szóló rendelkezések; valamint hogy a szóban forgó két jogrendszer nem tekinthető egyenértékűnek.(50)
46. Harmadszor, a Bíróság elutasította valamely uniós szabadság ítélkezési gyakorlata szerinti értelmezésének az EGK–Törökország társulásra való átültetését, amikor az említett értelmezésre egy olyan ítéletben jutott, amelyet a társulási szabályok elfogadását követően hozott meg, és semmi nem utal arra, hogy a szerződő felek szándéka a társulási megállapodás és a kiegészítő jegyzőkönyv aláírásakor arra irányult, hogy az említett aktusokat így értelmezzék. Így tehát a szolgáltatásnyújtás szabadságának az uniós jogban oly módon való értelmezése, hogy az magában foglalja a szolgáltatásban részesülő arra vonatkozó „passzív” szabadságát, hogy valamely másik tagállamba utazzon annak érdekében, hogy valamely szolgáltatásban ott részesüljön, amit az ítélkezési gyakorlat 1984‑ben elismert,(51) nem ültethető át az 1970‑ben aláírt kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében szereplő szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló „standstill” klauzulára.(52)
A „standstill” klauzulák jellege és működése a Társulási Tanács határozataiban
47. A Társulási Tanács határozataiban szereplő „standstill” klauzulák számos előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képezték, kezdve a Sevince üggyel. Az említett ítéletben a Bíróság elismerte, hogy az ilyen klauzulák közvetlen hatállyal rendelkeznek.(53)
48. A „standstill” klauzula önmagában nem keletkeztet jogokat.(54) Az általa bevezetett kötelezettség jogilag az intézkedéstől való tartózkodás kötelezettségét jelenti. Nem anyagi jogi szabályként működik, alkalmazhatatlanná téve a releváns anyagi jogot, amelynek a helyébe lép. Inkább egy kvázi eljárási jellegű szabályként, amely ratione temporis írja elő, hogy melyek a tagállami szabályozás azon rendelkezései, amelyekre tekintettel értékelni kell az adott tagállamban a letelepedés szabadságával élni kívánó török állampolgár helyzetét.(55) Ezek a rendelkezések szabályozhatják egyebek mellett azokat az érdemi vagy eljárási feltételeket is, amelyek az e gazdasági szabadságokkal élni kívánó török állampolgároknak a szóban forgó tagállam területére való első belépésére vonatkoznak.(56)
49. A Társulási Tanács határozatában szereplő „standstill” klauzulák nem vonják kétségbe azon tagállami elvi hatáskört, hogy a bevándorlásra vonatkozóan nemzeti politikát folytassanak.(57) Csupán azt akadályozzák meg, hogy a nemzeti jogszabályban olyan új korlátozást fogadjanak el, amely újabb akadályokat jelenthet a munkavállalók tagállamok és Törökország közötti szabad mozgáshoz való jogának fokozatos kialakításában. Hogy grafikusan ábrázoljuk a lényeget: befagyasztják a „standstill” klauzula hatálybalépésének idején az egyes tagállamokban a török állampolgárok munkavállalási feltételeire vonatkozó korlátozásokat.
Az 1. kérdés
50. Az első kérdés a 2/76 határozatban szereplő „standstill” klauzula időbeli hatályára vonatkozik. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a határozat még mindig alkalmazandó‑e a szóban forgó nemzeti jogszabályra, amelyet 1980. október 5‑én (vagyis az 1/80 határozat 1980. december 1‑jei hatálybalépését megelőzően) vezettek be.
51. A Landeshauptstadt Stuttgart és a német kormány azt állítja, hogy a 2/76 határozat és „standstill” klauzula már nem alkalmazható. Azzal érvelnek, hogy a Bécsi Egyezmény 59. cikke (1) bekezdésének a) pontja és jelen Bíróságnak a Bozkurt ügyre vonatkozó ítélkezési gyakorlata ezt a megközelítést támasztja alá.(58) A német kormány a tárgyaláson azt állította, hogy miután az 1/80 határozat hatályba lépett, visszamenőlegesen minden szempontból a 2/76 határozat helyébe lépett, és így az új korlátozások érvényességének értékelése szempontjából egyedüli referenciaponttá vált. Ugyanakkor, mivel a szóban forgó német jogszabály már létezett az 1/80 határozat hatálybalépésekor, nem tartozik az említett határozat 13. cikkében szereplő „standstill” klauzula hatálya alá.
52. A Bizottság szerint a 2/76 határozat 7. cikkében szereplő „standstill” klauzula az 1976. december 1. és 1980. november 30. között bevezetett nemzeti intézkedésekre továbbra is alkalmazandó.
53. Egyetértek a Bizottsággal.
54. A 2/76 határozat időbeli hatályát kifejezetten meghatározza az említett határozat az 1/80 határozattal összefüggésben értelmezve. A 2/76 határozat 1976. december 20‑án lépett hatályba(59) és egy 1976. december 1‑jével kezdődő, négyéves „első szakaszra” volt alkalmazandó. A 2/76 határozatot „a következő szakasz kezdetéig kellett alkalmazni”.(60) Az 1/80 határozat jelezte a következő szakasz kezdetét. Az említett határozat 1980. július 1‑jén lépett hatályba,(61) de a II. fejezetben („Szociális rendelkezések”) szereplő 1. szakasz („A munkavállalók foglalkoztatására és szabad mozgására vonatkozó kérdések”) 1980. december 1‑jétől volt alkalmazandó.(62)
55. A két határozat, valamint a munkavállalók szabad mozgásának az EGK–Törökország társulási jogban előirányzott fokozatos végrehajtási rendszerének szövege egyértelművé teszi, hogy az 1/80 határozatnak a tervek szerint zökkenőmentesen kellett követnie a 2/76 határozatot. A 2/76 határozat ennek megfelelően 1976. december 20‑tól 1980. november 30‑ig volt alkalmazandó.(63) Az 1/80 határozat releváns szakasza 1980. december 1‑jétől alkalmazandó.(64)
56. Az 1/80 határozatban vagy az EGK–Törökország társulási jog általános rendszerében semmi nem utal arra, hogy e határozat a 2/76 határozat időbeli hatályára visszamenőleges hatállyal lenne vagy ex tunc hatállyal megsemmisítené azt. Valamely jogi aktusnak egy, azt követő aktussal való felváltása az előbbi joghatásait ex nunc hatállyal alakítja, kivéve ha a későbbi jogi aktus visszaható hatállyal bír, vagy a korábbi aktust ex tunc hatállyal megsemmisíti.(65)
57. Ezenfelül a német kormány által javasolt értelmezés utólag jogi vákuumot hozna létre. Az 1/80 határozat nem alkalmazható visszamenőlegesen az 1980. december 1. előtt keletkezett helyzetekre. Az ilyen helyzeteket, amelyekre korábban a 2/76 határozat vonatkozott, a német kormány gondolatmenete alapján nem szabályozná semmi, amikor az 1/80 határozat hatályba lépett, és azok ezt követően is szabályozatlanok maradnának. Ez nem lehet helyénvaló.
58. A Bozkurt ítéletben a Bíróság megjegyezte, hogy az 1/80 határozat egy további szakaszt jelent a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának biztosításához, és hatálybalépésétől kezdve a 2/76 határozat megfelelő, kevésbé kedvező rendelkezéseinek helyébe lépett.(66) Értelmezésem szerint azonban az említett ítéletben a Bíróság sehol nem utalt arra, hogy az 1/80 határozat hatálybalépésével eltörölte volna a 2/76 határozat joghatásait azon események (ez esetben az 1980. október 5‑i megtámadott német szabályok hatálybalépése) vonatkozásában, amelyek ez utóbbi érvényességének idején történtek.
59. Ezért következtetésem szerint a valamely tagállam által a 2/76 határozat hatálybalépése és az 1/80 határozat hatálybalépése között a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára bevezetett új korlátozásokat a 2/76 határozat 7. cikke alapján kell értékelni.
A 2. kérdés
60. A 2. kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdi, hogy a Bíróságnak az 1/80 határozat 13. cikkében szereplő „standstill” klauzulára vonatkozó ítélkezési gyakorlata alapján a 2/76 határozat 7. cikkében szereplő „standstill” klauzulát úgy kell‑e értelmezni, mint amellyel ellentétes a török munkavállalók családtagjaira vonatkozóan a családegyesítésre alkalmazandó új korlátozások bevezetése.
61. A Landeshauptstadt Stuttgart és a német kormány azt állítja, hogy a családegyesítés nem tartozik a 2/76 határozat 7. cikkében szereplő „standstill” klauzula hatálya alá, mivel az említett rendelkezés nem a török állampolgárok családtagjaira vonatkozik. A Landeshauptstadt Stuttgart hozzáteszi, hogy az uniós jog szerint a török állampolgárokra is vonatkozik vízumkötelezettség.(67)
62. A Bizottság szerint az 1/80 határozat 13. cikkében és kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében szereplő „standstill” klauzulához hasonlóan a 2/76 határozat 7. cikke a családegyesítésre is vonatkozik. A Bíróság ezen egyéb rendelkezésekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát(68) most át kell ültetni a 2/76 határozatban szereplő „standstill” klauzulára.
63. Amint a Bizottság írásbeli beadványában helytállóan megjegyzi, az EGK–Törökország társulási jog jogalkotási aktusainak egyike sem szabályozta, hogy a „munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozások” fogalmába a családegyesítés korlátozása beletartozik‑e. Ezért először is az említett kifejezés hatályát és értelmezését elemzem, majd rátérek annak vizsgálatára, hogy a Bíróság e kifejezés 1/80 határozattal összefüggésben adott jelentésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, át kell‑e ültetni a 2/76 határozatra.
Az 1/80 határozatban szereplő „munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozások” hatálya és értelmezése
64. A munkavállalók szabad mozgáshoz való jogáról szóló EGK–Törökország társulásban szereplő családegyesítés kérdésével a Bíróság először a Demirel ügyben foglalkozott,(69) ahol egy Németországban élő és dolgozó török állampolgár feleségét utasították, hogy hagyja el az országot, mivel a vízuma lejárt. A szóban forgó vízum csupán egy látogatásra volt érvényes, családegyesítésre nem.
65. Darmon főtanácsnok indítványában megvizsgálta az 1/80 határozatban szereplő „standstill” klauzulát a családegyesítés vonatkozásában. Rámutatott, hogy azon munkavállalók családegyesítéshez való jogát, akik valamely tagállam állampolgárai, egy kifejezett rendelkezéssel kellett bevezetni az 1612/68 rendeletben. Amennyiben az EGK–Törökország társulási jogban nem szerepel hasonló rendelkezés, nem lehet úgy tekinteni, hogy egy ilyen jog közvetve felmerülhet. Habár a családegyesítés bizonyára szükséges eleme a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának megvalósulása során, nem válik joggá, amíg az általa képviselt szabadság meg nem valósult, és az ügyben konkrét rendelkezést fogadtak volna el. Darmon főtanácsnok azt a következtetést vonta le, hogy az 1/80 határozat 13. cikkében szereplő „standstill” klauzula „a munkavállalásra vonatkozik, nem a családegyesítésre. A családtagok tartózkodását a szerződő felek illetékes hatóságainak engedélyétől teszi függővé. Ezért nem értelmezhető úgy, mint amely a családegyesítéshez való jogra vonatkozik […]”(70)
66. A Bíróság elfogadta ezt a következtetést. Megjegyezte, hogy az 1/80 határozat az egyetlen olyan határozat, amelyet a Társulási Tanács a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának fokozatos elérése érdekében fogadott el,(71) valamint hogy az említett határozat megtiltotta az olyan török állampolgárok munkavállalását szabályozó feltételek korlátozását, akik már megfelelően beilleszkedtek valamely tagállam munkaerőpiacába. A családegyesítés területén nem fogadtak el határozatot.(72) A Bíróság ezért a továbbiakban az előtte lévő ügyet kizárólag a társulási megállapodás 7. és 12. cikke, valamint a kiegészítő jegyzőkönyv 36. pontja alapján elemezte. Megállapította, hogy a társulási megállapodás 12. cikke és a kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikke „lényegében egy program megállapítását szolgálták, és nem elég pontosak és feltétel nélküliek ahhoz, hogy a munkavállalók mozgását közvetlenül szabályozzák”; valamint hogy „nem lehet a társulási megállapodás 7. cikkéből következtetni a családegyesítésre vonatkozó további korlátozások bevezetésének tilalmára”.(73) Ezért teljesen egyértelmű, hogy a Bíróság a Demirel ügyben úgy vélte, hogy az 1/80 határozat (ideértve az annak 13. cikkében szereplő „standstill” klauzulát is), nem vonatkozott a török munkavállalók családegyesítésének korlátozására.
67. Huszonkilenc évvel később a Genc ügyben ismét a Bíróság elé került a kérdés.(74) A Bíróság a kérdést előterjesztő bíróság igen részletes és mélyenszántó négy kérdését egyetlen, két részből álló kérdésbe sűrítette: i. a családegyesítést megnehezítő nemzeti intézkedés az 1/80 határozat 13. cikkének „standstill” klauzulája alá tartozott‑e, és ii. ha igen, ennek ellenére igazolható‑e a vitatott nemzeti intézkedésben szereplő korlátozás? A Bíróság a Demirel ítéletben adott egyértelmű döntéséből kiindulva (azonban az említett ítéletre nem hivatkozva) a fenti első kérdésre igenlő, második kérdésre pedig nemleges választ adott. Érdemes gondosan megvizsgálni, hogy hogyan jutott a Bíróság a következtetés első részére, mielőtt feltennénk azt a kérdést, hogy azt át kell‑e ültetni az 1/80 határozatról az utódjára, a 2/76 határozatra.
68. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatként egy EGK–Törökország vonatkozású letelepedés szabadsággal kapcsolatos ügyre (Savas ügy)(75) és egy tartózkodási engedély kiadásához szükséges illetékkel kapcsolatos, az 1/80 határozat vonatkozású ügyre (Sahin ügy)(76) hivatkozva megállapította, hogy „az 1/80 határozat 13. cikkében és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt »standstill« klauzulák általános jelleggel tiltják minden olyan új belső intézkedés bevezetését, amelynek az lenne a célja vagy hatása, hogy a gazdasági szabadságnak az érintett tagállam területén történő, török állampolgár általi gyakorlását azon feltételeknél korlátozóbb feltételeknek vesse alá, mint amelyek az említett határozatnak vagy jegyzőkönyvnek e tagállam vonatkozásában történt hatálybalépése időpontjában irányadók voltak”.(77) A Savas ügyben (az 56–63. pontban) a Bíróság nagymértékben támaszkodott az 1/80 határozatra azon elvek megállapításkor, amelyeknek „analógia útján a letelepedési jog […] összefüggésében is alkalmazandónak kell lenniük”. A Sahin ítéletben (annak 65. pontjában) a Bíróság már megállapította, hogy „az 1/80 határozat 13. cikkében szereplő »standstill« klauzula a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében előírttal azonos jellegű, valamint hogy e két klauzula egyazon célkitűzés elérésére irányul (lásd a C‑37/98. sz. Savas ügyben 2000. május 11‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑2927. o.] 50. pontját, valamint a fent hivatkozott Abatay és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 70–74. pontját), a [kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének] az előző pontban[(78)] felidézett értelmezés[é]t a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó 13. cikk alapját képező, a fennálló helyzet fenntartására irányuló kötelezettségre is alkalmazni kell”.
69. Itt megállok, hogy megjegyezzem, hogy az Abatay és társai ítéletben a Bíróság már foglalkozott a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének megfogalmazásával, amely általánosságban tiltja „a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának bármely új korlátozását”, és az 1/80 határozat 13. cikkének szövegével, amely tiltja „[az Unióban és Törökországban] jogszerűen tartózkodó és munkát vállaló munkavállalókra és családtagokra alkalmazandó munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozásokat” (kiemelés tőlem).(79)Egyértelmű ugyanakkor, hogy a két rendelkezés szövege jelentősen eltér. A Bíróság által a korábbi ítélkezési gyakorlatban meghatározott értelmezési elvek – nevezetesen a Polydor‑elv és az általános értelmezési elvek, valamint a „lehető legnagyobb mértékben” elv(80) – alkalmazásakor megfelelően figyelembe kell venni az említett szövegbeli eltérést és az intézkedések általános kontextusát és rendszerét (letelepedés szabadsága és szolgáltatásnyújtás szabadsága általánosságban a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésében; a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának a fokozatos szakaszok révén történő biztosítása a kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikkében, amelyen az 1/80 határozat alapul). Így mind a szövegszerű, mind pedig a teleologikus megközelítés arra utal, hogy a két rendelkezéskör értelmezése és hatálya nem lehet teljesen azonos.
70. A Genc ítéletben a Bíróság ezután megerősítette, hogy az 1/80 határozat 13. cikke szerinti elemzés referenciapontja nem a beutazó családtag, hanem az adott tagállamban tartózkodó török munkavállaló.(81) Jelen ügyben ezért az a kérdés, hogy N. Yön férjét hátrányosan érintik‑e a vitatott intézkedések (feltéve, hogy azok „új” korlátozások) – nem pedig az, hogy N. Yönt hátrányosan érintik‑e. A középpontban a munkavállaló szabad mozgáshoz való jogának kell lennie.
71. A Bíróság ezután a közelmúltban hozott Dogan ítéletéből vette át az indokolást. Az említett ügyben egy Németországban letelepedett és 1998 óta ott élő török üzletember (egy kisvállalkozás ügyvezető igazgatója) felesége családegyesítés céljával vízumot kért. Kérelmét azon az alapon utasították el, hogy nem rendelkezik azzal az alapfokú német nyelvtudással, amely szükséges ahhoz, hogy számára a vízumot családegyesítés céljára megadják.(82) A Bíróság megállapította, hogy az említett feltétel, amelyet a kiegészítő jegyzőkönyv hatálybalépését követően vezettek be, ellentétes az annak 41. cikkének (1) bekezdésben foglalt „standstill” klauzulával.(83)
72. A Dogan ítéletet idézve a Bíróság rámutatott, hogy „valamely török állampolgár arra vonatkozó döntését ugyanis, hogy valamely tagállamban tartós gazdasági tevékenység folytatása céljából letelepedjen, negatívan befolyásolhatja, ha az említett tagállam jogszabályai megnehezítik vagy lehetetlenné teszik a családegyesítést, aminek következtében az említett állampolgárnak adott esetben választania kell az érintett tagállamban folytatott tevékenysége és a törökországi családi élete között”.(84)Az alapján, hogy az 1/80 határozat 13. cikkében és a kiegészítő protokoll 41. cikkének (1) bekezdésében szereplő „standstill” klauzula hasonló és azonos célkitűzésre irányul, a Bíróság arra a megállapításra jutott, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének a Dogan ítéletben adott értelmezése átültethető a Genc ítéletbe.(85)A Bíróság azonnal hozzátette, hogy „ezt csak annyiban kell megállapítani, hogy a családegyesítés feltételeit szigorító nemzeti szabályozás, […] az 1/80 határozat 13. cikkében foglalt »standstill« klauzula hatálya alá tartozik, amennyiben az érinti valamely gazdasági tevékenységnek török munkavállalók […] által az érintett tagállam területén történő gyakorlását”, és hogy „az 1/80 határozat 13. cikkében és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt »standstill« klauzulák, amint azokat a Bíróság értelmezi, egyáltalán nem foglalják magukban a családegyesítéshez vagy letelepedéshez és tartózkodáshoz való jognak a török munkavállalók családtagjainak javára történő elismerését”.(86)
73. Végezetül, a Bíróság a Demirkan ítéletben(87) különbséget tett a tények között (mivel az említett ügy a szolgáltatások igénybevételéhez való jog passzív kedvezményezettjéről szólt, nem volt kapcsolat a gazdasági tevékenység gyakorlásával), és kimondta, hogy az az értelmezés, amelyet most a Dogan ítélet alapján ad, „koherens a Bíróság által az 1/80 határozat 7. cikkének első bekezdésével kapcsolatban kifejtett értelmezéssel, miszerint az említett határozat […] célja a családegyesítés elősegítése a fogadó tagállamban az érintett tagállam munkaerőpiacába már rendesen beilleszkedett török munkavállaló foglalkoztatásának és tartózkodásának megkönnyítése érdekében”.(88)
74. Megmaradva a Bíróság iránti legmélyebb tisztelettel, a Genc ítéletben megjelenő megközelítésben több nehézség is felmerül.
75. Először is, ezen ítélet nem veszi figyelembe a különböző hierarchikus státuszú eszközökben szereplő „standstill” klauzula közötti megfogalmazásbeli különbséget. A szerződő felek egyetértettek, hogy a kiegészítő jegyzőkönyvbe beiktatnak egy általános „standstill” klauzulát „a letelepedési jog és a szolgáltatásnyújtás szabadságának minden új korlátozására” [nem hivatalos fordítás].(89) A Társulási Tanács, a kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikkén alapuló átruházott hatáskörét gyakorolva, annak érdekében, hogy a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának „fokozatos szakaszokban” történő megvalósítást biztosítsák, sokkal korlátozottabb „standstill” klauzulát fogalmazott meg az 1/80 határozatban, amely csak az [EU‑ban vagy Törökországban] jogszerűen tartózkodó és dolgozó munkavállalókra és családjukra alkalmazandó „munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozásokra” vonatkozott.
76. Másodszor, a Genc ítélet ellentétes a Demirel ítélettel és az EGK–Törökország társulásra vonatkozó közelmúltbeli ítélkezési gyakorlattal is, amely ítéletben a Bíróság kimondta, hogy ahhoz, hogy valamely török munkavállalónak további jogokat biztosítson, a Társulási Tanács határozatának kifejezett rendelkezéseire van szükség.(90) A Társulási Tanács, amennyire én látom, a kiegészítő jegyzőkönyv 36. cikke alapján egyértelműen is szabályozást alkothatott volna a török munkavállalók családegyesítésére vonatkozó feltételek tekintetében – azonban ezt még mindig nem tette meg. Másodlagosan, a Bíróság a Genc ügyben foglalkozhatott volna a Demirel és Bozkurt ítélettel, és amennyiben el akart volna térni ezektől, kidolgozhatott volna egy részletesebb érvelést (talán az ítélkezési gyakorlat általános alakulása, az Alapjogi Charta szerepe stb. alapján). Ezt azonban nem tette.
77. Harmadszor, meg kell jegyezni, hogy a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogáról szóló elsődleges uniós jog (EUMSZ 45. cikk) nem vonatkozik a családegyesítési jogra. Az uniós polgár munkavállalók jogai másodlagos jog révén lettek kifejezetten bevezetve.(91) Az 1612/68 rendeletben (amelyet a Bíróság már használt iránymutatásul, amikor az 1/80 határozatot értelmezte)(92) az 1. rész I. címe foglalkozik a munkavállalással. Egy későbbi szakasz (az 1. rész III. címe, amely „A munkavállaló családja” címet viseli) szabályozza azon munkavállalók családegyesítését, akik valamely tagállam állampolgárai és akik már valamelyik tagállamban munkaviszonyban állnak. Így az 1612/68 rendelet nem kapcsolja össze a családegyesítést a munkavállalással (az 1/80 határozat 13. cikkének szövegében meghatározott egyedüli tárgy).
78. Negyedszer, az 1/80 határozat egyéb rendelkezései, amelyek a munkavállalók családtagjaira vonatkoznak, hivatkoznak azon személyekre, akiknek „engedélyezték, hogy a munkavállalóhoz csatlakozzon”(93) vagy akik jogszerűen tartózkodnak a fogadó tagállamban.(94) Ez azt sugallja, hogy a Társulási Tanácsnak nem állt szándékában, hogy az 1/80 határozat a családtagok első beutazását szabályozza. A Bíróság pedig máshol már kifejezetten kimondta, hogy az EGK–Törökország társulási joggal összefüggésben, hogy „a családegyesítés […] nem a török migráns munkavállaló családtagjait megillető jog, hanem ellenkezőleg, a nemzeti hatóságoknak a kizárólag az érintett tagállam joga alapján […] meghozandó döntésétől függ”;(95) valamint hogy „a tagállamok fenntartották az arra vonatkozó hatáskörüket is, hogy saját maguk szabályozzák a török munkavállaló családtagjának […] a területükre történő belépését”.(96)
79. Végezetül a Genc ítélet maga is megismétli, hogy az 1/80 határozat 13. cikke a török munkavállaló, nem pedig családtagjának helyzetére helyezi a hangsúlyt.(97) Egy török állampolgárnak valamely tagállamba való első beutazása annak függvénye, hogy a munkavállalás gazdasági szabadságával ott élni kíván‑e.(98) Érdekes módon úgy tűnik, ha valamely családtag az említett munkavállalóval való családegyesítés céljával ezt követően be kíván utazni, arra kevesebb követelmény vonatkozik, mint magának a munkavállalónak az elsődleges jogára.
80. Ezen észrevételekkel nem arra utalok, hogy a valamely török állampolgár családtagjainak családegyesítés céljával való beutazására és tartózkodására vonatkozó feltételek ne befolyásolnák valamiképpen a török állampolgár azon döntését, hogy gyakorolja‑e gazdasági tevékenységét az Európai Unióban, és ha igen, meddig. Természetesen befolyásolják. Itt egyszerűen az a kérdés, hogy szövegszerű és teleologikus értelmezés mellett az 1/80 határozat 13. cikke meggyőzően azzal az tartalommal bír‑e, mint amelyet a Bíróság a Genc ítéletben tulajdonított neki.
81. Nem érvelek azon liberális megközelítéssel szemben sem, amelyet a Bíróság alkalmazott, amikor a török munkavállalók gazdasági szabadságára vonatkozó „új korlátozásoknak” tekintette egyebek mellett a török munkavállalók tehergépjármű‑vezetői munkavállalási engedélyére vonatkozó követelményeket,(99) a valamely tagállamban le nem telepedett tehergépjármű‑vezetők vízumkötelezettségét,(100) valamint a fogadó tagállamban a tartózkodási engedély megszerzésére vonatkozó közigazgatási illeték bevezetését.(101) E határozatok mind olyan korlátozásokra vonatkoztak, amelyek különösebb nehézség nélkül beleillettek az 1/80 határozat 13. cikkének szövegébe és teleológiájába. Nem hiszem, hogy ugyanez elmondható lenne a családegyesítésre vonatkozó korlátozásokról.
A 2/76 határozatban szereplő „standstill” klauzula hatálya és értelmezése
82. Abból indulok ki, hogy az EGK–Törökország társulási jog a török munkavállalók Európai Unión belüli munkavállalása feltételeinek fokozatos javítását írja elő.
83. A 2/76 határozat részletes szabályokat írt elő a kiegészítő jegyzőkönyv elfogadását követő „első szakaszra”.(102) Az említett határozat 3. cikke szerint „azon török gyerekek számára, akik jogszerűen tartózkodnak szüleikkel valamely tagállamban […], biztosítani kell az általános oktatási képzésekhez való hozzáférést”, és kétségtelenül feljogosítja őket, hogy „a nemzeti jogszabályok által ezzel kapcsolatban előírt kedvezményekkel éljenek” [nem hivatalos fordítás].(103) Ezen túl a 2/76 határozat nem említi a török állampolgár családtagjait. A „standstill” klauzula szövege az említett határozatban (annak 7. cikkében) nem utal arra, hogy arra irányult volna, hogy kiterjedjen a családegyesítésre.
84. Az 1/80 határozat kimondja, hogy „a munkavállalók és családtagjaik által igénybe vehető rendszert a 2/76 határozat által előirányzott rendszerhez képest” javítani kell [nem hivatalos fordítás].(104) A két – a 2/76 határozat 7. cikkében és az 1/80 határozat 13. cikkében szereplő – „standstill” klauzula megfogalmazása közötti egyetlen különbség valójában az, hogy ez utóbbi esetében a „munkavállalók munkavállalási feltételekre vonatkozó új korlátozások” kifejezésben a munkavállalók szót követően két további szó is szerepel: „és családtagjaik”.
85. Tekintettel arra, hogy a két határozat egymást követő lépéseknek minősül a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának biztosítását célzó „fokozatos szakaszokon” belül, és hogy az 1/80 határozat arra irányul, hogy a munkavállalókat és családtagjaikat a 2/76 határozat szerint megillető bánásmódot javítsa, idővel a tendencia a „kevésbé kedvező bánásmódtól” a „kedvezőbb bánásmód” felé való elmozdulás kell legyen. Ezért nem lenne szokatlan dolog, ha kevésbé kiterjesztően értelmeznénk a 2/76 határozatot, amikor a családi életről és a családtagokról van szó, mint az azt felváltó 1/80 határozat rendelkezései esetében.
86. A fent meghatározott indokokból(105) a Bíróság Genc ügyben végzett, az 1/80 határozat 13. cikkére vonatkozó elemzése kevésbé erőteljes, mint az kívánatos lenne. Arra kérem a Bíróságot, hogy ne ültesse át az említett értelmezést a munkavállalók munkavállalásának feltételeit illető korlátozásokra vonatkozó korábbi „standstill” klauzulára, vagyis a 2/76 határozat 7. cikkére.
87. Hozzáteszem, hogy az eredmény nem az, hogy a török munkavállalók meg lesznek fosztva minden olyan jogtól, hogy a családtagjaik Európai Unió területén csatlakozzanak hozzájuk. A 2003/86/EK irányelv. tartalmaz egy lex generalist a családegyesítésre vonatkozóan.(106) Az EGK–Törökország társulási jog lex specialis, amely a török állampolgárokra konkrétabb rendelkezéseket vezet be a hatálya alá tartozó kérdésekben.(107) Amennyiben a török munkavállalók nem tartoznak a lex specialis hatálya alá, még mindig hivatkozhatnak a lex generalisra.
A kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikkének potenciális hatása
88. Amennyiben a Bíróság az általam kifejtettek ellenére úgy véli, hogy a szóban forgó nemzeti jogszabály a 2/76 határozat 7. cikkének hatálya alá tartozik, meg kell vizsgálni, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikke háttérbe szorítja‑e az említett „standstill” klauzula alkalmazását.
89. A kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikke előírja, hogy „az e jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területeken Törökország nem részesülhet kedvezőbb elbánásban, mint amelyet [az uniós Szerződések] alapján a tagállamok egymásnak biztosítanak” [nem hivatalos fordítás]. Tehát azt az elvet tükrözi, hogy az európai uniós tagság a legmélyebb és a legkülönlegesebb kapcsolat, amelyet valamely állam kialakíthat; és hogy ennek következtében valamely harmadik ország és az Európai Unió közötti minden más kapcsolat (mint amilyen az EGK–Törökország társulási megállapodás) szükségképpen kevésbé kiváltságos.
90. A kiegészítő jegyzőkönyv az EGK–Törökország társulási jogban elsődleges jognak minősül. Az átruházott hatásköröket gyakorló Társulási Tanács által elfogadott határozatokat ezért úgy kell értelmezni, hogy az összhangban legyen az általuk meghatározott „nem kedvezőbb bánásmóddal”. Megjegyzem, úgy tűnik, hogy azok a közelmúltbeli ítéletek, amelyekben az 1/80 határozat 13. cikke szerinti „standstill” klauzula hatálya alá tartozó családegyesítés szerepelt, nem foglalkoztak az értelmezés e további és szükséges szempontjával.(108)
91. Mindamellett a Bíróság korábban alkalmazta a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikkét a török munkavállalók szabad mozgáshoz való jogával összefüggésben, és következetesen azon a véleményen volt, hogy a török állampolgárok nem kerülhetnek előnyösebb helyzetbe, mint az uniós polgárok.(109) Két irány van az ítélkezési gyakorlatban, az egyik a török munkavállalók és családtagjaik számára létrehozott anyagi (pozitív) jogokra vonatkozóan, a másik a tagállamok számára a „standstill” klauzula által előírt negatív kötelezettségre vonatkozóan.
92. Az elsőben a Bíróság inkább a teljes képet nézte, nem pedig a török állampolgároknak és az uniós polgároknak biztosított jogok pontos megfelelését.(110) Így például a Bíróság nem volt hajlandó összehasonlítani a török munkavállaló gyermekének helyzetét a tagállami állampolgár leszármazójáéval, tekintettel a hasonló jogi helyzetük között fennálló jelentős különbségekre.(111)
93. A másodikban, amely a Hollandiában a tartózkodási engedély megszerzéséhez bevezetett közigazgatási illetékre vonatkozó két ügyből áll, a Bíróság más megközelítést alkalmazott. Azon a véleményen volt, hogy az 1/80 határozat 13. cikke a „nem kedvezőbb bánásmód” szabályával együtt alkalmazva nem zárja ki olyan jogszabály bevezetését, amely a tartózkodási engedély megadását vagy érvényességi idejének meghosszabbítását ahhoz a feltételhez köti, hogy a fogadó tagállamban tartózkodó török állampolgárok a közigazgatási illetéket megfizessék. A Bíróság ezután megvizsgálta az új korlátozás arányosságát, amely egyébként a „standstill” klauzulával ellentétes lett volna.(112)
94. Az ítélkezési gyakorlat fenti áttekintéséből a következő elveket vezetem le: i. a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikkével nem ellentétes az olyan új korlátozások elfogadása, amelyek a török állampolgárokra és az uniós polgárokra azonos módon alkalmazandók; ii. ugyanakkor össze kell hasonlítani egyfelől a török állampolgárok, másfelől az uniós polgárok így létrejött jogi helyzetét; iii. a török munkavállalókra bevezetett új korlátozásoknak nem kell azonosnak lenniük az uniós polgárokra vonatkozókkal, azonban egyenértékűnek kell lenniük, tekintettel a két kategória eltérő helyzetére;(113) iv. a török munkavállalókra bevezetett új korlátozások nem lehetnek aránytalanok az uniós polgárokra vonatkozókkal;(114) v. az aránytalan új korlátozások a társulási megállapodás 9. cikkében meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével is ellentétesek.(115)
95. Jelen ügyben a megfelelő összehasonlítás az, ha egy Németországban dolgozó török munkavállalót, akihez szeretne csatlakozni a török felesége, hasonlítunk össze egy olyan Németországban dolgozó nem német uniós polgárral, akihez harmadik országbeli állampolgár – ideértve a török állampolgárt is – házastársa csatlakozni kíván.
96. Hacsak a szóban forgó családtag nem rendelkezik már érvényes tartózkodási engedéllyel, a 2004/38 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése beutazási vízumot ír elő az 539/2001 rendeletnek, vagy adott esetben a nemzeti jognak megfelelően.(116) Mivel az említett irányelv hatályba lépett, véleményem szerint a tagállamok bevezethetnek hasonló vízumkötelezettséget a török munkavállalók családtagjai tekintetében, feltéve hogy a számukra előírt követelmények nem lennének aránytalanok a 2004/38 irányelvvel bevezetett vízumkötelezettséggel.(117)
97. Ezenfelül a 2004/38 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy ha valamely uniós polgár családtagja nem rendelkezik a szükséges okmányokkal vagy beutazási vízummal, nem irányítják őket vissza automatikusan, hanem minden észszerű lehetőséget biztosítani kell számukra a szükséges dokumentumok beszerzéséhez. Ugyanezen személyekre a 9. cikk (3) bekezdése azt írja elő, hogy a tartózkodási kártya kérelmezésére vonatkozó követelménynek való meg nem felelés esetén az érintett személy arányos és megkülönböztetésmentes szankcióval sújtható. Így a Bizottság szerint a török munkavállalók családtagjai nincsenek kedvezőbb helyzetben, mint az uniós polgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjai, mivel ez utóbbiak valamely tagállamba való jogellenes beutazása nem indokolja a tartózkodási engedély megtagadását. Ebből az következne tehát, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikke nem avatkozna be oly módon, hogy megváltoztatná a „standstill” klauzula alkalmazásával elért eredményt. Mindazonáltal, ha a „standstill” klauzula alkalmazásával elért eredmény az lenne, hogy a török állampolgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjaira nem vonatkozna vízumkötelezettség, miközben az uniós polgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjaira vonatkozna vízumkötelezettség, az ellentétes lenne a kiegészítő jegyzőkönyv 59. cikkével.
98. Az, hogy egy török állampolgár számára előírt követelmény szigorúbb, mint amelyek az uniós polgárokra vonatkoznak, önmagában nem jelenti, hogy az előbbi aránytalan.(118) Figyelembe kell venni a török állampolgárok mint harmadik országbeli állampolgárok konkrét helyzetét, azt, hogy a tagállamoknak a nemzeti jog alapján engedélyt kell adniuk, hogy a családtagok valamely török munkavállalóhoz csatlakozzanak, valamint az ilyen követelmény végrehajtási eljárását is.
99. Ezenkívül meg kell vizsgálni, hogy a szabályok megsértésének következményei mennyire súlyosak a török munkavállaló családtagja esetében, összehasonlítva az uniós polgárok harmadik országbeli állampolgár családtagjaira alkalmazandó következményekkel. Itt megjegyzem, hogy a tartózkodásról szóló törvény 5. §‑ának (2) bekezdése előírja, hogy a Németországba való beutazáshoz szükséges vízumkötelezettségtől el lehet tekinteni, ha az ügy konkrét körülményeire tekintettel nem lenne észszerű a vízum kiadására irányuló eljárást újrakezdeni. Véleményem szerint ez megfelelően rendezi az arányosság kérdését.
100. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést illetően a következtetésem az alábbi: megítélésem szerint a szóban forgó kérdésre azt a választ kell adni, hogy nem tartozik a 2/76 határozat 7. cikkének hatálya alá a valamely török munkavállaló olyan házastársára vonatkozó vízumkötelezettség, aki családegyesítés céljával csatlakozni kíván az említett munkavállalóhoz.
A 3. kérdés
101. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés csak abban az esetben releváns, ha az imént kifejtett nézeteimmel ellentétben a Bíróság úgy dönt, hogy a Genc ügyben hozott döntését átülteti a 2/76 határozat 7. cikkében szereplő „standstill” klauzulára. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy igazolható‑e a vízumot előíró nemzeti intézkedés közérdeken alapuló kényszerítő okkal, mindenekelőtt a hatékony idegenrendészeti ellenőrzés és a migrációs áramlások igazgatásának célkitűzésével, ha az egyedi eset sajátos körülményeit a túlzott nehézségekkel jellemzett esetekre vonatkozó klauzula figyelembe veszi.
102. A Landeshauptstadt Stuttgart, a német kormány és a Bizottság is úgy véli, hogy a 2/76 határozatban szereplő „standstill” klauzulával nem ellentétes az említett célkitűzéssel elfogadott nemzeti jogszabály bevezetése, amennyiben a szóban forgó jogszabály szem előtt tartja az arányosság elvét.
103. Egyetértek ezzel a vélekedéssel.
104. Először is, a fenti értelmezés összhangban van az EUMSZ elveivel és a Bíróságnak a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára vonatkozó ítélkezési gyakorlatával, amelyeket a lehető legnagyobb mértékben alkalmazni kell a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára az EGK–Törökország társulással összefüggésben is.(119)
105. A Bíróság bevezette a jogszerű célok fogalmát, amelyek igazolhatják az olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek korlátozzák a munkavállalók Európai Unión belüli szabad mozgását a jelenlegi EUMSZ 45. cikk tág hatálya miatt, továbbá amiatt, hogy az EUMSZ 45. cikk (3) bekezdésében foglalt, a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára vonatkozó kivételeket szigorúan kell értelmezni. Így az említett szabadság akadályozása összeegyeztethető lehet az EUMSZ 45. cikkel, feltéve hogy a Szerződéssel összeegyeztethető jogszerű célt szolgál és közérdeken alapuló kényszerítő okkal igazolható, valamint hogy alkalmazására úgy kerül sor, hogy a szóban forgó cél elérése biztosítható és nem lép túl az e cél eléréséhez szükséges mértéken.(120)
106. Hasonlóképpen, az EGK–Törökország társulási joggal összefüggésben a 2/76 határozatban és az 1/80 határozatban a munkavállalóknak biztosított szabad mozgáshoz való jog tág értelmezése a közrendi, a közbiztonsági és a közegészségi okokból való eltérés (a határozat 9. illetve 14. cikkében) megszorító értelmezésével együttesen(121) szükségessé teszi a közérdeken alapuló kényszerítő ok fogalmát a megfelelő egyensúlynak a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogának rendszerén belül, az EGK–Törökország társulás keretében való megteremtéséhez, a belső piaci helyzettel analóg módon.
107. Másodszor, az ítélkezési gyakorlat már elismerte ezt az igazolást a török munkavállalók családtagjaikkal való családegyesítésére vonatkozó új feltételek tilalmával összefüggésben, amennyiben az így keletkező korlátozások alkalmasak a jogszerű cél elérésének biztosítására, és nem lépik túl az annak eléréséhez szükséges mértéket.(122)
108. Az ítélkezési gyakorlat a következőket ismerte el az EGK–Törökország társulási jog keretében a gazdasági szabadságok gyakorlására vonatkozó új korlátozások bevezetését igazoló, közérdeken alapuló kényszerítő okként: jogellenes beutazás és tartózkodás megelőzése;(123) kényszerházasság megelőzése;(124) harmadik országbeli állampolgárok sikeres beilleszkedésének biztosítása;(125) valamint a migrációs áramlások hatékony igazgatása.(126) A lista nem kimerítő jellegű, és egyetértek Mengozzi főtanácsnokkal abban, hogy a Bíróság elismeri, hogy a tagállamokat ezen a téren mérlegelési jogkör illeti meg.(127)
109. Jelen ügyben Németország a migrációs áramlások hatékony igazgatására hivatkozik, hogy igazolja egy török munkavállalóval való családegyesítéshez szükséges a vízumkötelezettség bevezetését. Az említett célkitűzést a Bíróság már elfogadta mint a Szerződéssel összeegyeztethető célkitűzés elérésére irányuló, közérdekű kényszerítő okot. Főszabály szerint ez tehát indokolhatja a „standstill” klauzula ellenére bevezetett további korlátozást.(128) Ugyanakkor a nemzeti bíróságnak meg kell győződnie afelől is, hogy a szóban forgó követelmény megfelel‑e az arányossági szempontnak(129) Ennek során meg kell vizsgálnia, hogy a nemzeti intézkedés alkalmas‑e az elérni kívánt cél megvalósítására és nem terjed‑e túl az említett célkitűzés eléréséhez szükséges mértéken.(130)
110. Az intézkedés alkalmasságát illetően számomra úgy tűnik, hogy az ítélkezési gyakorlat már elfogadta, hogy valamely vízumkötelezettség, amely lehetővé teszi a migrációs áramlás ellenőrzését, alkalmas arra, hogy a migrációs áramlások hatékony igazgatására irányuló célkitűzést elérje.(131)
111. Arra vonatkozóan, hogy a szóban forgó intézkedés meghaladja‑e az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket, a Bíróság kifejtette, hogy főszabály szerint a harmadik országok állampolgáraival szemben támasztott azon követelmény, hogy valamely tagállamba történő beutazáshoz és tartózkodáshoz vízummal kell rendelkezniük, önmagában nem tekinthető aránytalannak a kitűzött cél vonatkozásában. Mindazonáltal az arányosság elve azt is megköveteli, hogy az ilyen kötelezettség végrehajtási módjai ne haladják meg a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket.(132)
112. E tekintetben a szóban forgó német jogszabály előírja, hogy az a harmadik országbeli állampolgár, aki tartózkodási engedélyt kíván szerezni, a szükséges vízummal utazzon be az országba, és hogy a vízumkérelmében már közölje a tartózkodási engedélyhez szükséges fő információkat. A vízumkötelezettségtől azonban el lehet tekinteni, ha az adott ügy konkrét körülményei miatt indokolatlan megkövetelni az utólagos vízumkérelmet.
113. Úgy vélem, a vízumkötelezettséget végrehajtó német jogszabályban meghatározott eljárás, azzal, hogy rendelkezik a megfelelő egyedi esetben a kivétel lehetőségéről, tiszteletben tartja az arányosság elvét.
114. A nemzeti bíróság – amely rendelkezésére fognak állni a szükséges információk – feladata lesz annak értékelése, hogy N. Yön esetében megvannak‑e azok a szükséges sajátos vonások, amelyek miatt ezt a kivételt kell alkalmazni. A releváns tényezők közé tartozik valószínűleg N. Yön életkora, egészségi állapota, férjétől való függőségi állapotának mértéke, valamint hogy képes‑e utazni.(133)
115. Ezért következtetésem szerint, amennyiben a Bíróság azt állapítja meg, hogy az olyan jogszabály, mint amilyenről az alapeljárásban szó van, a 2/76 határozat 7. cikke értelmében a török munkavállalók munkavállalási feltételeire vonatkozó új korlátozásnak minősül, az említett korlátozás közérdeken alapuló kényszerítő ok, például a migrációs áramlás hatékony igazgatása alapján igazolható. A korlátozásnak alkalmasnak kell lennie az elérni kívánt jogszerű célkitűzés megvalósítására és nem haladhatja meg az eléréséhez szükséges mértéket. A nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy ez az eset áll‑e fenn.
Végkövetkeztetés
116. Azt javasolom tehát a Bíróságnak, hogy a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) kérdéseire a következőképpen válaszoljon:
– A valamely tagállam által az EGK–Törökország Társulási Tanács 2/76 határozatának hatálybalépése és az EGK–Törökország Társulási Tanács 1/80 határozatának hatálybalépése között a munkavállalók szabad mozgáshoz való jogára vonatkozóan bevezetett új korlátozásokat a 2/76 határozat 7. cikke alapján kell értékelni.
– Nem tartozik a 2/76 határozat 7. cikkének hatálya alá a valamely török munkavállaló olyan házastársára vonatkozó vízumkötelezettség, aki családegyesítés céljával csatlakozni kíván az említett munkavállalóhoz.
– A 2/76 határozat 7. cikke értelmében a török munkavállalók munkavállalási feltételeire vonatkozó új korlátozás közérdeken alapuló kényszerítő ok, például a migrációs áramlás hatékony igazgatása alapján igazolható. A korlátozásnak alkalmasnak kell lennie az elérni kívánt jogszerű célkitűzés megvalósítására és nem haladhatja meg az eléréséhez szükséges mértéket. A nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy ez az eset áll‑e fenn.