RETTENS DOM (Niende Afdeling)
21. september 2022 (*)
»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – udgifter afholdt af Frankrig – frivillig koblet støtte – betingelser for støtteberettigelse – støtteberettigede sektorer og produktioner – artikel 52, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1307/2013«
I sag T-475/21,
Den Franske Republik ved A.-L. Desjonquères, F. Alabrune, T. Stéhelin, G. Bain og J.-L. Carré, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved C. Perrin og A. Sauka, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M.J. Costeira, og dommerne M. Kancheva og I. Dimitrakopoulos (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
på grundlag af den skriftlige forhandling
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har Den Franske Republik nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2021/988 af 16. juni 2021 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2021, L 218, s. 9, herefter »den anfægtede afgørelse«), for så vidt som den udelukker et beløb på 45 869 990,19 EUR, svarende til de udgifter, der afholdtes i forbindelse med en frivillig koblet støtte til produktion af foderbælgplanter for ansøgningsåret 2017, fra EGFL’s finansiering.
Sagens baggrund
2 Den 1. august 2016 fremsendte de franske myndigheder i henhold til artikel 54, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608) en anmeldelse til Europa-Kommissionen af en foranstaltning vedrørende koblet støtte til fordel for sektoren for proteinafgrøder med overskriften »24. Støtte til produktion af foderbælgplanter« (herefter »foranstaltning 24«). I meddelelsens punkt 2.2.b) blev det bl.a. præciseret, at de støtteberettigede arealer for denne koblede støtteordning var arealer, hvor der blev dyrket rene foderbælgplanter, blandet med hinanden eller blandet med andre arter (korn, andre græsplanter, oliefrø), hvis blandingen indeholdt mindst 50% foderbælgplantefrø ved såning.
3 For ansøgningsårene 2015 og 2016 (dvs. regnskabsårene 2016 og 2017) gennemførte Kommissionen en undersøgelse med referencen NAC/2016/021/FR, hvorefter den konstaterede, at de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat for foranstaltning 24, ikke var i overensstemmelse med EU-retten, og den vedtog derfor Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/1841 af 16. november 2018 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL (EUT 2018, L 298, s. 34), hvorved Den Franske Republik blev pålagt en finansiel korrektion for udgifter afholdt i forbindelse med denne foranstaltning.
4 Kommissionen indledte en ny undersøgelse for ansøgningsåret 2017, der er registreret under referencen NAC/2018/009/FR.
5 Ved skrivelse af 4. maj 2018 meddelte Kommissionen Den Franske Republik resultaterne af den ovennævnte undersøgelse i henhold til artikel 34, stk. 2, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59). I denne meddelelse af 4. maj 2018 konstaterede Kommissionen, at betingelserne for at være støtteberettiget efter foranstaltning 24 ikke havde ændret sig i forhold til dem, der gjaldt for ansøgningsårene 2015 og 2016, eftersom blandinger af bælgplanter med græsplanter stadig var blandt de arealer, der var berettigede til koblet støtte. Kommissionen meddelte derfor de franske myndigheder, at den anså de udbetalinger, der var foretaget i henhold til foranstaltning 24, fra ansøgningsåret 2017 for retsstridige og ikke berettigede til EU-finansiering. Kommissionen opfordrede endvidere de franske myndigheder til at fremlægge et skøn over risikoen for EGFL for ansøgningsåret 2017 og til at ændre betingelserne for støtteberettigelse i forbindelse med foranstaltning 24.
6 Ved skrivelse af 6. november 2018 anfægtede de franske myndigheder for det første anvendelsen af en finansiel korrektion svarende til det støttebeløb, der var udbetalt for arealer, der var tilsået med blandinger af bælgplanter med græsplanter, og gjorde for det andet i det væsentlige gældende, at ingen lovbestemmelse udelukkede græsplanter fra koblet støtte.
7 Ved skrivelse af 17. december 2019, der blev fremsendt på grundlag af artikel 34, stk. 3, tredje afsnit, og artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 908/2014, meddelte Kommissionen formelt Den Franske Republik det anslåede beløb for den foreslåede korrektion for ansøgningsåret 2017, dvs. et beløb på 45 869 990,19 EUR.
8 Ved skrivelse af 3. februar 2020 anmodede de franske myndigheder om, at der blev indledt en forligsprocedure i henhold til artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 908/2014. Forligsorganet afgav sin rapport den 2. august 2020, hvori det konkluderede, at det ikke var muligt at nå frem til et forlig mellem parterne.
9 Ved skrivelse af 5. marts 2021 fremsendte Kommissionen i forlængelse af forligsorganets rapport sit endelige standpunkt til de franske myndigheder, hvori den i det væsentlige bekræftede, at for så vidt som græsplanter ikke var nævnt i den i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 fastsatte liste over sektorer og produktioner, der er berettigede til koblet støtte, kunne blandinger af bælgplanter med græsplanter – selv, hvor græsplanterne udgjorde den mindre andel – ikke modtage en sådan støtte.
10 Ved den anfægtede afgørelse udelukkede Kommissionen bl.a. de udgifter på 45 869 990,19 EUR, som Den Franske Republik havde afholdt i forbindelse med foranstaltning 24 vedrørende ansøgningsåret 2017, fra EU-finansiering.
Parternes påstande
11 Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den anvender en korrektion, der svarer til 45 869 990,19 EUR, på udgifterne i forbindelse med foranstaltning 24 for ansøgningsåret 2017.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
13 Den Franske Republik har til støtte for søgsmålet fremsat et enkelt anbringende om tilsidesættelse af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Den Franske Republik har således gjort gældende, at Kommissionen anlagde en urigtig fortolkning af den nævnte bestemmelse, idet den fandt, at bælgplanter, der dyrkes blandet med græsplanter, ikke var støtteberettigede i henhold til en koblet støtteordning.
14 Den Franske Republik har i denne forbindelse gjort gældende, at det fremgår af en ordlydsfortolkning samt en kontekstuel og teleologisk fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, at begrebet »sektor« i denne bestemmelse har en videre rækkevidde end begrebet »produktion«, hvilket bl.a. bekræftes af den sondring mellem landbrugsproduktion og landbrugssektorer, der foretages i artikel 52, stk. 3, og artikel 54, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1307/2013, i 49. betragtning til den nævnte forordning og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671). Ifølge Den Franske Republik kan medlemsstaterne således i henhold til artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 med henblik på at forebygge forværring af bestående vanskeligheder yde en støtte, der er koblet enten til en specifik landbrugssektor, dvs. til flere produktionstyper, der primært eller sekundært hører til denne sektor, eller til én specifik type landbrugsproduktion.
15 Hvad nærmere angår sektoren for proteinafgrøder, der er nævnt i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, er Den Franske Republik af den opfattelse, at den ikke betegner en specifik produktion, men henviser til sektoren for planter tilhørende bælgplantefamilien, der dyrkes på grund af deres høje proteinindhold.
16 Under disse omstændigheder har Den Franske Republik gjort gældende, at sektoren for proteinafgrøder skal fortolkes bredt, således at den omfatter alle de gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat med henblik på produktion af bælgplantearter, der dyrkes for deres høje proteinindhold.
17 I Frankrig dyrkes bælgafgrøder, der er beregnet til dyrefoder, ofte blandet med andre arter, såsom græsplanter. Dyrkning af bælgafgrøder blandet med græsplanter er nemlig ikke alene af landbrugsmæssig interesse, for så vidt som den gør det muligt for dyreopdrætterne at have foder til rådighed, der er bedre fordøjeligt for dyrene, men er også miljømæssig interesse, idet bælgplanter gør det muligt at binde atmosfærisk kvælstof i jorden og dermed reducere tilsætningen af kvælstofgødning. Den Franske Republik har i øvrigt gjort gældende, at sektoren for foderbælgplanter har oplevet en stor tilbagegang siden 1960’erne. Tildelingen af støtte, der er koblet til dyrkning af bælgplanter, der omfatter dyrkning af foderbælgplanter, der er blandet med andre arter, herunder græsplanter, svarer således til formålet med den koblede støtte, som er at støtte en sektor i vanskeligheder ved at fremme en almindelig og positiv praksis med hensyn til dyresundheden og for miljøet.
18 Endelig har Den Franske Republik i replikken præciseret, at den ikke har gjort gældende, at bælgplanter og græsplanter udgør henholdsvis primær produktion og sekundær produktion inden for sektoren for proteinafgrøder, men at blandinger mellem bælgplanter og græsplanter, med en dominerende andel af bælgplanter, er en helt selvstændig produktionstype inden for denne sektor.
19 Kommissionen har bestridt Den Franske Republiks argumenter.
20 Indledningsvis bemærkes for det første, at Den Franske Republik i sine skriftlige indlæg ikke har bestridt, at græsplanter isoleret set ikke henhører under de sektorer eller produktioner, som er opregnet på listen i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, og at de derfor ikke som sådan er berettigede til koblet støtte. For det andet er det ubestridt mellem parterne, at bælgplanter er berettigede til koblet støtte, idet denne produktion er en del af den sektor for proteinafgrøder, der udtrykkeligt er omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.
21 Parterne er imidlertid uenige om, hvorvidt blandinger mellem på den ene side landbrugsprodukter, der henhører under en af de sektorer eller en af de produktioner, der er opregnet på listen i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, såsom bælgplanter, og på den anden side landbrugsprodukter, der ikke henhører under de nævnte sektorer eller produktioner, såsom græsplanter, er berettigede til koblet støtte.
22 Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål skal der foretages en ordlydsfortolkning samt en kontekstuel og teleologisk fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 (jf. i denne retning dom af 11.12.2015, Finland mod Kommissionen, T-124/14, EU:T:2015:955, præmis 24).
Ordlydsfortolkningen
23 Som led i en ordlydsfortolkning må der tages hensyn til den omstændighed, at de EU-retlige bestemmelser er affattet på flere forskellige sprog, og at alle sprogversionerne er autentiske, hvilket kan indebære en sammenligning af de sproglige versioner (jf. i denne retning dom af 11.12.2015, Finland mod Kommissionen, T-124/14, EU:T:2015:955, præmis 25).
24 Artikel 52 i forordning nr. 1307/2013 med overskriften »Generelle regler« findes i kapitel 1 med overskriften »Frivillig koblet støtte« i afsnit IV med overskriften »Koblet støtte« og bestemmer i stk. 1, at medlemsstaterne kan yde koblet støtte til landbrugere på de betingelser, der fastsættes i det nævnte kapitel.
25 Det følger af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, at koblet støtte kan ydes til følgende sektorer og produktioner: korn, oliefrø, proteinafgrøder, bælgplanter, hør, hamp, ris, nødder, stivelseskartofler, mælk og mejeriprodukter, frø, fåre- og gedekød, oksekød, olivenolie, silkeorme, tørret foder, humle, sukkerroer, sukkerrør og cikorie, frugt og grøntsager og lavskov med kort omdriftstid.
26 Det bemærkes, at artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 opstiller en liste over sektorer og produktioner, der er berettigede til koblet støtte, og hvis begrænsede og udtømmende karakter bekræftes af anvendelsen af adjektivet »følgende« (»following« på engelsk og »seguenti« på italiensk), efterfulgt af et kolon, der står før opregningen af de nævnte sektorer og produktioner.
27 Eftersom artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 dels opstiller en udtømmende liste over sektorer og produktioner, hvortil der kan ydes koblet støtte, dels ikke nævner blandinger mellem produkter, der henhører under sektorer eller produktioner, som udtrykkeligt er opført på denne liste, og produkter, der ikke henhører under de nævnte sektorer eller produktioner, synes ordlydsfortolkningen af denne bestemmelse at støtte Kommissionens opfattelse, der i det væsentlige går ud på, at de nævnte blandinger ikke er støtteberettigede, snarere end den, som Den Franske Republik har forfægtet.
Den kontekstuelle fortolkning
28 Det følger af anvendelsen dels af adjektivet »frivillig« i overskriften til kapitel 1 i afsnit IV i forordning nr. 1307/2013, dels af verbet »kan« i forordningens artikel 52, stk. 1 (jf. præmis 24 ovenfor), at ordningen med koblet støtte ikke er obligatorisk for medlemsstaterne, der således frit kan vælge at yde en sådan støtte.
29 Det fremgår endvidere af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013, at når medlemsstaterne beslutter at indføre en sådan støtte, skal de gøre dette under overholdelse af samtlige de betingelser, der er fastsat i kapitel 1 i afsnit IV i nævnte forordning (jf. præmis 24 ovenfor).
30 I denne henseende bemærkes for det første, at i henhold til artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 er de sektorer og produktioner, som udtømmende er opregnet på listen i nævnte artikel, berettigede til koblet støtte. For det andet kan der i henhold til nævnte forordnings artikel 52, stk. 3, kun ydes en sådan støtte til de sektorer eller de regioner i en medlemsstat, hvor »bestemte landbrugsmæssige driftsformer« eller »landbrugssektorer«, dels tilskrives særlig stor betydning af økonomiske, sociale eller miljømæssige årsager, dels er udsat for særlige vanskeligheder. Artikel 52, stk. 3, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til forordning nr. 1307/2013 og om ændring af bilag X til nævnte forordning (EUT 2014, L 181, s. 1) præciserer, at disse vanskeligheder indebærer, at der er risiko for nedlæggelse af eller tilbagegang i produktionen på grund af bl.a. den udøvede aktivitets ringe rentabilitet, som har negative virkninger for den økonomiske, sociale eller miljømæssige balance i den pågældende region eller sektor. For det tredje bestemmer artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1307/2013, at støtten skal være nødvendig for at bevare det nuværende produktionsniveau i de berørte sektorer eller regioner.
31 Det fremgår således af en samlet læsning af de ovennævnte bestemmelser, at lovgiver har haft til hensigt at begrænse medlemsstaternes mulighed for at tildele en koblet støtte ved at indføre kumulative betingelser, der i væsentlig grad begrænser kredsen af støtteberettigede modtagere og mere generelt dens materielle anvendelsesområde. En bred fortolkning af det nævnte anvendelsesområde ville derfor være uforenelig med de ovennævnte betingelser.
32 Selv om artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013 giver medlemsstaterne en vis skønsmargen med henblik på at afgøre, hvorvidt sektorer eller produktioner for det første tilskrives særlig stor betydning af økonomiske, sociale eller miljømæssige årsager, og for det andet er udsat for særlige vanskeligheder, og hvorvidt den koblede støtte kan forebygge forværring af disse vanskeligheder eller nedlæggelse af produktionen, følger det på ingen måde af denne artikel eller af nogen anden bestemmelse i forordning nr. 1307/2013 eller i forordning nr. 639/2014, at medlemsstaterne råder over en tilsvarende skønsmargen ved fastlæggelsen af de sektorer eller produktioner, der er berettigede til koblet støtte, og som er opregnet på listen i artikel 52, stk. 2, forordning nr. 1307/2013. En sådan skønsbeføjelse er nemlig i strid med den udtømmende karakter af listen i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, som Den Franske Republik i øvrigt udtrykkeligt har anerkendt i sine skriftlige indlæg.
33 Det skal i øvrigt bemærkes, at artikel 1, litra b), i forordning nr. 1307/2013 indeholder en liste over de forskellige støtteordninger for landbrugere, der er reguleret i forordningens bestemmelser. Det fremgår imidlertid af bilag 1 til den nævnte forordning, at disse ordninger er afkoblede fra produktionen, med undtagelse af ordningen for koblet støtte og den afgrødespecifikke betaling for bomuld, som reguleres af bestemmelserne i kapitel 2 i samme forordnings afsnit IV.
34 Den koblede støtte udgør derfor en undtagelsesstøtteordning i forhold til de øvrige støtteordninger, der er reguleret ved forordning nr. 1307/2013, som er afkoblede fra produktionen, og som principielt ikke specifikt vedrører sektorer eller landbrugsproduktioner, der er udsat for særlige vanskeligheder.
35 Henset til den koblede støttes karakter af undtagelse følger det heraf, at betingelserne for dens anvendelse skal undergives en streng fortolkning (jf. i denne retning og analogt dom af 13.12.2018, Sut, C-514/17, EU:C:2018:1016, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.1.2020, Pensionsversicherungsanstalt (Ophør med erhvervsaktivitet efter pensionsalderen), C-32/19, EU:C:2020:25, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
36 I lyset af ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at de sektorer og produktioner, der er omfattet af listen i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, skal fortolkes strengt.
37 Den kontekstuelle fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 understøtter derfor ikke Den Franske Republiks tese om, at blandinger, der indeholder landbrugsprodukter, der henhører under en af de sektorer eller produktioner, der udtrykkeligt er opregnet på listen i den nævnte artikel, og andre produkter, som ikke henhører under de nævnte sektorer eller produktioner, er støtteberettigede.
Den teleologiske fortolkning
38 Med henblik på en teleologisk fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 skal der tages hensyn til formålet med den koblede støtteordning, der er nævnt i 49. betragtning til og artikel 52, stk. 5, i samme forordning. Det fremgår af denne betragtning og af sidstnævnte bestemmelse, sammenholdt med artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013 og artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 639/2014 (jf. præmis 30 ovenfor), at den koblede støtte ikke har til formål at støtte landbrugsproduktionen generelt, men tilsigter at skabe et incitament til at bevare det nuværende produktionsniveau i de pågældende sektorer eller regioner i en medlemsstat, hvor bestemte landbrugsmæssige driftsformer eller landbrugssektorer, der tilskrives særlig stor betydning af økonomiske, sociale eller miljømæssige årsager, er udsat for særlige vanskeligheder, der kan føre til nedlæggelse af eller tilbagegang i produktionen og have negative virkninger for den økonomiske, sociale eller miljømæssige balance i den pågældende region eller sektor.
39 Det følger heraf, at formålet med den koblede støtte er at understøtte den produktion, der udføres i visse landbrugssektorer eller bestemte produktioner, der er udsat for vanskeligheder, med henblik på at undgå en nedlæggelse af eller tilbagegang i denne produktion og den negative virkning, som følger heraf for den økonomiske, sociale eller miljømæssige balance i den pågældende region eller sektor.
40 I den foreliggende sag skal det bemærkes, at foranstaltning 24 med overskriften »Støtte til produktion af foderbælgplanter« havde til formål at skabe et incitament til produktion af foderbælgplanter, eftersom der – ifølge den anmeldelse, som Den Franske Republik i henhold til artikel 52, stk. 4, i forordning nr. 1307/2013 foretog til Kommissionen – havde været en tilbagegang i arealer med foderbælgplanter siden 2010, og eftersom der havde været et vedvarende og betydeligt fald i arealer med rene foderbælgplanter.
41 Den Franske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at støtte til dyrkning af proteinrige bælgplanter, som bl.a. indeholder blandinger af bælgplanter og græsplanter, opfylder formålet om støtte til en sektor i vanskeligheder, der tilskrives særlig stor betydning af økonomiske, sociale eller miljømæssige årsager, som omhandlet i artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013.
42 I denne henseende har Den Franske Republik for det første gjort gældende, at bælgplanter har den særlige egenskab, at de binder atmosfærisk kvælstof i jorden og dermed reducerer tilsætningen af kvælstofgødning, og at dette er grunden til, at bælgplanter ofte og traditionelt bliver sået sammen med andre arter.
43 Det fremgår imidlertid ikke af det ovennævnte argument, at bælgplanter udelukkende eller hovedsageligt sås sammen med græsplanter. Dette argument kan derfor ikke godtgøre, at det formål, der forfølges med foranstaltning 24 i overensstemmelse med forordning nr. 1307/2013, og som består i at støtte produktionen af foderbælgplanter med henblik på at bevare det nuværende produktionsniveau (jf. præmis 40 ovenfor), alene vil kunne opnås effektivt, såfremt den nævnte produktion indeholder blandinger af bælgplanter og græsplanter.
44 Det skal under alle omstændigheder, i lighed med det af Kommissionen anførte, bemærkes, at den koblede støtte ikke har til formål at understøtte foranstaltninger, der er til gavn for miljøet, og at der findes en anden støtteordning i forordning nr. 1307/2013, der forfølger dette formål (jf. kapitel 3 med overskriften »Betaling for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet« i afsnit III med overskriften »Grundbetalingsordningen, den generelle arealbetalingsordning og hermed forbundne betalinger« i den nævnte forordning).
45 Selv hvis det følgelig antages, at bælgplanter er til gavn for miljøet, godtgør denne omstændighed ikke, at det formål, der er nævnt i præmis 40 ovenfor, forfølges effektivt ved at yde koblet støtte til blandinger af bælgplanter og græsplanter. Den Franske Republiks i præmis 42 ovenfor nævnte argument skal derfor forkastes.
46 I øvrigt har Den Franske Republik i replikken gjort gældende, at afgrøder, der består af blandinger af bælgplanter med græsplanter, er af miljømæssig interesse som sådan, idet tilstedeværelsen af græsplanter tvinger bælgplanterne til mere effektivt at binde atmosfærisk kvælstof i jorden og dermed undgå, at jorden må tilsættes kvælstofgødning. Til støtte for dette argument har Den Franske Republik påberåbt sig en undersøgelse fra 2010 foretaget af Institut national de recherche pour l’agriculture, alimentation et l’environnement (det franske institut for forskning i landbrug, fødevarer og miljø). Det fremgår imidlertid ikke af sagens akter, at ovennævnte argument og undersøgelse er blevet meddelt Kommissionen og har været genstand for debat under den administrative procedure. Under disse omstændigheder og i overensstemmelse med retspraksis, hvorefter retmæssigheden af en afgørelse fra Kommissionen skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog den (jf. i denne retning dom af 22.1.2020, Litauen mod Kommissionen, T-19/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:4, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis), skal ovennævnte argument og undersøgelse forkastes som værende uden betydning for grundlaget for den anfægtede afgørelse.
47 For det andet har Den Franske Republik gjort gældende, at blandinger af bælgplanter og græsplanter gør det muligt for opdrætterne at have foder til rådighed, der er bedre fordøjeligt for dyrene. Det skal, i lighed med det af Kommissionen anførte, imidlertid fastslås, at dette argument ikke er relevant, idet foranstaltning 24 i den foreliggende sag ikke vedrører sektoren for husdyropdræt, men har til formål at støtte produktionen af foderbælgplanter. Den Franske Republiks argument skal derfor forkastes.
48 Det følger heraf, at Den Franske Republik ikke er i stand til at godtgøre, at tildelingen af koblet støtte til blandinger af bælgplanter og græsplanter opfylder formålet med foranstaltning 24 i overensstemmelse med forordning nr. 1307/2013.
49 På baggrund af det ovenstående synes en teleologisk fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 at bekræfte, at blandinger mellem landbrugsprodukter, der henhører under sektorer eller produktioner, som udtrykkeligt er opført på listen i den nævnte artikel, og landbrugsprodukter, der ikke henhører under de nævnte sektorer eller produktioner, ikke er berettigede til koblet støtte.
50 I lyset af det ovenstående er ordlydsfortolkningen, den kontekstuelle og den teleologiske fortolkning af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 til hinder for den brede fortolkning af begrebet landbrugs-»sektoren« som omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, som Den Franske Republik har gjort gældende.
51 Det skal ikke desto mindre efterprøves, om der, således som Den Franske Republik har gjort gældende, med henblik på at definere en landbrugssektor som omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 skal tages hensyn til alle gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat med henblik på produktion af afgrøder, der henhører under en sådan sektor (jf. præmis 16 ovenfor).
52 Den Franske Republik har i denne forbindelse gjort gældende, at i henhold til artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 639/2014 er gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat, relevante med henblik på at definere de specifikke landbrugssektorer, der er omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.
53 Kommissionen har bestridt Den Franske Republiks argumenter.
54 For det første skal det, i lighed med det af Kommissionen anførte, på den ene side bemærkes, at forordning nr. 639/2014 er en delegeret forordning, der har til formål at supplere bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013. Bestemmelserne i forordning nr. 639/2014 kan således hverken påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013, på grundlag af hvilken forordning nr. 639/2014 er vedtaget, eller med henblik på at fortolke bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013 på en måde, der er i strid med deres ordlyd og opbygning.
55 På den anden side vedrører artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 639/2014 ikke den i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 fastsatte definition af sektorer og produktioner, der er berettigede til koblet støtte. Artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 639/2014 henviser nemlig udtrykkeligt til artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013, som opstiller en kumulativ betingelse, der adskiller sig fra betingelsen i den nævnte forordnings artikel 52, stk. 2 (jf. præmis 30-32 ovenfor).
56 Det fremgår således af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 639/2014, sammenholdt med artikel 52, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1307/2013, at medlemsstaterne kun »[tager] hensyn til navnlig de relevante produktionsstrukturer og ‑betingelser i den pågældende region eller sektor«, når de i overensstemmelse med artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1307/2013 identificerer »bestemte landbrugsmæssige driftsformer« eller »landbrugssektorer«, som for det første tilskrives særlig stor betydning af økonomiske, sociale eller miljømæssige årsager, og for det andet er udsat for særlige vanskeligheder.
57 For det andet har Den Franske Republik i replikken i det væsentlige præciseret, at den ikke har forsøgt at godtgøre, at gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat, udgør et kriterium for berettigelse til koblet støtte, men at denne praksis er relevant med henblik på at definere de specifikke landbrugssektorer, der er omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne sondring er kunstig. I modsætning til, hvad Den Franske Republik har gjort gældende, er definitionen af de sektorer, der er opregnet på listen i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, et spørgsmål, der opstår med henblik på at fastlægge de afgrøder og produktioner, der er berettigede til koblet støtte i henhold til den nævnte artikel. Som anført i præmis 32 ovenfor tillægger denne artikel imidlertid ikke medlemsstaterne nogen skønsmargen for så vidt angår definitionen af de sektorer og produktioner, der er berettigede til koblet støtte.
58 For det tredje skal en landbrugssektor med henblik på at sikre retssikkerheden og en ensartet fortolkning inden for Unionen af bestemmelserne vedrørende koblet støtte som omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 defineres på grundlag af klare og objektive kriterier vedrørende de landbrugsprodukter, der henhører under den nævnte sektor. Begrebet »sektor« kan således ikke defineres på grundlag af de gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat med henblik på produktion af afgrøder, der henhører under en sådan sektor, som ikke vedrører selve produkterne, og som kan variere i forhold til de betingelser, der forefindes i hver enkelt medlemsstat. Desuden fastsætter den europæiske lovgivning ikke specifikke kriterier, på grundlag af hvilke det skal undersøges, om der foreligger gængse former for praksis, der er etableret i en medlemsstat. Den fortolkning, som Den Franske Republik har foreslået, er derfor uforenelig med kravene om, at den gældende retsregel skal være klar og forudsigelig.
59 Selv hvis det antages, at blandinger af bælgplanter og græsplanter udgør en gængs form for praksis, der er etableret i Frankrig inden for sektoren for proteinafgrøder, kan disse ikke anses for at udgøre en del af den nævnte sektor som omhandlet i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.
60 I lyset af det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl ved at fortolke artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 således, at dels produkter, der ikke er nævnt på den liste, der er fastsat i den nævnte artikel, eller som ikke indgår i en af de sektorer, der også er anført på den omtalte liste, såsom græsplanter, dels blandinger mellem de ovennævnte produkter og produkter, der henhører under sektorer eller produktioner, der udtrykkeligt er omfattet af denne artikel, er udelukket fra koblet støtte.
61 Det enkelte anbringende, som Den Franske Republik har gjort gældende, skal derfor forkastes, og Kommissionen skal derfor frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
62 Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagsomkostningerne.
Costeira | Kancheva | Dimitrakopoulos |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. september 2022.
Underskrifter